Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
Questões prejudiciais - Apreciação da validade - Declaração de invalidade de um regulamento - Efeitos - Aplicação por analogia do artigo 176._ do Tratado (actual artigo 233._ CE) - Obrigações das instituições comunitárias - Alcance - Reparação do prejuízo resultante da ilegalidade verificada - Inclusão
[Tratado CE, artigos 176._, 177._ e 215._, segundo parágrafo (actuais artigos 233._ CE, 234._ CE e 288._, segundo parágrafo, CE)]
Sumário
Quando o Tribunal de Justiça declara, no âmbito de um processo ao abrigo do artigo 177._ do Tratado (actual artigo 234._ CE), a invalidade de um acto adoptado pela autoridade comunitária, a sua decisão tem como consequência impor às instituições competentes da Comunidade a adopção das medidas necessárias para sanar a ilegalidade verificada. Neste caso, incumbe-lhes adoptar as medidas necessárias para a execução do acórdão prejudicial como, por força do artigo 176._ do Tratado (actual artigo 233._ CE), um acórdão que anula um acto ou declara ilegal a omissão de uma instituição comunitária. Com efeito, quando um acórdão prejudicial declara a invalidade de um acto comunitário, a obrigação fixada no artigo 176._ aplica-se por analogia.
A obrigação que as instituições têm de adoptar as medidas necessárias para sanar as ilegalidades verificadas pelo órgão jurisdicional comunitário impõe-lhes não apenas a adopção das medidas legislativas ou administrativas indispensáveis mas também a reparação do prejuízo que resultou da ilegalidade cometida, sob reserva de estarem preenchidas as condições previstas no artigo 215._, segundo parágrafo, do Tratado (actual artigo 288._, segundo parágrafo, CE), a saber, a existência de uma falta, de um prejuízo e de um nexo de causalidade.
Partes
No processo T-220/97,
H & R Ecroyd Holdings Ltd, sociedade de direito inglês, com sede em Brinsop House, Credenhill (Reino Unido), representada por William Neville, solicitor, assistido por Peter Duffy, QC, Philippa Watson e Paul Stanley, barristers, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de Elvinger, Hoss e Prussen, 2, place Winston Churchill,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Ana Maria Alves Vieira e Xavier Lewis, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
apoiada pelo
Reino Unido de Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por Michelle Ewing, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistida por Kenneth Parker e Andrew Macnab, barristers, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
que tem por objecto um pedido de anulação da decisão da Comissão de 16 de Maio de 1997 em que esta se recusa a cumprir o acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Junho de 1996, Ecroyd, C-127/94 (Colect., p. I-2731),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
(Quarta Secção),
composto por: R. M. Moura Ramos, presidente, V. Tiili e P. Mengozzi, juízes,
secretário: J. Vanhamme, referendário,
vistos os autos e após a audiência de 11 de Fevereiro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Enquadramento jurídico
1 No quadro da política agrícola comum, o Regulamento (CEE) n._ 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, estabeleceu a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146, a seguir «Regulamento n._ 804/68»).
2 Devido a uma situação que se caracteriza por excedentes importantes e crescentes no sector do leite e dos produtos lácteos, o Conselho, em 17 de Maio de 1977, adoptou o Regulamento (CEE) n._ 1078/77 que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143). Nos termos do artigo 2._, n._ 2, a concessão do prémio estava condicionada ao compromisso escrito do produtor de não comercializar leite nem produtos lácteos provenientes da sua exploração durante um período de cinco anos.
3 O artigo 4._, n._ 1, desse regulamento previa as seguintes formas de cálculo e de pagamento dos prémios de não comercialização:
«O prémio de não comercialização é calculado em função da quantidade do leite ou do seu equivalente em produtos lácteos entregues pelo produtor durante o ano de calendário de 1976.
...
Um montante igual a 50% do prémio é pago durante os três primeiros meses do período de não comercialização.
O saldo é pago em duas prestações iguais, representando cada uma 25% do prémio, no decurso do terceiro e do quinto ano, sob condição de que o beneficiário demonstre às autoridades competentes que foram respeitados os compromissos referidos no artigo 2._»
4 Resultava do artigo 6._ desse mesmo regulamento que qualquer sucessor numa exploração agrícola podia beneficiar do saldo do prémio concedido ao seu antecessor na condição de se comprometer por escrito a continuar a execução das obrigações assumidas por este último.
5 Em 1984, afigurou-se necessário adoptar medidas suplementares para restabelecer o equilíbrio do sector leiteiro. O artigo 5._-C do Regulamento n._ 804/68, inserido pelo Regulamento (CEE) n._ 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), instituiu um sistema de imposições suplementares a cargo de qualquer produtor ou de qualquer comprador de leite ou de outros produtos lácteos sobre as quantidades que ultrapassem uma quantidade individual anual de referência sendo esta correntemente denominada «quota leiteira». Segundo esta disposição, a soma das quantidades de referência atribuídas em cada Estado aos operadores em causa não pode exceder uma quantidade global garantida igual à soma das quantidades de leite entregues a empresas que tratam ou transformam o leite ou outros produtos lácteos em cada Estado-Membro durante um ano de referência.
6 As regras gerais relativas à aplicação da imposição suplementar foram estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n._ 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação do direito nivelador referido no artigo 5._-C do Regulamento (CEE) n._ 804/68 no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64, a seguir «Regulamento n._ 857/84»). No que toca aos produtores, este regulamento previa, no seu artigo 2._, que a quantidade de referência era igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue pelo produtor durante o ano civil de 1981, acrescida de 1%. Todavia, os Estados-Membros podiam prever que, no seu território, a referida quantidade de referência fosse igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue durante o ano civil de 1982 ou o ano civil de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida para cada Estado-Membro. No Reino Unido, a quantidade de referência foi fixada com base no ano de 1983.
7 O Regulamento n._ 857/84 não previa a possibilidade de conceder uma quota leiteira aos produtores, comummente chamados «produtores Slom», que, em virtude da sua participação no regime temporário de não comercialização previsto pelo Regulamento n._ 1078/77, não tivessem entregue ou vendido leite ao longo do ano de referência tomado em consideração para a atribuição das quotas.
8 Na sequência dos acórdãos em que o Tribunal de Justiça tinha declarado inválido o Regulamento n._ 857/84 na medida em que não previa a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores Slom (acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder, 120/86, Colect., p. 2321, e von Deetzen, 170/86, Colect., p. 2355), o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n._ 764/89, de 20 de Março de 1989, que altera o Regulamento n._ 857/84 (JO L 84, p. 2, a seguir «Regulamento n._ 764/89»), e prevê a atribuição provisória de uma quantidade de referência específica (ou «quota Slom») aos produtores Slom que preencham certas condições.
9 Em aplicação do novo artigo 3._-A, n._ 1, do Regulamento n._ 857/84, inserido pelo Regulamento n._ 764/89, o pedido de atribuição devia ser formulado pelo produtor no prazo de três meses a contar de 29 de Março 1989.
10 O artigo 3._-A, n._ 2, fixava a medida da quantidade de referência específica numa certa percentagem da quantidade de leite entregue pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização, na condição de o produtor não ter perdido o direito ao prémio.
11 Todavia, resulta do n._ 1 do artigo 3._-A que não podiam beneficiar de uma quota Slom os cessionários de um prémio de não comercialização que tivessem recebido uma quota inicial nas condições fixadas nos termos do artigo 2._ desse mesmo regulamento (regra denominada «anticumulação»).
12 Na sequência de diversos acórdãos, nomeadamente do acórdão de 21 de Março de 1991, Rauh (C-314/89, Colect., p. I-1647), relativos à interpretação e à validade do artigo 3._-A do Regulamento n._ 857/84, o Conselho adoptou, em 13 de Junho de 1991, o Regulamento (CEE) n._ 1639/91, que altera o Regulamento n._ 857/84 (JO L 150, p. 35), que altera, mais uma vez, a regulamentação em matéria de quotas leiteiras. Assim, foi aditado ao artigo 3._-A, n._ 1, do Regulamento n._ 857/84 um segundo parágrafo cujo segundo travessão é redigido nestes termos: «o produtor que, por herança ou via análoga, tenha recebido a exploração depois de ter expirado o compromisso assumido ao abrigo do Regulamento (CEE) n._ 1078/77 pelo autor da sucessão, mas antes de 29 de Junho de 1989, receberá provisoriamente, mediante pedido formulado num prazo de três meses a contar de 1 de Julho de 1991, uma quantidade de referência específica...». Essa categoria de produtores é comummente designada «Slom II».
13 No acórdão de 3 de Dezembro de 1992, Wehrs (C-246/90, Colect., p. I-6285, a seguir «acórdão Wehrs»), o Tribunal declarou que o artigo 3._-A, n._ 1, segundo travessão, do Regulamento n._ 857/84, na redacção do Regulamento n._ 764/89, não era válido na medida em que excluía da atribuição de quotas Slom os produtores que tinham retomado uma exploração que participava no regime de não comercialização ao abrigo do Regulamento n._ 1078/77 e que eram, por essa razão, cessionários de prémios de não comercialização, se já tivessem obtido uma quota inicial nos termos do artigo 2._ do Regulamento n._ 857/84 (produtores «Slom III»).
14 O Regulamento (CEE) n._ 2055/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993, que atribui uma quantidade de referência específica suplementar a determinados produtores de leite ou de produtos lácteos (JO L 187, p. 8, a seguir «Regulamento n._ 2055/93»), visava sanar essa invalidade prevendo que os cessionários do prémio de comercialização, que tivessem sido excluídos do benefício previsto no artigo 3._-A do Regulamento n._ 857/84 por terem recebido uma quantidade de referência ao abrigo do artigo 2._ desse mesmo regulamento, tinham direito de receber, se o solicitassem, em pedido dirigido à autoridade competente do Estado-Membro em causa antes de 1 de Novembro de 1993, uma quantidade de referência específica, desde que preenchessem determinadas condições. Uma dessas condições era que o cessionário do prémio de não comercialização não tivesse cedido na totalidade, à data do seu pedido, a exploração ou parte da exploração retomada.
Matéria de facto na origem do litígio
15 A H & R Ecroyd Ltd (a seguir «Ecroyd ltd»), à qual sucedeu, em 10 de Maio de 1993, a H & R Ecroyd Holdings Ltd (a seguir «Ecroyd Holdings» ou «recorrente»), é uma sociedade adquirida em 1966 por Richard Ecroyd e diferentes interesses familiares, entre os quais os «trustees» de um «Children's settlement trust», constituído em 1965 por Richard Ecroyd a favor dos seus filhos.
16 A Ecroyd Limited era arrendatária de nove quintas de que a família Ecroyd e o «Children's settlement» eram proprietários.
17 Em 1976, a Ecroyd Limited e um parceiro, a sociedade Fountain Farming, criaram a sociedade Credenhill Farming (a seguir «Credenhill Farming»). Quatro das nove quintas supramencionadas, entre as quais uma denominada Lyvers Ocle, foram subarrendadas à Credenhill Farming pela Ecroyd Limited.
18 A Credenhill Farming foi admitida a participar num regime de não comercialização por um período de cinco anos que se iniciou em 14 de Novembro de 1980 e terminou em 13 de Novembro de 1985. A Ecroyd Limited, por seu lado, continuou a produzir leite nas cinco quintas que explorava como arrendatária e em relação às quais obteve, em 1984, a seu pedido, uma quota inicial ao abrigo do artigo 2._ do Regulamento n._ 857/84 (2 001 338 kg).
19 Entre 1980 e 1984, a composição da Credenhill Farming mudou em várias ocasiões. Tendo restado apenas dois sócios, Ecroyd Limited e Richard Ecroyd, a Credenhill Farming foi finalmente dissolvida, em 30 de Setembro de 1984, quando Richard Ecroyd se retirou. Os activos e as actividades dessa sociedade foram retomados pela Ecroyd Limited. Por conseguinte, a partir desta data, Ecroyd Ltd dispunha de cinco explorações leiteiras activas e de quatro explorações agrícolas (proveniente de Credenhill Farming) sujeitas ao regime de não comercialização. Considerando-se vinculada pelo compromisso de não comercialização assumido pela Credenhill Farming, a Ecroyd Limited, durante o resto do período de cinco anos coberto por esse compromisso, não produziu leite nas terras antes exploradas pela sociedade dissolvida, sem todavia reduzir esse compromisso a escrito.
20 A Ecroyd Limited apresentou dois pedidos destinados a obter uma quantidade de referência específica para as terras precedentemente exploradas pela Credenhill Farming. O primeiro foi apresentado em Agosto de 1989 na sequência da adopção do Regulamento n._ 764/89 que confere direito às quotas Slom e o segundo em Setembro de 1991 na sequência dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Dezembro de 1990, Spagl (C-189/89, Colect., p. I-4539), e Pastätter (C-217/89, Colect., p. I-4585), e do acórdão Rauh. Os dois pedidos foram indeferidos por decisões do Ministério da Agricultura, da Pesca e da Alimentação (a seguir «ministério»). A Ecroyd Limited interpôs recurso desta decisão para o Ministério da Justiça, sustentando que tinha direito a uma quota Slom.
21 Perante o órgão jurisdicional de reenvio, alegou, em primeiro lugar, que, a despeito do facto de os outros sócios da Credenhill Farming terem abandonado a sociedade durante a aplicação do regime de não comercialização, de modo que passou a gerir a exploração por sua própria conta, não houve cessão de exploração da Credenhill Farming à Ecroyd Limited na acepção do artigo 6._ do Regulamento n._ 1078/77; por conseguinte, não teria sido necessário subscrever um novo compromisso de não comercialização, tanto mais que estava, de qualquer forma, vinculada durante a totalidade do período em litígio pelo compromisso assumido pela Credenhill Farming. A Ecroyd Limited acrescentou que tinha respeitado plenamente os termos do compromisso de não comercialização. Finalmente, no que toca à regra anticumulação, afirma que o facto de ter recebido uma quota inicial para uma outra exploração não poderá, segundo o acórdão Wehrs, impedi-la de obter uma quota Slom para a exploração precedentemente gerida pela Credenhill Farming.
22 Segundo o ministério, em 30 de Setembro de 1984 ocorreu uma cessão de um produtor a outro, isto é, da Credenhill Farming para a Ecroyd Limited. Não tendo esta última subscrito o compromisso de não comercialização quando retomou a exploração da Credenhill Farming, deve concluir-se que não tem direito a uma quantidade referência específica. Se, todavia, a Credenhill Farming e a Ecroyd Limited devessem, de facto, ser consideradas como o mesmo «produtor», a Ecroyd Limited teria faltado ao seu compromisso de não produzir leite na sua exploração e teria, portanto, perdido direito ao prémio de não comercialização, dado que, durante o período abrangido pelo regime de prémios de não comercialização, prosseguiu a produção leiteira nas cinco quintas que não tinham sido subarrendadas à Credenhill Farming. O raciocínio do Tribunal de Justiça no processo Wehrs não se aplica à recorrente porque esse acórdão dizia respeito apenas à situação dos cessionários de um prémio de não comercialização, qualidade que a Ecroyd Limited não reveste.
23 O ministério acrescentou que, mesmo admitindo que o Regulamento n._ 857/84, tal como alterado pelo Regulamento n._ 764/89, fosse inválido na medida em que exclui da atribuição de uma quantidade de referência específica um produtor na situação da recorrente, o ministério não teria de qualquer forma o poder de conceder uma quota à recorrente antes de o Conselho ter adoptado as medidas necessárias.
24 Por despacho de 27 de Outubro de 1993, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais no que se refere aos pedidos de Ecroyd Ltd:
«1) O ministério recorrido tem o poder e/ou o dever de atribuir à recorrente uma quantidade de referência específica provisória, e/ou de a tratar como se lhe tivesse sido atribuída uma quantidade de referência específica:
i) nos termos do Regulamento (CEE) n._ 857/84 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n._ 764/89 do Conselho; e/ou
ii) nos termos do decidido no acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-264/90, Wehrs,
numa situação em que:
a) a recorrente era sócia de uma sociedade que geria a exploração e que assumiu um compromisso no quadro de um plano de não comercialização;
b) todos os outros sócios abandonaram a sociedade antes de terminado o período de não comercialização, tendo a exploração - relativamente à qual o compromisso de não comercialização fora assumido pela sociedade - passado, a partir de então, a ser explorada pela recorrente por sua própria conta;
c) a seguir à saída da sociedade dos outros sócios, a recorrente não produziu leite na exploração durante o resto do período a que o compromisso original de não comercialização assumido pela sociedade dizia respeito;
d) não foi prestado novo compromisso escrito pela recorrente de continuar a cumprir as obrigações resultantes do compromisso de não comercialização assumido pela sociedade, a seguir à saída da sociedade dos outros sócios, como prevê o artigo 6._ do Regulamento n._ 1078/77 do Conselho;
e) a recorrente tinha recebido uma quota de base relativamente a uma outra exploração.
Em caso de resposta afirmativa, a partir de que momento é que se cria esse poder e/ou dever?
2) Caso a resposta à primeira questão seja a de que o ministério recorrido não tinha esse poder e/ou dever, o n._ 1 do artigo 3._-A do Regulamento n._ 857/84 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 764/89, é ilegal e inválido na medida em que exclui um interessado do direito a uma quantidade de referência específica nas circunstâncias acima expostas?
3) Se a resposta à questão precedente for a de que o n._ 1 do artigo 3._-A é ilegal e inválido na medida em que exclui um interessado do direito à atribuição de uma quota leiteira, o ministério recorrido tem o poder e/ou o dever de atribuir à recorrente uma quota leiteira e/ou de a tratar como se lhe tivesse sido atribuída uma quantidade de referência específica, antes da adopção de nova legislação comunitária que sane ou tenha em conta a invalidade dessa medida?
Em caso afirmativo, a partir de quando é que esse poder e/ou dever surge?
4) Caso a resposta às questões anteriores seja a de que o ministério recorrido tinha o poder e/ou o dever de atribuir uma quantidade de referência específica à recorrente e/ou de a tratar como se lhe tivesse sido atribuída uma quantidade de referência específica antes da adopção pelo Conselho de Ministros de nova legislação e/ou na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-264/90, Wehrs, a recorrente tem, em princípio, direito a exigir ao ministério uma indemnização por danos, por este não lhe ter atribuído uma quantidade de referência específica?
5) Se a resposta à questão 4 for a de que a recorrente tem direito a uma indemnização por danos, a pagar pelo ministério recorrido, em que base deverá ser calculada essa indemnização?»
25 Por acórdão de 6 de Junho de 1996, Ecroyd (C-127/94, Colect., p. I-2731, a seguir «acórdão Ecroyd»), o Tribunal de Justiça declarou, no que se refere aos pedidos de quota da Ecroyd Ltd:
«1) A autoridade nacional competente não era obrigada, por força do Regulamento... n._ 857/84... tal como alterado pelo Regulamento... n._ 764/89... nomeadamente do seu artigo 3._-A, n._ 1, a imputar uma quantidade de referência específica provisória aos produtores que se encontrassem nas condições descritas nas alíneas a) a e) da primeira questão prejudicial, nem estava a isso autorizada.
2) A autoridade nacional competente não era obrigada, na sequência do acórdão... Wehrs... a imputar uma quantidade de referência específica provisória aos produtores que se encontrassem nas condições já referidas, nem estava a isso autorizada.
3) O artigo 3._-A, n._ 1, do Regulamento n._ 857/84, tal como alterado pelo Regulamento n._ 764/89, é inválido na medida em que exclui da atribuição de uma quantidade de referência específica os produtores que se encontram nas condições já referidas.
4) Antes da adopção de outras disposições comunitárias destinadas a sanar a invalidade declarada, a autoridade nacional competente não é obrigada a atribuir uma quantidade de referência específica aos produtores que se encontram nas condições já referidas, nem está a isso autorizada.»
26 Após a prolação do acórdão, os advogados da recorrente questionaram a Comissão, por carta de 26 de Julho de 1996, sobre quais as medidas que pretendia adoptar para o seu cumprimento. Não tendo recebido qualquer resposta, a recorrente remeteu nova carta em 9 de Agosto de 1996.
27 Em 6 de Setembro de 1996, os advogados de Ecroyd Holdings tiveram uma conversa telefónica com os serviços competentes da Comissão no decurso da qual estes lhes comunicaram que tinham determinado as repercussões jurídicas do acórdão Ecroyd numa reunião interna, em 5 de Setembro de 1996. Em carta de 9 de Setembro de 1996, os advogados da recorrente pediram para ser informados por escrito das conclusões da Comissão a esse propósito.
28 Perante o silêncio da Comissão, os advogados da recorrente renovaram o seu pedido em 19 de Setembro de 1996, lembrando a conversa telefónica de 6 de Setembro de 1996 e a sua carta de 9 de Setembro de 1996.
29 Por carta de 10 de Outubro de 1996 enviada ao ministério, a Comissão expôs, a título provisório, a sua posição sobre três questões:
- as medidas que se impõem, a nível comunitário, para cumprimento do acórdão Ecroyd;
- os direitos da recorrente a uma quota no âmbito da legislação em vigor;
- as obrigações que incumbem às autoridades nacionais para aplicação do acórdão Ecroyd.
30 Quanto à primeira questão, a Comissão declarava que, pela adopção do Regulamento n._ 2055/93, tinha já sido sanada a invalidade declarada pelo Tribunal de Justiça e que, por esta razão, não era necessário adoptar outras medidas a nível comunitário. Quanto à segunda questão, explicava que, se a recorrente tinha sido reconhecida como produtor Slom III, podia obter uma quota por força do Regulamento n._ 2055/93. Por fim, relativamente à terceira questão, a Comissão referia que, à luz das respostas do Tribunal de Justiça às questões prejudiciais colocadas pela High Court of Justice, as autoridades nacionais não estão obrigadas a conceder uma quota.
31 Numa carta enviada no mesmo dia aos advogados da recorrente, a Comissão referia que o Regulamento n._ 2055/93 fornecia uma resposta legislativa adequada para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça, e que cabia às autoridades nacionais apreciar se a recorrente reunia ou não as condições exigidas para obter uma quota ao abrigo desse regulamento.
32 Em 8 de Abril de 1997, em resposta a uma carta que lhe tinham enviado os advogados da recorrente, o Conselho explicou que cabia à Comissão velar pelo cumprimento do acórdão Ecroyd e que, não tendo esta apresentado uma proposta legislativa para o efeito, não lhe era possível intervir.
33 Em carta de 16 de Maio de 1997, a Comissão confirmou as conclusões que tinha exposto provisoriamente na sua carta de 10 de Outubro de 1996.
Tramitação processual e pedidos das partes
34 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Julho de 1997, a recorrente interpôs o presente recurso.
35 Por despacho do presidente da Terceira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Maio de 1998, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, em conformidade com o seu requerimento apresentado na Secretaria em 11 de Fevereiro de 1998, foi autorizado a intervir em apoio dos pedidos da recorrida.
36 A fase escrita terminou em 2 de Outubro de 1998.
37 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Contudo, a título de medidas de organização do processo, foi solicitado às partes que respondessem por escrito a algumas perguntas antes da audiência. Foram ouvidas as alegações e as respostas das partes às perguntas do Tribunal de Primeira Instância na audiência pública de 11 de Fevereiro de 1999.
38 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão da Comissão de 16 de Maio de 1997;
- condenar a recorrida nas despesas;
- ordenar qualquer outra reparação considerada oportuna.
39 A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Argumentação das partes
40 A recorrente apresentou, no essencial, um único fundamento baseado na violação dos artigos 155._ e 176._ do Tratado CE (actuais artigos 211._ CE e 233._ CE).
41 Lembra que estes artigos impõem à Comissão a obrigação jurídica de adoptar medidas que o cumprimento de um acórdão do Tribunal de Justiça exige. Designadamente, a Comissão deve adoptar medidas quando o Tribunal de Justiça declarou uma incompatibilidade com o direito comunitário. Assim, a Comissão deve retomar a apreciação da situação da pessoa que foi vítima de tratamento ilegal. No caso vertente, a Comissão faltou manifestamente a essa obrigação.
42 A recorrente precisa que o cumprimento de um acórdão do Tribunal de Justiça deve ser efectivo e que não pode ser tolerado que as instituições criem obstáculos a esse cumprimento.
43 A recorrente observa, por fim, que a obrigação de velar pelo cumprimento efectivo dos acórdãos do Tribunal de Justiça é de tal modo fundamental que o incumprimento desta obrigação constitui uma razão bastante para implicar a responsabilidade das Instituições pelos prejuízos financeiros sofridos pela pessoa vítima desse incumprimento. Acrescenta a esse propósito que o artigo 176._ do Tratado não condiciona a reparação de um prejuízo à existência de uma falta diferente da ilegalidade declarada no acórdão, mas prevê a reparação do prejuízo que resulta desta ilegalidade e que persiste devido à recusa de cumprimento do acórdão de anulação. Tendo sido ilegalmente privada da quota a que teria direito, a recorrente sofreu importantes prejuízos financeiros. Estes continuam a crescer e os seus efeitos acumulados implicam o risco de falência.
44 A recorrida refere que o Regulamento n._ 2055/93 foi adoptado em resposta ao acórdão Wehrs, já referido, e que este regulamento dá uma resposta legislativa adequada relativamente aos cessionários de obrigações de não comercialização. Abrange, nomeadamente, as situações dos produtores Slom III. Teria, assim, também abrangido a recorrente se esta fosse produtor de produtos lácteos.
45 A recorrida sublinha em seguida que, no acórdão Ecroyd, o Tribunal de Justiça considerou que a situação da recorrente «pode ser equiparada à do cessionário de um prémio, concedido nos termos do Regulamento n._ 1078/77, que obteve uma quantidade de referência ao abrigo do artigo 2._ do Regulamento n._ 857/84». A recorrente deveria ter sido qualificada como «cessionária de uma obrigação de não comercialização» na acepção do artigo 1._, n._ 1, do Regulamento n._ 2055/93, em 30 de Setembro de 1984, a saber, no momento em que ocorreu a dissolução da Credenhill Farming e a Ecroyd Ltd absorveu os activos desta. Por conseguinte, o Regulamento n._ 2055/93 abrange a situação em que a recorrente se encontrava no momento em que o compromisso de não comercialização chegou ao seu termo.
46 A recorrida salienta igualmente que o acórdão Ecroyd não analisa a situação das partes recorrentes no litígio objecto do pedido prejudicial relativamente ao Regulamento n._ 2055/93. Com efeito, as questões 1 e 3 submetidas ao Tribunal de Justiça a propósito de Ecroyd Ltd dizem respeito à atribuição de uma quota do tipo Slom III antes da adopção da legislação necessária para alterar a regra anticumulação ilegal.
47 A recorrida conclui que o Regulamento n._ 2055/93 constitui uma boa resposta, em conformidade com o artigo 176._ do Tratado à ilegalidade declarada no acórdão Ecroyd, uma vez que esta ilegalidade é a mesma que a verificada no já referido acórdão Wehrs.
48 O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte sustenta a tese da Comissão, segundo a qual a recorrente não tem direito a uma quantidade de referência específica ao abrigo do Regulamento n._ 2055/93, uma vez que não era, nem de direito nem de facto, produtor na data relevante.
Apreciação do Tribunal
49 Segundo jurisprudência constante, quando o Tribunal de Justiça declara, no âmbito de um processo ao abrigo do artigo 177._ do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), a invalidade de um acto adoptado pela autoridade comunitária, a sua decisão tem como consequência impor às instituições competentes da Comunidade a adopção das medidas necessárias para sanar a ilegalidade verificada (acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de Outubro de 1977, Ruckdeschel e Ströh, 117/76 e 16/77, Recueil, p. 1753, n._ 13, Colect., p. 619, e de 29 de Junho de 1988, Van Landschoot/Mera, 300/86, Colect., p. 3443, n._ 22). Neste caso, incumbe-lhes adoptar as medidas necessárias para a execução do acórdão prejudicial como, por força do artigo 176._ do Tratado, um acórdão que anula um acto ou declara ilegal a omissão de uma instituição comunitária. Com efeito, resulta da jurisprudência acima referida que, quando um acórdão prejudicial declara a invalidade de um acto comunitário, a obrigação fixada no artigo 176._ do Tratado aplica-se por analogia.
50 Por outro lado, quando a Comissão dispõe dos poderes necessários para adoptar as medidas susceptíveis de sanar a ilegalidade declarada pelo Tribunal de Justiça num acórdão prejudicial, a sua obrigação de actuar nesse sentido inclui-se manifestamente na obrigação geral de vigilância estabelecida no artigo 155._ do Tratado (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1981, Comissão/Reino Unido, 804/79, Recueil, p. 1045, n._ 30).
51 À luz destas constatações preliminares, cabe apreciar se a Comissão decidiu correctamente ao concluir que todas as medidas necessárias para executar o acórdão Ecroyd tinham já sido tomadas.
52 A parte decisória do acórdão Ecroyd sobre a qual a referida decisão da Comissão incide essencialmente é a seguinte:
«No que respeita a Ecroyd...
3) O artigo 3._-A, n._ 1, do Regulamento n._ 857/84, tal como alterado pelo Regulamento n._ 764/89, é inválido na medida em que exclui da atribuição de uma quantidade de referência específica os produtores que se encontram nas condições já referidas.»
53 Como é aceite pelas partes, esta declaração de invalidade refere-se à chamada regra «anticumulação». A invalidade da mesma tinha já sido declarada pelo Tribunal de Justiça em 1992, no já referido acórdão Wehrs. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça tinha decidido o seguinte: «o artigo 3._-A, n._ 1, segundo travessão, do Regulamento... n._ 857/84... na redacção do Regulamento... n._ 764/89... não é válido na medida em que exclui da atribuição de uma quantidade de referência específica os cessionários de um prémio concedido ao abrigo do Regulamento n._ 1078/77... que obtiveram uma quantidade de referência ao abrigo do artigo 2._ do Regulamento n._ 857/84».
54 Ora, é forçoso reconhecer que a parte decisória do já referido acórdão Ecroyd não retoma os termos gerais da declaração de invalidade constante do já referido acórdão Wehrs. Declara expressamente que a regra anticumulação excluiu ilegalmente da atribuição de uma quantidade de referência específica os produtores que se encontravam nas «condições já referidas» a saber, designadamente «Ecroyd [Ltd]» a quem as autoridades nacionais recusaram a atribuição de uma quantidade de referência específica em 1989 e em 1991 (v. supra n._ 20), indicando o Tribunal de Justiça que as autoridades nacionais não estavam autorizadas a decidir de outro modo (v. n.os 1, 2 e 4 da parte decisória citada no n._ 25).
55 Nestas circunstâncias, quando foi interrogada pela recorrente sobre as medidas que previa adoptar na sequência deste acórdão, a Comissão não se podia limitar a responder que a regra anticumulação tinha sido entretanto revogada. Apesar da eliminação, a nível legislativo ou administrativo, do acto ilegal, cabia-lhe determinar se o referido acto causou à recorrente uma desvantagem que devia ser compensada (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1980, Könecke/Comissão, 76/79, Recueil, p. 665, n._ 15). Com efeito, a adopção do Regulamento n._ 2055/93 não pôde alterar o dano que, segundo o acórdão Ecroyd, tinha sido causado à recorrente por aplicação da regra anticumulação. O Regulamento n._ 2055/93 permitia atribuir, em determinadas condições, uma quantidade de referência específica aos produtores a quem a mesma tinha sido recusada ilegalmente, mas não tinha por objecto compensar os prejuízos já sofridos por esses produtores devido à aplicação desta regra.
56 Daí decorre que a Comissão concluiu erradamente que a Comunidade não estava obrigada a adoptar as medidas concretas com vista a reparar a ilegalidade cometida em relação à recorrente e declarada no acórdão Ecroyd. O Tribunal de Primeira Instância não pode substituir-se à Comissão para determinar as medidas que esta devia ter adoptado. Importa, contudo, precisar que a obrigação que as instituições têm de adoptar as medidas necessárias para sanar as ilegalidades verificadas pelo órgão jurisdicional comunitário impõe-lhes não apenas a adopção das medidas legislativas ou administrativas indispensáveis mas também a reparação do prejuízo que resultou da ilegalidade cometida, sob reserva de estarem preenchidas as condições previstas no artigo 215._, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 288._, segundo parágrafo, CE), a saber, a existência de uma falta, de um prejuízo e de um nexo de causalidade (acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Agosto de 1994, Parlamento/Meskens, C-412/92 P, Colect., p. I-3757, n._ 24; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Outubro de 1992, Meskens/Parlamento, T-84/91, Colect., p. II-2335, n.os 78 e 79). Assim, a Comissão devia ter tomado a iniciativa com vista a indemnizar a recorrente. Com efeito, o preenchimento das condições da responsabilidade extracontratual da Comunidade pode deduzir-se do acórdão Ecroyd, entendido no contexto da jurisprudência «quotas leiteiras».
57 Antes de mais, a invalidade da regra anticumulação tinha sido declarada pelo Tribunal de Justiça devido à violação do princípio da protecção da confiança legítima (acórdão Wehrs, já referido, n._ 15), princípio que constitui uma regra superior de direito destinada a proteger os particulares (v., entre outros, acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão, C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061, n._ 15). Por conseguinte, esta invalidade, declarada novamente pelo Tribunal de Justiça no acórdão Ecroyd, constitui violação suficientemente caracterizada, susceptível de implicar a responsabilidade extracontratual da Comunidade (como o confirmou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 9 de Dezembro de 1997, Quiller e Heusmann/Conselho e Comissão, T-195/94 e T-202/94, Colect., p. II-2247, n.os 53 a 57).
58 Em seguida, no que se refere à existência de um prejuízo e de um nexo de causalidade, importa considerar que, de acordo com os fundamentos do acórdão Ecroyd, a situação da Ecroyd Ltd era, no momento dos seus pedidos de quota em 1989 e em 1991, equiparada à do cessionário de um prémio, concedido nos termos do Regulamento n._ 1078/77, que obteve uma quantidade de referência ao abrigo do artigo 2._ do Regulamento n._ 857/84 (n._ 62 do acórdão). Além disso, é certo que o acórdão Ecroyd qualifica a Ecroyd Ltd, quer nos seus fundamentos quer na parte decisória já referida, como produtor de leite na acepção da regulamentação comunitária. Estas declarações refutam no essencial as justificações de recusa de quota (v., supra, n._ 22), e demonstram, assim, a existência de um nexo de causalidade entre a regra anticumulação ilegal e estas recusas. De resto, o facto de uma recusa de quota ser prejudicial a um produtor de leite não pode razoavelmente ser contestado, tanto mais quanto, como se verifica no caso vertente, este produtor ou o seu sucessor retomaram a comercialização do leite numa fase ulterior, demonstrando assim que não tinham abandonado a produção leiteira (v., a este propósito, acórdão Mulder de 19 de Maio de 1992, já referido, n._ 23).
59 De tudo o que antecede resulta que ao recusar-se a agir para dar cumprimento ao acórdão Ecroyd, a Comissão não cumpriu a sua obrigação de adoptar as medidas concretas relativamente à recorrente, necessárias para sanar a ilegalidade declarada pelo Tribunal de Justiça. Consequentemente, a decisão impugnada deve ser anulada.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
60 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 87._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida e tendo a recorrente pedido a sua condenação nas despesas, há que condenar a Comissão a suportar, além das suas próprias despesas, as efectuadas pela recorrente.
61 Por força do n._ 4 do artigo 87._ do Regulamento de Processo, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Quarta Secção)
decide:
62 É anulada a decisão da Comissão, de 16 de Maio de 1997 em que esta se recusa a agir para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Junho de 1996, Ecroyd, C-127/96.
63 A Comissão suportará as suas próprias despesas, bem como as efectuadas pela recorrente.
64 O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
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