Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I disse forenede sager har Den Italienske Republik og Sardegna Lines nedlagt påstand om annullation af en beslutning, ved hvilken Kommissionen erklærede, at visse former for støtte, som regionen Sardinien har ydet lokale rederier, er uforenelig med fællesmarkedet. Sagerne vedrører navnlig sondringen mellem eksisterende og ny statsstøtte eller ændring af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (nu artikel 88, stk. 3, EF), omfanget af Kommissionens forpligtelse til at begrunde beslutninger på statsstøtteområdet og den betydning, det i denne forbindelse kan tillægges, at der eventuelt foreligger en tilsidesættelse af andre traktatbestemmelser end bestemmelserne om statsstøtte.
I - Den faktiske og retlige baggrund
A - Den sardiske støtteordning
i) Den oprindelige ordning
2 Den i sagen omhandlede støtteordning stammer fra 1951. Det er således nødvendigt at sammenligne de oprindeligt gældende sardiske bestemmelser med de senere versioner.
3 Den oprindelige støtteordning på Sardinien blev indført ved den sardiske regionallov nr. 20 af 15. maj 1951 (herefter »1951-loven« (1)), som ændret ved regionallov nr. 15 af 11. juli 1954 (herefter »1954-loven« (2)), og indebar en økonomisk støtteordning til fordel for rederier (herefter »den oprindelige ordning«). I ordningen indgik:
i) Oprettelse af en fond med henblik på långivning til rederier, der ønskede at bygge, erhverve, ombygge eller reparere fartøjer (artikel 1) (3).
ii) Lånene var forbeholdt rederier med hovedsæde, skattemæssigt hjemsted og indregistreringshavn på Sardinien (artikel 2) (4).
iii) Lånene havde et loft på 60% af omkostningerne, hvilket blev nedsat til 20%, såfremt ansøgeren havde opnået tilsvarende støtte i henhold til (den italienske) lov nr. 75 af 8. marts 1949 (artikel 5).
iv) Renten kunne ikke overstige 3,5% per år, hvilket dog kunne forhøjes til 4,5%, såfremt modtageren opnåede anden national støtte (artikel 6).
v) Lånet skulle tilbagebetales i højst 12 årlige afdrag fra det tredje år efter ibrugtagningen af det fartøj, lånet blev ydet til (artikel 9).
ii) Ændringerne i den oprindelige ordning i 1988
4 Den oprindelige ordning blev ændret ved artikel 99 og 100 i lov nr. 11 af 4. juni 1988 (herefter »1988-loven«), ved hvilke der blev indsat en ny artikel 2 og 13 i 1951-loven såvel som indsat et nyt stykke i artikel 9 (5). Artikel 2 i den ændrede ordning (herefter »1988-ordningen«) bestemte:
»a) Rederiet skal have sit hovedsæde, sit administrative hovedkontor og sin rederivirksomhed samt hvis muligt sine vigtigste salgskontorer, varelagre og ekstraudstyr placeret i en af regionens havne.
b) Alle rederiets fartøjer skal være indregistreret i en af regionens havne.
c) Rederiet skal anvende regionens havne som centrum for sine skibsfartsaktiviteter, anvende dem som sædvanlig anløbshavn i forbindelse med disse aktiviteter, og hvis der er tale om rutefart, skal ruterne have en eller flere af regionens havne som destination eller mellemhavn.
d) Rederiet skal forpligte sig til at lade vedligeholdelsesarbejder udføre i regionens havne under forudsætning af, at værfterne har den fornødne kapacitet, og der ikke foreligger force majeure, uomgængelige leasingkrav eller åbenbare økonomiske eller tidsmæssige omstændigheder, der taler imod dette.
e) Hvad angår bemanding af fartøjer med en bruttotonnage på over 250 tons er rederiet forpligtet til at udfærdige en liste over, hvilke kategorier af søfolk der er nødvendige for bemandingen af det skib, for hvilket der ansøges om støtte, og kun at hyre mandskab fra indregistreringshavnens generelle tjenesteliste, såvel almindelige søfolk som særlige faggrupper. Kun de nationale bestemmelser om beskæftigelse af søfolk kan eventuelt medføre begrænsninger i anvendelsen af disse regler ...«
5 Ved den nye artikel 13 indførtes en ny form for støtte. Regionen Sardinien fik mulighed for at yde støtte til rederier, som opfyldte betingelserne for at modtage lån i henhold til 1988-ordningen, men som i stedet ønskede at finansiere erhvervelsen af deres fartøjer gennem leasing. Støtten skulle være lig forskellen mellem de faktiske omkostninger i forbindelse med optagelse af et lån med en rentesats på 5% og omkostningerne ved et lån beregnet efter den kommercielle referencerentesats for rederivirksomheder i Italien. Ved leasingaftalens udløb kunne de fartøjer, der var omfattet af aftalen, købes af leasingtageren for et beløb på 1% af købsprisen (6).
iii) Yderligere ændringer i 1996
6 Ved lov nr. 9 af 15. februar 1996 (herefter »1996-loven«) blev både artikel 2 i 1951-loven og artikel 99 i 1988-loven ophævet med det udtrykkelige formål at bringe lovene i overensstemmelse med fællesskabsretten (7). Ændringerne ved 1996-loven (herefter »1996-ordningen«) indebar to vigtige nyskabelser. For det første definerede artikel 36, stk. 5, i 1996-loven formålet med den ved 1951-loven indførte fond som »at yde støtte til betalingen af rente på mellemlange lån og almindelige leasing-transaktioner i forbindelse med erhvervelse, bygning og ændring af passager- og handelsfartøjer på ruter til og fra Sardinien og dets mindre øer«. For det andet blev der ved artikel 36, stk. 3, givet fortrinsstilling til fordel for støtte til rederier, som indførte nye og teknologisk avancerede transportformer. I disse tilfælde kunne der ydes støtte på op til 70% af omkostningerne ved at erhverve et fartøj, dog kun op til et økonomisk loft på 40 000 000 000 ITL.
B - Støtten til Sardegna Lines
7 Ved låneaftale af 22. juli 1992 samtykkede Credito Industriale Sardo (et sardisk kreditinstitut, herefter »Credito«) i at yde Sardegna Lines - Servizi Marittimi della Sardegna SpA, der er et i Cagliari på Sardinien registreret selskab (herefter »SL«) - et lån på 9 600 000 000 ITL med henblik på køb af et passagerfartøj ved navn Moby Dream til en pris af 16 000 000 000 ITL. Lånet udgjorde 60% af det samlede investeringsbeløb, idet SL ikke tidligere havde opnået national støtte. Lånet skulle ydes ved en enkelt udbetaling, når SL havde betalt forskellen mellem lånet og de samlede omkostninger ved købet af fartøjet. Tilbagebetaling af lånet skulle ikke begynde førend tre år efter den dag, da Moby Dream blev taget i brug. Lånet skulle tilbagebetales ved tolv årlige afdrag af 993 445 913 ITL, hvilket svarede til det samlede lånebeløb samt en rentesats på 3,5%.
C - Kommissionens beslutning
8 Kommissionen fik gennem en klage kendskab til støtteordningen i henhold til 1951-loven. Ved skrivelser af 10. november 1993 og 23. november 1993 opfordrede Kommissionen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, de italienske myndigheder til at fremkomme med deres bemærkninger til støtteordningen. Myndighederne fremkom med visse oplysninger i en skrivelse af 20. december 1993. På et møde i Rom den 18. januar 1994 mellem Kommissionens tjenestegrene og italienske embedsmænd fik Kommissionen oplyst, at spørgsmålet henhørte under Ministeriet for Transport og Søfart, og at det ville blive oversendt til dette ministerium for yderligere overvejelse. Uanset at Kommissionen fremsendte flere påmindelsesskrivelser i 1994 og 1995, fremkom de italienske myndigheder ikke med yderligere besvarelser.
9 Kommissionen meddelte derfor ved skrivelse af 24. juni 1996 (herefter »den første åbningsskrivelse«) den italienske regering sin beslutning om at iværksætte proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF) vedrørende støtteordningen i henhold til 1988-ordningen (8). I den første åbningsskrivelse beskrev Kommissionen støtteordningen som en »ny« støtte. Det er ubestridt, at hverken Den Italienske Republik eller regionen Sardinien anfægtede denne kvalificering under den kontradiktoriske procedure (9). Sardegna Lines deltog imidlertid ikke i denne procedure.
10 Lidt over et år senere vedtog Kommissionen beslutning 98/95/EF af 21. oktober 1997 vedrørende støtte, som regionen Sardinien (Italien) har ydet rederier på Sardinien (herefter »1997-beslutningen«) (10). I 1997-beslutningen fastslog Kommissionen bl.a.: i) Støtteordningen i henhold til 1988-ordningen udgjorde statsstøtte i EF-traktatens artikel 92, stk. 1's forstand (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, EF); ii) støtten blev ydet ulovligt i strid med traktatens artikel 93, stk. 3; iii) støtteordningen opfyldte ikke betingelserne for, at de undtagelser fra traktatens artikel 92, stk. 1, der er fastsat i artikel 92, stk. 2 og 3, kan finde anvendelse (artikel 1). Kommissionen pålagde også Den Italienske Republik at kræve den ulovlige statsstøtte, der var ydet i henhold til 1988-ordningen, tilbagebetalt (artikel 2). Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt ordningen udgjorde statsstøtte, anførte Kommissionen i afsnit IV i betragtningerne til 1997-beslutningen (herefter »beslutningens afsnit IV«):
»Støtteordningen udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, af følgende grunde: a) Støttemodtagerne fritages for en finansiel byrde, der under normale forhold ville påhvile dem (almindelige markedsrenter og andre omkostninger i forbindelse med låntagning/leasing); b) denne byrde finansieres ved hjælp af statsmidler (de sardiske myndigheder); c) støtten er selektiv (den er forbeholdt skibsfartssektoren); d) støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Hvad litra d) ovenfor angår bemærkede Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, at 90% af de varer, der transporteres til Sardinien fra medlemsstaterne, og over 90% af de varer, der transporteres fra Sardinien til medlemsstaterne, transporteres ad søvejen. Desuden afvikles 65% af turisttrafikken (passagerer og køretøjer) mellem Sardinien og medlemsstaterne af diverse rederier. De italienske myndigheder anfægtede i deres bemærkninger ikke disse tal og gjorde heller ikke indsigelser mod, at støtteordningen blev betragtet som statsstøtte efter artikel 92, stk. 1.«
11 Ved skrivelse af 14. november 1997 (herefter »den anden åbningsskrivelse«) meddelte Kommissionen Den Italienske Republik sin beslutning om at iværksætte en selvstændig kontradiktorisk procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende støtteordningen i 1996-loven (11). Kommissionen anførte udtrykkeligt i den anden åbningsskrivelse, at dens bedømmelse af 1996-ordningen ikke ville berøre 1988-ordningen. Kommissionen noterede, at 1996-ordningen »ikke længere indeholder bestemmelser, som indebærer forskelsbehandling på grundlag af nationalitet ...«, men støttede sin beslutning på en række opregnede punkter, hvor den nærede »alvorlig tvivl« om ordningens forenelighed med fællesmarkedet (12).
II - Stævningernes rækkevidde
12 Ved stævning indleveret til Domstolen den 22. januar 1998 (sag C-15/98) har Den Italienske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 2 (efter ændring nu artikel 230, stk. 2, EF) nedlagt påstand om annullation af såvel 1997-beslutningen som den beslutning, der påstås at være indeholdt i den anden åbningsskrivelse, samt om, at Kommissionen betaler sagens omkostninger. SL har i sin stævning (sag C-105/99), der er blevet henvist til Domstolen, nedlagt påstand om annullation af 1997-beslutningen og om, at Kommissionen betaler sagens omkostninger (13).
13 Kommissionen har gjort gældende, at Den Italienske Republiks søgsmål skal afvises. De af sagsøgerne påberåbte søgsmålsgrunde vedrørende annullation overlapper i det væsentlige hinanden. Den Italienske Republik har dog også gjort gældende, at Kommissionen uberettiget har iværksat to undersøgelsesprocedurer i stedet for en og således har ændret karakteren af den administrative procedure, som førte til vedtagelsen af 1997-beslutningen, samt har tilsidesat traktatens artikel 92, stk. 2 og stk. 3, ved at anse 1988-ordningen for uforenelig med fællesskabsretten, eftersom betingelserne for at opnå støtte udgjorde en tilsidesættelse af andre grundlæggende traktatbestemmelser. SL har gjort gældende, at 1997-beslutningen er ugyldig, fordi den ikke tager behørigt hensyn til Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (14).
14 På grund af, at søgsmålene overlapper hinanden på væsentlige punkter, vil jeg separat kun behandle de forskellige anbringender, som sagsøgerne har påberåbt sig, samt Kommissionens anbringender vedrørende formaliteten.
III - Formaliteten
A - Den Italienske Republiks stævning (sag C-15/98)
i) Sagens genstand
15 Kommissionen har accepteret, at en stævning kan indeholde påstande om annullation af mere end én retsakt, men at i) udgangspunktet er, at en stævning kun kan vedrøre én retsakt: I EF-traktatens artikel 174 (nu artikel 231 EF) og i artikel 19 i EF-statutten for Domstolen tales der om »retsakt« i ental. ii) Såfremt der er en sådan sammenhæng mellem retsakterne, at det er begrundet, at der indgives en enkelt stævning, skal søgsmålsgrundene anføres klart og præcist. iii) Domstolen har i visse undtagelsestilfælde anerkendt, at en stævning vedrører annullation af flere beslutninger, men alene når de pågældende beslutninger er parallelle ud fra et tidsmæssigt, proceduremæssigt og sagligt synspunkt, eller når en af beslutningerne er det logiske resultat af eller udgør en forberedende del af den anden, hvilket ikke er tilfældet i denne sag (15).
16 Efter min opfattelse kan det første argument ikke tages til følge. Anvendelsen af ental (»retsakt«) i traktatens artikel 174 kan ikke være afgørende, eftersom der anvendes flertal (»retsakter«) i traktatens artikel 173. Der skal i stedet tages hensyn til sagens materielle aspekter.
17 Kommissionen har ikke bestridt, at »flere sammenhængende beslutninger kan anfægtes ved en sag« (16). Jeg er enig med Kommissionen i, at der dog skal være tilstrækkelig sammenhæng mellem retsakterne, for at Domstolen kan behandle dem i en samlet procedure omfattende parternes skriftlige og mundtlige indlæg, generaladvokatens forslag til afgørelse og Domstolens dom.
18 Derimod mener jeg ikke, at der, således som Kommissionen har foreslået, kan opstilles formelle kategorier for disse tilfælde. Det er tilstrækkeligt, at retsakterne og søgsmålsgrundene har tilstrækkelig nær sammenhæng, således at de kan behandles i én sag. I denne sag er jeg enig med Den Italienske Republik i, at der er en tilstrækkelig sammenhæng. 1997-beslutningen og den anden åbningsskrivelse er nært forbundne. Uanset deres materielle værdi er de af Den Italienske Republik fremsatte anbringender mod hver beslutning næsten identiske.
19 Det følger efter min opfattelse heraf, at Den Italienske Republiks søgsmål skal antages til realitetsbehandling både hvad angår 1997-beslutningen og hvad angår den i den anden åbningsskrivelse indeholdte beslutning.
ii) Kvalificeringen af 1988-ordningen
20 Kommissionen har også gjort gældende, at Den Italienske Republiks søgsmål skal afvises, for så vidt Den Italienske Republik har anfægtet den kvalificering af 1988-ordningen, der blev foretaget i 1997-beslutningen. Eftersom Kommissionens første åbningsskrivelse, der kvalificerede 1988-ordningen som ændret støtte, har bindende retsvirkninger i henhold til Domstolens praksis i Cenemesa- (17) og Italgrani-dommene (18), kunne Den Italienske Republik således have anfægtet denne skrivelse. Skrivelsen har virkninger erga omnes, og disse virkninger absorberes ikke af den endelige beslutning. Eftersom Den Italienske Republik ikke anfægtede den første åbningsskrivelse, kan den ikke længere anfægte kvalificeringen i 1997-beslutningen, for så vidt den bekræfter denne kvalifikation. Kommissionen har endvidere anført, at Den Italienske Republik ikke længere kan anfægte bedømmelsen i den anden åbningsskrivelse, eftersom Kommissionen aldrig godkendte 1988-ordningen.
21 Domstolen forkastede i Cenemesa-dommen og Italgrani-dommen Kommissionens argument om, at en beslutning om at iværksætte den kontradiktoriske procedure ikke kunne anfægtes. I denne sag går Kommissionens argumentation ud på det modsatte. En medlemsstat ikke alene kan anfægte bedømmelsen af, om en foranstaltning udgør statsstøtte, i en beslutning om at iværksætte en sådan procedure, medlemsstaten skal faktisk også gøre dette, hvis den ikke vil fortabe retten til senere at anfægte en sådan kvalificering, som går igen i Kommissionens endelige beslutning.
22 Efter min opfattelse er der ikke støtte for dette standpunkt i Domstolens udtalelser i de to sager. Når Kommissionen iværksætter den kontradiktoriske procedure og giver udtryk for det synspunkt, at støtten faktisk udgør ny eller ændret statsstøtte, har denne kvalificering langtrækkende retlige følger. Den hindrer den pågældende medlemsstat i at tildele støtten, indtil Kommissionen har besluttet, om støtten er forenelig med fællesmarkedet - eller om den alligevel ikke udgør statsstøtte. Domstolen har derfor lagt vægt på at sikre, at de berørte parter kunne anfægte Kommissionens valg af gældende procedureregler, der medførte retsvirkninger (19).
23 Jeg er på den anden side enig med den italienske regering i, at medlemsstaten ikke, hvis den undlader at anlægge et annullationssøgsmål mod åbningsskrivelsen, fortaber sin ret til senere at anfægte den endelige beslutning. Det ville hverken være rimeligt eller hensigtsmæssigt af procesøkonomiske hensyn at opfordre og/eller tvinge medlemsstater og andre berørte parter, der ønsker at bevare alle deres rettigheder, til at anlægge annullationssøgsmål mod det valg, som Kommissionen træffer i begyndelsen af den kontradiktoriske procedure.
24 Eftersom det ikke er bestridt, at Den Italienske Republik har anlagt sag både mod 1997-beslutningen og mod beslutningen i den anden åbningsskrivelse inden for den i henhold til traktatens artikel 173, stk. 5, fastsatte frist, som forlænget med den relevante afstandsfrist, foreligger der ingen tidsmæssige hindringer for Den Italienske Republiks ret til at anfægte Kommissionens kvalificering af hverken 1988- eller 1996-ordningerne (20).
B - Sardegna Lines' stævning (sag C-105/99)
25 Kommissionen har ikke bestridt, at SL's søgsmål kan antages til realitetsbehandling. SL har anført, at Domstolen stiltiende godkendte i dommen Tyskland og Pleuger Worthington mod Kommissionen, at støttemodtagere kan anfægte Kommissionens beslutninger om at anse støtten for uforenelig med fællesmarkedet (21). Det kan ikke gøres gældende, at SL's søgsmål skal afvises, for SL opfylder betingelserne om at være umiddelbart og individuelt berørt i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4. Selv om 1997-beslutningen blev rettet til Den Italienske Republik, berører den med andre ord SL's interesser som modtager af den anfægtede støtte. Det fremgår nu af fast retspraksis, at modtagere af statsstøtte kan anfægte en beslutning, hvorved støtten anses for uforenelig med fællesmarkedet (22). Kun i helt særlige situationer er dette ikke tilfældet (23).
IV - Bedømmelse af stævningerne
26 I lyset af, at anbringenderne vedrørende den påståede utilstrækkelige begrundelse i 1997-beslutningen og den påståede uberettigede kvalificering af støtten som ændret støtte overlapper betydeligt, skal jeg indledningsvis undersøge to forskellige generelle anbringender, hvoraf sagsøgerne hver især har fremsat ét, men som begge anfægter gyldigheden af 1997-beslutningen i sin helhed.
A - De påståede mangler i den administrative procedure
27 Den italienske regering har påstået, at Kommissionen har tilsidesat dens ret i henhold til kontradiktionsprincippet ved uberettiget at opdele undersøgelsen af, hvad der i det væsentlige er den samme støtteordning, i to adskilte procedurer. Den italienske regering har hævdet, at ændringer i en støtteordning ifølge almindelig praksis undersøges samtidigt med selve ordningen (24). Opdelingen indebar, at den oprindeligt ved den første åbningsskrivelse iværksatte kontradiktoriske procedure vedrørende hele ordningens forenelighed med fællesmarkedet blev ændret til en procedure vedrørende individuel udbetaling af støtte i perioden fra 1988 til 1996. Efter Den Italienske Republiks opfattelse er Kommissionens beføjelse til at efterprøve statsstøtte begrænset til støtteordninger, som er i kraft, og i henhold til hvilke der kan ydes støtte i fremtiden. Dette var ikke tilfældet med 1988-ordningen, da 1997-beslutningen blev truffet. Desuden har Kommissionen ved at ændre karakteren af den pågående undersøgelse tilsidesat ikke alene Den Italienske Republiks ret til forsvar, men også de andre berørte parters ret til forsvar, eftersom de, ligesom Den Italienske Republik, på grundlag af den første undersøgelse kunne gå ud fra, at Kommissionen alene ville tage stilling til, om de generelle kendetegn ved den sardiske støtteordning var forenelige med fællesmarkedet.
28 Kommissionen har anført, at den i henhold til traktatens artikel 93 har pligt til at iværksætte en kontradiktorisk procedure, hver gang den finder, at en plan om at yde eller ændre statsstøtte ikke er forenelig med fællesmarkedet (25). Dette gælder såvel ved tildeling som ved ændring af støtte. Eftersom den opfattede ændringerne ved 1996-loven på denne måde, havde den pligt til at træffe beslutningen i den anden åbningsskrivelse. Hertil kommer, at denne beslutning var berettiget af procesøkonomiske hensyn. Hvis Kommissionen havde pligt til at lade alle nye ændringer til en støtteordning indgå i allerede pågående undersøgelser, ville medlemsstaterne altid kunne forlænge proceduren ved at fortsætte med at ændre den undersøgte ordning. Det fremgår klart af den første åbningsskrivelse, at Kommissionen ikke havde til hensigt at foretage en undersøgelse af en abstrakt ordning, men af de enkelte støttebeløb, som blev ydet i henhold til 1988-ordningen.
29 Jeg tilslutter mig Kommissionens argumentation om, at det ikke var berettiget at opdele undersøgelserne af 1988- og 1996-ordningerne. Det fremgår klart af ordlyden af traktatens artikel 93, at Kommissionen både har ret og pligt til at undersøge statsstøtteordninger på alle stadier af deres udvikling. Kommissionen skal i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1, løbende undersøge de støtteordninger, der findes i medlemsstaterne, mens den i henhold til artikel 93, stk. 3, skal undersøge alle forslag til ændringer af eksisterende støtteordninger eller nye støtteforanstaltninger.
30 Hertil kommer, at denne opfattelse er fuldt ud overensstemmende med Heineken-dommen, hvor der blev foretaget ændringer i en påtænkt støtteordning i forbindelse med vedtagelsen i Nederlandenes parlament (26). Domstolens udtalelser om, at formålet med traktatens artikel 93, stk. 3 »ikke vil kunne nås, hvis Kommissionen kun blev underrettet om de oprindelige forslag og ikke om senere ændringer heraf«, og at »sådanne oplysninger kan gives Kommissionen inden for rammerne af de samråd med den pågældende medlemsstat, som den første underretning giver anledning til«, indebærer ikke - som hævdet af Den Italienske Republik - at Kommissionen altid skal undersøge en oprindelig støtteordning samtidig med efterfølgende ændringer til denne (27). Der foreligger klart ikke sådan forpligtelse, »såfremt den påtænkte ændring i virkeligheden udgør en særskilt støtteforanstaltning, som skal vurderes særskilt, og som følgelig ikke kan påvirke Kommissionens allerede foretagne vurdering af de oprindelige påtænkte støtteforanstaltninger« (28).
31 Kommissionen kan således beslutte, at en ændring af tidligere ændringer i en eksisterende støtteordning skal bedømmes selvstændigt, navnlig når der er gået lang tid mellem ændringerne (i denne sag otte år). Jeg er helt enig med Kommissionen i, at den, når den finder, at ny eller ændret støtte tildeles, uden at den har fået underretning, i henhold til Rover-dommen skal iværksætte en ny kontradiktorisk procedure af den formodede støtte (29). Dette er også tilfældet, når de tidligere ændringer som i denne sag allerede har været genstand for en procedure - omend ikke proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2 - et antal år inden medlemsstatens vedtagelse af de senere ændringer.
32 Hertil kommer, at jeg ikke er i tvivl om, at man må forkaste Den Italienske Republiks argument om, at Kommissionen kun kan undersøge støtte, der ydes i henhold til ordninger, der fortsat kan anvendes i fremtiden. Domstolen har i en fast praksis fremhævet, at forpligtelsen for staten til at kræve ulovlig udbetalt statsstøtte tilbagebetalt har til formål at genoprette den oprindelige situation (30). Statsstøtte, der er uforenelig med traktaten, indebærer en konkurrencefordrejning, der ikke ophører, blot fordi den støtteordning, i henhold til hvilken støtten blev tildelt, ophører med at eksistere. Hvis man accepterede Den Italienske Republiks argumentation, ville Kommissionens beføjelser til at overvåge foranstaltninger på statsstøtteområdet blive betydeligt svækket, og det ville gå ud over effektiviteten af fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte (31).
33 Jeg mener således, at den italienske regerings anbringende om, at Kommissionen uberettiget opdelte undersøgelserne af 1988- og 1996-ordningerne, må forkastes. Eftersom den italienske regering ikke har fremsat andre selvstændige anbringender, der kan rejse tvivl om gyldigheden af den i den anden åbningsskrivelse indeholdte beslutning, og eftersom gyldigheden af denne beslutning efter min opfattelse ikke nødvendigvis bliver berørt af nogen af anbringenderne vedrørende 1997-beslutningen, er jeg ikke i tvivl om, at Den Italienske Republiks søgsmål for så vidt angår den anden åbningsskrivelse skal antages til realitetsbehandling, men at Kommissionen skal frifindes.
B - Tilsidesættelsen af det syvende direktiv
34 SL har anført, at 1997-beslutningen er ugyldig, da den ikke tager behørigt hensyn til det syvende direktiv (32). SL er af den opfattelse, at direktivet omfatter støtte til rederier, og at Kommissionen derfor burde have bedømt 1988-ordningens forenelighed med fællesmarkedet alene på grundlag af de kriterier, der nævnes i direktivet. Desuden har SL i sin replik anført, at Kommissionen ikke i 1997-beslutningen har begrundet, hvorfor den ikke anså det syvende direktiv for at finde anvendelse.
35 Kommissionen har i svarskriftet anført, at selv om den i vejledningen fra 1997 om statsstøtte til rederier har accepteret, at vejledningen ikke omfatter støtte til skibsbygning, skal den ikke desto mindre sikre, at støtte til rederier faktisk ikke indebærer støtte til skibsbygning i strid med betingelserne i det syvende direktiv (33). Kommissionen har forklaret, at dette er formålet med henvisningen i 1997-beslutningen (i beslutningens kapitel VI) til, at 1988-ordningen ikke indeholdt »mekanismer«, der sikrede, at ordningen var i overensstemmelse med skibsbygningsbestemmelserne. Denne konstatering er ikke bestridt af SL, og Kommissionen har derfor gjort gældende, at SL's anbringende er ubegrundet. I duplikken har Kommissionen desuden bestridt SL's påstand om, at det, eftersom det syvende direktiv kan være relevant, alene er bestemmelserne i dette direktiv, som skal finde anvendelse og ikke andre fællesskabsbestemmelser.
36 Uanset at det klart fremgår af ordlyden af det syvende direktiv, at det først og fremmest angår »støtte til skibsbygning«, fremgår det af artikel 3 læst i lyset af tolvte betragtning til direktivet, at det også kan omfatte støtte til rederier. Bestemmelserne lyder som følger:
»Alle former for støtte til redere eller tredjemænd, der ydes som støtte til bygning eller ombygning af skibe, er omfattet af de i artikel 11 fastsatte regler for anmeldelse.«
»Af hensyn til gennemsigtighed og retfærdighed er det vigtigt, at den nuværende støttepolitik fortsat omfatter indirekte støtte til skibsbygningsindustrien i form af investeringsstøtte til rederne til bygning og ombygning af skibe.«
Selv om SL således kan have ret i, at det syvende direktiv kunne finde anvendelse, er argumentet ikke til megen hjælp, men er derimod snarere til ulempe for SL. Dette skyldes, at statsstøtte til rederier, for så vidt støtten ydes »til bygning eller ombygning af skibe« (min fremhævelse), er underkastet en »særlig« obligatorisk pligt til anmeldelse i henhold til det syvende direktivs artikel 11. Artikel 11, stk. 2, litra a), bestemmer, at »nye såvel som bestående støtteordninger eller ændringer af bestående støtteordninger, som er omfattet af dette direktiv«, skal anmeldes på forhånd til Kommissionen. Hvis man er af den opfattelse, at 1988-ordningen alene var omfattet af det syvende direktiv, indebærer det således, at de italienske myndigheder yderligere har tilsidesat fællesskabsretten ved at undlade at anmelde selv den oprindelige ordning til Kommissionen. Da Kommissionen ikke omtalte en sådan tilsidesættelse i den første åbningsskrivelse, behandlede den klart med rette 1988-ordningen som støtte til rederier, der skulle bedømmes i henhold til de mindre bebyrdende anmeldelsesregler i traktaten.
37 Den mulighed, at støtte til rederier i sidste instans kan vise sig at indebære støtte til skibsbygning, indebærer ikke, at de generelle traktatbestemmelser om statsstøtte automatisk bliver uanvendelige. Jeg erindrer om, at det syvende direktiv er vedtaget på grundlag af den tidligere artikel 92, stk. 3, litra d), i traktaten og giver mulighed for, at »Rådet på forslag af Kommissionen og med kvalificeret flertal beslutter, at andre former for støtte - ud over de støtteformer, der er nævnt [i bestemmelsens andre litra] - kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet« og »i særlige tilfælde [kan] gøre undtagelse fra forbuddet mod støtte, der ellers ville være uforenelig med fællesmarkedet« (34). SL kunne således alene påberåbe sig det syvende direktiv til sin fordel, såfremt det havde indeholdt et yderligere grundlag, i henhold til hvilket 1988-ordningen kunne anses for forenelig med fællesmarkedet. SL har imidlertid ikke påberåbt sig et sådant grundlag. Anbringendet har derfor intet formål, for så vidt det går ud på, at Kommissionen har tilsidesat direktivet ved at begrænse analysen i 1997-beslutningen til en bedømmelse af, om ordningen kunne være forenelig med fællesmarkedet på grundlag af de i traktatens artikel 92, stk. 3, anførte undtagelsesmuligheder.
38 Jeg mener derfor, at anbringendet om, at Kommissionen skulle have tilsidesat det syvende direktiv, skal forkastes.
C - Spørgsmålet, om Kommissionens begrundelse er tilstrækkelig
39 Det fremgår klart, navnlig af sagsøgernes mundtlige indlæg, at deres hovedanbringende er, at Kommissionens begrundelse var utilstrækkelig, for så vidt den fandt, at støtten i henhold til 1988-ordningen fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
i) Sammenfatning af indlæggene
40 Den Italienske Republik har anført - støttet af SL - at selv om det i visse tilfælde fremgår direkte af selve omstændighederne, under hvilke en støtte ydes, at der er tale om ulovlig statsstøtte, skal Kommissionen ikke desto mindre henvise til disse omstændigheder i sin beslutning. 1997-beslutningen indeholder imidlertid ingen analyse af, hvorvidt støtten kunne fordreje konkurrencen, og ingen diskussion af, om samhandelen kunne påvirkes. Kravet om begrundelse af en afledt fællesskabsretsakt i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), og som Domstolen har opstillet bl.a. i Leeuwarder-dommen (35), er ikke opfyldt. Henvisningen til statistikken over udvekslingen af varer og tjenesteydelser mellem Sardinien og medlemsstaterne i beslutningens kapitel IV (nævnt ovenfor i punkt 10) beviser ikke, at støtten påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne. Da Sardinien er en ø, er det naturligt med en betydelig afhængighed af søtransport. Selv hvis Kommissionen i 1997-beslutningen havde undersøgt, i hvilket omfang franske og spanske rederier besejlede Sardinien, ville den under alle omstændigheder have opdaget, at handelen var minimal (36).
41 SL har anført, at Kommissionen i den første åbningsskrivelse for så vidt angår spørgsmålet om støttens mulige virkninger på konkurrencen og samhandelen alene bemærkede, at »eftersom samhandelen mellem det italienske fastland, Sardinien og Korsika påvirker samhandelen inden for Fællesskabet, kan Kommissionen betragte enhver støtte til en virksomhed på det pågældende marked som støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen« (37). Dette gentages imidlertid ikke i 1997-beslutningen. Det kan ikke - som Kommissionen synes at have gjort - udledes alene af Sardiniens ø-status, at al støtte til sardiske virksomheder påvirker samhandelen inden for Fællesskabet. SL har anført, at 1997-beslutningen ikke indeholder nogen markedsanalyse, nogen henvisning til de berørte virksomheders markedsandele og ingen sammenhængende diskussion om virkningerne af støtten på samhandelen.
42 Den manglende begrundelse for så vidt angår det relevante marked er så meget desto mere alvorlig, eftersom markedet for »cabotagesejlads med øerne i Middelhavet« først blev liberaliseret den 1. januar 1999 i henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (38). Da der på det relevante tidspunkt (1988 til 1996) ikke var konkurrence mellem italienske og andre rederier med hjemsted i Fællesskabet, kan støtteordningen per definition ikke have påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
43 Kommissionen har gjort gældende, at 1997-beslutningen er tilstrækkeligt begrundet, eftersom støtte, der tildeles visse virksomheder, gør det muligt for disse at forbedre deres stilling i forhold til deres konkurrenter, hvilket således klart fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne (39). Denne analyse gentager analysen i den første åbningsskrivelse, som ikke blev bestridt af Den Italienske Republik under den kontradiktoriske procedure. Under disse omstændigheder er det efter Kommissionens opfattelse hverken nødvendigt med en detaljeret markedsanalyse eller en drøftelse af støttens virkninger på samhandelen (40). Dette skyldes, at Domstolen har fastslået, at selv forholdsvis små støttebeløb eller støttemodtagerens forholdsvis beskedne størrelse ikke er til hinder for at anse en støtte for ulovlig statsstøtte (41). Kommissionen har også afvist, at der ikke er overensstemmelse mellem den første åbningsskrivelse og 1997-beslutningen. Begge henviser til samme transportstatistik, men hvor den førstnævnte udtrykkeligt henviser til fællesskabssamhandelen mellem det italienske fastland, Sardinien og Korsika, blev en tilsvarende henvisning ikke medtaget i den sidstnævnte beslutning, idet dette forekom selvindlysende. Hertil kommer, at det ikke er tilstrækkeligt til at udelukke negative virkninger for samhandelen, at støttemodtagerne alene er virksomme internt i en medlemsstat, eftersom støtten kan bidrage til, at de opretholder deres konkurrencemæssige stilling (42). SL's henvisning til forordning nr. 3577/92 er ikke relevant, eftersom den deri indeholdte midlertidige undtagelse for cabotage, ikke hindrer udveksling af internationale søfartstjenester mellem Sardinien og andre medlemsstater eller hindrer rederier i at drive rutefart mellem Sardinien og det italienske fastland. Kommissionen har i duplikken tilføjet, at forordningen desuden ikke er til hinder for, at personer, der ikke er italienere, registrerer deres fartøjer i Italien og således begynder at drive cabotagesejlads til Sardinien, hvilket blev gentaget som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen.
ii) Analyse
44 Selv om den i 1997-beslutningen indeholdte begrundelse (i bedste fald) er lakonisk, har Kommissionen hævdet, at sagsøgerne faktisk var fuldt ud klar over de grunde, som lå bag beslutningen, hvilke under alle omstændigheder påstås at være indlysende. Denne påståede åbenlyshed må tages i betragtning ved bedømmelsen af sagsøgernes anbringender.
45 Den klassiske beskrivelse af den pligt, som fællesskabsinstitutionerne har vedrørende begrundelsen for deres beslutninger, er fortsat den, som Domstolen fastslog i sagen Remia m.fl. mod Kommissionen (43):
»Selv om Kommissionen i henhold til traktatens artikel 190 har pligt til at anføre de faktiske momenter, som ligger til grund for en beslutning, og de retlige betragtninger, som har foranlediget den til at træffe den, kræver bestemmelsen ikke, at Kommissionen behandler alle de faktiske og retlige spørgsmål, som er blevet behandlet under den administrative procedure. Begrundelsen til en beslutning, der indeholder et klagepunkt, skal gøre det muligt for Domstolen at udøve sin legalitetskontrol og give den berørte de oplysninger, der er nødvendige for at afgøre, om beslutningen er lovlig.«
I senere sager har Domstolen fremhævet, at det nærmere indhold af begrundelsespligten »skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen« (44). Således skal »spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot ... vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område« (45).
46 I Philip Morris-dommen, som det er hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i vedrørende begrundelseskravet i statsstøtte-sager, blev det gjort gældende for Domstolen, at den anfægtede Kommissionsbeslutning (46) »var begrundet på ufyldestgørende eller i hvert fald uforståelig måde« (støtten havde til formål at øge produktionskapaciteten i en af sagsøgerens nederlandske cigaret-fabrikker) i forhold til kravet om, at den pågældende støtte skal påvirke samhandelen eller fordreje konkurrencen (47). Sagsøger gjorde navnlig gældende, at der ikke blev foretaget nogen markedsundersøgelse, og at der ikke blev taget hensyn til, at den påtænkte støtte alene ville have en meget begrænset virkning på fabrikkens fremtidige produktionsomkostninger. Domstolen forkastede denne argumentation. Den henviste til, at det var ubestridt, at sagsøgeren efter gennemførelsen af de projekterede investeringer ville »tegne sig for næsten 50% af den nederlandske cigaretproduktion« og kunne påregne »at eksportere mere end 80% af sin produktion til de øvrige medlemsstater« samt at den påtænkte støtte »beløb sig til ... 3,8% af investeringsbeløbet« (48). Den fastslog derefter (49):
»Når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. I det foreliggende tilfælde skulle den støtte, som den nederlandske regering agtede at yde, gælde en virksomhed, hvis aktiviteter er internationalt orienterede, hvilket fremgår af den høje procentdel af dens produktion, som den påregner at eksportere til andre medlemsstater. Den pågældende støtte skulle bidrage til at forøge dens produktionskapacitet og dermed til at øge virksomhedens evne til at forsyne handelen, herunder handelen mellem medlemsstaterne. Desuden ville støtten have formindsket udgifterne til omlægningen af produktionsanlæggene og ville derved have skaffet sagsøgeren en fordel i konkurrencen med de producenter, der af egne midler har gennemført eller har til hensigt at gennemføre en tilsvarende forøgelse af deres produktionsanlægs kapacitet.
Disse forhold, som er nævnt i præamblen til den anfægtede beslutning, og som ikke er blevet bestridt af sagsøgeren, er tilstrækkelige som grundlag for Kommissionens bedømmelse af, at den planlagte støtte kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og truer med at fordreje konkurrencevilkårene for virksomheder, der er etableret i forskellige medlemsstater« (min fremhævelse).
47 Domstolen fandt det således tilstrækkeligt, at oplysningerne i den anfægtede beslutning støttede Kommissionens konklusion. Jeg er enig med SL i, at Domstolen ikke fastslog som princip, at den omstændighed alene, at der ydes støtte til visse nationale virksomheder, hvilket indgår i selve statsstøttebegrebet, nødvendigvis berettiger den konklusion, at støtten opfylder alle betingelser for at udgøre statsstøtte i henhold til traktaten (50). Kommissionen kan ikke blot formode, at støtte til bestemte virksomheder påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen. Dette fremgår af den første sag om begrundelse, Tyskland mod Kommissionen, hvor Domstolen fandt, at en beslutning fra Kommissionen om afslag på en begæring om åbning af et toldkontingent på 450 000 hektoliter vin, hvor den alene tillod et kontingent på 100 000 hektoliter, ikke var tilstrækkeligt begrundet (51). Domstolen fastslog navnlig, at »bortset fra generelle betragtninger, der også finder anvendelse i andre sager, eller som består i at gengive traktatens ordlyd, har Kommissionen blot anført 'de opgivne oplysninger', uden at præcisere disse, for derefter at konstatere, at 'den foreliggende [dvs. Fællesskabets] vinproduktion er rigelig tilstrækkelig'« (52).
48 Det fremgår meget klart af Leeuwarder-dommen, at Kommissionen ikke kan henvise til formodninger, når den skal begrunde sine beslutninger i statsstøttesager (53). I den sag, som vedrørte et kapitalindskud fra et offentligt egnsudviklingsselskab i en karton- og papirvirksomhed, gjorde Nederlandene og Leeuwarder gældende, at Kommissionens beslutning ikke var tilstrækkeligt begrundet såvel med hensyn til, om der var tale om støtte, som med hensyn til, om støtten kunne påvirke samhandelen og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. Sagsøgerne fik kun medhold i, at begrundelsen var utilstrækkelig i den sidstnævnte henseende. Domstolens fremgangsmåde er yderst relevant for bedømmelsen af gyldigheden af Kommissionens beslutning i denne sag (54):
»Selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, påhviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse. I det foreliggende tilfælde undlod Kommissionen dette, idet den omtvistede beslutning ikke indeholder den mindste angivelse vedrørende situationen på det omhandlede marked, LPF's markedsandel, handelen med de pågældende produkter mellem medlemsstaterne eller om virksomhedens eksport« (min fremhævelse).
49 Bremer Vulcan-dommen er også relevant. Domstolen udtalte i denne sag, at »Kommissionens udtalelser i den anfægtede beslutning og de heri indeholdte oplysninger ikke [kan] give tilstrækkelig støtte til de konklusioner, Kommissionen når frem til«, nemlig at en garanti til en virksomhed (BV) med henblik på køb af en anden virksomhed (KAE) ville fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (55). Den anfægtede beslutning ansås for at være utilstrækkeligt begrundet, eftersom (56):
»... der i den anfægtede beslutning intet [nævnes] om situationen på det omhandlede marked, KAE's markedsandel og konkurrerende virksomheders stilling. For så vidt angår handelen med de pågældende produkter mellem medlemsstaterne angiver Kommissionen blot medlemsstaternes import af produkter, der hører under tre toldpositioner, uden at fastlægge KAE's andel af denne import«.
50 Efter min opfattelse opfylder beslutningens kapitel IV (nævnt ovenfor i punkt 10) ikke de betingelser, som opstilles i ovennævnte retspraksis. Ud over blot at anføre, at 1988-støtteordningen opfylder de fire hovedbetingelser, som skal være opfyldt, for at en støtte anses for statsstøtte i henhold til traktaten, bygger Kommissionens beslutning - og i denne henseende alene for så vidt angår konstateringen af, at samhandelen mellem medlemsstaterne er påvirket - på nogle yderst generelle statistiske oplysninger om gods- og passagertrafik ad søvejen mellem henholdsvis »medlemsstaterne« og »Sardinien« og »Fællesskabet« (»Stati membri« i den autentiske italienske sprogudgave) og »Sardinien«. Repræsentanten for Kommissionen anerkendte som svar på et spørgsmål under retsmødet, at denne formulering var en fejl og skulle have - hvilket fremgår noget mere tydeligt af den franske version af 1997-beslutningen - henvist til samhandelen mellem Italien og Sardinien på den ene side og samhandelen mellem Sardinien og de andre medlemsstater på den anden, men modtagerne af støtten - og andre berørte parter, der måtte have overvejet at anfægte beslutningen - kunne støtte ret på den autentiske italienske version og kunne således gå ud fra, at Kommissionen støttede sin begrundelse på de samlede handelstal for samhandelen mellem Sardinien og medlemsstaterne, herunder Italien (57).
51 Da begrundelsen selv i bedste fald er tvetydig, giver den begrænset eller ingen støtte for Kommissionens kvalificering af støtten som statsstøtte. Herudover fremgår det efter min opfattelse klart af præciseringen »[h]vad angår litra d) ovenfor« (»[p]er quanto riguardo la lettera d)«), hvilket er anført inden handelstallene, at disse blot skulle være til støtte for Kommissionens konstatering på dette punkt, nemlig at »støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne« (»l'aiuto incide sugli scambi tra Stati membri«). Kommissionen har gjort gældende, at kriterierne konkurrencefordrejning og påvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne er så tæt forbundne, at det er en naturlig følge af støttens »selektive« karakter [»selettivo« jf. litra c)], at støttemodtagernes stilling blev forbedret i forhold til deres konkurrenter. Selv om dette er statistisk korrekt, fremgår det ikke af 1997-beslutningen som begrundelse for, at støtten fordrejede konkurrencen. Dette er imidlertid både en konstatering af en faktisk omstændighed og en konklusion, som i begge tilfælde skal begrundes, hvilket Kommissionen undlod i 1997-beslutningen. Efter min opfattelse er Kommissionens argumentation, der bygger på dommene i sagerne Philip Morris og Vlaams Gewest mod Kommissionen, og hvorefter konkurrencefordrejning og påvirkning på samhandelen uundgåeligt indtræffer, når statslige eller regionale ressourcer overføres selektivt til visse virksomheder, fejlagtig (58). Det påhviler stadig Kommissionen at redegøre i det mindste kortfattet for grundene til, at den i hver enkelt sag er af den opfattelse, at den pågældende støtte har sådanne virkninger. Kommissionen har tydeligvis ikke angivet disse grunde i 1997-beslutningen.
52 Herudover hjælper det ikke Kommissionen, at 1997-beslutningen læses i lyset af den første åbningsskrivelse. Som SL har anført, indeholdt åbningsskrivelsen en klar henvisning til, at handelen mellem det italienske fastland, Sardinien og Korsika påvirkede »samhandelen mellem medlemsstaterne«. Denne konstatering, som efterfølges af en henvisning til de samlede handelstal, der kun afveg marginalt fra de i 1997-beslutningen anførte, kunne let have forledt støttemodtagerne til at tro, at Kommissionen ville koncentrere undersøgelsen om, hvorvidt støtten kunne fordreje konkurrencen på denne særlige del af markedet for udveksling af søtransporttjenester. Det fremgår imidlertid af Kommissionens duplik, dens svar på Domstolens skriftlige spørgsmål samt dens mundtlige indlæg, at den faktisk sigtede til, hvorvidt støtten kunne hindre konkurrence ikke alene fra rederier med hjemsted på Korsika, men også i almindelighed rederier med hjemsted på det franske og spanske fastland. Uanset at de af Den Italienske Republik i replikken fremlagte statistiske oplysninger kunne give anledning til sådanne antagelser, er der ikke noget i 1997-beslutningen, der antyder dette.
53 Jeg mener også, at SL's anbringende vedrørende relevansen af forordning nr. 3577/92 er begrundet, og at 1997-beslutningen også af denne grund er utilstrækkeligt begrundet. Eftersom Den Italienske Republik på det relevante tidspunkt i henhold til forordningen kunne undtage cabotagesejlads fra konkurrencereglerne (59), havde modtagere - som SL - af støtte i henhold til 1988-ordningen på grund af henvisningen til Korsika i den første åbningsskrivelse al mulig grund til at tro, at Kommissionen alene betragtede rederier, som havde hjemsted i Italien, og som drev ruter mellem det italienske fastland, Sardinien og Korsika, som deres potentielle konkurrenter (60). Det fremgår imidlertid klart af Kommissionens mundtlige indlæg og af dens svar på Domstolens skriftlige spørgsmål, at Kommissionen anså forordning nr. 3577/92 for at være uden betydning, eftersom den ikke var til hinder for, at rederier fra andre medlemsstater - navnlig på det franske og spanske fastland - kunne drive søtransportvirksomhed i konkurrence med støttemodtagerne i henhold til 1988-ordningen, og eftersom denne ordning ikke var begrænset til virksomheder, der drev cabotagesejlads. Efter min opfattelse ville det have opfyldt begrundelseskravene i traktatens artikel 190, hvis Kommissionen blot havde gjort en kort bemærkning om dette i 1997-beslutningen.
54 En sådan bemærkning ville endvidere have sikret, at der var overensstemmelse mellem beslutningen og et antal samtidige Kommissionsbeslutninger vedrørende vejgodstransport i Italien, hvori Kommissionen har henvist til, hvorvidt den tilsvarende fællesskabslovgivning om liberalisering af cabotagevirksomhed ved vejgodstransport er relevant eller ikke (61). Jeg er derfor overbevist om, at 1997-beslutningen skal annulleres.
55 Jeg mener dog også, at den italienske regerings undskyldning for ikke at samarbejde med Kommissionen såvel inden (jf. ottende afsnit af den første åbningsskrivelse) som under den kontradiktoriske procedure (Den Italienske Republik har i svarskriftet vedkendt sig, at den ikke besvarede Kommissionens anmodning af 25.11.1996 om at meddele visse oplysninger, herunder en »detaljeret beskrivelse« af strukturen på markedet for søtransport) skal afvises i sin helhed. En medlemsstat kan ikke, blot fordi den er af den opfattelse, at Kommissionen uden grund har bedt den om at fremlægge en detaljeret markedsanalyse med henblik på den kontradiktoriske procedure, nægte at fremkomme med disse statistikker, som den har adgang til, og som kunne lette Kommissionens undersøgelse (62). De italienske myndigheders adfærd i sagen ville efter min opfattelse have berettiget Kommissionen til at støtte beslutningen på hvilken som helst statistik, den kunne få adgang til, vedrørende konkurrencen fra franske og spanske rederier for så vidt angår søtransport til og fra Sardinien (63). Kommissionen nævnte imidlertid intet herom. Kommissionen gik blot ud fra, at det var åbenbart, at en sådan konkurrence forelå.
D - Klassificeringen af den anfægtede støtte som »ændret« statsstøtte
56 Såfremt Domstolen tilslutter sig mit forslag til afgørelse om, at begrundelsen for Kommissionens kvalificering af 1988-ordningen som statsstøtte var utilstrækkelig, er det ufornødent at tage stilling til, om de ændringer, som blev indført ved denne lov, udgjorde ændringer, som Kommissionen burde have haft underretning om i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Da drøftelsen af, hvordan denne kvalificering skal foretages, udgør et af de vigtigste og med sikkerhed det mest interessante af de spørgsmål, der indgår i de foreliggende søgsmål, skal jeg imidlertid alligevel tage stilling til sagsøgernes forskellige argumenter.
i) Sammenfatning af indlæggene
57 Den Italienske Republik har gjort gældende, at forpligtelsen til at give Kommissionen underretning om ændringer af en eksisterende støtteordning ikke indvirker på medlemsstatens ret til fortsat at anvende ordningen. Kommissionen kan alene iværksætte den kontradiktoriske procedure for så vidt angår ændringerne. Statsstøtte ydet i henhold til ændringerne kan således kun betragtes som ulovlig, såfremt ændringerne i væsentlig grad bidrager til, at statsstøtten er uforenelig med fællesmarkedet.
58 Den italienske regerings repræsentant har under retsmødet fremhævet, at ingen af de ved 1988-loven indførte ændringer, med undtagelse af leasing-muligheden (artikel 100), var udtryk for reelle eller væsentlige nyskabelser. Leasing-muligheden blev imidlertid aldrig udnyttet. Den kan således ikke anses for at have ændret støttens karakter. Kravet om, at modtageren skulle have sit hovedkontor og indregistreringshavn på Sardinien, fremgik allerede af artikel 2 i den oprindelige ordning, mens forpligtelsen til, at alle skibe skulle være registrerede i sardiske havne, at disse havne skulle være centrum for rederivirksomheden, samt at reparationer på skibene skulle udføres på Sardinien, alene havde meget begrænsede praktiske virkninger, eftersom de gjaldt for rederier, der allerede havde deres indregistreringshavn på Sardinien. Kravet om, at visse støttemodtagere skulle anvende mandskab fra indregistreringshavnens generelle tjenesteliste, skal ses i sammenhæng med den nationale lovgivning, hvorefter søfolk skal opføres på havnetjenestelister, og bestemmelsen gav blot sardiske havne en fortrinsstilling fremfor andre italienske havne.
59 SL har gjort gældende, at alene ændringer, der har en reel, snarere end formel eller marginal, virkning på en eksisterende statsstøtteordning kan anses for ny støtte eller ændret statsstøtte. Eftersom 1997-beslutningen ikke indeholder nogen bedømmelse af grundene til, at Kommissionen opfattede ændringerne af 1988-loven som væsentlige, selv om en enkel sammenligning med den tidligere ordning ville have udelukket denne konklusion, har Kommissionen åbenbart overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse. Til støtte herfor har SL påberåbt sig Namur-Les Assurances du Crédit-dommen (64), hvor Domstolen understregede betydningen af, at de til grund liggende lovbestemmelser bliver taget i betragtning ved afgørelsen af, om en eksisterende støtteordning er blevet »ændret«, og hvor generaladvokat Lenz ligestillede »en ændring af en støtteforanstaltning« med »en materiel ændring af en sådan ordning« (65). Under retsmødet har SL's repræsentant gjort gældende, at Kommissionen skulle foretage en grundig undersøgelse af, om der blev ydet ny støtte, eller om der var tale om ændret støtte, hvilket Kommissionen efter hans opfattelse ikke havde gjort ved 1997-beslutningen.
60 Kommissionen har gjort gældende, at det er ufornødent nøje at sammenligne en eksisterende støtteordning med dens senere ændringer, eftersom traktatens artikel 93, stk. 3, kræver, at Kommissionen skal have underretning om alle ændringer, uanset om der er tale om ændringer i den bagvedliggende støtteordning eller om ændringer i vilkårene for tildelingen af individuel støtte. Efter Kommissionens opfattelse er det Kommissionen og ikke medlemsstaterne, der under tilsyn fra Domstolen skal tage stilling til, om ændringerne berører de eksisterende støtteordninger væsentligt (66). Subsidiært har Kommissionen anført, at det i denne sag var åbenbart, at ændringerne, hvad enten de blev bedømt separat eller samlet, udgjorde en væsentlig ændring af den oprindelige ordning. Med hensyn til SL's henvisning til Namur-dommen har Kommissionen bemærket, at der i den foreliggende sag ikke alene er tale om en ny lov, nemlig 1988-loven, men at den anførte lov også indførte en række væsentlige ændringer, som alle er anført i afsnit III i betragtningerne til 1997-beslutningen (herefter »afsnit III i beslutningen«) (67). De nye betingelser kunne ikke adskilles fra den oprindelige ordning og medførte, at konkurrencefordrejningen blev forværret, eftersom kredsen af potentielle støttemodtagere blev indsnævret, og ordningen blev endnu mere diskriminerende.
ii) Analyse
61 Der indgår to vigtige spørgsmål i denne del af søgsmålene. Det første er spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens fremgangsmåde i 1997-beslutningen var korrekt. Det andet er spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen anførte en tilstrækkelig begrundelse for sin konklusion om, at den oprindelige ordning blev ændret ved 1988-loven, hvilket er nært forbundet med spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens bedømmelse var materielt rigtig.
Fremgangsmåden i 1997-beslutningen
62 Det fremgår klart af 1997-beslutningen, at Kommissionen ikke havde den opfattelse, at den i henhold til 1988-ordningen ydede støtte var »ændret« støtte, blot fordi den blev ydet i henhold til denne ordning i stedet for i henhold til den oprindelige ordning. Tværtimod var det dens opfattelse, at der ved 1988-loven »blev ... foretaget betydelige ændringer i den støtteordning, der var indført ved [1951-ordningen]« (68). Denne fremgangsmåde er efter min opfattelse korrekt. Det er dog efter min opfattelse fejlagtigt, når Kommissionen i sine indlæg for Domstolen har gjort gældende, at alene den omstændighed, at 1988-loven ændrede 1951- og 1954-lovene, er tilstrækkeligt til, at 1988-ordningen skal anses som en »ændring« af den eksisterende ordning i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Kommissionen skal i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, alene have underretning om ændringer, som indebærer væsentlige ændringer i en eksisterende ordning.
63 Dette fremgår af en omhyggelig læsning af Namur-dommen. Omstændighederne i den sag var temmelig usædvanlige. OND var en belgisk offentlig virksomhed, som modtog statsstøtte i form af en række forskellige privilegier i henhold til en lov fra 1939, der, »bortset fra tilpasninger, der ikke berørte indholdet af disse privilegier, ... var uændret den 1. februar 1989« (69). Domstolen skulle tage stilling til, om den omstændighed, at OND fra denne dato kunne anses for fra den kompetente belgiske minister at have fået tilladelse til at udvide sine forsikringsaktiviteter, udgjorde en ændring af den eksisterende støtteordning. Domstolen afviste denne mulighed. Den udtalte (70):
»[H]vorvidt der er blevet indført en ny støtteforanstaltning eller sket en ændring af en eksisterende støtteordning - når støtten har hjemmel i en tidligere lovgivning, som ikke er blevet ændret - [kan] ikke vurderes på grundlag af støttens størrelse og navnlig ikke på grundlag af det støttebeløb, som der på forskellige tidspunkter er tale om for den pågældende virksomhed. Om en støtte skal anses for ny eller for en ændring, beror på de bestemmelser, som hjemler støtten, og på de herfor gældende nærmere vilkår og grænser.«
64 Netop fordi der ikke var sket nogen ændring af de oprindelige lovbestemmelser, og fordi disse ikke begrænsede området for OND's virksomhed, nåede Domstolen frem til, at ophævelsen af en frivilligt påtaget begrænsning ikke udgjorde en »ændring« af den oprindelige støtteordning. Efter min opfattelse kan Namur-dommen således ikke anføres til støtte for, at så snart lovgivningen bag en eksisterende støtteordning ændres, skal ændringerne anses som »ændringer«, der skal gives underretning om. Domstolen mente netop, at det skulle afgøres på grundlag af ændringerne, om støtteordningen var blevet ændret. Hvis støtten ændres væsentligt, skal der gives underretning herom. Kun med en sådan fremgangsmåde, der afspejler sund fornuft, opnås tilstrækkelig retssikkerhed for støttemodtagere, medlemsstater og berørte tredjeparter, idet det forhindres, at medlemsstaterne er »forpligtet til at give forudgående underretning om foranstaltninger af meget forskellig art, der ikke ville kunne gennemføres, selv om de næppe ville kunne kvalificeres som nye støtteforanstaltninger« (71).
65 Der kan også hentes støtte for denne opfattelse i generaladvokat Lenz' forslag til afgørelse i Namur-sagen. Han bemærkede (72):
»Om der foreligger en indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, afhænger ... af, hvorvidt der blandt den helhed af foranstaltninger i en medlemsstat, som hjemler fordele (med karakter af støtte) for nogle virksomheder, er sket en ændring, der har en indvirkning på indholdet eller omfanget af de pågældende fordele. Det fremgår herved af en sammenligning mellem henholdsvis artikel 93, stk. 1, og artikel 93, stk. 3, at begrebet 'støtteforanstaltninger' i stk. 3 er synonymt med begrebet 'støtteordninger' i stk. 1. Det følger heraf, at der foreligger en indførelse af en støtteforanstaltning efter artikel 93, stk. 3, når der gennemføres en ny støtteordning, og at en ændring af en støtteforanstaltning forudsætter en materiel ændring af en sådan ordning.«
Dette er også i overensstemmelse med den utvetydige opfattelse, som generaladvokat Mancini gav udtryk for i sit forslag til afgørelse i Heineken-sagen, hvorefter traktatens artikel 93, stk. 3, ikke pålægger (73):
»medlemsstaterne en absolut eller ubegrænset pligt til underretning. Med andre ord, de ændringer, der skal gives underretning om, er dem, der på grund af deres indflydelse på virksomhedernes liv eller konkurrenceforholdene kan påvirke Kommissionens opfattelse, og ikke de øvrige, dvs. dem, der er rent formelle, eller som ikke frembyder nogen fare for den frie konkurrence«.
Spørgsmålet om tilstrækkelig begrundelse
66 SL har gjort gældende, at begrundelsen i 1997-beslutningen er utilstrækkelig for så vidt angår Kommissionens bedømmelse af, at ændringerne i den oprindelige ordning ved 1988-loven var væsentlige. På grundlag af de ovenfor (punkt 44 til 54) drøftede principper vedrørende omfanget af begrundelsespligten er det efter en vis tøven min opfattelse, at det i afsnit III i beslutningen anførte opfylder begrundelseskravene i traktatens artikel 190.
67 Uanset at Kommissionen har kritiseret Den Italienske Republik og SL for i deres indlæg for Domstolen at have foretaget en detaljeret sammenligning af bestemmelserne i 1988-loven og bestemmelserne i 1951- og 1954-lovene, anvender den faktisk selv samme fremgangsmåde i afsnit III i beslutningen. Kommissionen har sammenfattet hovedbestemmelserne i den oprindelige ordning, hvorefter den som ovenfor anført har konstateret, at 1988-loven medførte »betydelige ændringer« i denne ordning, og derefter har beskrevet de relevante nye bestemmelser i denne lov. Kommissionen har dog ikke forsøgt på nogen måde at underbygge sin bedømmelse af, at ændringerne var betydelige. Kommissionen har tværtimod senere i afsnit V i betragtningerne til 1997-beslutningen (herefter »afsnit V i beslutningen«) anført, at 1951-loven »undergik en væsentlig ændring ved [1988-loven] ...« Kommissionen gik således blot ud fra, at det fremgik af den blotte sammenligning mellem bestemmelserne i den oprindelige ordning og bestemmelserne i 1988-ordningen, at ændringerne var væsentlige.
68 Kommissionen bør undgå sådanne formodninger. Begrundelsen bør angive udtrykkeligt, hvorfor visse ændringer anses for væsentlige. Begrundelsen behøver ikke være detaljeret, navnlig når Kommissionen som i denne sag er af den opfattelse, at betydningen af de relevante ændringer er åbenbar. Begrundelsen skal helst anføres inden konklusionen om, at ændringerne er væsentlige, men som det fremgår af Domstolens ovenfor anførte praksis, er det tilstrækkeligt, hvis begrundelsen fremgår af andre dele af den pågældende beslutning. I den foreliggende sag mener jeg dog, at 1997-beslutningen set i sin helhed opfylder kravene i traktatens artikel 190, uanset at Kommissionen ikke udtrykkeligt angav nogen begrundelse for, hvorfor den fandt, at den oprindelige ordning undergik væsentlige ændringer ved 1988-loven.
69 For det første fremgår det klart, selv uden Kommissionens analyse i dens indlæg for Domstolen, af en sammenligning af de i afsnit III i beslutningen nævnte relevante bestemmelser i den oprindelige ordning og i 1988-ordningen, at 1988-loven medførte et antal potentielt vigtige ændringer. Det er således klart, at kravene til støttemodtagerens administrative hovedkontor, rederivirksomhed, salgskontorer, varelagre og ekstraudstyr alle var nye, ligesom kravet om, at rederiet skulle have sardiske havne som centrum for sine skibsfartsaktiviteter, og at vedligeholdelsesarbejder skulle udføres i regionens havne. Nyt var også kravet om, at fartøjer med en bruttotonnage på over 250 tons skulle bemandes med lokale søfolk, hvilket Kommissionen anså for at udgøre forskelsbehandling på grundlag af nationalitet til fordel for »sardere« såvel i afsnit I som VI i betragtningerne til beslutningen (herefter »afsnit I og VI i beslutningen«). Med hensyn til leasing-muligheden fremgår det også af Kommissionens formulering (»Støtteordningen gav ligeledes mulighed for ...«), at der var tale om en nyskabelse. For det andet blev kvalificeringen hverken bestridt af Italien eller af de sardiske myndigheder under den kontradiktoriske procedure, der førte til vedtagelsen af 1997-beslutningen. Selv om dette af de ovenfor anførte grunde (punkt 20 til 24) naturligvis ikke er til hinder for, at kvalificeringen nu kan anfægtes, navnlig af SL, er det en faktor, som Domstolen kan tage i betragtning, når den tager stilling til, om Kommissionen angav en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor ændringerne blev anset for betydelige. Kommissionens klare beskrivelse af ændringerne som »betydelige« er i denne sag tilstrækkelig begrundelse. Endelig er analysen i afsnit VI i beslutningen vigtig. Kommissionen har på dette sted ikke alene utvetydigt anført, at 1988-loven efter dens opfattelse er i strid med grundlæggende fællesskabsretlige principper, nemlig etableringsfriheden og forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men har også angivet visse særlige aspekter heraf, som forværrer den allerede i forbindelse med den tidligere ordning skete tilsidesættelse af disse principper. Kommissionen har således udtrykkeligt i det tredje led i afsnit VI i beslutningen henvist til kravet om, at alle de støttemodtagende rederiers skibe skal være indregistrerede på Sardinien, og har i fjerde afsnit omtalt den forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som i praksis er et resultat af kravet om, at der skal beskæftiges et vist antal »lokale« søfolk. Denne begrundelse underbygger klart Kommissionens opfattelse af, at 1988-loven medførte betydelige ændringer i den oprindelige ordning.
Hvorvidt klassificeringen var rigtig
70 Den italienske regering og SL har også anfægtet, hvorvidt Kommissionen havde ret i, at ændringerne ved 1988-loven var betydelige. De har hævdet, at ændringerne blot var udtryk for detaljer i eller præciseringer af den oprindelige ordning og havde ringe virkning i praksis. Jeg er ikke enig i denne beskrivelse. Selv om det eventuelt kan anses for en detalje - med henblik på at sikre, at det kun er lokale virksomheder, som kan opnå den økonomiske støtte - at støttemodtagere, ud over at have deres hovedsæde og fiskale hjemsted på Sardinien som krævet i henhold til den gamle ordning, også skal have deres administrative hovedkontor dér, kan dette ikke siges at være tilfældet med de nye krav om, at rederierne også skal anvende sardiske havne som centrum for deres skibsfartsaktiviteter, at de skal registrere alle deres fartøjer i disse havne og have deres salgskontorer, varelagre og ekstraudstyr i disse havne, formentlig for alle fartøjerne. Disse ændringer er væsentlige. De gjorde det helt umuligt for andre end sardiske rederier at opnå støtten og udstrakte også, således som Kommissionen har fremhævet i beslutningens afsnit VI, de indirekte virkninger af støtten til en række andre, næsten udelukkende sardiske virksomheder, der driver virksomhed i sardiske havne.
71 Herudover var 1988-loven, idet den som en generel betingelse bestemte, at støttemodtagerne skulle anvende lokale skibsværfter ved reparationsarbejder, i hvert fald indirekte klart til fordel for sardiske skibsværfter. Kommissionens bedømmelse af, at denne nye bestemmelse kunne være i strid med det syvende direktiv, er klart begrundet. Formålet med kravet om at beskæftige sardisk mandskab var ligeledes utvetydigt og vigtigt. Den italienske regerings repræsentant har under retsmødet henvist til, at det i 1988 bl.a. var et krav i den relevante nationale lovgivning, at søfolk skulle opføres på tjenestelister. Selv om den italienske regerings repræsentant har gjort gældende, at bestemmelsen i 1988-loven var nødvendig for at overholde denne lovgivning, har han undladt at kommentere, at denne lovgivning indebar direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, hvilket Domstolen udtrykkeligt anså for at være i strid med fællesskabsretten i Porto di Genova-dommen (74). Eftersom kravet om beskæftigelse af sardiske søfolk uundgåeligt førte til en udelukkelse af alle andre end italienske søfolk, var det særlig i lyset af Porto di Genova-dommen åbenbart korrekt, at Kommissionen anså denne betingelse for at være en ændring, som der skulle gives underretning om.
72 Selv om de ved 1988-loven indførte ændringer havde til direkte virkning at begrænse antallet af rederier, der kunne modtage støtte i henhold til den oprindelige ordning, og således i det mindste potentielt at begrænse omfanget af støtten, er denne mulighed ikke til hinder for, at sådanne ændringer anses for »ændringer« i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. For det første - som Kommissionens repræsentant har påpeget som svar på et spørgsmål under retsmødet - er begrænsningen af støttens omfang irrelevant, når den skyldes ændringer, som forværrer forskelsbehandlingen og dermed potentielt de konkurrencefordrejende virkninger af den bagvedliggende støtteordning. For det andet mener jeg ikke, at ændringer, som indebærer, at antallet af potentielle direkte støttemodtagere begrænses, men indirekte udvider modtagerne af støtten til en række andre nationale virksomheder, som f.eks. i denne sag lokale skibsværfter og søfolk, nogensinde kan anses for ubetydelige og derfor kan falde uden for underretningspligten i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3.
73 Endelig er det ubestridt, at indførelsen ved artikel 100 i 1988-loven af en leasing-mulighed i princippet udgjorde en ændring af den oprindelige ordning, som Kommissionen skulle have underretning om. Den Italienske Republik har imidlertid støttet af SL hævdet, at eftersom der i den relevante periode (1988 til 1996) ikke blev udbetalt nogen støtte i henhold til denne artikel, skal ændringen ikke tages i betragtning ved bedømmelsen af, om de italienske myndigheder skulle have givet underretning om de andre ændringer. Denne argumentation er imidlertid fejlagtig og skal forkastes.
74 Jeg er enig med den af generaladvokat Lenz udtrykte opfattelse i forslaget til afgørelse i Namur-sagen, hvorefter det »fremgår af en sammenligning mellem henholdsvis artikel 93, stk. 1, og artikel 93, stk. 3, at begrebet 'støtteforanstaltninger' i stk. 3 er synonymt med begrebet 'støtteordninger' i stk. 1«, og at »[d]et følger heraf, at der foreligger en indførelse af en støtteforanstaltning efter artikel 93, stk. 3, når der gennemføres en ny støtteordning, og at en ændring af en støtteforanstaltning forudsætter en materiel ændring af en sådan ordning« (75). Indførelse af en helt ny metode til at yde stort set samme støttebeløb udgør åbenbart en væsentlig ændring af den oprindelige ordning. Hvis man anerkendte den italienske regerings argument, ville det give medlemsstaterne mulighed for at ændre eksisterende støtteordninger væsentligt eller at indføre hvad der i praksis er nye støtteordninger ved at ændre lovgivningen om eksisterende støtteordninger, uden at de skulle give Kommissionen underretning om sådanne ændringer, før ændringerne rent faktisk blev gennemført. Det ville være i strid med kravet i traktatens artikel 93, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne udtrykkeligt skal give Kommissionen underretning om »enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger«. Den snævre opfattelse af medlemsstaternes pligt til at underrette Kommissionen om ændringer i eksisterende støtteordninger, der ligger til grund for de italienske myndigheders anbringende, ville efter min opfattelse også undergrave den effektive virkning af de præventive undersøgelser, som Kommissionen skal foretage i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Domstolen har i fast praksis fremhævet, at denne kontrol skal være effektiv (76). Jeg er derfor ikke i tvivl om, at Kommissionen var berettiget til at tage hensyn til ændringen ved artikel 100 i 1988-loven, da den skulle tage stilling til, hvorvidt de forskellige ændringer ved denne lov samlet set var udtryk for væsentlige »ændringer«. Dette gælder så meget desto mere, som det først blev oplyst i forbindelse med proceduren for Domstolen, at der i den relevante periode ikke var tildelt nogen støtte i henhold til leasing-muligheden.
75 Jeg foreslår derfor, at Domstolen forkaster sagsøgernes argumenter, hvorefter Kommissionens kvalificering af ændringerne ved 1988-loven som væsentlige »ændringer«, som Kommissionen skulle have underretning om i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, er ugyldig.
E - Hvorvidt den anfægtede støtteordning var forenelig med fællesmarkedet
76 Såfremt Domstolen skulle være uenig i min bedømmelse af, hvorvidt Kommissionens begrundelse var tilstrækkelig, men enig i mit subsidiære forslag om, at Kommissionen gyldigt kunne kvalificere 1988-ændringerne som væsentlige »ændringer« til den oprindelige ordning, som Kommissionen skulle have underretning om, er det nødvendigt at tage stilling til sagsøgernes subsidiære anbringender, hvormed de har anfægtet Kommissionens bedømmelse af, at den omtvistede støtte var uforenelig med fællesmarkedet. Jeg skal derfor blot kortfattet tage stilling til disse anbringender.
i) Spørgsmålet om tilsidesættelse af andre af traktatens bestemmelser
77 Italiens særskilte anbringende om, at 1997-beslutningen skal annulleres, fordi Kommissionen ikke var berettiget til at anse den omstridte støtte for uforenelig med fællesmarkedet på grundlag af, at 1988-ordningen udgjorde en tilsidesættelse af artikel 6, artikel 48, stk. 2, og artikel 52 i EF-traktaten (efter ændring nu artikel 12 EF, 39, stk. 2, EF og 43 EF), rejser et spørgsmål, som er af væsentlig betydning for Kommissionens undersøgelser på statsstøtteområdet.
78 Det følger af Domstolens faste praksis, at artikel 92 ikke kan tjene som grundlag for at ophæve virkningerne af traktatens øvrige bestemmelser som f.eks. bestemmelserne om varernes frie bevægelighed, eftersom »de sidstnævnte bestemmelser ligesom reglerne om statsstøtte tjener samme formål, som er at sikre frie varebevægelser mellem medlemsstaterne på normale konkurrencevilkår« (77). Kommissionen kan derfor tage en eventuel tilsidesættelse af andre traktatbestemmelser i betragtning, når den skal tage stilling til, om en støtteordning er forenelig med fællesmarkedet. Jeg er enig med den opfattelse, som generaladvokat Saggio gav udtryk for i hans nylige forslag til afgørelse i sagen Tyskland mod Kommissionen, at Kommissionen ikke kan anvende proceduren i traktatens artikel 93 til at »erklære«, at en national foranstaltning er i strid med andre bestemmelser i traktaten end bestemmelserne om statsstøtte, men dette er ikke problemstillingen i denne sag (78). Kommissionen har blot, da den udøvede sin skønsbeføjelse i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, afvist at anse en støtteordning for forenelig med fællesmarkedet, eftersom visse af betingelserne for at opnå støtten kunne være i strid med grundlæggende fællesskabsretlige principper.
79 Denne konklusion finder også støtte i Domstolens afgørelse i sagen Kommissionen mod Frankrig, der vedrørte støtte til landbrugere, som først blev undersøgt af Kommissionen i medfør af den kontradiktoriske procedure, som Kommissionen dog senere afbrød for i stedet at iværksætte traktatbrudsproceduren i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) (79). Domstolen fastslog, at »selv om den nævnte særlige procedure« i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, »ikke på nogen måde er til hinder for, at en støtteordnings forenelighed med andre fællesskabsbestemmelser end bestemmelserne i artikel 92 efterprøves under anvendelse af den i artikel 169 fastlagte procedure, er det imidlertid proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, som skal følges af Kommissionen, såfremt den ønsker at fastslå, at der herved foreligger en ordning, der er uforenelig med fællesmarkedet« (80).
ii) Kommissionens anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 3
80 Den Italienske Republik og SL har gjort en række argumenter gældende, hvorved de har anfægtet Kommissionens bedømmelse af, hvorvidt 1988-ordningen var forenelig med fællesmarkedet, navnlig med hensyn til traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) (»støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse«), og artikel 92, stk. 3, litra c) (»støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«). Efter at have undersøgt hver af disse argumenter er jeg overbevist om, at ingen af dem ikke er begrundede.
81 Ifølge Domstolens faste praksis har Kommissionen en vid skønsbeføjelse, når den skal tage stilling til, om støtte er forenelig med fællesmarkedet, eftersom skønsudøvelsen indebærer økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng (81). Domstolen vil alene annullere Kommissionens statsstøttebeslutning, såfremt der i denne henseende foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, hvilket påhviler sagsøgeren at bevise (82), eller såfremt Kommissionens argumentation åbenbart ikke er sammenhængende (83). Kommissionens konstatering af, at ordningen ikke kunne anses for regional udviklingsstøtte i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a), er tydeligvis ikke fejlagtig. Der er ingen tvivl om, at Sardinien var et mål nr. 1-område, der på det relevante tidspunkt kunne få almindelig egnsudviklingsstøtte, men Kommissionen var efter min opfattelse berettiget til at anse den omstridte støtte for støtte til rederier, og at den derfor først og fremmest var sektorbestemt (84). Argumentation i beslutningen fra 1997 er heller ikke uforenelig med tidligere kommissionsbeslutninger vedrørende støtte til visse irske rederier, hvilket SL har gjort gældende i stævningen. Som anført af Kommissionen i svarskriftet blev disse beslutninger truffet på et tidspunkt, hvor Kommissionen anlagde en mere tolerant bedømmelse end den bedømmelse, der nu skal foretages i henhold til retningslinjerne for statsstøtte til rederier af 3. august 1989 (85) og om statsstøtte til søtransportsektoren (86). Kommissionen skal overholde sine egne retningslinjer (87).
82 Kommissionen har således efter min opfattelse heller ikke foretaget en åbenbart fejlagtig vurdering, da den afslog at anvende traktatens artikel 92, stk. 3, litra c). Sagsøgerne har ikke påberåbt sig nogen omstændigheder, der kan så tvivl om Kommissionens analyse af, at 1988-ordningen ikke opfyldte de krav om gennemsigtighed, som følger af såvel de ovenfor nævnte retningslinjer som det syvende direktiv. Den kunne ikke godkende støtten, når der ikke var sikkerhed for, at det fastsatte loft for støtte til italienske skibsværfter ikke blev omgået på grund af de indirekte fordele, som 1988-ordning medførte navnlig for sardiske skibsværfter.
F - Tilbagebetaling
83 Såfremt Domstolen skulle afslå at annullere 1997-beslutningen, har Den Italienske Republik og SL gjort en række argumenter gældende til støtte for deres påstand om, at Domstolen bør annullere artikel 2 i 1997-beslutningen, hvorefter de italienske myndigheder skal kræve den i henhold til 1988-ordningen ydede støtte tilbagebetalt af hver enkelt støttemodtager. Efter at have undersøgt argumenterne er det min opfattelse, at de alle må afvises.
84 Navnlig mener jeg ikke, at den italienske regerings argument om, at artikel 2 i 1997-beslutningen tilsidesætter støttemodtagernes berettigede forventninger, er overbevisende. Argumentet indebærer, at modtagerne med god grund kunne gå ud fra, at Kommissionen ikke ville anse ændringerne ved 1988-loven for »ændring af støtteforanstaltninger«. Der er efter min opfattelse ingen grund til at behandle ændringer af støtteforanstaltninger, som der skal gives underretning om til Kommissionen, anderledes end ny statsstøtte. Såfremt Kommissionen »finder, at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ikke er forenelig med fællesmarkedet,« træffer den beslutning om, »at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter«, og »[n]år den påtænkte støtte i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, allerede er blevet udbetalt, kan denne beslutning ske i form af et påbud til de nationale myndigheder om at kræve støtten tilbagebetalt« (88). Da »den kontrol, som Kommissionen i medfør af traktatens artikel 93 fører med statsstøtte, har sit grundlag i ufravigelige principper, [kan der principielt] ikke hos støttemodtagerne ... bestå en berettiget forventning om, at den støtte de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte artikel fastlagte procedure« (89). Det er i denne sag klart, at alle, herunder SL, blot formodede, at lovændringerne ikke ville »ændre« støtteordningen i henhold til traktaten. En sådan formodning kan ikke udgøre en forventning, som vejer tungere end fællesskabsrettens interesse i at sikre overholdelsen af traktatens artikel 93, stk. 3.
85 Beslutningen fra 1997 indebærer heller ikke en ubegrundet forskelsbehandling af modtagerne af den sardiske støtte, alt efter om støtten blev ydet før eller efter 1988-lovens ikrafttrædelse. Jeg tilslutter mig Kommissionens opfattelse af, at forskelsbehandling på grundlag af traktatens grundlæggende sondring mellem ny støtte eller ændret støtte og eksisterende støtte klart er begrundet.
86 SL har også anført, at Kommissionen alene kan kræve den ulovligt ydede støtte tilbagebetalt i en periode på op til højst fem år, hvilket indebærer, at SL ikke skal tilbagebetale støtten, eftersom 1997-beslutningen blev truffet over fem år efter det tidspunkt, da SL modtog støtten. SL har henvist til Rådet forordning (EØF) nr. 2988/74 om forældelse af adgangen til at pålægge økonomiske sanktioner inden for Det Europæiske Fællesskabs transport- og konkurrenceret, der indeholder en generel forældelsesfrist på fem år (90). Jeg er imidlertid enig med Kommissionen i, at i mangel af udtrykkelige forældelsesregler kan man ikke anvende anden lovgivning, som ikke vedrører statsstøtteområdet, analogt (91). Denne fortolkning bekræftes af den nylige vedtagelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999, som i artikel 15 bestemmer, at »Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter ti år« (92).
V - Sagsomkostningerne
87 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det »den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom«. Artikel 69, stk. 3, bestemmer dog, at »Domstolen kan fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde«. Eftersom sagsøgernes søgsmål i disse forenede sager bør tages til følge for så vidt angår deres påstand om, at 1997-beslutningen skal annulleres på grund af Kommissionens utilstrækkelige begrundelse, og eftersom de har nedlagt påstand om betaling af sagsomkostningerne, bør Kommissionen pålægges at betale disse omkostninger. Da Den Italienske Republik imidlertid uden held også har anfægtet gyldigheden af den i den anden åbningsskrivelse indeholdte beslutning, og da Kommissionens utilstrækkelige begrundelse i 1997-beslutningen i det mindste delvist kan forklares under henvisning til de italienske myndigheders manglende samarbejde under den kontradiktoriske procedure, foreslår jeg, at det pålægges Den Italienske Republik at bære sine egne omkostninger. Da ingen af disse ganske særlige omstændigheder omfatter SL, skal Kommissionen pålægges at bære SL's omkostninger.
VI - Forslag til afgørelse
88 I lyset af ovenstående foreslår jeg Domstolen at:
1) annullere Kommissionens beslutning 98/95/EF af 21. oktober 1997 vedrørende støtte, som regionen Sardinien (Italien) har ydet rederier på Sardinien
2) pålægge Kommissionen at betale Sardegna Lines' omkostninger i sag C-105/99, og pålægge Kommissionen og Den Italienske Republik at bære deres egne omkostninger i sag C-15/98.
(1) - Bolletino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, 15.10.1952.
(2) - Bolletino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, 23.8.1954.
(3) - Det er bemærkelsesværdigt, at det ifølge den oprindelige version af artikel 1 i 1951-loven blot blev krævet, at støttemodtagerne skulle være »regionale virksomheder«.
(4) - Ifølge den oprindelige version af artikel 2 i 1951-loven var det yderligere et krav, at støttemodtageren først og fremmest skulle varetage regionale skibsfartsinteresser og drive skibsfart mellem sardiske havne og sardiske øer og/eller andre anløbshavne.
(5) - Bolletino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, nr. 21, Supplement nr. 1, 6.6.1988.
(6) - Det yderligere stykke, som blev indsat i artikel 9 i 1951-loven bestemte, at såfremt betingelserne i artikel 2 helt eller delvist ikke blev opfyldt, kunne regionen umiddelbart inddrage støtten.
(7) - Bolletino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, nr. 6, Supplement nr. 1, 17.2.1996.
(8) - EFT C 368, s. 2.
(9) - Adjektivet »kontradiktorisk« anvendes i dette forslag til afgørelse til at betegne undersøgelsesproceduren i medfør af traktatens artikel 93, stk. 2, eftersom Domstolen anvender denne beskrivelse i sin seneste praksis på området, jf. f.eks. dom af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, præmis 44.
(10) - EFT 1998 L 20, s. 30.
(11) - EFT C 386, s. 6.
(12) - Samme EFT, s. 7.
(13) - Sagen blev oprindelig anlagt ved Retten i Første Instans den 6.4.1998 og blev registreret som sag T-58/98. Ved kendelse af 23.3.1999 erklærede Retten sig imidlertid inkompetent i sagen og henviste sagen til Domstolen i medfør af artikel 47 i EF-statutten.
(14) - EFT L 380, s. 27 (herefter »syvende direktiv«).
(15) - Kommissionen har bl.a. henvist til Domstolens dom af 31.3.1965, forenede sager 12/64 og 29/64, Ley mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 37, org.ref.: Rec. s. 143, og af 2.3.1967, forenede sager 25/65 og 26/65, Simet og Feram mod Den Høje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 333, org.ref.: Rec. s. 39.
(16) - Jf. dom af 21.12.1954, sag 1/54, Frankrig mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 5, org.ref.: Rec. s. 7. Domstolen tilsluttede sig udtrykkeligt generaladvokat Lagrange's opfattelse, hvorefter »flere sammenhængende beslutninger kan anfægtes ved en sag«. Generaladvokaten havde anført, at der i sagen »åbenbart var sammenhæng mellem de tre anfægtede beslutninger«.
(17) - Dom af 30.6.1992, sag C-312/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4117, herefter »Cenemesa-dommen«.
(18) - Dom af 5.10.1994, sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4635, herefter »Italgrani-dommen«.
(19) - Italgrani-dommen, præmis 26.
(20) - De anfægtede retsakter blev meddelt den italienske regering henholdsvis den 12. og den 14.11.1997, og regeringen har anlagt annullationssøgsmål den 22.1.1998 ved Domstolen.
(21) - Dom af 13.4.1994, forenede sager C-324/90 og C-342/90, Sml. I, s. 1173, herefter »Pleuger-dommen«.
(22) - Jf. dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris Holland mod Kommissionen, Sml. s. 2671, præmis 5, herefter »Philip Morris-dommen«, af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, præmis 5, og af 13.3.1985, sag 296/82 og 318/82, Leeuwarder Papierenwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, præmis 13, herefter »Leeuwarder-dommen«. I dom af 9.3.1994, sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833, præmis 24, har Domstolen udtrykkeligt anerkendt, at en modtager af statsstøtte i medfør af traktatens artikel 173 kan anfægte Kommissionens beslutning om at anse støtten for ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet. Dette blev stiltiende bekræftet i den ovenfor anførte Pleuger-dom. Det fremgår klart af dommen af 24.10.1996, forenede sager C-329/93, C-62/95 og C-63/95, Tyskland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5151, herefter »Bremer Vulkan-dommen«, at den omstændighed, at et individuelt annullationssøgsmål er henvist fra Retten i Første Instans til Domstolen, ikke er til hinder for, at søgsmålet antages til realitetsbehandling.
(23) - I dom af 2.2.1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219, afviste Domstolen at lade en gruppe individuelle gartnere, som havde draget fordel af en præferencetarif for levering af gas, anfægte en kommissionsbeslutning, ifølge hvilken tariffen udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med fællesmarkedet, med den begrundelse at gartnerne alene var berørt på grund af deres objektive egenskab af gartnere, og at de således ikke var individuelt berørt af beslutningen, jf. præmis 15.
(24) - Jf. dom af 9.10.1984, forenede sager 91/83 og 127/83, Heineken Brouwerijen, Sml. s. 3435 (herefter »Heineken-dommen«).
(25) - Kommissionen har henvist til Domstolens dom af 4.2.1992, sag C-294/90, British Aerospace og Rover mod Kommissionen, Sml. I, s. 493, præmis 10 og 13 (herefter »Rover-dommen«).
(26) - Den i fodnote 24 anførte dom.
(27) - Heineken-dommen, præmis 17.
(28) - Heineken-dommen, præmis 21.
(29) - Den i fodnote 25 anførte dom. Domstolen bekræftede i Rover-dommen, at såfremt Kommissionen er af den opfattelse, at der foreligger en ny støtte, som ikke er blevet undersøgt under en tidligere procedure, og som ikke er blevet godkendt som statsstøtte, er Kommissionen forpligtet til at indlede en ny kontradiktorisk procedure og give de interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger (præmis 10-13).
(30) - Jf. bl.a. dom af 20.3.1997, sag C-24/95, Alcan Deutschland, Sml. I, s. 1591, præmis 23, herefter »Alcan-dommen«. Kommissionen har henvist til dom af 29.1.1998, sag C-280/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 259, hvor Den Italienske Republik ikke bestred, at et påbud om tilbagebetaling fulgte af konstateringen af, at støtten var uforenelig med fællesmarkedet (præmis 10).
(31) - Jf. den foran anførte dom i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 25.
(32) - Jf. fodnote 14. Det syvende direktiv blev ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 3094/95 af 22.12.1995 om støtte til skibsbygningsindustrien (EFT L 322, s. 1). Da denne forordning imidlertid først trådte i kraft den 31.12.1997 som følge af ændringen ved Rådets forordning (EF) nr. 1904/96 af 27.9.1996 (EFT L 251, s. 5), henviser jeg nedenfor alene til det syvende direktiv. Det kan ikke anfægte gyldigheden af Kommissionens beslutning fra 1997, at der heri kun henvises til forordning nr. 3094/95 og 1904/96, eftersom det er klart, at disse har afløst det syvende direktiv, og eftersom ingen af de ved forordningerne indførte ændringer er relevante i denne sag.
(33) - EFT 1997 C 205, s. 5.
(34) - Jf. dom af 5.10.1994, sag C-400/92, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 4701, præmis 13. Jf. også dom af 18.5.1993, forenede sager C-356/90 og C-180/91, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2323, præmis 25 og 26. Efter ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union er der fire udtrykkelige litra i traktatens artikel 92, stk. 3 - idet Amsterdam-traktaten (artikel 6, punkt 51) i forenklingens navn ophævede den nu overflødige bestemmelse i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), andet punktum.
(35) - Jf. fodnote 22.
(36) - Italien har fremhævet i replikken, at 89% af de varer, der transporteres fra Sardinien, transporteres med skib til det italienske fastland, hvorimod 11% transporteres til franske havne i Atlanterhavet eller i Middelhavet eller til spanske havne. Med hensyn til passagertrafikken udgør ruter til det italienske fastland 97%.
(37) - Jf. brevets ottende afsnit, sidste sætning (EFT 1996 C 368, s. 1, på s. 2).
(38) - EFT L 364, s. 7.
(39) - Kommissionen henviser til den i fodnote 22 anførte Philip Morris-dom, præmis 11, samt til dom af 21.3.1991, sag C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1433, præmis 27, herefter »ENI-Lanerossi-dommen«.
(40) - Rettens dom af 30.4.1998, sag T-214/95, Vlaams Gewest mod Kommissionen, Sml. II, s. 717, præmis 67.
(41) - Dom af 14.9.1994, forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4103, præmis 42, herefter »Hytasa-dommen«.
(42) - Dom af 13.7.1988, sag 102/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 4067, præmis 19.
(43) - Dom af 11.7.1985, sag 42/84, Remia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545, præmis 26.
(44) - Dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Sytraval og Brink's France mod Kommissionen, Sml. I, s. 1719 (herefter »Sytraval-dommen«), præmis 63. Jf. også Leeuwarder-dommen, præmis 19, samt dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis 15 og 16, og af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, præmis 86, og mit forslag til afgørelse, punkt 107.
(45) - Sytraval-dommen. Jf. også Domstolens dom af 16.3.2000, forenede sager C-395/96 P og C-396/96 P, Compagnie maritime belge Transports og Dafra Lines mod Kommissionen, Sml. I, s. 1365, præmis 56, og mit forslag til afgørelse, punkt 43, 44 og 45.
(46) - Kommissionens beslutning 79/743/EØF af 27.7.1979 vedrørende støtte, som den nederlandske regering agter at yde med henblik på forøgelse af en cigaretfabrikants produktionskapacitet (EFT L 217, s. 17).
(47) - Jf. retsmøderapporten i Philip Morris-sagen, Sml. 1980, s. 2671, på s. 2676.
(48) - Philip Morris-dommen, præmis 10.
(49) - Samme dom, præmis 11 og 12.
(50) - Generaladvokat Capotorti har i sit forslag til afgørelse (Sml. 1980, s. 2671, på s. 2694) sammenfattet de oplysninger, som Kommissionen afgav i Philip Morris-beslutningen. Det er i denne sammenhæng, man skal forstå hans utvetydige forslag til afgørelse, som blev fulgt af Domstolen, og hvorefter det skal tages i betragtning, om den planlagte støtte kan fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. s. 2696, 2697 og 2698).
(51) - Dom af 4.7.1963, sag 24/62, Sml. 1954-1964, s. 407, org.ref.: Rec. s. 131.
(52) - Samme dom, s. 408, org.ref.: Rec. s. 143.
(53) - Jf. fodnote 22. Se også dommen i sagen Intermills mod Kommissionen, præmis 37, 38 og 39.
(54) - Præmis 24. Domstolen fulgte hermed generaladvokat Sir Gordon Slynn, som efter at have henvist til de relevante betragtninger anførte, at »Kommissionen har således alene fremsat en blot og bar påstand om, at støtten fordrejede konkurrencen inden for Fællesskabet uden at give nogen oplysning om, hvorledes den var nået til denne konklusion. Der findes hverken en begrundelse eller en henvisning til oplysninger, som støtter fremsættelsen af en sådan generel påstand« (jf. fodnote 22, Leeuwarder-dommen, s. 812).
(55) - Jf. den i fodnote 22 nævnte dom, præmis 51.
(56) - Samme dom, præmis 53.
(57) - Med hensyn til varetransport henviser den franske version af 1997-beslutningen til varer, som transporteres »fra medlemsstaterne« (»provenant des États membres«) til Sardinien og fra Sardinien »til medlemsstaterne« (»vers les États membres«), men for så vidt angår passagertrafikken henvises der til trafikken mellem »fastlandet og Sardinien« (»entre le continent et la Sardaigne«).
(58) - I den i fodnote 40 nævnte dom i sagen Vlaams Gewest mod Kommissionen anførte Retten i Første Instans bl.a. med henvisning til Bremer Vulkan-dommen, at »med hensyn til, om en foranstaltning skal anses for støtte«, indebærer kravene i traktatens artikel 190, at det påhviler Kommissionen, »selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene«, »i det mindste ... at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse«. Retten kom på dette grundlag og efter at have undersøgt de i beslutningen indeholdte oplysninger frem til, at Kommissionens vurdering af »støttens virkninger på konkurrencen og samhandelen inden for Fællesskabet ikke [var] rent abstrakt« (præmis 65, min fremhævelse).
(59) - Cabotage kan i det væsentlige defineres som »virksomhed i et land ved hjælp af transportmidler i et andet land, hvor fortjenesten samles i det land, hvor virksomheden er beliggende«, jf. European Communities Glossary, 5. udgave, 1990, s. 205.
(60) - Ifølge artikel 1 i forordning nr. 3577/92 gælder »fra 1. januar 1993 ... princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads) for EF-redere ...«. »Ø-cabotage i Middelhavet« blev dog ifølge artikel 6, stk. 2, midlertidigt undtaget indtil den 1.1.1999. »Ø-cabotage« defineres i artikel 2, stk. 1, som »søtransport af passagerer eller gods mellem: - havne på en enkelt medlemsstats fastland eller hovedområde og havne på en eller flere af dens øer - havne på en enkelt medlemsstats øer ...«
(61) - Jf. Kommissionens beslutning 97/270/EF af 22.10.1996 om en skattefradragsordning inden for vejgodstransport for fremmed regning i Italien (EFT 1997 L 106, s. 22), 98/182/EF af 30.7.1997 angående den støtte, som Friuli-Venezia Giulia-regionen (Italien) har ydet til regionens vejgodstransportvirksomheder (EFT 1998 L 66, s. 18), og 98/693/EF af 1.7.1998 om den spanske ordning for støtte til indkøb af erhvervskøretøjer »Plan Renove Industrial« (den industrielle fornyelsesplan) (august 1994 - december 1996) (EFT L 329, s. 23).
(62) - Efter min opfattelse følger en sådan forpligtelse stiltiende af traktatens artikel 93, stk. 2, og af den udtrykkelige samarbejdsforpligtelse i EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF). Jf. ligeledes den i fodnote 9 nævnte SFEI m.fl.-dom, præmis 43, og dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, præmis 22, herefter »Boussac-dommen«.
(63) - Jf. i denne forbindelse dom af 26.9.1996, sag C-241/94, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 4551, præmis 32-37, herefter »Kimberly Clark-dommen«.
(64) - Dom af 9.8.1994, sag C-44/93, Sml. I, s. 3829, herefter »Namur-dommen«.
(65) - Samme sag, punkt 77 i forslaget til afgørelse.
(66) - Kommissionen har henvist til dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 14.
(67) - Kommissionen har i sit svarskrift henvist til de ændringer, som blev indført ved artikel 99 og 100 i 1988-loven, og som er beskrevet ovenfor i punkt 4 og 5.
(68) - Jf. femte betragtning til beslutningens afsnit III (min fremhævelse) og femte afsnit i den første åbningsskrivelse. Den autentiske italienske version taler om »modificata in modo sostanziale«, hvorimod der i den første åbningsskrivelse anvendes formuleringen »sostanzialmente modificata« (min fremhævelse).
(69) - Jf. den i fodnote 64 nævnte dom, præmis 23.
(70) - Samme dom, præmis 28.
(71) - Namur-dommen, præmis 33. Hensynet til retssikkerheden er blevet varetaget ved den nylige vedtagelse på grundlag af EF-traktatens artikel 94 (nu artikel 89 EF) af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 (EFT L 83, s. 1). Ifølge forordningens artikel 1, litra b), indgår i definitionen af »eksisterende støtte« støtte, som anses som sådan »fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer«.
(72) - Punkt 77 i hans forslag til afgørelse (min fremhævelse).
(73) - Heineken-sagen, punkt 5 i forslaget til afgørelse (min fremhævelse).
(74) - Dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Sml. I, s. 5889, præmis 11, 12 og 13 (herefter »Porto di Genova-dommen«).
(75) - Punkt 77 i hans forslag til afgørelse, omtalt i punkt 65 (min fremhævelse).
(76) - Jf. Heineken-dommen, præmis 14, den i fodnote 62 nævnte Boussac-dom, præmis 17, Cenemesa-dommen, præmis 16, og Italgrani-dommen, præmis 24. Det ville ligeledes være i strid med ræsonnementet i Domstolens dom af 17.6.1999, sag C-295/97, Piaggio, Sml. I, s. 3735, hvori Domstolen bekræftede, at Kommissionen ikke kan kvalificere en støtteordning, som er blevet antaget efter EF-traktatens ikrafttræden, som en eksisterende statsstøtte, når den ikke har fået underretning om de pågældende foranstaltninger, jf. præmis 44-49.
(77) - Dom af 20.3.1990, sag C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, Sml. I, s. 889, præmis 20. Jf. også dom af 24.11.1982, sag 249/81, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 4005 (herefter »Buy Irish-sagen«), hvor Domstolen udtalte (i præmis 18), at »den omstændighed, at den omtvistede kampagne [til fremme af køb af irske varer] i det væsentlige finansieres af den irske regering, og at artikel 92 og 93 i traktaten eventuelt omfatter en sådan form for støtte, ... indebærer [ikke], at kampagnen som sådan ikke rammes af forbuddene i artikel 30«.
(78) - Sag C-156/98, forslag til afgørelse af 27.1.2000, punkt 43.
(79) - Dom af 30.1.1985, sag 290/83, Sml. s. 439.
(80) - Samme dom, præmis 17 (min fremhævelse). Jf. også generaladvokat Mancini's forslag til afgørelse, Sml. s. 439, s. 443 og 444.
(81) - Jf. Philip Morris-dommen, præmis 24. Jf. også den i fodnote 41 anførte Hytasa-dom, præmis 51, dom af 15.10.1996, sag C-311/94, Ijssel-Vliet, Sml. I, s. 5023, præmis 27, af 29.2.1996, Belgien mod Kommissionen, jf. fodnote 44, præmis 11, og Rettens dom af 12.12.1996, sag T-380/94, AIUFFASS og AKT mod Kommissionen, Sml. II, s. 2169, præmis 56.
(82) - Jf. f.eks. den ovenfor anførte dom i sagen AIUFFASS og AKT mod Kommissionen, præmis 59, hvilken blev opretholdt af Domstolen i appelsagen, jf. sag C-55/97 P, AIUFFASS og AKT mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, præmis 22-26.
(83) - Jf. Hytasa-dommen, præmis 51-58.
(84) - Jf. Kommissionens beslutning 94/629/EF af 29.7.1994 om fastlæggelse af en EF-støtteramme for EF's strukturinterventioner i de af Italiens regioner, der er omfattet af mål nr. 1, dvs. Abruzzo, Basilicata, Calabrien, Campanien, Molise, Puglia, Sardinien og Sicilien (EFT L 250, s. 21).
(85) - SEK (89) 921 endelig udg.
(86) - EFT 1997 C 205, s. 5.
(87) - Jf. dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, præmis 36 og 44 ff.
(88) - Jf. den i fodnote 30 anførte Alcan-dom, præmis 22. Jf. også kendelse af 6.2.1986, sag 310/85, Deufil mod Kommissionen, Sml. s. 537, præmis 24, og den i fodnote 41 anførte Hytasa-dom, præmis 78. Kommissionen oplyste utvetydigt flere år inden vedtagelsen af 1988-loven »potentielle statsstøttemodtagere om den risiko, der er knyttet til modtagelsen af ulovlig støtte, idet alle modtagere af ulovlig støtte, dvs. støtte som ydes, uden at Kommissionen har truffet en endelig beslutning, risikerer at skulle tilbagebetale den«, EFT 1983 C 318, s. 3.
(89) - Alcan-dommen, præmis 25. Domstolen tilføjede i samme præmis, at »[e]n påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt«.
(90) - EFT L 319, s. 1.
(91) - Jf. Rettens dom af 15.9.1998, forenede sager T-126/96 og T-127/96, BFM og EFIM mod Kommissionen, Sml. II, s. 3437, præmis 67 og 68.
(92) - Jf. fodnote 71.
Full & Egal Universal Law Academy