Conclusiones del abogado general
1. En los presentes asuntos acumulados, la República Italiana y Sardegna Lines solicitan la anulación de una Decisión de la Comisión por la que se declaran incompatibles con el mercado común determinadas ayudas otorgadas por la Región de Cerdeña a compañías navieras locales. En particular, los presentes asuntos se refieren a la distinción entre ayudas de Estado existentes y nuevas o modificadas a efectos del artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3), al alcance de la obligación de la Comisión de motivar sus decisiones en materia de ayudas de Estado y a la pertinencia para su análisis de las supuestas infracciones de disposiciones del Tratado distintas de las relativas a ayudas de Estado.
I. Hechos y marco jurídico
A. El régimen jurídico sardo
i) El régimen inicial
2. El régimen de ayudas de que se trata en el presente caso se remonta a 1951. Por consiguiente, es necesario comparar las disposiciones sardas iniciales con las versiones posteriores.
3. El régimen sardo inicial, la Ley Regional sarda nº 20, de 15 de mayo de 1951 (en lo sucesivo, «Ley Regional de 1951»), modificado por la Ley Regional nº 15, de 11 de julio de 1954 (en lo sucesivo, «Ley Regional de 1954»), estableció un régimen de ayudas financieras en favor de las compañías navieras (en lo sucesivo, «régimen inicial»). En él se contemplaba:
i) el establecimiento de un fondo destinado a conceder créditos a empresas navieras para la construcción, adquisición, transformación o reparación de buques (artículo 1);
ii) que sólo las empresas que tuvieran su sede, su domicilio fiscal y su puerto de matrícula en la Región de Cerdeña tenían derecho a recibir dichos créditos (artículo 2);
iii) que los créditos no podían exceder del 60 % del coste, reducido al 20 % cuando (artículo 5) se hubieran otorgado ayudas nacionales similares con arreglo a la Ley (italiana) nº 75, de 8 de marzo de 1949;
iv) que el tipo de interés de los créditos estaba limitado al 3,5 % anual, incrementado hasta un máximo del 4,5 % si el beneficiario había obtenido otras ayudas nacionales (artículo 6);
v) que los créditos debían ser reembolsados en un máximo de doce plazos anuales, a partir del tercer año siguiente a la entrada en servicio del buque al que se había destinado el crédito (artículo 9).
ii) Las modificaciones introducidas en 1988 en el régimen inicial
4. El régimen inicial fue modificado mediante los artículos 99 y 100 de la Ley nº 11, de 1988 (en lo sucesivo, «Ley Regional de 1988»), que insertó los nuevos artículos 2 y 13 en la Ley Regional de 1951 y añadió un nuevo apartado al artículo 9 ya existente. En el artículo 2 del régimen modificado (en lo sucesivo, «régimen de la Ley de 1988») se disponía:
«a) que la empresa debe tener su sede social principal y efectiva, sus oficinas administrativa y su actividad naviera, así como, en su caso, sus almacenes y depósitos principales y equipos auxiliares en una de las ciudades portuarias de la Región;
b) que todos los buques propiedad de la empresa deben estar matriculados en los puertos marítimos de la Región;
c) que la empresa debe utilizar los puertos de la Región como centro de sus actividades navieras, de forma que éstos sean además los puertos de escala habituales; si operan líneas regulares, éstas deben tener su punto de partida o de destino o una o más escalas periódicas en dichos puertos;
d) que la empresa debe asumir la obligación de realizar los trabajos de reparación en los puertos de la Región, siempre y cuando los astilleros sardos tengan la capacidad necesaria y no se opongan a ello motivos de fuerza mayor, exigencias insoslayables derivadas del flete o razones económicas o de urgencia evidentes;
e) que, en el caso de los buques de arqueo bruto superior a 250 toneladas, la empresa debe asumir la obligación de establecer una dotación especial que comprenda todas las categorías de tripulantes necesarias para el buen funcionamiento del buque, utilizando únicamente personal inscrito en el registro general del puerto de matrícula; la empresa seleccionará de esos mismos registros, general y particular, a todo el personal de a bordo, con las únicas limitaciones impuestas por las normas de carácter nacional en materia de empleo de trabajadores del mar [...]».
5. El nuevo artículo 13 establecía una nueva forma de ayuda. La Región de Cerdeña recibía autorización para conceder ayudas a las empresas con derecho a recibir créditos con arreglo al régimen de la Ley de 1988, pero que desearan, en cambio, adquirir sus buques en el marco de un contrato de arrendamiento financiero. La subvención podía ser igual a la diferencia entre el coste efectivo de un crédito calculado a un tipo de interés del 5 % y su coste calculado al tipo de referencia de mercado en el sector naval en Italia. Al término del contrato de arrendamiento financiero, los buques objeto del contrato podían ser adquiridos por el arrendatario por una cantidad igual al 1 % de su precio de compra.
iii) Las nuevas modificaciones de 1996
6. La Ley nº 9, de 15 de febrero de 1996 (en lo sucesivo, «Ley Regional de 1996»), derogó tanto el artículo 2 de la Ley Regional de 1951 como el artículo 99 de la Ley Regional de 1988, con la finalidad expresa de hacer la primera compatible con el Derecho comunitario. El régimen, tal como fue modificado por la Ley Regional de 1996 (en lo sucesivo, «régimen de la Ley de 1996»), introdujo dos innovaciones importantes. En primer lugar, el artículo 36, apartado 5, de la Ley Regional de 1996 define así la finalidad del fondo establecido mediante la Ley Regional de 1951: «subvencionar los intereses de los créditos a medio plazo y de las operaciones ordinarias de arrendamiento financiero relacionados con las operaciones de adquisición, construcción y transformación de buques destinados al transporte de pasajeros y/o mercancías con destino u origen en Cerdeña y sus islas menores». En segundo lugar, el artículo 36, apartado 3, da prioridad a la concesión de ayudas a beneficiarios que introduzcan medios de transporte innovadores y tecnológicamente avanzados. Pueden concederse ayudas de hasta el 70 % del coste de adquisición de un buque, si bien con un límite máximo de 40.000 millones de ITL.
B. La ayuda recibida por Sardegna Lines
7. Mediante un contrato de crédito celebrado el 22 de julio de 1992, Credito Industriale Sardo (una entidad de crédito sarda; en lo sucesivo, «Credito») se comprometió a conceder a Sardegna Lines -Servizi Marittimi della Sardegna SpA, sociedad inscrita en el registro de Cagliari, Cerdeña (en lo sucesivo, «SL»)- un crédito de 9.600 millones de ITL para la compra de un buque de pasajeros de 16.000 millones de ITL denominado Moby Dream. El importe del crédito era igual al 60 % de la cantidad total de la inversión, ya que SL no se había beneficiado anteriormente de ninguna ayuda nacional. Se acordó que el desembolso del crédito se efectuara en un solo pago una vez que SL hubiera pagado la diferencia entre el crédito y el coste total de adquisición del buque. El reembolso no debía iniciarse hasta tres años después de la fecha de la entrada en servicio del buque Moby Dream. Se acordaron doce pagos anuales de 993.445.913 ITL, equivalentes a la totalidad del capital prestado más unos intereses a un tipo del 3,5 %.
C. La Decisión de la Comisión
8. La Comisión tuvo conocimiento del régimen de ayudas regionales introducido por la Ley Regional de 1951 mediante una denuncia. De conformidad con el artículo 93, apartado 3, del Tratado, la Comisión instó a las autoridades italianas, mediante escritos de 10 de noviembre y de 23 de noviembre de 1993, a proporcionarle información sobre el régimen de ayudas. Mediante escrito de 20 de diciembre de 1993 se le facilitó información al respecto. En una reunión bilateral celebrada en Roma el 18 de enero de 1994 entre funcionarios italianos y de la Comisión, se informó a la Comisión de que el expediente era responsabilidad del Ministro dei transporti e della navigazione (Ministro de Transportes y de Navegación), a quien se remitirían todas las peticiones de la Comisión. A pesar de varios escritos enviados por la Comisión en 1994 y 1995, recordando que el asunto seguía pendiente, ésta no volvió a recibir ninguna respuesta de las autoridades italianas.
9. En consecuencia, mediante escrito de 24 de junio de 1996 (en lo sucesivo, «escrito de incoación I») la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de iniciar un procedimiento de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado con respecto a las ayudas otorgadas con arreglo al régimen de la Ley de 1988. En el escrito de incoación I, la Comisión calificaba las ayudas de que se trata de «nuevas» ayudas. Es pacífico entre las partes que ni la República Italiana ni la Región de Cerdeña cuestionaron esta calificación durante el procedimiento de examen contradictorio. Sin embargo, Sardegna Lines no participó en dicho procedimiento.
10. Algo más de un año después, la Comisión adoptó la Decisión 98/95/CE de la Comisión, de 21 de octubre de 1997, relativa a las ayudas concedidas por la Región de Cerdeña (Italia) al sector del transporte marítimo de Cerdeña (en lo sucesivo, «Decisión de 1997»). En la Decisión de 1997, la Comisión concluyó, entre otras cosas, que: i) las ayudas financieras otorgadas con arreglo al régimen de la Ley de 1988 constituían ayudas de Estado con arreglo al artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación); ii) su concesión era ilegal con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado; iii) no cumplían los criterios para poder acogerse a las excepciones al artículo 92, apartado 1, del Tratado establecidas en los apartados 2 o 3 de dicho artículo (artículo 1). Además, la Comisión ordenaba a Italia recuperar las ayudas ilegales otorgadas con arreglo al régimen de la Ley de 1988 (artículo 2). Por lo que respecta a la calificación de la ayuda como ayuda de Estado, la Comisión afirmaba, en la Parte IV de los fundamentos de la Decisión de 1997 (en lo sucesivo, «Parte IV de la Decisión»), que:
«El régimen de ayudas constituye una ayuda de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado ya que: a) las empresas beneficiarias se ven exentas de unas cargas financieras que en condiciones normales tendrían que soportar (tipo de interés de mercado y otros gastos relacionados con el préstamo y el arrendamiento financiero); b) tales cargas se sufragan con recursos públicos (en particular de las autoridades sardas); c) la ayuda es selectiva (reservada exclusivamente al sector naval); d) la ayuda afecta al comercio entre los Estados miembros. En relación con la letra d), en la decisión de apertura del procedimiento se indicaba que más del 90 % de las mercancías procedentes de los Estados miembros son transportadas a Cerdeña por vía marítima y que más del 90 % de las mercancías procedentes de Cerdeña se transportan a los Estados miembros por la misma vía. Además, se señalaba que el 65 % del tráfico de turistas (pasajeros con vehículos) entre los Estados miembros y Cerdeña es efectuado por navieras. Las autoridades italianas no rebatieron tales datos en sus observaciones, ni siquiera la calificación del régimen de ayudas como ayuda de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92.»
11. El 14 de noviembre de 1997, la Comisión notificó a Italia mediante un nuevo escrito (en lo sucesivo, «escrito de incoación II») su decisión de iniciar un procedimiento de examen contradictorio separado con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado en relación con el régimen establecido mediante la Ley Regional de 1996. En el escrito de incoación II, la Comisión afirmaba expresamente que su apreciación del régimen de la Ley de 1996 no tomaría en consideración el régimen de la Ley de 1988. Si bien señalaba que el régimen de la Ley de 1996 «ya no contiene disposiciones que constituyan una discriminación por razón de la nacionalidad [...]», la Comisión basaba su decisión en una serie especificada de «serias dudas» que seguía albergando sobre la compatibilidad del régimen con el mercado común.
II. Objeto de los recursos
12. Mediante recurso presentado en la secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de enero de 1998 (asunto C-15/98), la República Italiana solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 173, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo segundo, tras su modificación), la anulación tanto de la Decisión de 1997 como de la decisión supuestamente contenida en el escrito de incoación II, y la condena en costas de la Comisión. En su recurso (asunto C-105/99), remitido al Tribunal de Justicia, SL solicitó la anulación de la Decisión de 1997 y la condena en costas de la Comisión.
13. La Comisión plantea una serie de objeciones por lo que respecta a la admisibilidad del recurso interpuesto por Italia. A su juicio, los motivos de anulación invocados por las demandantes coinciden en gran medida. Sin embargo, Italia también acusa a la Comisión de haber iniciado indebidamente dos procedimientos formales de examen en lugar de uno, modificando de este modo la naturaleza del procedimiento administrativo que dio lugar a la adopción de la Decisión de 1997, así como de infringir el artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado, al considerar que el régimen de la Ley de 1988 es incompatible con el Derecho comunitario debido a que los requisitos que regían las ayudas otorgadas en virtud del mismo infringían otras disposiciones fundamentales del Tratado. Por su parte, SL sostiene que la Decisión de 1997 es inválida, ya que ignora la pertinencia de la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval.
14. Dado que los dos recursos coinciden en buena parte, tan sólo trataré por separado los motivos diferentes invocados por cada una de las demandantes, así como las alegaciones de la Comisión referidas a la admisibilidad.
III. Admisibilidad
A. El recurso de Italia (asunto C-15/98)
i) Alcance material
15. La Comisión acepta que en un solo recurso puede solicitarse la anulación de más de un acto, si bien: i) el principio general debería ser que el objeto del recurso debe ser un único acto, ya que el artículo 174 del Tratado CE (actualmente artículo 231 CE) y el artículo 19 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia se refieren a un «acto» en singular; ii) cuando existe una conexión suficiente como para justificar la interposición de un único recurso, los motivos de impugnación deben estar formulados de manera clara y precisa; iii) el Tribunal de Justicia ha reconocido, en casos excepcionales, que se pueden impugnar varias decisiones mediante un mismo recurso, pero sólo si se trata de decisiones paralelas desde un punto de visto temporal, procesal y material, o si una de ellas es la consecuencia lógica de la otra o constituye una medida preliminar con respecto a la misma, lo que no sucede en el presente caso.
16. En mi opinión, la primera alegación carece de fundamento. El uso del término «acto» en singular en el artículo 174 del Tratado no puede resultar determinante, si se tiene en cuenta que en el artículo 173 del Tratado se utiliza el plural, «actos». Resulta más adecuado un enfoque centrado en la cuestión de fondo.
17. La Comisión no discute que varios actos puedan «ser impugnados mediante un único recurso». Sin embargo, estoy de acuerdo con la Comisión en que debe haber entre dichos actos una conexión suficiente como para justificar que el Tribunal de Justicia los considere conjuntamente en el marco de un único procedimiento que englobe las observaciones o alegaciones de las partes, tanto escritas como orales, las conclusiones del Abogado General y la sentencia del Tribunal de Justicia.
18. En cambio, no creo que sea adecuado definir categorías formales de conexión como las que propone la Comisión. Debería ser suficiente que los actos y los motivos para impugnarlos estén suficientemente conectados como para justificar su examen en el marco de un único recurso. En el presente caso, concuerdo con Italia en que existe una conexión suficiente. El objeto de la Decisión de 1997 y el del escrito de incoación II están estrechamente relacionados entre sí. Los motivos invocados por Italia contra uno y otro son prácticamente idénticos, independientemente de su fundamento.
19. En mi opinión, de ello se desprende que procede declarar la admisibilidad del recurso de Italia tanto por lo que respecta a la Decisión de 1997 como por lo que respecta a la decisión contenida en el escrito de incoación II.
ii) La calificación del régimen de la Ley de 1988
20. La Comisión también cuestiona la admisibilidad del recurso de Italia en la medida en que cuestiona la calificación de la Ley Regional de 1988 efectuada en la Decisión de 1997. Puesto que la calificación del régimen de la Ley de 1988 como ayuda modificada efectuada por la Comisión en el escrito de incoación I tiene efectos jurídicos vinculantes, de acuerdo con la jurisprudencia dictada en los asuntos Cenemesa e Italgrani, dicho escrito podía haber sido impugnado por Italia. Se trata de efectos erga omnes derivados del escrito que no se subsumen en la Decisión final. Al no haber impugnado el escrito de incoación I, Italia ya no puede cuestionar la Decisión de 1997 en la medida en que confirma dicha calificación. Además, la Comisión afirma que también la impugnación de la calificación que efectuó en el escrito de incoación II es extemporánea, ya que nunca autorizó el régimen de la Ley de 1988.
21. En las sentencias Cenemesa e Italgrani, el Tribunal de Justicia desestimó la alegación de la Comisión según la cual no se podía impugnar una decisión de incoación de un procedimiento de examen contradictorio. En el presente asunto, la Comisión razona a contrario; no sólo un Estado miembro puede impugnar la calificación de una medida como ayuda de Estado efectuada en una decisión de incoación de un procedimiento de este tipo, sino que, de hecho, debe hacerlo o renunciar al derecho de impugnar posteriormente dicha calificación si se mantiene en la Decisión final de la Comisión.
22. En mi opinión, esta tesis no tiene fundamento alguno en el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en dichas sentencias. Cuando, al iniciar un procedimiento de examen contradictorio, la Comisión opina que efectivamente la ayuda constituye una ayuda de Estado nueva o modificada, esta calificación tiene importantes consecuencias jurídicas. Impide al Estado miembro de que se trate conceder la ayuda hasta que la Comisión decida que es compatible con el mercado común o que, en última instancia, no constituye una ayuda de Estado. Así pues, al Tribunal de Justicia le preocupaba garantizar que las partes interesadas pudieran impugnar «una elección por parte de la Comisión de las normas de procedimiento aplicables [...] [que] tiene efectos jurídicos».
23. Estoy de acuerdo con Italia en que, por otro lado, de ello no se desprende que el hecho de que un Estado miembro no interponga un recurso de anulación contra el escrito de incoación del procedimiento le prive del derecho de impugnar la decisión final. No sería justo ni beneficiaría a la economía procesal estimular u obligar a los Estados miembros y a otras partes interesadas que deseen mantener todos sus derechos legales a interponer recursos de anulación contra la elección efectuada por la Comisión al inicio del procedimiento de examen contradictorio.
24. Puesto que no se discute que el recurso de Italia se interpuso, tanto contra la Decisión de 1997 como contra la decisión adoptada mediante el escrito de incoación II, dentro del plazo de dos meses exigido por el párrafo quinto del artículo 173 del Tratado, incrementado en el correspondiente plazo por razón de la distancia, no existe ningún impedimento temporal al derecho de Italia de impugnar la calificación de los regímenes de la Ley de 1988 o de la Ley de 1996 efectuada por la Comisión.
iii) El recurso de Sardegna Lines (asunto C-105/99)
25. La Comisión no discute la admisibilidad del recurso de SL. SL sostiene que, en la sentencia Alemania y Pleuger Worthington/Comisión, el Tribunal de Justicia aceptó de manera implícita que los beneficiarios de una ayuda pueden impugnar las decisiones de la Comisión por las que se declara dicha ayuda incompatible con el mercado común. No cabe sostener que proceda declarar la inadmisibilidad del recurso de SL, ya que SL cumple los requisitos de resultar directa e individualmente afectada establecidos en el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. En otras palabras, aunque está destinada a Italia, la Decisión de 1997 afecta significativamente a los intereses de SL como destinataria de la ayuda censurada. La legitimación del receptor de una ayuda para impugnar una decisión mediante la que se declara dicha ayuda incompatible con el mercado común está plenamente reconocida. Sólo en circunstancias excepcionales puede carecer de dicha legitimación.
IV. Examen de los recursos
26. Habida cuenta de la notable coincidencia existente entre las alegaciones relativas a la motivación pretendidamente inadecuada de la Decisión de 1997 y a la calificación pretendidamente injustificada de la ayuda como ayuda modificada, examinaré en primer lugar dos motivos generales distintos, cada uno de ellos formulado por una de las demandantes, pero que en ambos casos cuestionan la validez de la Decisión de 1997 en su totalidad.
A. Los supuestos vicios en el procedimiento administrativo
27. Italia alega que la Comisión vulneró su derecho de defensa al escindir indebidamente en dos procedimientos distintos su examen de lo que en esencia constituye un mismo régimen de ayudas. Según sostiene, es una práctica jurídica habitual examinar las modificaciones introducidas en un régimen de ayudas en el procedimiento mediante el cual se está investigando dicho régimen. Según Italia, el efecto producido por esta escisión fue modificar el procedimiento de examen contradictorio inicial abierto mediante el escrito de incoación I, que pasó de tener por objeto la compatibilidad del régimen como un todo a tener por objeto los pagos de ayudas individuales efectuados en el período comprendido entre 1988 y 1996. En opinión de Italia, la competencia de la Comisión para examinar los regímenes de ayudas está limitada a aquéllos que sigan vigentes y con arreglo a los cuales puedan otorgarse ayudas en el futuro. Según afirma, no era eso lo que sucedía con el régimen de la Ley de 1988 cuando se adoptó la Decisión de 1997. Además, al modificar la auténtica naturaleza de la investigación en curso, la Comisión no sólo vulneró el derecho de defensa de Italia, sino también el de las demás partes interesadas, que, al igual que Italia, tenían razones para concluir de la investigación inicial que la Comisión sólo pretendía apreciar la compatibilidad de las características generales del régimen de ayudas sardo.
28. La Comisión alega que, con arreglo al artículo 93 del Tratado, debe iniciar un procedimiento de examen contradictorio cada vez que considera que un plan para conceder o modificar ayudas de Estado no es compatible con el mercado común. Este requisito se aplica tanto a la concesión como a la modificación de ayudas. Al haber llegado a dicha conclusión con respecto a las modificaciones introducidas mediante la Ley Regional de 1996, estaba obligada a adoptar la decisión expuesta en el escrito de incoación II. Además, dicha decisión estaba justificada por razones de economía procesal. Si la Comisión estuviera obligada a considerar las nuevas modificaciones introducidas en un régimen de ayudas en el marco de una investigación en curso, un Estado miembro siempre podía prolongar el procedimiento con continuas modificaciones del régimen objeto de examen. Según la Comisión, del escrito de incoación I se desprendía claramente que lo que ella pretendía examinar no era un régimen abstracto, sino las ayudas concretas otorgadas con arreglo al régimen de la Ley de 1988.
29. Por las razones expuestas por la Comisión, estoy convencido de que ésta no escindió indebidamente su investigación de los regímenes de las Leyes de 1988 y de 1996. Del tenor del artículo 93 del Tratado se desprende claramente que la Comisión tiene a la vez el derecho y el deber de examinar los regímenes de ayudas de Estado en todas las fases de su evolución. De conformidad con el artículo 93, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe examinar permanentemente los regímenes de ayudas existentes, mientras que, con arreglo al artículo 93, apartado 3, debe analizar todos los proyectos de modificación de las ayudas existentes o de concesión de nuevas ayudas.
30. Además, esta tesis es plenamente coherente con la sentencia en el asunto Heineken, en el que se habían introducido modificaciones en un proyecto de ayuda con ocasión de su adopción por parte del Parlamento neerlandés. La afirmación del Tribunal de Justicia según la cual el objetivo del artículo 93, apartado 3, del Tratado «no podría alcanzarse si la Comisión sólo fuera informada de los proyectos iniciales, y no de las modificaciones introducidas posteriormente en los mismos» y de que «dicha información puede ser proporcionada a la Comisión en el marco de las consultas entre ésta y el Estado miembro de que se trate derivadas de la notificación inicial» no exige, como sostiene Italia, que la Comisión examine siempre de forma simultánea el régimen de ayudas inicial y las modificaciones posteriormente introducidas en el mismo. Está claro que no existe dicha obligación «[...] cuando la supuesta modificación constituya en realidad una medida de ayuda diferente que debería ser objeto de una apreciación separada y que, por consiguiente, no puede afectar a la apreciación del proyecto inicial que la Comisión ha efectuado ya».
31. Por consiguiente, nada impide a la Comisión considerar que la modificación de modificaciones anteriores de un régimen de ayudas existente debe apreciarse por separado, especialmente cuando ha transcurrido un período de tiempo considerable (ocho años en el presente caso). De hecho, estoy de acuerdo con la Comisión en que, una vez que llega a la conclusión de que se ha otorgado una ayuda nueva o modificada sin que se le haya notificado, debe iniciar, de acuerdo con lo establecido en la sentencia Rover, un nuevo procedimiento de examen contradictorio de dicha supuesta ayuda. Esto es lo que sucede también cuando las modificaciones anteriores estaban siendo examinadas -aunque no en el marco de un procedimiento de examen contradictorio con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado- desde hacía años en el momento en que el Estado miembro interesado adoptó ulteriores modificaciones, como ocurre en el presente caso.
32. Además, no tengo ninguna duda de que la alegación de Italia según la cual la Comisión sólo puede examinar ayudas otorgadas en el marco de regímenes que puedan seguir aplicándose en el futuro carece de fundamento. Este Tribunal ha subrayado reiteradamente que las ayudas ilegalmente otorgadas deben, en principio, ser recuperadas para restablecer el statu quo ante. La distorsión de la competencia causada por unas ayudas de Estado incompatibles con el Tratado no desaparece por el mero hecho de que el régimen de ayudas con arreglo al cual se otorgaron dichas ayudas haya dejado de existir. Aceptar el argumento de Italia reduciría de forma significativa la competencia de la Comisión para controlar las ayudas de Estado y, por tanto, pondría en entredicho la eficacia del Derecho comunitario en materia de ayudas de Estado.
33. Estoy convencido de que el motivo de Italia relativo a la escisión injustificada por parte de la Comisión de su examen de los regímenes de las Leyes de 1988 y de 1996 debe ser desestimado. Puesto que Italia no ha formulado ningún otro motivo autónomo capaz de afectar a la validez de la decisión contenida en el escrito de incoación II, y puesto que, en mi opinión, su validez no puede en ningún caso verse afectada por ninguno de los motivos formulados en relación con la Decisión de 1997 que eventualmente prosperen, no tengo ninguna duda de que, aunque procede declarar la admisibilidad del recurso de Italia en la medida en que se dirige contra el escrito de incoación II, dicho recurso es infundado.
B. La infracción de la Séptima Directiva
34. SL afirma que la Decisión de 1997 es inválida porque no tuvo en cuenta la aplicación de la Séptima Directiva. SL alega que su ámbito de aplicación comprende las ayudas a los armadores y que, por tanto, la Comisión debería haber apreciado la compatibilidad del régimen de la Ley de 1988 tomando como base únicamente los criterios establecidos en dicha Directiva. Además, en su réplica, SL ha indicado que la Comisión no había conseguido explicar en la Decisión de 1997 por qué consideraba inaplicable la Séptima Directiva.
35. En su escrito de contestación, la Comisión señala que, aunque en sus Directrices de 1997 sobre ayudas de Estado al transporte marítimo reconoció que dicha Directrices no se aplican a las ayudas a la construcción naval, ella está obligada a asegurarse, sin embargo, de que las ayudas a los armadores no redundan en la práctica en beneficio de la construcción naval, infringiendo los requisitos establecidos en la Séptima Directiva. Según explica la Comisión, éste es el significado de la alusión que se hace en la Decisión de 1997 (Parte VI de la Decisión) a la inexistencia de «mecanismo» alguno que garantize la observancia de las normas relativas a la construcción naval en el régimen de la Ley de 1988. Puesto que esta apreciación no ha sido cuestionada por SL, la Comisión alega que el motivo de SL es infundado. En su dúplica, la Comisión cuestiona además el supuesto del que parte SL, según el cual, como la Séptima Directiva podría resultar pertinente, las disposiciones de dicha Directiva son las únicas aplicables a dichas ayudas, con exclusión de cualquier otra norma comunitaria.
36. Aunque del tenor de la Séptima Directiva se desprende claramente que ésta tiene por objeto fundamentalmente las «ayudas a la construcción naval», de su artículo 3, interpretado a la luz de su duodécimo considerando, se desprende que también puede comprender las ayudas a los armadores. Dichas disposiciones tienen, respectivamente, el siguiente tenor:
«Se someterán a las normas de notificación previstas en el artículo 11 todas las formas de ayuda a los armadores o a terceros como ayuda a la construcción o a la transformación de buques.»
«Considerando que el afán de lograr una mayor transparencia y equidad justifica plenamente que continúen incluyéndose en el régimen actual las ayudas indirectas concedidas a los armadores mediante ayudas de inversión para la construcción y transformación de buques».
Así, si bien es posible que SL tenga razón al alegar que la Séptima Directiva era aplicable, dicho motivo no puede ayudarle en sus pretensiones, sino que más bien la perjudica. Ello se debe a que las ayudas de Estado a los armadores, en la medida en que proceda considerarlas «ayuda a la construcción o a la transformación de buques» (el subrayado es mío), están sujetas a otro requisito obligatorio «especial» de notificación, con arreglo al artículo 11 de la Séptima Directiva. El artículo 11, apartado 2, letra a), contempla específicamente la notificación de «[...] todo régimen de ayuda, nuevo o ya existente, o toda modificación de los regímenes de ayuda existentes, contemplados en la presente Directiva». Por tanto, afirmar que la Séptima Directiva era la única norma que se aplicaba a las ayudas establecidas con arreglo al régimen de la Ley de 1988 equivaldría así a aceptar que las autoridades italianas cometieron una infracción adicional del Derecho comunitario, a saber, no notificar ni siquiera el régimen inicial a la Comisión. Dado que la Comisión no se refirió a esta supuesta infracción en el escrito de incoación I, está claro que trató correctamente el régimen de la Ley de 1988 como una ayuda a los armadores que debía considerarse únicamente a la luz de las obligaciones de notificación menos onerosas impuestas por el Tratado.
37. La posibilidad de que una ayuda otorgada a un armador pueda redundar en última instancia en beneficio de un constructor naval no hace que sean automáticamente inaplicables las disposiciones generales del Tratado relativas a las ayudas de Estado. Debe recordarse que la Séptima Directiva, al estar basada principalmente en (lo que era entonces) el artículo 92, apartado 3, letra d), del Tratado, que «faculta al Consejo para decidir, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, ampliar el número de ayudas que podrán considerarse compatibles con el mercado común, además de las categorías indicadas» en las otras letras de dicha disposición, «contempla la posibilidad de establecer, en casos específicos, excepciones a la prohibición de ayudas que, de otro modo, resultarían incompatibles». Por tanto, la Séptima Directiva tan sólo podría haber beneficiado a SL si hubiera podido servir de base adicional para declarar compatible con el mercado común el régimen de la Ley de 1988. Pero SL no se refiere a dicha base. Así pues, su motivo carece de objeto en la medida en que afirma que la Comisión infringió la Directiva al limitar su análisis, en la Decisión de 1997, a los motivos de posible compatibilidad establecidos en el artículo 92, apartado 3, del Tratado.
38. Por consiguiente, estoy convencido de que el motivo basado en la infracción de la Séptima Directiva por parte de la Comisión debe desestimarse.
C. La suficiencia de la motivación de la Comisión
39. Está claro, especialmente a la luz de las observaciones orales de las demandantes, que su principal motivo es el defecto de motivación de la Decisión de la Comisión, en lo relativo a su conclusión de que la ayuda establecida mediante el régimen de la Ley de 1988 podía falsear o amenazar con falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
i) Síntesis de las observaciones
40. Italia, apoyada por SL, sostiene que, aunque en algunos casos pueda desprenderse de las propias circunstancias en las que se ha otorgado la ayuda que se cumplen dichos requisitos, la Comisión debe, sin embargo, referirse a dichas circunstancias en su Decisión. Sin embargo, la Decisión de 1997 no contiene ningún análisis de los efectos potencialmente negativos de las ayudas sobre la competencia, ni examen alguno de sus supuestos efectos sobre los intercambios entre Estados. La exigencia de motivación impuesta por el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) para cualquier acto comunitario de Derecho derivado, tal como los ha definido el Tribunal de Justicia, especialmente en la sentencia Leeuwarder, no se cumple. La referencia a las estadísticas de transporte de mercancías y servicios entre Cerdeña y los Estados miembros que se hace en la Parte IV de la Decisión (citada en el punto 10 supra) no demuestra que la ayuda afectara al comercio entre Estados miembros. Un grado de dependencia tan alto del transporte marítimo es natural si se tiene en cuenta que Cerdeña es una isla. En todo caso, aun cuando la Comisión hubiera analizado en la Decisión de 1997 en qué medida las compañías navieras que operan desde Francia y España prestan servicios a Cerdeña, habría comprobado que el volumen de estas operaciones era mínimo.
41. SL señala que el único punto pertinente por lo que respecta a los posibles efectos negativos para la competencia y el comercio intracomunitario de la ayuda al que aludió la Comisión en el escrito de incoación I era el de que «puesto que el comercio entre la Italia continental, Cerdeña y Córcega tiene una dimensión comunitaria, la Comisión puede considerar que cualquier ayuda otorgada a una empresa que opere en dicho mercado falsea o amenaza con falsear la competencia». Sin embargo, esta afirmación no se reprodujo en la Decisión de 1997. No es posible deducir únicamente de la insularidad de Cerdeña, como parece haber hecho la Comisión, que las ayudas a empresas establecidas en ella afecten inevitablemente a los intercambios intracomunitarios. SL alega que la Decisión de 1997 no contiene ningún análisis del mercado, ninguna referencia a la cuota de mercado de los beneficiarios y ningún examen coherente de los efectos de la ayuda en los intercambios.
42. La falta de motivación por lo que respecta al mercado de referencia resulta particularmente significativa si se recuerda que, en virtud del artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), «el cabotaje insular dentro del Mediterráneo» no debía liberalizarse hasta el 1 de enero de 1999. Ante la falta de competencia entre las compañías navieras italianas y otras compañías navieras establecidas en la Comunidad durante la época de autos (1988-1996), la ayuda no podía, por definición, haber afectado al comercio intracomunitario.
43. La Comisión sostiene que la Decisión de 1997 está adecuadamente motivada, ya que las ayudas otorgadas de forma selectiva a las empresas les permiten mejorar su posición frente a sus competidores y, de este modo, falsean claramente la competencia y afectan al comercio entre los Estados miembros. El análisis utilizado es el mismo seguido ya en el escrito de incoación I, que no fue cuestionado por Italia durante el procedimiento de examen contradictorio. En estas circunstancias, la Comisión consideró que no era necesario ni un análisis detallado del mercado ni un examen de los efectos de las ayudas en el comercio. Así lo confirma, a su entender, el hecho de que el Tribunal de Justicia haya declarado que ni siquiera el importe relativamente reducido de la ayuda o el tamaño relativamente pequeño de la empresa receptora impiden que la ayuda otorgada sea calificada de ayuda de Estado. La Comisión niega asimismo que exista disparidad alguna entre el escrito de incoación I y la Decisión de 1997; ambos se refieren a las mismas estadísticas de transporte, aunque el primero hiciera una referencia específica al carácter comunitario del comercio entre la Italia continental, Cerdeña y Córcega que no se mantuvo en el segundo por resultar evidente por sí misma. Además, el hecho de que los receptores de las ayudas se dediquen únicamente al comercio interno dentro de un Estado miembro no basta para impedir que se produzcan efectos negativos para los intercambios intracomunitarios como consecuencia de las ayudas, ya que pueden ayudarles a mantener su posición competitiva. La referencia de SL al Reglamento nº 3577/92 carece de pertinencia, ya que la excepción temporal en materia de cabotaje que dicho Reglamento estableció no impedía la prestación de servicios de transporte marítimo internacional entre Cerdeña y otros Estados miembros ni que las compañías navieras explotaran servicios internos entre Cerdeña y la Italia continental. En su dúplica en el recurso interpuesto por SL, la Comisión añade que, además, dicho Reglamento no impedía a los nacionales no italianos registrar sus buques en Italia y dedicarse, así, al cabotaje con Cerdeña, una observación reiterada en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia.
ii) Análisis
44. Aunque la motivación empleada en la Decisión de 1997 es (en el mejor de los casos) lacónica, la Comisión alega efectivamente que los demandantes eran perfectamente conscientes de los motivos en que se basaba la Decisión, que, en todo caso, considera obvios. Esta pretendida obviedad es, por tanto, un factor que debe tenerse presente al examinar el motivo formulado por las demandantes.
45. La formulación clásica de la obligación de las Instituciones comunitarias de proporcionar una motivación adecuada de sus decisiones sigue siendo la efectuada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Remia/Comisión.
«si bien, en virtud del artículo 190 del Tratado, la Comisión está obligada a mencionar los elementos de hecho de los que depende la justificación de la Decisión y los fundamentos de Derecho que le han llevado a adoptar dicha Decisión, esta disposición no exige de la Comisión que examine todos los elementos de hecho y de Derecho tratados durante el procedimiento administrativo. La motivación de una Decisión lesiva debe permitir al Tribunal de Justicia ejercer su control sobre la legalidad y proporcionar al interesado las indicaciones necesarias para saber si la Decisión está fundada».
En sentencias posteriores, el Tribunal de Justicia ha subrayado que el alcance de dicha exigencia depende «de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones». Así, «la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate».
46. La sentencia Philip Morris, que constituye el punto de partida adecuado por lo que respecta a la exigencia de motivación en los asuntos relativos a ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia hubo de pronunciarse sobre un motivo según el cual la Decisión impugnada de la Comisión contenía una motivación «insuficiente o, al menos, incomprensible y/o contradictoria» en lo relativo al requisito de que el proyecto de ayuda de que se trataba (destinado a incrementar la capacidad de producción de una de las fábricas de cigarrillos de la demandante en los Países Bajos) afectara al comercio y falseara la competencia. En particular, la demandante alegó que el examen no contenía ningún análisis del mercado y que no se tenía en cuenta el efecto insignificante de la ayuda proyectada sobre los costes de producción futuros de la fábrica. El Tribunal de Justicia desestimó dicho motivo. Se refirió al hecho constatado de que, cuando se hubiera llevado a cabo la inversión proyectada, la demandante «concentraría más del 50 % de la producción neerlandesa de cigarrillos», teniendo previsto «exportar a los demás Estados miembros más del 80 % de su producción», y de que la ayuda proyectada supondría «el 3,8 % del importe de las inversiones realizadas». El Tribunal de Justicia añadió lo siguiente:
«Cuando una ayuda financiera otorgada por el Estado refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que estas últimas se ven afectadas por la ayuda. En el presente caso, la ayuda que el Gobierno neerlandés tenía previsto otorgar iba destinada a una empresa orientada hacia el comercio internacional, tal y como lo demuestra el elevado porcentaje de su producción que se propone exportar a otros Estados miembros. La ayuda de que se trata pretendía contribuir al aumento de su capacidad de producción y, en consecuencia, a reforzar su capacidad para alimentar las corrientes de intercambios, incluidas los existentes entre Estados miembros. Por otra parte, la ayuda hubiera reducido el coste de la transformación de las instalaciones de producción y, por ende, hubiera proporcionado a la demandante una ventaja en su competencia con los fabricantes que han llevado a cabo o tienen la intención de llevar a cabo por su propia cuenta un aumento análogo de la capacidad de producción de sus instalaciones.
Estas circunstancias, mencionadas en los fundamentos de la Decisión impugnada y no discutidas por la demandante, constituyen una justificación suficiente para permitir a la Comisión considerar que la ayuda proyectada podía afectar a los intercambios entre los Estados miembros y amenazaba con falsear la competencia entre las empresas establecidas en diferentes Estados miembros» (el subrayado es mío).
47. Así pues, el Tribunal de Justicia llegó a la convicción de que la información mencionada en la Decisión impugnada sustentaba la conclusión a la que había llegado la Comisión. Estoy de acuerdo con SL en que el Tribunal de Justicia no enunció un principio en virtud del cual la mera concesión de una ayuda a unas empresas nacionales concretas, que, efectivamente, es inherente a la naturaleza de las ayudas de Estado, justifica necesariamente la conclusión de que dichas ayudas cumplen todos los criterios para constituir ayudas de Estado a efectos del Tratado. La Comisión no puede limitarse a suponer que las ayudas a determinadas empresas afectan a los intercambios intracomunitarios y falsean la competencia. De hecho, esto es lo que se deriva de la sentencia Alemania/Comisión, la primera en materia de motivación, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión no había motivado adecuadamente su decisión de denegar una solicitud de contingente de 450.000 hectolitros de vino para otorgar en cambio un contingente de 100.000 hectolitros. En particular, el Tribunal de Justicia señaló que «dejando a un lado las consideraciones generales, que se aplican indistintamente a otros casos, o que se limitan a reproducir el texto del Tratado, la Comisión se contentó con invocar "los datos recabados", sin precisar ninguno de ellos, para declarar a continuación "que la producción de los mencionados vinos [es decir, en la Comunidad] es ampliamente suficiente"».
48. De la sentencia Leeuwarder se desprende con toda claridad que la Comisión no puede adoptar unas presunciones como base de su motivación en los asuntos relativos a ayudas de Estado. En aquel asunto, relativo a la adquisición por parte de una empresa de desarrollo público de una participación en el capital de un fabricante de cartón, los Países Bajos y Leeuwarder cuestionaron la idoneidad de la motivación de la Comisión en la Decisión impugnada, tanto en lo relativo a la calificación de la adquisición como una ayuda como a su apreciación de que podía falsear la competencia y afectar a los intercambios intracomunitarios. Las alegaciones de las demandantes sólo prosperaron en relación con este segundo aspecto del defecto de motivación. El planteamiento adoptado por el Tribunal de Justicia resulta sumamente pertinente para apreciar la validez de la Decisión de la Comisión en el presente caso:
«Si bien, en determinados casos, de las propias circunstancias en las que se ha otorgado la ayuda puede derivarse que ésta puede afectar a los intercambios entre Estados miembros y falsear o amenazar con falsear la competencia, la Comisión debe al menos mencionar estas circunstancias en la motivación de su Decisión. En el presente caso, no lo hizo, de modo que la Decisión controvertida no contiene ni la más mínima indicación sobre la situación del mercado considerado, la cuota de mercado de LPF, las corrientes de intercambios de los productos de que se trata entre los Estados miembros y las exportaciones de la empresa» (el subrayado es mío).
49. La sentencia Bremer Vulkan también resulta de utilidad. En aquel asunto, el Tribunal de Justicia declaró que «las afirmaciones vertidas en el acto impugnado y los datos que en él figuran no constituyen motivos suficientes para sostener las conclusiones a las que llegó», a saber, que la concesión de una garantía a una empresa (BV) para ayudarla a adquirir otra empresa (KAE) podía falsear la competencia y afectar a los intercambios intracomunitarios. La motivación por lo que respecta a dichos criterios se consideró insuficiente porque:
«[...] el acto impugnado no contiene la menor indicación relativa a la situación del mercado considerado, a la cuota de KAE en dicho mercado y a la posición de las empresas competidoras. En lo referente a las corrientes de intercambios de los productos de que se trata entre los Estados miembros, la Comisión se conforma con citar las importaciones de los Estados miembros relativas a los productos comprendidos en tres partidas arancelarias, sin determinar la cuota de KAE en dichas importaciones».
50. Estoy convencido de que la Parte IV de la Decisión (citada en el punto 10 supra) no se ajusta a los criterios aplicados en la citada jurisprudencia. En efecto, aparte de limitarse a afirmar que las ayudas otorgadas con arreglo al régimen de la Ley de 1988 cumplían los cuatro requisitos principales exigidos para la calificación de una ayuda como ayuda de Estado a efectos del Tratado, la Comisión citó -y aun entonces en apoyo únicamente de su apreciación según la cual las ayudas afectaban a los intercambios intracomunitarios- algunas estadísticas muy generales sobre el transporte marítimo de mercancías y el tráfico turístico entre, respectivamente, los «Estados miembros» y «Cerdeña» y «la Comunidad» («Stati membri» en la versión italiana auténtica) y «Cerdeña». Aunque el Agente de la Comisión reconoció, en respuesta a una pregunta formulada en la vista, que esta alusión constituía un error y debería haberse referido -como parece desprenderse con algo más claridad del texto francés de la Decisión de 1997- al comercio entre Italia y Cerdeña, por un lado, y entre Cerdeña y los restantes Estados miembros, por otro, los receptores de las ayudas -y las otras partes interesadas que pudieran haberse planteado impugnarla- estaban facultados para invocar la versión italiana auténtica y, por ende, para suponer que la Comisión basó su motivación en las cifras globales del comercio entre Cerdeña y los Estados miembros, incluida Italia.
51. Puesto que la motivación es, en el mejor de los casos, ambigua, poco o nada apoya la calificación de la ayuda como ayuda de Estado efectuada por la Comisión. Además, a mi entender, de la precisión «en relación con la letra d)» [«per quanto riguardo la lettera d)»] que precede a la referencia a dichos datos comerciales se desprende claramente que tan sólo pretendían sustentar la apreciación de la Comisión por lo que respecta a dicho particular, es decir, que «la ayuda afecta al comercio entre los Estados miembros» («l'aiuto incide sugli scambi tra Stati membri»). La Comisión sostiene que los criterios de la distorsión de la competencia y del perjuicio del comercio entre Estados están tan íntimamente relacionados que el efecto natural del carácter «selectivo» [«selettivo», término utilizado en la letra c)] de la ayuda consistió en reforzar la posición de los beneficiarios de la misma frente a la de sus competidores. Aun cuando esta afirmación fuera estadísticamente correcta, en la Decisión de 1997 no aparece como una justificación de la conclusión de que la ayuda falseaba la competencia. Por el contrario, constituye a la vez una apreciación de hecho y una conclusión que, tanto en uno como en otro caso, requeriría una justificación, pero la Comisión no proporcionó ninguna en su Decisión de 1997. En mi opinión, la alegación de la Comisión, basada en las sentencias Philip Morris y Vlaams Gewest/Comisión, según la cual siempre que se distribuyen recursos estatales o regionales de forma selectiva a determinadas empresas el efecto invariable es que se falsea la competencia y se afecta al comercio intracomunitario, es errónea. La Comisión sigue estando obligada a exponer, al menos sucintamente, los motivos por los cuales considera, en cada caso concreto, que la ayuda de que se trate produce dichos efectos. Resulta manifiesto que la Comisión no indicó dichos motivos en la Decisión de 1997.
52. Además, una comparación contextual de la Decisión de 1997 con el escrito de incoación I tampoco ayuda a la Comisión. Tal como señala SL, dicho escrito contenía una afirmación inequívoca sobre la «dimensión comunitaria» del comercio entre la Italia continental, Cerdeña y Córcega. Dicha afirmación, que iba acompañada por una referencia a las cifras globales de comercio que tan sólo difería marginalmente de la contenida en la Decisión de 1997, podía conducir fácilmente a los receptores de las ayudas a hacerse a la idea de que la Comisión concentraría su investigación en el potencial de la ayuda para falsear la competencia en ese segmento concreto del mercado de servicios de transporte marítimo. Sin embargo, de la dúplica de la Comisión en el recurso interpuesto por Italia, de su repuesta a la pregunta escrita del Tribunal de Justicia y de sus observaciones orales se desprende que, efectivamente, tenía presente la posibilidad de que la ayuda excluyera la competencia no sólo de compañías navieras basadas en Córcega, sino, más en general, de empresas que operaran desde la parte continental de Francia y España. Aunque las estadísticas aportadas por Italia en su réplica muy bien pueden justificar la preocupación de la Comisión, no hay nada en la Decisión de 1997 que lo haga.
53. También estoy convencido de que la alegación de SL relativa a la pertinencia del Reglamento nº 3577/92 tiene fundamento, y que también por esa razón la Decisión de 1997 está insuficientemente motivada. Puesto que dicho Reglamento permitía a Italia continuar impidiendo el cabotaje marítimo en la época de autos, los beneficiarios de ayudas con arreglo al régimen de la Ley de 1988, como SL, hubieran tenido buenas razones para suponer, dada la referencia a Córcega que se hace en el escrito de incoación I, que la Comisión consideraba que sus únicos competidores potenciales eran las compañías navieras establecidas en Italia que prestaban servicios entre la Italia continental, Cerdeña y Córcega. Sin embargo, de las observaciones orales de la Comisión y de su respuesta a la pregunta escrita del Tribunal de Justicia se desprende claramente que ésta consideraba que el Reglamento nº 3577/92 carecía de pertinencia, porque no impedía a las empresas de otros Estados miembros -y, en particular, de (la parte continental de) Francia y España- prestar servicios de transporte marítimo internacional que compitieran con los prestados por los beneficiarios de ayudas con arreglo al régimen de la Ley de 1988, y porque la posibilidad de beneficiarse de dicho régimen no se limitaba a las empresas dedicadas a la prestación de servicios de cabotaje. En mi opinión, la inclusión por parte de la Comisión de alguna referencia, aunque fuera breve, a dichas consideraciones en la Decisión de 1997 seguramente habría sido suficiente para que ésta fuera compatible con el artículo 190 del Tratado.
54. Además, dicha referencia también habría servido para asegurar la coherencia entre dicha Decisión y una serie de Decisiones contemporáneas de la Comisión relativas al transporte por carretera en Italia, en las que la Comisión hace referencia a la pertinencia o no de la correspondiente legislación comunitaria relativa a la autorización del cabotaje en el transporte por carretera. Por consiguiente, considero que la Decisión de 1997 debe ser anulada.
55. Sin embargo, yo rechazaría sin paliativos la excusa ofrecida por Italia para no cooperar adecuadamente con la Comisión tanto antes del procedimiento de examen contradictorio (véase el párrafo octavo del escrito de incoación I) como durante el mismo (en su escrito de contestación, Italia reconoce que no respondió a una petición de la Comisión de 25 de noviembre de 1996 para que le proporcionara diversas informaciones, incluida una «nota detallada» sobre la estructura del mercado de servicios de transporte marítimo). Un Estado miembro no puede, por el mero hecho de que considere que la Comisión no ha actuado razonablemente al solicitarle que le proporcione un análisis detallado del mercado en el marco de un procedimiento de examen contradictorio, negarse a entregar las estadísticas de que dispone y que podrían facilitar la investigación de la Comisión. En mi opinión, el comportamiento de Italia en el presente caso hubiera facultado a la Comisión para basar la motivación de su Decisión en cualquier estadística a su disposición relativa a la competencia de compañías navieras francesas y españolas en la prestación de servicios de transporte marítimo hacia y desde Cerdeña. Sin embargo, la Comisión no formuló afirmación alguna en este sentido. Simplemente supuso que la existencia de dicha competencia era evidente.
D. La calificación de la ayuda impugnada como ayuda «modificada»
56. En el caso de que el Tribunal de Justicia se adhiera a mi tesis sobre la insuficiencia de motivación de que adolece la calificación del régimen de la Ley de 1988 como ayuda de Estado por parte de la Comisión, el Tribunal de Justicia no necesitaría, en rigor, considerar la compatibilidad de la calificación de las modificaciones introducidas por dicha Ley como modificaciones que debían notificarse con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado. Sin embargo, dado que la idoneidad del análisis subyacente en dicha calificación constituye una de las cuestiones más importantes y, sin lugar a dudas, la más novedosa de las que plantean los presentes recursos, me propongo examinar las diversas alegaciones formuladas por las demandantes a este respecto.
i) Síntesis de las observaciones
57. Italia sostiene que la obligación de notificar a la Comisión las modificaciones de un régimen de ayudas existente no afecta en modo alguno al derecho de un Estado miembro a continuar aplicando dicho régimen. La Comisión tan sólo puede iniciar un procedimiento de examen contradictorio en relación con las modificaciones. De este modo, ninguna ayuda de Estado otorgada con arreglo a dichas modificaciones puede considerarse ilegal a no ser que dichas modificaciones contribuyan de forma significativa a la incompatibilidad de la ayuda.
58. El Abogado de Italia subrayó en la vista que, con la excepción de la opción del arrendamiento financiero (artículo 100), ninguno de los requisitos introducidos mediante la Ley Regional de 1988 constituían novedades reales o significativas. Sin embargo, la opción del arrendamiento financiero nunca llegó a ser utilizada. Por tanto, no podía considerarse que hubiera modificado la naturaleza de la ayuda. Los requisitos consistentes en que los beneficiarios tuvieran su sede social principal y su puerto de matrícula en Cerdeña ya habían sido establecidos por el artículo 2 del régimen inicial, mientras que la obligación de que todos sus buques estuvieran matriculados en puertos sardos, de que dichos puertos fueran utilizados como centro de su actividad naviera y de que las reparaciones de buques se llevaran a cabo en Cerdeña tenían un efecto práctico muy limitado, pues se aplicaban a empresas que ya debían tener su puerto de matrícula en Cerdeña. El requisito de que determinados beneficiarios utilizaran tripulaciones inscritas en el registro de su puerto de matrícula en Cerdeña se deriva de la legislación nacional que establece el empleo obligatorio de marineros inscritos en el registro de cada puerto, con lo que su único efecto consistía en favorecer a los puertos sardos sobre los demás puertos italianos.
59. SL alega que únicamente las modificaciones que tengan una incidencia real, y no meramente formal o marginal, en un régimen de ayudas de Estado existente pueden ser consideradas ayudas nuevas o modificadas. Puesto que la Decisión de 1997 no contiene referencia alguna a las razones por las que la Comisión consideró que las modificaciones introducidas por la Ley Regional de 1988 eran sustanciales, cuando una simple comparación con el régimen inicial hubiera descartado dicha conclusión, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación. En apoyo de esta conclusión invoca la sentencia Namur-Les Assurances du Crédit, en la que el Tribunal de Justicia subrayó la importancia de tener en cuenta las disposiciones legales subyacentes al considerar si un régimen de ayudas existente había sido «modificado», y en la que el Abogado General Sr. Lenz equiparó una «modificación de una ayuda» con «una modificación material de [un] régimen» de ayudas. En la vista, el Abogado de SL sostuvo que la Comisión debería llevar a cabo un examen minucioso de si se ha otorgado una ayuda nueva o modificada, algo que, a su juicio, no hizo en la Decisión de 1997.
60. La Comisión alega que no es necesario llevar a cabo comparaciones punto por punto entre una ayuda existente y las modificaciones posteriormente introducidas en la misma, ya que el artículo 93, apartado 3, del Tratado exige que se notifiquen todas esas modificaciones, ya afecten al régimen de ayudas subyacente o a las condiciones en que se otorgan ayudas individuales. En su opinión, corresponde a la Comisión, y no a los Estados miembros -sin perjuicio del control del Tribunal de Justicia- apreciar si las modificaciones afectan sustancialmente a la ayuda existente. Con carácter subsidiario alega que, en el presente caso, las modificaciones, incluso si se consideran aisladamente, pero con mayor razón aun si se aprecian conjuntamente, constituían manifiestamente una modificación importante del régimen inicial. Por lo que respecta a la sentencia Namur invocada por SL, observa que, en el presente caso, no sólo hay una nueva Ley, a saber, la Ley Regional de 1988, sino que dicha Ley introdujo una serie de modificaciones importantes, todas las cuales se enumeraron en la Parte III de los fundamentos de la Decisión de 1997 (en lo sucesivo, «Parte III de la Decisión»). Los nuevos requisitos eran inseparables del régimen inicial y tenían por efecto, al restringir en mayor medida aún el ámbito de los potenciales beneficiarios y reforzar el carácter discriminatorio del régimen, aumentar la distorsión de la competencia creada por el mismo.
ii) Análisis
61. Básicamente, este aspecto de los recursos plantea dos cuestiones importantes. La primera se refiere a la corrección del planteamiento adoptado por la Comisión en la Decisión de 1997; la segunda es la cuestión de si la Comisión motivó suficientemente su conclusión según la cual el régimen inicial fue modificado mediante la Ley Regional de 1988, que está íntimamente relacionada con la cuestión de si la apreciación de la Comisión fue materialmente correcta.
El planteamiento adoptado en la Decisión de 1997
62. De la Decisión de 1997 se desprende claramente que la Comisión no consideró que la ayuda otorgada con arreglo al régimen de la Ley de 1988 fuera una ayuda «modificada» por el mero hecho de que se otorgara de conformidad con dicho régimen, y no al amparo del régimen inicial. Por el contrario, dicha institución consideró que «mediante la Ley Regional [de 1988] se introdujeron modificaciones importantes en el régimen de ayudas creado por la Ley [Regional] de 1951». A mi entender, este planteamiento es correcto. Sin embargo, en la medida en que la Comisión sugirió, en sus observaciones presentadas ante este Tribunal, que el mero hecho de que la Ley Regional de 1988 modificara las Leyes Regionales de 1951 y de 1954 bastaba para considerar que el régimen de la Ley de 1988 constituía una «modificación» del régimen inicial a efectos del artículo 93, apartado 3, del Tratado, considero que la Comisión se equivoca. Sólo las modificaciones que introducen cambios sustanciales en un régimen preexistente deben considerarse sujetas a la obligación de notificación a efectos del artículo 93, apartado 3, del Tratado.
63. Así se desprende de una lectura detenida de la sentencia Namur. Las circunstancias de aquel asunto eran un tanto inusuales. OND era una empresa pública belga que recibió ayudas de Estado consistentes en diversas ventajas con arreglo a una Ley de 1939, que, «aparte de algunos ajustes que no afectaban a la esencia misma de estas ventajas, [...] permanecía inalterada el 1 de febrero de 1989». El Tribunal de Justicia debía analizar si constituía una modificación del régimen de ayudas preexistente el hecho de que, a partir de dicha fecha, pudiera considerarse que la OND había recibido autorización de sus Ministros de tutela para extender el ámbito de sus actividades comerciales en materia de seguros. El Tribunal de Justicia rechazó esta posibilidad, declarando lo siguiente en su sentencia:
«el establecimiento de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden apreciarse, cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado, según su importancia, o en particular según su importe económico, en cada momento de la vida de la empresa. Una ayuda sólo puede ser calificada de novedad o de modificación conforme a las disposiciones que la establecen».
64. Precisamente porque no se había introducido ningún cambio en las disposiciones legales originales y porque éstas no restringían el ámbito de las actividades comerciales que podía ejercer OND, el Tribunal de Justicia concluyó que una renuncia posterior a lo que en la práctica había constituido una restricción voluntariamente asumida no equivalía a una «modificación» del régimen inicial. En mi opinión, la sentencia Namur no sustenta, por tanto, la afirmación según la cual, una vez que la legislación en que se basa un régimen de ayudas existente es modificada, dichos ajustes deben considerarse «modificaciones» sujetas a la obligación de notificación. Por el contrario, resulta evidente que el Tribunal de Justicia consideró que eran los cambios en el alcance de las ayudas los que indicaban si éstas habían sido modificadas o no; si su alcance se ve afectado sustancialmente por la pretendida «modificación», ésta debe ser notificada. Sólo este planteamiento de sentido común permitía garantizar un grado satisfactorio de seguridad jurídica para los beneficiarios de las ayudas, los Estados miembros y los terceros interesados por igual, haciendo innecesaria «la notificación previa de medidas de naturaleza muy diversa, que no podrían ejecutarse a pesar de su dudosa calificación como ayudas nuevas».
65. También las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto Namur sustentan esta interpretación. En ellas, observó que:
«La cuestión de si se ha producido una concesión o modificación de una ayuda depende [...] de la presencia, entre las medidas de un Estado miembro que otorguen ventajas (con carácter de ayuda) en favor de determinadas empresas, de una modificación que posea efectos sobre el contenido o el volumen de dichas ventajas. En este contexto, se puede afirmar, realizando una comparación entre los apartados 1 y 3 del artículo 93, que el concepto de "ayudas" en el sentido del apartado 3 y el concepto de "régimen de ayudas" en el sentido del apartado 1 son sinónimos. De ello se desprende que existe concesión de una ayuda, en el sentido del apartado 3 del artículo 93, cuando se ha creado un nuevo régimen de ayudas, mientras que la modificación de una ayuda implica una modificación material de tal régimen.»
Además, esta tesis coincide con la opinión inequívoca expresada por el Abogado General Sr. Mancini en el asunto Heineken, según la cual el artículo 93, apartado 3, del Tratado,
«no permite imponer a los Estados una obligación absoluta o integral de notificación. En otros términos, las modificaciones que deben notificarse son aquellas que, en razón de su incidencia en la vida de las empresas o en las relaciones de competencia, pueden influir en la Decisión de la Comisión: y no las demás, es decir, aquellas que tienen un carácter meramente formal y que no presentan ningún riesgo para la libertad de competencia».
La idoneidad de la motivación
66. SL considera insuficientes los motivos expuestos en la Decisión de 1997 en apoyo de la apreciación de la Comisión según la cual las modificaciones introducidas en el régimen inicial mediante la Ley Regional de 1988 eran importantes. Por mi parte, teniendo en cuenta los principios antes examinados (puntos 44 a 54 supra) por lo que respecta al requisito de motivación, concluyo, no sin alguna vacilación, que los motivos expuestos en la Parte III de la Decisión cumplen los requisitos del artículo 190 del Tratado.
67. En la práctica, a pesar de criticar a Italia y a SL por llevar a cabo en sus escritos presentados ante el Tribunal de Justicia una comparación punto por punto de las disposiciones de la Ley Regional de 1988 con las Leyes Regionales de 1951 y 1954, la Comisión adopta en la Parte III de la Decisión un enfoque no muy diferente. La Comisión resume allí las principales disposiciones del régimen inicial antes de declarar, como queda señalado, que la Ley Regional de 1988 introdujo «modificaciones importantes» en dicho régimen y exponer a continuación las nuevas disposiciones pertinentes de esta última Ley. Sin embargo, no hace ningún esfuerzo por sustentar su afirmación según la cual las modificaciones fueron importantes. Por el contrario, más adelante, en la Parte V de los fundamentos de la Decisión de 1997 (en lo sucesivo, «Parte V de la Decisión»), se limita a reiterar que la Ley Regional de 1951 «fue modificada sustancialmente por la Ley [Regional] de 1988 [...]». Básicamente, lo que hizo la Comisión en realidad fue presumir que una simple comparación de las disposiciones del régimen inicial y del régimen de la Ley de 1988 revelaría que las modificaciones habían sido sustanciales.
68. La Comisión debería evitar este tipo de presunciones. Los fundamentos de la Decisión deberían indicar expresamente por qué determinadas modificaciones son, a su juicio, sustanciales. Los motivos expuestos no necesitan ser detallados, especialmente cuando, como en el presente caso, la Comisión opina que la importancia de las modificaciones pertinentes resulta obvia. Idealmente, deberían acompañar a su conclusión según la cual las modificaciones fueron sustanciales pero, tal como confirma la jurisprudencia del Tribunal que ya se ha examinado, sería suficiente con que ello se derivara de otras partes de la Decisión de que se trate. En el presente caso, pese a la falta de motivos expresos para la conclusión de la Comisión según la cual la Ley Regional de 1988 introdujo modificaciones sustanciales en el régimen inicial, estoy convencido de que, considerada en su conjunto, la Decisión de 1997 cumple los requisitos del artículo 190 del Tratado.
69. En primer lugar, una simple comparación de las disposiciones pertinentes del régimen inicial y del régimen de la Ley de 1988 expuestas en la Parte III de la Decisión pone de manifiesto claramente, sin que sea necesario ni siquiera el análisis efectuado por la Comisión en sus observaciones orales formuladas ante el Tribunal de Justicia, que la Ley Regional de 1988 introdujo una serie de cambios potencialmente importantes. Así, está claro que los requisitos relativos al lugar en que debe encontrarse la sede administrativa del beneficiario de las ayudas, su actividad naviera, sus almacenes y depósitos principales y sus equipos auxiliares eran en todos los casos nuevos, al igual que el relativo a que los puertos sardos fueran el centro de sus actividades navieras y el de que todos sus buques fueran reparados en astilleros sardos. También era una novedad la obligación de aquellos beneficiarios que adquirieran buques con un arqueo bruto superior a 250 toneladas de utilizar tripulaciones inscritas en el registro local, un hecho que la Comisión consideró que introducía una discriminación por razón de la nacionalidad en favor de los marineros «sardos» tanto en la Parte I como en la Parte VI de los fundamentos de la Decisión (en lo sucesivo, «Partes I y VI de la Decisión»). Por lo que respecta a la opción del arrendamiento financiero, la expresión utilizada por la Comisión («el régimen de ayudas también introdujo») indica claramente su carácter novedoso. En segundo lugar, dicha calificación no fue discutida ni por Italia ni por las autoridades sardas en el curso del procedimiento de examen contradictorio que precedió a la adopción de la Decisión de 1997. Si bien, por los motivos antes analizados (puntos 20 a 24 supra), esto no impide, por supuesto, que dicha calificación pueda cuestionarse ahora, especialmente si lo hace SL, es un factor que puede ser tomado en cuenta por el Tribunal de Justicia al examinar si la motivación de la Decisión es o no suficiente, siempre y cuando se proporcione alguna motivación sobre el carácter sustancial de las modificaciones. En el presente caso, la descripción inequívoca de las modificaciones que hizo la Comisión, en el sentido de que se trataba de modificaciones «importantes», constituye dicha motivación. Por último, el análisis contenido en la Parte VI de la Decisión resulta significativo. En ella, la Comisión no sólo expresa de manera inequívoca su opinión de que la Ley Regional de 1988 es contraria a principios fundamentales del Derecho comunitario, como la libertad de establecimiento y la no discriminación por razón de la nacionalidad, sino que además identifica determinados aspectos de la misma que agravan las violaciones de dichos principios ya contenidas en el régimen inicial. Así, en el párrafo tercero de la Parte VI de la Decisión, la Comisión se refiere expresamente al requisito de que todos los buques de la empresa beneficiaria de la ayuda estén matriculados en Cerdeña, mientras que en el párrafo cuarto alude a la discriminación por razón de la nacionalidad derivada en la práctica del requisito consistente en emplear «marineros locales». Dicha motivación sustenta claramente su conclusión según la cual la Ley Regional de 1988 introdujo modificaciones importantes en el régimen inicial.
La exactitud de la calificación
70. No obstante, Italia y SL también cuestionaron la exactitud de la conclusión de la Comisión según la cual las modificaciones introducidas mediante la Ley Regional de 1988 fueron sustanciales. Sostienen que dichas modificaciones se limitaron a establecer especificaciones o precisiones al régimen inicial con escasa trascendencia práctica. No puedo compartir esta apreciación benevolente. Aunque el exigir a los beneficiarios de las ayudas que tengan en Cerdeña, no sólo su sede social principal y su domicilio fiscal, como hacía el régimen inicial, sino también su sede administrativa, puede considerarse un mero detalle destinado a garantizar que sólo las empresas locales se beneficiaban de las ayudas financieras disponibles, no puede decirse lo mismo de los nuevos requisitos consistentes en que dichos beneficiarios utilicen también los puertos sardos como centro de su actividad naviera, matriculen todos sus buques en dichos puertos y mantengan sus almacenes y depósitos principales y su equipo auxiliar en ellos, presumiblemente en relación con todos esos buques. Dichas modificaciones son significativas. En la práctica, hicieron imposible para las empresas no sardas beneficiarse de las ayudas financieras disponibles, a la vez que, como subrayó la Comisión en la Parte VI de la Decisión, extendieron los beneficios indirectos derivados de las ayudas a otras empresas que operan en los puertos sardos, también ellas casi inevitablemente sardas.
71. Además, al imponer un requisito general según el cual los beneficiarios deben utilizar astilleros locales para todas sus reparaciones de buques, está claro que la Ley Regional de 1988 podía beneficiar, al menos indirectamente, a los astilleros sardos. Es evidente que la preocupación de la Comisión por que esta nueva disposición pudiera infringir la Séptima Directiva está justificada. Igualmente inequívoca e importante era la intención subyacente en el requisito de emplear marineros sardos. En 1988, la normativa nacional italiana pertinente, a la que aludió el Abogado de Italia en la vista, exigía, entre otras cosas, que se mantuvieran registros de tripulaciones. Aunque sostuvo que la disposición que figura en la Ley Regional de 1988 era necesaria para respetar dicha normativa, omitió cualquier alusión al requisito de nacionalidad directamente discriminatorio contenido en dicha normativa, un requisito que este Tribunal consideró expresamente incompatible con el Derecho comunitario en la sentencia Merci Convenzionali Porto di Genova. Dado que la imposición de un requisito consistente en contratar marineros sardos daba lugar de modo inevitable a la exclusión de todos los marineros no italianos, resulta manifiesto que la Comisión actuó correctamente, especialmente a la luz de la sentencia Porto di Genova, al calificar dicho requisito de modificación sujeta a notificación.
72. Aunque el efecto directo de las modificaciones introducidas mediante la Ley Regional de 1988 consistió en reducir la lista de empresas que podían beneficiarse del régimen inicial y, por ende, al menos potencialmente, reducir el importe de la ayuda otorgada, dicha posibilidad no impide que tales modificaciones sean calificadas de «modificaciones» a efectos del artículo 93, apartado 3, del Tratado. En primer lugar, tal como señaló el Agente de la Comisión en respuesta a una pregunta formulada durante la vista, dicha reducción del alcance de la ayuda carece de pertinencia cuando se consigue mediante modificaciones que agravan el efecto discriminatorio y, por tanto, potencialmente falseador, del régimen de ayudas subyacente. En segundo lugar, no estoy de acuerdo con que unas modificaciones que, si bien reducen el número potencial de beneficiarios directos de una ayuda, tienen por efecto indirecto extender sus beneficios a un grupo más amplio de otros potenciales beneficiarios, a priori nacionales, como los astilleros y las tripulaciones locales en el caso que nos ocupa, puedan calificarse en ningún caso de insignificantes y, por tanto, susceptibles de quedar excluidas de la obligación de notificación impuesta por el artículo 93, apartado 3, del Tratado.
73. Por último, es pacífico entre las partes que la introducción, mediante el artículo 100 de la Ley Regional de 1988, de la opción del arrendamiento financiero constituyó, en principio, una modificación del régimen inicial que debía notificarse. Italia, apoyada por SL, sostiene, sin embargo, que puesto que no se otorgó ninguna ayuda con arreglo a dicha opción durante el período de autos (1988-1996), ésta no puede tomarse en consideración a efectos de determinar si Italia debería haber notificado las demás modificaciones. Este argumento es erróneo y debe desestimarse.
74. Comparto la opinión expresada por el Abogado General Sr. Lenz en el asunto Namur según la cual «se puede afirmar, realizando una comparación entre los apartados 1 y 3 del artículo 93, que el concepto de "ayudas" en el sentido del apartado 3 y el concepto de "régimen de ayudas" en el sentido del apartado 1 son sinónimos» y que «de ello se desprende que existe concesión de una ayuda, en el sentido del apartado 3 del artículo 93 [del Tratado CE], cuando se ha creado un nuevo régimen de ayudas, mientras que la modificación de una ayuda implica una modificación material de tal régimen». Manifiestamente, el establecimiento de un método enteramente nuevo destinado a proporcionar en la práctica el mismo nivel de ayudas constituía una modificación significativa del régimen inicial. Aceptar el argumento de Italia permitiría a los Estados miembros modificar sustancialmente los regímenes o ayudas existentes o introducir lo que en la práctica serían nuevos regímenes de ayudas recurriendo a modificaciones de la legislación por la que se establece un régimen de ayudas existente, sin tener que notificar dichas modificaciones a la Comisión hasta el momento en que se propongan aplicarlas. De este modo, se ignoraría el hecho de que el artículo 93, apartado 3, del Tratado exige expresamente a los Estados miembros que informen a la Comisión de todos «los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas». La interpretación estricta de la obligación de los Estados miembros de notificar las modificaciones introducidas en las ayudas existentes que subyace en la valoración formulada por Italia también menoscabaría, en mi opinión, la eficacia del examen previo que el Tratado encomienda a la Comisión en su artículo 93, apartado 3. La necesidad de garantizar la eficacia de dicho control ha sido ratificada reiteradamente por el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, no tengo ninguna duda de que la Comisión estaba facultada para tener en cuenta la modificación introducida mediante el artículo 100 de la Ley Regional de 1988 al analizar si las diversas modificaciones introducidas por dicha Ley constituían conjuntamente «modificaciones» sustanciales. Esto se ve confirmado en mayor medida aún por el hecho de que sólo en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia se supo que durante el período de autos no se había otorgado ninguna ayuda concreta en la que se hiciera uso de la opción del arrendamiento financiero.
75. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime las alegaciones de las demandantes que cuestionan la validez de la decisión de la Comisión de calificar las modificaciones introducidas por la Ley Regional de 1988 de «modificaciones» sustanciales sujetas a notificación a efectos del artículo 93, apartado 3, del Tratado.
E. La compatibilidad del régimen de ayudas impugnado con el mercado común
76. En el caso de que el Tribunal de Justicia no acoja mi propuesta principal sobre el defecto de motivación en que incurrió la Comisión, pero acepte mi propuesta subsidiaria sobre la validez de su calificación de las modificaciones de 1988 como «modificaciones» sustanciales del régimen inicial sujetas a notificación, será necesario examinar los motivos formulados con carácter subsidiario por las demandantes, que cuestionan la conclusión de la Comisión según la cual las ayudas impugnadas eran incompatibles con el mercado común. Por consiguiente, me propongo examinar sólo muy brevemente dichos motivos.
i) La infracción de otras disposiciones del Tratado
77. El motivo autónomo formulado por Italia, según el cual la Decisión de 1997 debería anularse porque la Comisión no estaba facultada para considerar las ayudas impugnadas incompatibles con el mercado común basándose en que el régimen de la Ley de 1988 infringía los artículos 6, 48, apartado 2, y 52 del Tratado CE (actualmente artículos 12 CE, 39 CE y 43 CE, tras su modificación), plantea una cuestión de considerable importancia para el examen de las ayudas de Estado por parte de la Comisión.
78. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el artículo 92 del Tratado no puede utilizarse para enervar las demás normas del Tratado, como las relativas a la libre circulación de mercancías, pues «tanto estas normas como las disposiciones del Tratado sobre ayudas de Estado persiguen un objetivo común, consistente en garantizar la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros en condiciones normales de competencia». Por consiguiente, la Comisión está facultada para tener en cuenta las posibles infracciones de otras normas del Tratado al considerar la compatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas de Estado. Si bien me inclino por compartir la opinión expresada por el Abogado General Sr. Saggio en sus recientes conclusiones en el asunto Alemania/Comisión, en el sentido de que la Comisión no puede recurrir al procedimiento establecido en el artículo 93 del Tratado para «declarar» una medida nacional incompatible con otras normas del Tratado no relativas a las ayudas de Estado, dicha cuestión no se plantea en el presente caso. La Comisión, en ejercicio de la facultad discrecional de que disfruta con arreglo al artículo 92, apartado 3, del Tratado, simplemente se negó a declarar compatibles con el mercado común ayudas de Estado considerando que algunos de los requisitos a que estaban supeditadas dichas ayudas pueden infringir una serie de principios fundamentales del Derecho comunitario.
79. También puede sustentarse esta conclusión en la decisión del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Francia, referido a ayudas a agricultores y que fue inicialmente objeto de una investigación de la Comisión en el marco de un procedimiento de examen contradictorio que posteriormente la Comisión interrumpió para iniciar un procedimiento por infracción con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE). El Tribunal de Justicia declaró que, «si bien la existencia de dicho procedimiento especial no se opone en modo alguno a que se aprecie la compatibilidad de un régimen de ayudas con normas comunitarias distintas de las contenidas en el artículo 92 siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 169, es indispensable sin embargo que la Comisión siga el procedimiento del artículo 93, apartado 2, si desea declarar la incompatibilidad de dicho régimen, en cuanto ayuda, con el mercado común».
ii) La aplicación del artículo 92, apartado 3, del Tratado efectuada por la Comisión
80. Italia y SL formulan una serie de alegaciones que cuestionan la apreciación realizada por la Comisión de la compatibilidad del régimen de la Ley de 1988, especialmente por lo que respecta al artículo 92, apartado 3, letra a) («las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo»), y al artículo 92, apartado 3, letra c) («las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común»), del Tratado. Tras examinar cada uno de dichos motivos, estoy convencido de que ninguno de ellos es fundado.
81. El Tribunal de Justicia ha reconocido reiteradamente que la Comisión disfruta de un amplio margen de apreciación a la hora de determinar la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común, ya que el ejercicio de su función exige la realización de apreciaciones económicas y sociales complejas que deben efectuarse en un contexto comunitario. Así, el Tribunal de Justicia sólo anulará una Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado si está claro que la Comisión ha cometido un error manifiesto de apreciación, recayendo la carga de la prueba en la parte que solicita su anulación, o si la motivación utilizada en la Decisión es claramente incoherente. La apreciación de la Comisión según la cual el régimen no podía considerarse como un régimen de ayudas al desarrollo regional a efectos de la posible aplicabilidad del artículo 92, apartado 3, letra a), no es claramente errónea. Si bien existen pocas dudas de que Cerdeña era una región del objetivo nº 1, que podía beneficiarse en el período de autos de las ayudas regionales generales, en mi opinión la Comisión obró acertadamente al considerar que las ayudas de que se trata constituían ayudas a las compañías navieras y que, por consiguiente, tenían un carácter eminentemente sectorial. El planteamiento adoptado en la Decisión de 1997 tampoco es incoherente, como afirma SL en su recurso, con Decisiones anteriores de la Comisión relativas a ayudas otorgadas por Irlanda a determinadas compañías navieras. Tal como señala la Comisión en su escrito de contestación, dichas Decisiones fueron adoptadas en unos momentos en que se aplicaba una política más generosa que la definida en las Directrices sobre ayudas de Estado al transporte marítimo de 3 de agosto de 1989 y sobre ayudas de Estado al transporte marítimo. La Comisión debe respetar sus propias directrices.
82. En mi opinión, la Comisión tampoco cometió un error manifiesto al descartar la posible aplicación del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado. Las demandantes no han invocado dato alguno que cuestione la exactitud del análisis de la Comisión, según el cual el régimen de la Ley de 1988 no respetó la exigencia de transparencia impuesta tanto por las mencionadas directrices como por la Séptima Directiva. La Comisión no podía aprobar las ayudas si albergaba dudas sobre la posibilidad de que los beneficios indirectos derivados, especialmente para los astilleros sardos, del régimen de la Ley de 1988 permitieran eludir el límite máximo de ayudas a los astilleros italianos.
F. Recuperación
83. En el caso de que el Tribunal de Justicia confirme la validez de la Decisión de 1997, Italia y SL formulan varias alegaciones en apoyo de su motivo según el cual el artículo 2 de la Decisión de 1997, que exige a Italia recuperar de cada beneficiario de las ayudas las ayudas recibidas con arreglo al régimen de la Ley de 1988, debería ser anulado. Tras haber considerado cada una de dichas alegaciones, estoy convencido de que todas ellas carecen de fundamento.
84. En particular, considero que la alegación de Italia según la cual el artículo 2 de la Decisión de 1997 vulnera las expectativas legítimas de los beneficiarios de las ayudas resulta poco convincente. Equivale a afirmar que dichas empresas podían haber supuesto razonablemente que la Comisión no calificaría de «modificaciones» los cambios introducidos por la Ley Regional de 1988. En mi opinión, no existe en principio ninguna razón para tratar las modificaciones de una ayuda existente sujetas a notificación de modo diferente que una ayuda nueva. Si «la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común», puede decidir «que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine», y «cuando la subvención proyectada haya sido ya entregada, en contra de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, esta decisión podrá adoptar la forma de un mandamiento dirigido a las autoridades nacionales para que ordenen su restitución». Dado el «carácter imperativo del control de las ayudas estatales que con arreglo al artículo 93 del Tratado efectúa la Comisión, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento que prevé dicho artículo». En este caso, parece claro que todos los afectados, incluida SL, se limitaron a presumir que los cambios introducidos por dicha legislación no «modificaban» el régimen de ayudas subyacente a efectos del Tratado. Dicha presunción no puede generar una confianza legítima capaz de prevalecer sobre el interés comunitario en garantizar el respeto del artículo 93, apartado 3, del Tratado.
85. Tampoco la Decisión de 1997 introduce una discriminación injustificable entre los beneficiarios de las ayudas sardas dependiendo de si sus ayudas fueron aprobadas con anterioridad o con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley Regional de 1988. Concuerdo con la Comisión en que esa diferencia de trato, al estar basada en la distinción fundamental establecida en el Tratado entre ayudas nuevas modificadas y ayudas existentes, está claramente justificada.
86. SL sostiene asimismo que la Comisión sólo puede exigir la recuperación de las ayudas de Estado ilegalmente abonadas durante un período máximo de cinco años, lo que excluiría la recuperación de las ayudas que le fueron concedidas, ya que la Decisión de 1997 fue adoptada más de cinco años después de que recibiera sus ayudas. Al efecto, invoca el Reglamento (CEE) nº 2988/74 del Consejo, de 26 de noviembre de 1974, relativo a la prescripción en materia de actuaciones y de ejecución en los ámbitos del Derecho de transportes y de la competencia de la Comunidad Económica Europea, que establece, con carácter general, un período de prescripción de cinco años. Sin embargo, concuerdo con la Comisión en que, a falta de un período de prescripción legalmente establecido, sería inadecuado fijar uno por analogía con una legislación que no se refiere a las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado. Esta interpretación ha sido confirmada mediante la reciente adopción del Reglamento nº 659/1999 del Consejo, en cuyo artículo 15, apartado 1, se dispone que «los poderes de la Comisión para recuperar ayudas estarán supeditados a un período de prescripción de diez años».
V. Costas
87. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, «la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte». Sin embargo, en el artículo 69, apartado 3, se dispone que «cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas». Dado que procede estimar el motivo general de las partes demandantes en los presentes asuntos acumulados, según el cual la Decisión de 1997 debe ser anulada debido a la insuficiencia de motivación en que incurrió la Comisión, y que las mismas solicitaron que se condenara en costas a la Comisión, normalmente procedería hacerlo. Sin embargo, dado que Italia también cuestionó la validez de la decisión contenida en el escrito de incoación II, sin que se estimara dicho motivo, y que la insuficiencia de motivación de la Decisión de 1997 puede explicarse, al menos en parte, por la negativa de las autoridades italianas a cooperar plenamente con la Comisión durante el procedimiento de examen contradictorio, propongo que se condene a Italia a abonar sus propias costas. Puesto que ninguna de estas circunstancias excepcionales afecta a SL, procede condenar a la Comisión al pago de sus costas.
VI. Conclusión
88. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Anule la Decisión 98/95/CE de la Comisión, de 21 de octubre de 1997, relativa a las ayudas concedidas por la región de Cerdeña (Italia) al sector del transporte marítimo de Cerdeña.
2) Condene a la Comisión al pago de las costas de Sardegna Lines en el asunto C-105/99 y condene a la República Italiana y a la Comisión a abonar sus propias costas en el asunto C-15/98.
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