Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Traktatbrudssoegsmaal - administrativ procedure - medlemsstatens forpligtelse til at fremsaette alle anbringender til sit forsvar - ingen
(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF))
2 Medlemsstater - forpligtelser - manglende overholdelse - begrundelse - krav vedroerende den offentlige sikkerhed - lovlighed - betingelser
(EF-traktaten, art. 36, 48, 56 og 223 (efter aendring nu art. 30 EF, 39 EF, 46 EF og 296 EF) og art. 169 og 224 (nu art. 226 EF og 297 EF))
3 Fiskale bestemmelser - harmonisering af lovgivningerne - omsaetningsafgifter - det faelles mervaerdiafgiftssystem - medlemsstaternes mulighed for i en overgangsperiode at opretholde visse fritagelser - raekkevidde - indfoerelse af nye fritagelser - udelukket
[Raadets direktiv 77/388, art. 28, stk. 3, litra b)]
4 Fiskale bestemmelser - harmonisering af lovgivningerne - omsaetningsafgifter - det faelles mervaerdiafgiftssystem - afgiftsfritagelser ifoelge sjette direktiv - afgiftsfritagelse for visse transaktioner vedroerende krigsskibe og luftfartoejer omhandlet i nr. 23 og 25 i bilag F - udvidelse til at omfatte militaermateriel - ulovlig
[Raadets direktiv 77/388, art. 28, stk. 3, litra b), og bilag F, nr. 23 og 25)]
Sammendrag
1 I forbindelse med et soegsmaal i medfoer af traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) kan det ikke uden at tilsidesaette det generelle princip om respekten for retten til forsvar kraeves, at de anbringender, den paagaeldende medlemsstat fremsaetter til sit forsvar, allerede er blevet paaberaabt under den administrative procedure. Naar sagens genstand klart er blevet fastlagt under denne procedure, har medlemsstaten ret til at paaberaabe sig alle de anbringender, den raader over, til sikring af sit forsvar, idet der ikke er nogen procedureregel, der paalaegger medlemsstaten en forpligtelse til at fremsaette alle sine anbringender i loebet af den administrative procedure.
2 Traktatens bestemmelser om undtagelser med henblik paa situationer, hvorunder den offentlige sikkerhed er truet, nemlig artikel 36, 48, 56 og 223 (efter aendring nu artikel 30 EF, 39 EF, 46 EF og 296 EF) og artikel 224 (nu artikel 297 EF), angaar usaedvanlige, klart afgraensede tilfaelde og kan paa grund af dette snaevert afgraensede indhold ikke fortolkes udvidende.
Det paahviler saaledes den medlemsstat, som oensker at paaberaabe sig disse undtagelser for at begrunde, at den ikke har overholdt sine forpligtelser, at fremlaegge bevis for, at de trufne foranstaltninger ikke overskrider graenserne for de naevnte tilfaelde.
3 En medlemsstat, der til gennemfoerelse af sjette direktiv 77/388 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter har indfoert mervaerdiafgiftspligt paa visse transaktioner, er ikke berettiget til efterfoelgende at indfoere afgiftsfritagelse for disse transaktioner under angivende af, at den benytter sig af muligheden i henhold til direktivets artikel 28, stk. 3, litra b), for i en overgangsperiode fortsat at fritage de transaktioner, der er angivet i direktivets bilag F.
4 Artikel 28, stk. 3a, i sjette direktiv 77/388 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter, som blev indfoert ved direktiv 91/680, og som tillader Kongeriget Spanien at fritage de transaktioner, der er naevnt i nr. 23 og 25 i bilag F, nemlig transaktioner vedroerende luftfarttoejer og krigsskibe, for mervaerdiafgift, skal, idet den udgoer en undtagelse, fortolkes indskraenkende. En medlemsstat, der fritager indfoersler og erhvervelser inden for Faellesskabet af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaert brug, og som ikke er luftfartoejer eller krigsskibe, for afgift, tilsidesaetter saaledes de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af direktivet.
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. december 1997 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktaten, ved at fritage indfoersler og erhvervelser inden for Faellesskabet af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaer brug, og som ikke er luftfartoejer eller krigsskibe som omhandlet i nr. 23 og 25 i bilag F til Raadets sjette direktiv 77/388/EOEF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT L 145, s. 1, herefter »sjette direktiv«), for mervaerdiafgift (herefter »moms«), hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 2, punkt 2, artikel 14, artikel 28a og artikel 28c, punkt B, i dette direktiv.
2 Moms paalaegges ifoelge sjette direktiv:
- levering af goder og tjenesteydelser, som mod vederlag foretages i indlandet af en afgiftspligtig person, der optraeder i denne egenskab (artikel 2, punkt 1)
- indfoersel af goder (artikel 2, punkt 2)
- erhvervelse inden for Faellesskabet af goder (artikel 28a, som er indfoert ved Raadets direktiv 91/680/EOEF af 16. december 1991 om tilfoejelse til det faelles mervaerdiafgiftssystem og om aendring, med henblik paa afskaffelse af de fiskale graenser, af direktiv 77/388 (EFT L 376, s. 1)).
3 Artikel 14 i dette direktiv opregner de tilladte afgiftsfritagelser ved indfoersel. Artikel 28c, punkt B (indfoert ved direktiv 91/680), angiver de tilladte afgiftsfritagelser for erhvervelser inden for Faellesskabet af goder.
4 I medfoer af bestemmelserne i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT L 302, s. 23, herefter »tiltraedelsesakten«) finder sjette direktiv anvendelse i Spanien med undtagelse af De Kanariske OEer, Ceuta og Melilla.
5 I henhold til lov nr. 6/87 af 14. maj 1987 om bevillinger til de vaebnede styrkers investeringer og driftsomkostninger (BOE af 19.5.1987, herefter »den spanske lov«) er indfoersler i Spanien af produkter hidroerende fra andre medlemsstater, herunder leveringer af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaer brug, momsfritaget med tilbagevirkende gyldighed fra den 1. januar 1986.
6 I henhold til den spanske lov paalaegger Kongeriget Spanien ikke moms paa visse indfoersler og erhvervelser inden for Faellesskabet af goder, der ifoelge Kommissionen burde paalaegges afgift, eftersom afgiftsfritagelsen hverken har hjemmel i artikel 14 eller 28c i sjette direktiv eller i tiltraedelsesakten.
7 Idet Kommissionen var af den opfattelse, at indfoerelsen af denne afgiftsfritagelse var i strid med bestemmelserne i sjette direktivs artikel 2, punkt 2, opfordrede den ved aabningsskrivelse af 7. februar 1990 den spanske regering til at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder.
8 De spanske myndigheder svarede ved skrivelse af 7. maj 1990. Uanset de argumenter, der blev fremfoert af de spanske myndigheder, fandt Kommissionen imidlertid, at indfoerelsen af den omtvistede afgiftsfritagelse i den spanske retsorden udgjorde en overtraedelse af bestemmelserne i sjette direktiv.
9 Efter at have konstateret, at Kongeriget Spanien efter den 1. januar 1993 i medfoer af direktiv 91/680 kunne momsfritage visse transaktioner, som vedroerer krigsskibe og luftfartoejer og naevnes i nr. 23 og 25 i bilag F til sjette direktiv, fandt Kommissionen dog, at selv om Kongeriget Spanien havde overtraadt dette direktiv for saa vidt angaar militaermateriel indtil den 1. januar 1993, var denne overtraedelse senere blevet ophaevet, for saa vidt angaar det materiel, der er naevnt i nr. 23 og 25 i dette bilag.
10 Kommissionen fremsendte den 6. august 1996 en begrundet udtalelse til Kongeriget Spanien, hvorved den opfordrede dette til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist paa to maaneder fra meddelelsen af udtalelsen.
11 Ved skrivelse af 16. juni 1997 besvarede Kongeriget Spanien denne udtalelse, idet det i det vaesentlige gentog sit standpunkt.
12 Henset til de oplysninger, der saaledes var blevet meddelt af de spanske myndigheder, og idet den fandt, at Kongeriget Spanien ikke havde efterkommet den begrundede udtalelse, anlagde Kommissionen naervaerende soegsmaal.
13 Kommissionen har gjort gaeldende, at i henhold til sjette direktiv skal alle indfoersler og alle erhvervelser inden for Faellesskabet af goder paalaegges moms. I tre tilfaelde skal der ikke paalaegges moms: for det foerste i tilfaelde af anvendelse af de afgiftsfritagelser, der udtoemmende er opregnet i sjette direktivs artikel 14 og 28c, for det andet i tilfaelde, der er omfattet af dette direktivs artikel 28, stk. 3, hvorefter der midlertidigt kan meddeles afgiftsfritagelse i den i stk. 4 omhandlede overgangsperiode, og endelig i tilfaelde, hvor afgiftsfritagelse er hjemlet i tiltraedelsesakten.
14 Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 14 og 28c opstiller den liste over afgiftsfritagelser, som medlemsstaterne skal - eller kan - tildele. Ifoelge Kommissionen indeholder listen ingen afgiftsfritagelse vedroerende vaaben, ammunition eller materiel, der udelukkende er til militaer brug, der svarer til den, der er fastsat i den spanske lov.
15 Kommissionen er af den opfattelse, at tiltraedelsesakten paalagde Kongeriget Spanien en forpligtelse til at saette de noedvendige foranstaltninger i kraft, for at det med virkning fra tiltraedelsen kunne efterkomme direktivernes bestemmelser. Den har anfoert, at Kongeriget Spanien indfoerte moms ved lov nr. 30/85 af 2. august 1985 (BOE af 9.8.1985), som traadte i kraft den 1. januar 1986.
16 Det er Kommissionens opfattelse, at Kongeriget Spanien paa tidspunktet for indfoerelsen af moms havde foreskrevet, at denne afgift paalagdes alle indfoersler og alle erhvervelser inden for Faellesskabet af militaermateriel, og at afgiftsfritagelsen for disse transaktioner foerst blev fastsat mere end et aar senere, men med tilbagevirkende gyldighed fra den dag, hvor man begyndte at opkraeve moms i Spanien.
17 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at den spanske lovgivning er i overensstemmelse med faellesskabsretten og navnlig med EF-traktatens artikel 223, stk. 1, litra b) [efter aendring nu artikel 296, stk. 1, litra b)], som fastsaetter en sikkerhedsklausul, i medfoer af hvilken medlemsstaterne kan traeffe de foranstaltninger, de anser for noedvendige til beskyttelse af deres vaesentlige sikkerhedsinteresser, og som vedroerer fabrikation af eller handel med vaaben, ammunition og krigsmateriel. Det har anfoert, at den spanske lov, som forlaenget ved lov nr. 9/90, skal forstaas saaledes, at den er udstedt paa grundlag af denne artikel, da momsfritagelsen udgoer en noedvendig foranstaltning for at sikre virkeliggoerelsen af de vaesentligste maal i den overordnede strategiske plan og navnlig for at sikre de spanske vaebnede styrkers effektivitet i det nationale forsvar og inden for rammerne af Den Nordatlantiske Traktats Organisation.
18 Kommissionen har indledningsvis anfoert, at dette anbringende, der er fremsat af Kongeriget Spanien til dets forsvar, er fremsat for sent, da det ikke er blevet gjort gaeldende paa noget tidspunkt under den administrative procedure. Den har bemaerket, at ifoelge Domstolens praksis skal de overtraedelser, som Kommissionen bebrejder medlemsstaten, vaere identiske i de forskellige faser af proceduren, idet Kommissionen alene kan fremkomme med visse praeciseringer til stoette for sit standpunkt. Ifoelge Kommissionen finder dette krav anvendelse med de fornoedne aendringer i dette tilfaelde.
19 Det er vedroerende dette punkt tilstraekkeligt at bemaerke, at et saadant krav ville vaere i strid med det generelle princip om respekten for retten til forsvar. Ifoelge Domstolens praksis udgoer en forskriftsmaessig administrativ procedure en med traktaten tilsigtet vaesentlig garanti, ikke blot med henblik paa at beskytte den paagaeldende medlemsstats rettigheder, men ogsaa med henblik paa at sikre, at en eventuel efterfoelgende retssag har en klart afgraenset tvist som genstand (kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, praemis 17). Naar sagens genstand er fastlagt, har medlemsstaten ret til at paaberaabe sig alle de anbringender, den raader over, til sikring af sit forsvar. Der er endvidere ingen procedureregel, der paalaegger den paagaeldende medlemsstat en forpligtelse til i loebet af den administrative procedure at fremsaette alle anbringender til sit forsvar i forbindelse med et soegsmaal paa grundlag af EF-traktatens artikel 169.
20 Det er Kommissionens opfattelse, at den regel, som Kongeriget Spanien anfoerer at have vedtaget paa grundlag af sikkerhedsklausulen i traktatens artikel 223, stk. 1, litra b), med henvisning til, at den var »noedvendig«, udgoer en undtagelse til reglen om momspligt, hvorfor den skal fortolkes indskraenkende. Kommissionen har heraf konkluderet, at det paahviler Kongeriget Spanien at godtgoere, paa hvilken maade momspligten kunne bringe dets vaesentlige nationale sikkerhedsinteresser i fare. Den har henvist til Domstolens praksis, ifoelge hvilken en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for, at de forpligtelser og de frister, der fremgaar af et direktiv, ikke overholdes.
21 I denne forbindelse bemaerkes, at som Domstolen tidligere har udtalt i dommen af 15. maj 1986 i sag 222/84, Johnston (Sml. s. 1651, praemis 26), findes undtagelsesbestemmelser med henblik paa situationer, hvorunder den offentlige sikkerhed er truet, alene i EF-traktatens artikel 36, 48, 56, 223 og 224 (efter aendring, nu artikel 30 EF, 39 EF, 46 EF, 296 EF og 297 EF), der angaar usaedvanlige, klart afgraensede tilfaelde. De naevnte bestemmelser kan paa grund af deres snaevert afgraensede indhold ikke fortolkes udvidende.
22 Under disse omstaendigheder paahviler det den medlemsstat, som oensker at paaberaabe sig disse undtagelser, at fremlaegge bevis for, at saadanne afgiftsfritagelser ikke overskrider graenserne for de naevnte tilfaelde. I denne sag kan det konstateres, at Kongeriget Spanien ikke har godtgjort, at de afgiftsfritagelser, der er fastsat i den spanske lov, er noedvendige for at beskytte dets vaesentlige sikkerhedsinteresser. Det fremgaar klart af forarbejderne til den naevnte lov, at dens hovedformaal er at fastlaegge og bevilge de finansielle midler til at forstaerke og modernisere de spanske vaebnede styrker, idet loven udgoer det oekonomiske og finansielle grundlag for den overordnede strategiske plan. Det foelger heraf, at momsfritagelserne ikke er noedvendige for at opfylde formaalet om at beskytte Kongeriget Spaniens vaesentlige sikkerhedsinteresser.
23 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 12 i forslaget til afgoerelse, bringer paalaeggelsen af moms paa indfoersler og erhvervelser af vaaben i oevrigt ikke et saadant formaal i fare, eftersom provenuet fra betaling af den moms, som ville paahvile de paagaeldende transaktioner, vil tilflyde statskassen, bortset fra en ubetydelig procentdel, der vil tilfalde Faellesskabet som dettes egne indtaegter.
24 Som foelge heraf maa det konstateres, at den spanske regering ikke har godtgjort, at ophaevelsen af den momsfritagelse for indfoersler og erhvervelser af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaer brug, der er fastsat i den spanske lov, udgoer en foranstaltning, der kan bringe beskyttelsen af Kongeriget Spaniens vaesentlige sikkerhedsinteresser i fare, saaledes at saadanne afgiftsfritagelser er begrundet i henhold til traktatens artikel 223, stk. 1, litra b).
25 Til stoette for de afgiftsfritagelser, der er fastsat i den spanske lov, har Kongeriget Spanien endvidere henvist til sjette direktivs artikel 28, stk. 3, litra b), som tillader medlemsstaterne i en overgangsperiode fortsat at fritage de transaktioner, der er opregnet i bilag F, herunder i nr. 23 og 25, dvs. »levering, ombygning, reparation, vedligeholdelse, befragtning og udlejning af luftfartoejer, som benyttes af statsinstitutioner, samt af genstande, der er indbygget i eller anvendes ved udnyttelsen af disse luftfartoejer«, og »levering, ombygning, reparation, vedligeholdelse, chartring og udlejning af krigsskibe«.
26 Ifoelge Kongeriget Spanien vedroerer sjette direktivs artikel 28, stk. 3, ikke overgangsordningen for de medlemsstater, der har tiltraadt Faellesskabet efter den 31. december 1977. Kongeriget finder imidlertid, at det ville vaere urimeligt at behandle de nye medlemsstater, der tiltraeder De Europaeiske Faellesskaber, paa en mindre favorabel maade end dem, der allerede var medlemmer paa denne dato, hvorfor de nye medlemsstater ligeledes kan goere brug af de rettigheder, der er fastsat i sjette direktivs artikel 28, fra tidspunktet for deres tiltraedelse af Faellesskaberne, uden at denne ret udtrykkeligt skal vaere fastsat i tiltraedelsesakten.
27 Kongeriget Spanien har bemaerket, at artikel 9 i lov nr. 44/82 af 7. juli 1982 om bevillinger til de vaebnede styrkers investeringer og driftsomkostninger (BOE af 21.7.1982) fritager indfoersler af materiel af enhver art, der er noedvendige for de spanske vaebnede styrkers investeringsplan, for udligningsafgiften for nationale skatter og afgifter. Kongeriget har fremhaevet, at denne afgift blev ophaevet ved indfoerelsen af momsen og er blevet afloest af denne efter Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskaberne. Det er derfor Kongeriget Spaniens opfattelse, at den omtvistede afgiftsfritagelse bestod paa tidspunktet for dets tiltraedelse og kunne vaere opretholdt paa grundlag af sjette direktivs artikel 28.
28 Kommissionen finder derimod, at udligningsafgiften for nationale skatter og afgifter blev ophaevet ved indfoerelsen af momsen ved lov nr. 30/85, som traadte i kraft den 1. januar 1986, som er datoen for Kongeriget Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber. Kommissionen har heraf konkluderet, at Kongeriget Spanien paa tidspunktet for indfoerelsen af momsen havde fastsat bestemmelser om paalaeggelse af denne afgift paa alle indfoersler eller erhvervelser inden for Faellesskabet af militaermateriel. Kommissionen har gjort gaeldende, at afgiftsfritagelsen for disse transaktioner er blevet vedtaget senere af Kongeriget Spanien ved den spanske lov (men med tilbagevirkende gyldighed fra den 1.1.1986).
29 Det skal i denne forbindelse, saaledes som det foelger af Domstolens praksis (jf. dom af 17.10.1991, sag C-35/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5073, praemis 7), blot bemaerkes, at da Kongeriget Spanien ved lov nr. 30/85, som traadte i kraft den 1. januar 1986, havde indfoert afgiftspligt i henhold til den generelle momsordning, for leveringer fra andre medlemsstater af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaer brug, kunne det ikke laengere paa et senere tidspunkt paaberaabe sig muligheden for fortsat at fritage disse former for virksomhed i henhold til artikel 28, stk. 3, litra b), i sjette direktiv.
30 Det bemaerkes endvidere, at en afgiftsfritagelse med tilbagevirkende gyldighed, som den, der er fastsat i den spanske lov, ville vaere i strid med formaalet med faellesskabsbestemmelsen. Det fremgaar af fast retspraksis, at sjette direktivs artikel 28, stk. 3, litra b), efter sin ordlyd er til hinder for indfoerelsen af nye afgiftsfritagelser (jf. dom af 8.7.1986, sag 73/85, Kerrutt, Sml. s. 2219, praemis 17, og af 27.10.1992, sag C-74/91, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5437, praemis 15).
31 For saa vidt angaar raekkevidden af artikel 28, stk. 3a, der blev indfoert med direktiv 91/680, og som tillader Kongeriget Spanien at fritage de transaktioner, der er naevnt i nr. 23 og 25 i bilag F, for moms, bemaerkes, at en saadan afgiftsfritagelse, der udgoer en undtagelse, skal fortolkes indskraenkende (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, praemis 9) og kun delvis ophaever Kongeriget Spaniens traktatbrud. Dels bestod traktatbruddet i fuldt omfang indtil den 1. januar 1993, hvor direktiv 91/680 traadte i kraft, dels vedroerer den undtagelse, der blev indfoert med dette direktiv, alene luftfartoejer og krigsskibe.
32 Det maa herefter fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til sjette direktiv, idet det i strid med bestemmelserne i artikel 2, punkt 2, artikel 14, artikel 28a og artikel 28c, punkt B, i dette direktiv har fritaget indfoersler og erhvervelser inden for Faellesskabet af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaer brug, og som ikke er luftfartoejer eller krigsskibe som omhandlet i nr. 23 og 25 i direktivets bilag F i den affatning, der foelger af direktiv 91/680, for moms.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
33 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har nedlagt paastand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, boer det paalaegges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets sjette direktiv 77/388/EOEF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag, idet det i strid med bestemmelserne i artikel 2, punkt 2, artikel 14, artikel 28a og artikel 28c, punkt B, i dette direktiv har fritaget indfoersler og erhvervelser inden for Faellesskabet af vaaben, ammunition og materiel, der udelukkende er til militaer brug, og som ikke er luftfartoejer eller krigsskibe som omhandlet i nr. 23 og 25 i direktivets bilag F i den version, der foelger af Raadets direktiv 91/680/EOEF af 16. december 1991 om tilfoejelse til det faelles mervaerdiafgiftssystem og om aendring, med henblik paa afskaffelse af de fiskale graenser, af direktiv 77/388/EOEF, for mervaerdiafgift.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy