Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Presidente del tribunal de primera instancia de La Haya (Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage), tiene por objeto la validez de la modificación, por parte del Consejo, del régimen de asociación entre la Comunidad Europea y los países y territorios de Ultramar (en lo sucesivo, «PTU»). Este régimen, establecido para un plazo de diez años por la Decisión 91/482/CEE, de 25 de julio de 1991 (1) (en lo sucesivo, «Decisión 91/482» o «Decisión PTU»), sufrió una importante revisión, durante su vigencia, al adoptarse la Decisión 97/803/CE, de 24 de noviembre de 1997 (2) (en lo sucesivo, «Decisión 97/803» o «Decisión de revisión»), que afectó, entre otras cosas, a la capacidad de exportar azúcar a la Comunidad desde los PTU.
2 Las distintas cuestiones prejudiciales se han suscitado en el seno de un procedimiento de medidas cautelares entablado por la empresa neerlandesa Emesa Sugar (Free Zone) NV (en lo sucesivo, «Emesa») contra las autoridades metropolitanas de los Países Bajos y las de la isla caribeña de Aruba, que es uno de los PTU. En él se solicitaba, en síntesis, la inaplicación de las normas comunitarias previstas en la Decisión de revisión, con el fin de que la importación de azúcar procedente de Aruba pudiera seguir rigiéndose por la Decisión PTU.
3 El procedimiento principal de autos forma parte de una verdadera «batería» de contenciosos (3) entablados por Emesa y otros operadores económicos, por las autoridades de Aruba y de las Antillas Neerlandesas, tanto ante los órganos jurisdiccionales nacionales como ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, (4) con el propósito de evitar la aplicación de la Decisión 97/803. El Tribunal de Justicia conoce, además, de otra cuestión prejudicial emparentada remitida por el mismo órgano jurisdiccional neerlandés de primera instancia. (5)
4 La presente causa tiene como trasfondo la dificultad que para el legislador comunitario significa conciliar las exigencias de la política agrícola común y, más concretamente, las derivadas de la organización común del mercado del azúcar con los objetivos de trato comercial preferencial y contribución al desarrollo consagrados en la Cuarta Parte del Tratado CE a favor de los PTU. En particular, el Tribunal de Justicia está llamado a pronunciarse sobre la existencia o no en derecho comunitario de un principio que impediría que, una vez otorgadas, pudieran retirarse o limitarse ventajas concedidas a los PTU en el marco del régimen de asociación («principio del cerramiento»).
II. Los hechos
5 La sociedad Emesa Sugar (Free Zone) NV fue constituida el 6 de febrero de 1997 con capital procedente del grupo estadounidense-brasileño The Emesa Group. Ya en abril del mismo año, Emesa inició la explotación de su actividad azucarera en la isla de Aruba. Esta dependencia autónoma del Reino de los Países Bajos es -como ya he adelantado- uno de los PTU enumerados en el Anexo IV del Tratado CE.
6 Al no producirse azúcar en Aruba, la empresa demandante en el asunto principal consigue la materia prima necesaria para desarrollar su labor en las refinerías de caña establecidas en Trinidad y Tobago, que es uno de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (en lo sucesivo, «ACP»). El azúcar así adquirido es sometido por Emesa a operaciones de refino, calibrado o molienda («milling») (6) y embalado. Según la entidad demandante, su capacidad de producción anual asciende a, por lo menos, 34.000 toneladas de azúcar.
7 En virtud del artículo 6, apartados 2 y 3, del Anexo II de la Decisión PTU, relativo a lo que se ha venido denominando la «acumulación de origen ACP/PTU» (véase el punto (7) se comprende con facilidad el interés comercial de una operación así diseñada.
8 Los intentos de Emesa por impedir, mediante acciones judiciales, la participación de los Países Bajos en la revisión de la Decisión PTU se frustraron con la sentencia del tribunal de apelación de La Haya (Gerechthof te 's-Gravenhage) de 20 de noviembre de 1997. Mediante esta resolución -pendiente de casación- fueron anulados dos autos del hoy tribunal remitente por los que se estimaban las peticiones de Emesa.
9 En el seno de este procedimiento y por auto de 4 de noviembre de 1997, el mismo Presidente del tribunal de primera instancia de La Haya planteó a este Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial relativa a la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales de impedir la participación de las autoridades de un Estado miembro en la adopción de actos comunitarios. (8) El Estado neerlandés ha recurrido contra ese auto de remisión.
10 La Decisión 97/803, que fue adoptada por el Consejo el 24 de noviembre de 1997 y que entró en vigor el 1 de diciembre siguiente, limita a 3.000 toneladas anuales la cantidad de azúcar que, en régimen de acumulación de origen ACP/PTU, puede ser importada a la Comunidad libre de arancel. Con ello se daba fin a la situación descrita en el apartado anterior, con importantes consecuencias para los objetivos económicos de Emesa. En efecto, el contingente de 3.000 toneladas de azúcar por año apenas corresponde -según la propia empresa- a su producción de un mes.
11 Una vez adoptada la Decisión 97/803, Emesa presentó ante el Presidente del tribunal de primera instancia de La Haya la demanda de medidas cautelares de la que trae cuenta el presente procedimiento. En ella se pedía que, por un lado, se prohibiese al Estado aplicar al azúcar de Emesa cualquier nuevo derecho de importación o exacción, que se prohibiese también a la Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten (HPA) la denegación de licencias de importación para ese mismo producto y, finalmente, que se prohibiese a Aruba denegar a Emesa los correspondientes certificados EUR-1. Los certificados EUR-1 son documentos de circulación de mercancías expedidos por las autoridades aduaneras de los PTU para acreditar el origen de los productos. (9)
No obstante, en el mismo auto mediante el que acordó la remisión prejudicial, el juez neerlandés declaró la demanda inadmisible, por falta de competencia material, en la medida en que iba dirigida contra el Estado de los Países Bajos (Staat der Nederlanden) y el HPA, admitiéndola sólo respecto de Aruba. Como resultado, el objeto del procedimiento principal se limita a la solicitud de Emesa -estimada en la misma resolución- de que el juez prohíba a las autoridades competentes de la isla de Aruba que denieguen la concesión del certificado EUR-1 para el azúcar elaborado por la demandante, puesto que dicha denegación no habría sido posible con arreglo a la Decisión 91/482.
III. Las cuestiones prejudiciales
12 En este contexto, el Presidente del Arrondissementsrechtbank decidió plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1. ¿Es proporcionada la modificación intermedia de la Decisión que entró en vigor el 1 de diciembre de 1997, mediante la Decisión 97/803/CE del Consejo, de 24 de noviembre de 1997 (DO L 329, p. 50, de 29 de noviembre de 1997), y, más en concreto, el apartado 1 del artículo 108 ter introducido por ella, así como la supresión de la "molienda" como operación de transformación relevante a efectos de origen?
2. ¿Es admisible que la citada Decisión del Consejo -en especial el apartado 1 del artículo 108 ter que introduce, así como la supresión de la "molienda" como operación de transformación relevante a efectos de origen- exceda (considerablemente) en sus consecuencias restrictivas de lo que sería posible con las medidas de salvaguardia previstas en el artículo 109 de la Decisión?
3. ¿Es compatible con el Tratado CE y, en particular, con su Cuarta Parte, que una decisión del Consejo en el sentido del párrafo segundo del artículo 136 del Tratado, en este caso la mencionada Decisión 97/803/CE, contenga restricciones cuantitativas a la importación o medidas de efecto equivalente?
4. ¿Influye en la respuesta que haya de darse a la tercera cuestión el hecho de que:
a. dichas restricciones o medidas adopten la forma de contingentes arancelarios o de restricciones contenidas en disposiciones sobre origen, o de una acumulación de ambas clases de medidas,
b. las disposiciones de que se trate contengan o no medidas de salvaguardia?
5. ¿Se desprende del Tratado CE y, en particular, de su Cuarta Parte, que los resultados alcanzados en el marco del párrafo segundo del artículo 136, en el sentido de medidas favorables para los PTU, no podrán ser modificados o cancelados con posterioridad en detrimento de los PTU?
6. En caso de que no fuera ya posible, ¿son nulas las correspondientes decisiones del Consejo o pueden los particulares invocar esta circunstancia en un procedimiento ante un juez nacional?
7. La Decisión 91/482/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1991, relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Económica Europea (DO L 263, p. 1, con rectificación en DO 1993, L 15, p. 33), ¿en qué medida ha de considerarse aplicable sin modificación alguna durante el período de diez años señalado en el apartado 1 del artículo 240 de dicha Decisión, teniendo en cuenta que el Consejo no introdujo modificación alguna en su texto antes de la expiración del primer período de cinco años al que hace referencia el párrafo primero del apartado 3 del artículo 240 de dicha Decisión?
8. ¿Es incompatible la Decisión modificadora del Consejo (97/803/CE) con el apartado 1 del artículo 133 del Tratado CE?
9. ¿Es válida conforme a derecho la citada Decisión modificadora del Consejo, habida cuenta de las expectativas creadas como consecuencia del folleto informativo DE 76 distribuido por la Comisión en octubre de 1993, dado que en su página 16 se afirma, con motivo de la Decisión PTU, que el período de vigencia de esta Decisión es de diez años (anteriormente cinco años)?
10. ¿Es el citado artículo 108 ter, introducido con efectos a 1 de diciembre de 1997, tan inviable que debe ser considerado nulo?
11. En las circunstancias descritas en la sentencia Zuckerfabrik Süderdith-marschen y otros (C-143/88 y C-92/89) y en sentencias posteriores, ¿está facultado el juez nacional (de medidas cautelares) para acordar de antemano medidas cautelares cuando existe una amenaza de infracción del derecho comunitario por parte de un organismo no comunitario al que el derecho comunitario le ha encomendado la ejecución, con objeto de evitar tal infracción?
12. Si se responde afirmativamente a la undécima cuestión y la apreciación de las circunstancias a las que se refiere dicha cuestión no es competencia del órgano jurisdiccional nacional, sino del Tribunal de Justicia, ¿las circunstancias referidas en los puntos 3.9 a 3.11 de esta resolución son de tal naturaleza que justifican medidas como las contempladas en la undécima cuestión?»
IV. Las normas comunitarias aplicables
El Tratado CE
13 El artículo 227 del Tratado CE (actualmente, artículo 299 CE, tras su modificación), al regular su ámbito de aplicación territorial, incluye en el apartado 3 a los PTU cuya lista figura en el Anexo IV, países y territorios que «estarán sometidos al régimen especial de asociación definido en la Cuarta Parte de este Tratado». Entre ellos se encuentran, desde 1964, las Antillas Neerlandesas. (10)
14 La letra r) del artículo 3 del Tratado CE (actualmente, artículo 3 CE, tras su modificación) dispone que la acción de la Comunidad implicará, en las condiciones y según el ritmo previsto en el referido Tratado, «la asociación de los países y territorios de Ultramar, a fin de incrementar los intercambios y continuar en común el esfuerzo por el desarrollo económico y social».
15 La Cuarta Parte del Tratado lleva por rúbrica «Asociación de los países y territorios de Ultramar». El fin de tal asociación, a tenor del artículo 131 (actualmente, artículo 182 CE, tras su modificación), es la promoción del desarrollo económico y social de los PTU, así como el establecimiento de estrechas relaciones entre éstos y la Comunidad en su conjunto.
16 El artículo 132 (actualmente, artículo 183 CE) declara que:
«La asociación perseguirá los siguientes objetivos:
1. Los Estados miembros aplicarán a sus intercambios comerciales con los países y territorios el régimen que se otorguen entre sí en virtud del presente Tratado.
[...]»
17 El artículo 133 del Tratado (actualmente, artículo 184 CE, tras su modificación) dispone:
«1. Las importaciones de mercancías originarias de los países y territorios se beneficiarán, a su entrada en los Estados miembros, de la supresión total de los derechos de aduana llevada a cabo progresivamente entre los Estados miembros de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.
2. Los derechos de aduana que graven, a su entrada en cada país y territorio, las importaciones procedentes de los Estados miembros y de los demás países y territorios serán suprimidos progresivamente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12, 13, 14, 15 y 17.
[...]»
18 Finalmente, el artículo 136 del Tratado (actualmente, artículo 187 CE, tras su modificación) establece:
«Un Convenio de aplicación anejo al presente Tratado determina las modalidades y el procedimiento para la asociación de los países y territorios a la Comunidad durante un primer período de cinco años a partir de la entrada en vigor de este Tratado.
Antes de la expiración del Convenio previsto en el párrafo anterior, el Consejo, a la luz de los resultados alcanzados y basándose en los principios contenidos en el presente Tratado, adoptará, por unanimidad, las disposiciones que deban aplicarse durante un nuevo período.»
La Decisión 91/482/CEE
19 Para el decenio 1990/1999, el Consejo aprobó la Decisión 91/482, cuya entrada en vigor tuvo lugar, según su artículo 241, el día 20 de septiembre de 1991; de acuerdo con el apartado 1 de su artículo 240, esta Decisión sería aplicable por un período de diez años «a partir del 1 de marzo de 1990». (11) Conforme al apartado 3 de este artículo:
«3. Antes de la expiración del primer período de cinco años, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, adoptará, además de las ayudas financieras mencionadas en el apartado 1 del artículo 154:
a) en su caso, las posibles modificaciones que haya que efectuar en las disposiciones que hubieran sido objeto de notificación a la Comisión por las autoridades competentes del PTU a más tardar diez meses antes de la expiración de dicho período quinquenal;
b) en su caso, las modificaciones que pueda proponer la Comisión sobre la base de su propia experiencia o del vínculo con modificaciones en curso de negociación entre la Comunidad y los Estados ACP;
c) en su caso, las medidas transitorias necesarias en relación con las disposiciones modificadas con arreglo a las letras a) y b), hasta su entrada en vigor.
[...]»
20 Según el artículo 101 de la Decisión 91/482, antes de la revisión que más tarde expondré:
«1. Los productos que sean originarios de los PTU serán admitidos a su importación en la Comunidad con exención de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente.
2. Los productos que no sean originarios de los PTU, se encuentren en libre práctica en un PTU y sean reexportados sin transformar hacia la Comunidad serán admitidos a la importación en la Comunidad libres de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente siempre que:
- hayan satisfecho en el PTU de que se trate derechos de aduana o exacciones de efecto equivalente de un nivel igual o superior a los derechos de aduana aplicables en la Comunidad a la importación de los mismos productos originarios de países terceros que beneficien de la cláusula de nación más favorecida;
- no hayan sido objeto de una exención o una restitución, total o parcial, de los derechos de aduana o de exacciones de efecto equivalente;
- vayan acompañados de un certificado de exportación.
[...]»
21 A su vez, según el artículo 108, apartado 1, primer guión, de la Decisión 91/482:
«- la noción de productos originarios y los métodos de cooperación administrativa relacionados con ellos se definen en el Anexo II,
[...]»
22 Respecto a la concreción de los criterios de origen de los productos PTU, hay que señalar, según el artículo 1 del Anexo II, que:
«A efectos de la aplicación de las disposiciones de cooperación comercial de la Decisión, se considerarán productos originarios de tales países y territorios denominados en lo sucesivo "PTU", de la Comunidad o de los Estados ACP, los productos que se hayan obtenido totalmente o que se hayan transformado suficientemente en los mismos.»
23 El artículo 3, apartado 3, del Anexo citado incorpora una lista de elaboraciones y transformaciones que son consideradas como insuficientes para que el producto pueda ser calificado como originario de un PTU.
24 A su vez, a tenor de los apartados 2 y 3 del artículo 6 el Anexo II, se establece el sistema de «acumulación de origen», en virtud del cual:
«2. Cuando un producto totalmente obtenido en la Comunidad o en los Estados ACP sea objeto de elaboración o transformación en los PTU, se considerará que ha sido totalmente obtenido en los PTU.
3. Se considerará que las elaboraciones o transformaciones efectuadas en la Comunidad o en los Estados ACP han sido efectuadas en los PTU cuando las materias obtenidas sean posteriormente elaboradas o transformadas en los PTU.
[...]»
La Decisión 97/803/CE
25 Con la entrada en vigor de la Decisión 97/803, se incorpora, con arreglo al artículo 32, el nuevo artículo 108 ter, cuyos apartados 1 y 2 establecen:
«1. [...] la acumulación del origen ACP/PTU contemplada en el artículo 6 del Anexo II se admitirá por una cantidad anual de 3.000 toneladas de azúcar.
2. Para la aplicación de las normas de acumulación ACP/PTU contempladas en el apartado 1, se considerará que son suficientes para conferir el carácter de productos originarios de los PTU la elaboración de azúcar en terrones o la coloración.
[...]»
26 También, la Decisión 97/803 ha supuesto un ligero cambio en la redacción del artículo 101, apartado 1, de la Decisión 91/482:
«1. Los productos originarios de los PTU serán admitidos para su importación en la Comunidad con exención de derechos de importación.
[...]»
27 Queda redactado, finalmente, el artículo 102, de la manera que sigue:
«Sin perjuicio de los artículos [...] y 108 ter, la Comunidad no aplicará restricciones cuantitativas ni medidas de efecto equivalente a la importación de productos originarios de los PTU.»
"C_IT", Font = F11, Top Margin = 0.280 inches, NewPage = No, Tab Origin = Column>V. El régimen de intercambios comerciales entre los PTU y la Comunidad
28 En las conclusiones presentadas en relación con el asunto Road Air (12) tuve ocasión de subrayar cómo, para definir el régimen jurídico de las relaciones entre los PTU y la Comunidad, lo importante era precisar en qué medida se les puede aplicar cada una de las disposiciones del Tratado, visto el contenido de su Cuarta Parte. (13)
29 La respuesta general que a esta cuestión ha dado el Tribunal de Justicia se encuentra en la sentencia de 12 de febrero de 1992, Leplat: «Esta asociación [de los PTU con la Comunidad] es objeto de un régimen definido en la Cuarta Parte del Tratado (artículos 131 a 136), de manera que las disposiciones generales del Tratado no son aplicables a los PTU, si no es mediante referencia expresa.» (14)
30 La asociación a la Comunidad de los PTU no significa, pues, que en ellos se aplique directa y automáticamente todo el derecho comunitario, (15) tanto si es el originario como si es el derivado de los Tratados: por el contrario, habrá que analizar en cada caso, a la luz de la Cuarta Parte del Tratado CE, qué disposiciones comunitarias les son aplicables y en qué medida.
31 La respuesta del Tribunal afirmó que la interpretación de los referidos preceptos no impedía la exacción de los derechos arancelarios, precisando que debería hacerse conforme a lo dispuesto en la Decisión 91/482, antes citada, norma válidamente dictada por el Consejo en uso de la habilitación que le confiere el artículo 136 del Tratado (actualmente, artículo 187 CE, tras su modificación).
32 También, en la sentencia Antillean Rice Mills NV, de 11 de febrero de 1999, (16) el Tribunal manifiesta que, aunque existen lazos estrechos de la Comunidad con los PTU, los PTU no constituyen parte integrante de ésta, sin que pueda hablarse, en consecuencia, de libre circulación de mercancías sin restricción alguna entre la Comunidad y los PTU.
33 Las bases jurídicas a partir de las que se pudo obtener esta respuesta son, en síntesis, las siguientes:
a) Los PTU no forman parte del territorio aduanero de la Comunidad, y sus intercambios comerciales con ésta no gozan del mismo estatuto que tienen los intercambios entre unos Estados miembros y otros. En este último caso se trata de operaciones intracomunitarias, mientras que entre los PTU y la Comunidad se trata de verdaderas importaciones.
b) La previsión contenida en el apartado 1 del artículo 133 (actualmente, artículo 184 CE, tras su modificación) no se aplica a los productos que, tras haber sido importados en estos países y territorios, después son reexportados hacia uno de los Estados miembros.
c) Otra interpretación -como es aquélla que propugna, respecto de este tipo de productos, reconocer a los PTU un régimen análogo al que los Estados miembros se otorgan entre sí- supondría «[...] que los PTU formaran parte de la zona aduanera común, lo que sin duda va bastante más allá de lo previsto en el Tratado». (17)
d) En cada caso, hay que estar a lo que dispongan las decisiones que, sobre la base del artículo 136 del Tratado, el Consejo haya dictado para el período correspondiente.
VI. Reordenación de las cuestiones prejudiciales
34 Para facilitar el análisis de las cuestiones prejudiciales planteadas, las agruparé siguiendo un orden sistemático:
a) La inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales (cuestión preliminar).
b) La posibilidad de revisar la Decisión PTU una vez transcurridos sus cinco primeros años de vigencia (cuestiones séptima y novena).
c) La irreversibilidad de los resultados obtenidos en el marco del artículo 136 del Tratado (actualmente, artículo 187 CE, tras su modificación) (cuestiones quinta y sexta).
d) La validez de las restricciones cuantitativas en relación con los artículos 133 (actualmente, artículo 184 CE, tras su modificación), apartado 1, y 136 del Tratado (cuestiones tercera, cuarta y octava).
e) La proporcionalidad de la introducción del contingente y de la supuesta supresión de la molienda como operación de transformación suficiente (cuestiones primera, segunda y décima).
f) La adopción de medidas cautelares (cuestiones undécima y duodécima).
VII. Las respuestas a las cuestiones prejudiciales
A. Cuestión preliminar: la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales
35 El Consejo y la Comisión han puesto de manifiesto la posible inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales, habida cuenta de la inutilidad del procedimiento principal (véanse los puntos (18) invocado por las partes del procedimiento principal. Se trataba entonces de un plazo taxativo impuesto al Consejo por el antiguo artículo 227, apartado 2, del Tratado.
43 Es más, incluso si no existiera el apartado 3 del artículo 240 de la Decisión PTU -esto es, si dicha Decisión no previera su revisión intermedia-, el Consejo estaría habilitado para modificarla en todo momento, pues su competencia a este respecto deriva directamente del artículo 136 del Tratado (actualmente, artículo 187 CE, tras su modificación) y no de las decisiones que, de forma sucesiva, el propio Consejo ha promulgado en aplicación de este último precepto.
44 En definitiva, la potestad legislativa del Consejo en esta materia encuentra sus límites no, desde luego, en los términos inicialmente previstos en la Decisión PTU, sino, de manera particular, en la realización última de los objetivos de carácter político consagrados en el artículo 132 del Tratado (actualmente, artículo 183 CE) y, de manera general, en la sujeción de su actuación a la legalidad, en cuyo seno los principios generales del derecho ocupan un puesto preponderante.
45 En relación con la realización progresiva de aquellos objetivos, el Tribunal de Justicia reconoció, con ocasión del asunto Road Air, que el artículo 136 concede al Consejo una amplia facultad discrecional para adoptar las disposiciones necesarias con el fin de alcanzar los objetivos de la asociación de los PTU. (21) «La asociación de los PTU -siguió diciendo en Tribunal- debe alcanzarse mediante un proceso dinámico y progresivo que puede requerir la adopción de varias disposiciones para conseguir el conjunto de los objetivos enunciados en el artículo 132, tomando en consideración los resultados alcanzados gracias a las decisiones anteriores del Consejo.» (22)
46 Respecto a los límites que imponen a la actividad del Consejo los principios generales del derecho, merecen especial referencia, en el actual contexto, el respeto a la confianza legítima, que abordaré seguidamente.
47 Considero, por tanto, que el Consejo estaba plenamente habilitado para revisar, en el momento en que lo hizo, la Decisión PTU.
48 En su cuestión novena, el juez neerlandés se interroga sobre la validez de la Decisión 97/803 habida cuenta de las expectativas creadas por el folleto informativo DE 76 (23) distribuido por la Comisión en octubre de 1993. En dicho folleto se afirmaba que el período de vigencia de la Decisión PTU era de diez años.
49 En respuesta a esta cuestión, cabría argumentar, en primer lugar, que un folleto informativo no puede, en ningún caso, servir de fundamento a expectativas serias por parte de un empresario que se dispone a llevar a cabo una importante inversión económica. Es inimaginable que un administrador mínimamente diligente sólo tenga en cuenta, a la hora de realizar un proyecto de inversiones, la información contenida en un documento de simple divulgación, sin valor jurídico alguno.
50 Pero es que, además, el folleto informativo en cuestión fue difundido en un momento anterior a la Decisión de revisión y antes de la expiración del período de cinco años previsto en el artículo 240, apartado 1, de la Decisión PTU. En esa época, el contenido del folleto era coincidente con lo entonces dispuesto en la Decisión PTU. No se pueden deducir de un documento de divulgación mayores derechos de los que cabe fundar en el texto legislativo cuya divulgación se pretende. Lo que reconduce la cuestión prejudicial a la confianza, digna de protección jurídica, que haya podido depositar Emesa en el mantenimiento del régimen de acumulación de origen tal como lo prefiguraba la Decisión PTU.
51 Como reiteradamente ha indicado el Tribunal de Justicia, «si bien el principio de confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias, y esto ocurre en especial en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica». (24) Si esto vale de manera general, más aún cuando el operador interesado incurre en riesgos económicos a sabiendas de la posibilidad de una modificación del régimen jurídico correspondiente.
52 En el supuesto que se está examinando, no hay duda de que Emesa tenía, en el momento de iniciar sus inversiones en la isla de Aruba, datos suficientes para poder prever razonablemente que el régimen liberal de acumulación de origen iba a ser sujeto a modificación. Así se desprende desde luego -como señala a justo título el Consejo en sus alegaciones- de lo manifestado por la propia representación de Emesa en relación con el asunto T-43/98. (25) De esos autos se deduce que, al menos desde noviembre de 1996, era notorio que el Consejo estaba estudiando una proposición de compromiso irlandesa, consistente precisamente en limitar a 3.000 toneladas anuales la cantidad de azúcar con derecho a ser importada en la Comunidad bajo el régimen de acumulación ACP/PTU.
53 En estas condiciones, no creo que la sociedad demandante pueda acogerse a la protección que, en su caso, merecerían las legítimas expectativas de mantenimiento del régimen preferencial de importación de azúcar.
C. Sobre la irreversibilidad de los resultados obtenidos en el marco del artículo 136 del Tratado (cuestiones prejudiciales quinta y sexta)
54 Mediante su quinta cuestión prejudicial, el juez remitente plantea el problema de principio de la reversibilidad o no de las ventajas otorgadas a los PTU en el marco del artículo 136. Sólo para el caso de que éstas no fueran revocables habría que entrar en la cuestión sexta, relativa a los efectos de semejante irreversibilidad.
55 Las partes del procedimiento principal coinciden en afirmar la existencia de lo que denominan un mecanismo de «cerramiento» o de «bloqueo» en la Cuarta Parte del Tratado CE. Este mecanismo impediría a las Instituciones comunitarias adoptar medidas que supusiesen una reducción permanente de los derechos o privilegios concedidos a los PTU en cada una de las decisiones precedentes. Las disposiciones contenidas en estos actos fijarían un punto de inflexión o de no retorno, de modo que cualquier decisión ulterior que redujera aquellos derechos o privilegios debería considerarse contraria al Tratado y su invalidez sería directamente invocable por los particulares.
56 El Presidente del Arrondissementsrechtbank parece hacer suya esta posición. En el auto de remisión, hace referencia al dictamen emitido por una comisión de expertos a petición de las autoridades neerlandesas, según el cual el citado mecanismo de cerramiento se encontraría implícito en el artículo 132, número 1, del Tratado, de cuya redacción, precisa e incondicional, sólo podría deducirse una obligación concreta de resultado a cargo de la Comunidad. Para el juez remitente «este punto de vista no ha sido contradicho seriamente. A primera instancia la argumentación parece adecuada, pues incluso en el marco del propio mercado común, que también se creó de forma gradual (durante el período transitorio), varias disposiciones del Tratado establecían que, en el camino hacia la realización efectiva del mercado común, los Estados miembros debían abstenerse de introducir entre sí nuevos obstáculos a los intercambios comerciales: las llamadas cláusulas stand still [...]»
57 Sin embargo, en la opinión que comparto con la totalidad de las representaciones de los Estados miembros e Instituciones comunitarias intervinientes, la teoría del cerramiento, en los términos generales en que se formula, carece de fundamento. El que el proceso dinámico de asociación de los PTU a la Comunidad requiera una integración global cada vez más acrecentada no impide que, en algunas materias, el Consejo pueda reinterpretar, a la baja, una determinada facilidad reconocida previamente a los PTU; a fortiori, cuando dicha ventaja, por su propia naturaleza excepcional y por las características del mercado comunitario, sólo ha podido establecerse a título provisional. Así ocurre, en el presente caso, a propósito de la regla que permite, tras ciertas operaciones, otorgar un origen PTU a determinados productos procedentes de los ACP.
58 La ficción que supone el mecanismo de la acumulación de origen se adoptó en su momento por el Consejo sin ser -y sin que probablemente pudiese serlo- enteramente consciente de las consecuencias que podía acarrear. Existen precedentes de situaciones de comparable provisionalidad. En la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, (26) el Gobierno federal defendía que el Protocolo sobre el contingente arancelario para las importaciones de plátanos formaba parte integrante del Tratado y que, por ello, toda modificación de dicho Protocolo debería realizarse dentro del respeto a las condiciones establecidas en el entonces artículo 236. El Tribunal admitió que, efectivamente, el Protocolo formaba parte integrante del Tratado, como Anexo al Convenio de aplicación sobre la asociación de los PTU a la Comunidad. No obstante -continuó diciendo-, el Protocolo pudo adoptarse como medida transitoria, a la espera de que se uniformizaran las condiciones de importación de plátanos en el mercado común.
59 La provisionalidad o, si se prefiere, el carácter transitorio de las medidas que pueda adoptar el Consejo en semejantes circunstancias nada tiene de irrespetuoso con los derechos y expectativas de los PTU o de los particulares. Sobre todo cuando la estabilidad de un régimen de privilegios comerciales depende de su compatibilidad con otros objetivos de la Comunidad, igualmente encastrados en el Tratado, como pueden ser el correcto funcionamiento de una organización común de mercado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 (actualmente, artículo 39 CE, tras su modificación). Pues bien, una vez se comprobó que la acumulación de origen en el sector del azúcar podía producir importantes perturbaciones en el ya delicado equilibrio de la organización común del mercado correspondiente, el Consejo estaba no sólo formalmente legitimado, sino obligado por el mismo Tratado a reaccionar contra estos efectos no tolerables de la Decisión PTU.
60 El Consejo cumplió, pues, con su deber al analizar los «resultados alcanzados» por la Decisión PTU a la luz de los «principios contenidos en el presente Tratado» artículo 136. El resultado de ese análisis pudo llevar tanto al mantenimiento de la medida como a su supresión o a la limitación de sus efectos. Igualmente, podía el Consejo haberse planteado la modificación de la organización común del mercado del azúcar. Lo importante era que toda medida se ajustase a los principios del Tratado, que, junto al fomento de los intercambios comerciales con los PTU, incluyen el mantenimiento de una política agrícola común.
61 En el presente caso, el Consejo optó por reducir la cantidad de azúcar susceptible de beneficiarse del privilegio de acumulación de origen ACP/PTU a 3.000 toneladas anuales, capaces de cubrir ampliamente las importaciones tradicionales de azúcar de los PTU. A la situación del mercado comunitario de este producto me referiré al abordar la cuestión de la proporcionalidad.
62 Pero la Decisión de revisión no sólo contiene restricciones o limitaciones. Introduce, además, diferentes ventajas en diversos ámbitos de la asociación: mejores posibilidades para que los habitantes de los PTU puedan establecerse en la Comunidad (artículos 232 y 233 bis), avances en el reconocimiento mutuo de diplomas (artículo 233 ter), posibilidad de acceso a diversos programas comunitarios (artículo 233 quater). Además, la contribución financiera de la Comunidad a los PTU aumenta en un 21 %. En definitiva, no creo que, al contemplar la Decisión de revisión en su globalidad, deba necesariamente concluirse que con ella se ha modificado hacia la baja el régimen de asociación de los PTU, (27) modificación que, en todo caso, podría haber sido perfectamente legítima a tenor de lo dicho en los puntos anteriores.
63 Como puse de relieve en las conclusiones presentadas en el asunto Road Air: «Hay que tener en cuenta que cada una de las decisiones PTU constituye un conjunto normativo homogéneo, en el cual las diversas partes no pueden analizarse de modo aislado. En concreto, la supresión de derechos arancelarios debe ser relacionada con otra serie de medidas que favorecen, con tanta o mayor intensidad, el desarrollo económico y social de los PTU». (28)
64 No encuentro, pues, argumentos sólidos para concluir que, cuando una regla preferencial de origen, establecida en el seno del régimen de asociación de los PTU, se ha mostrado capaz, al menos en potencia, de producir importantes perturbaciones en el funcionamiento de una organización común del mercado, el Consejo esté obligado por el Tratado a respetarla para siempre.
D. Sobre la validez de las restricciones cuantitativas en relación con los artículos 133, apartado 1, y 136 del Tratado (cuestiones prejudiciales tercera, cuarta y octava)
65 El apartado 1 del artículo 133 busca la supresión gradual de los derechos de aduana devengables de la importación de productos originarios de los PTU (véase el punto (29) -que se impone al igual cuando la mercancía ha sido sometida a una manipulación manifiestamente de carácter menor en otro territorio- debe quedar al abrigo de toda intervención del legislador por constituir una de las emanaciones del derecho de propiedad. A partir de ahí, la discrecionalidad que queda en manos del legislador en aras de su definición convierte inevitablemente a las reglas de origen en instrumentos técnico-jurídicos al servicio de objetivos políticos. Nada hay de ilícito en utilizar parámetros propiamente arancelarios para, por ejemplo, la orientación de la política comercial de la Comunidad. Así, en el seno de la política agrícola común son muy frecuentes las medidas de carácter fiscal empleadas con fines de regulación del mercado. (31)
69 Quiere esto decir que, desde luego a efectos de control de aduanas, nada impide al legislador admitir como lugar de origen de unas mercancías un lugar en que no podría situarse el origen de esos productos a efectos económicos, por la escasa magnitud del valor allí añadido. Al actuar así, el legislador no pretende designar el origen de los productos de que se trata, sino que recurre a una ficción jurídica que le permite otorgar a determinadas categorías de bienes un tratamiento -generalmente, preferencial- como el que corresponde a los productos de un origen determinado.
70 Así ha de entenderse el régimen de acumulación ACP/PTU que confiere a mercancías provenientes de los ACP un certificado de origen PTU, previa una elaboración mínima en alguno de estos últimos, de manera que puedan beneficiarse de un régimen favorable como si se trataran de productos PTU. No en vano, los apartados 2 y 3 del artículo 6 del Anexo II de la Decisión PTU dicen que «cuando un producto totalmente obtenido en la Comunidad o en los Estados ACP sea objeto de elaboración o transformación en los PTU, se considerará que ha sido totalmente obtenido en los PTU», o bien «se considerará que las elaboraciones o transformaciones efectuadas en la Comunidad o en los Estados ACP han sido efectuadas en los PTU cuando las materias obtenidas sean posteriormente elaboradas o transformadas en los PTU». (32)
71 En suma, considero que el régimen de la acumulación de origen ACP/PTU constituye una medida de trato comercial preferente y, como tal, en todo ajena a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 133, y únicamente sujeta a la realización de los objetivos enunciados en los artículos 131 (actualmente, artículo 182 CE, tras su modificación) y 132 (183 CE).
72 Si, no obstante el anterior razonamiento, el Tribunal de Justicia estimase que la introducción del artículo 108 ter equivale a la imposición de un derecho de aduana sobre mercancías originarias de los PTU, tampoco por esta razón debe necesariamente cuestionarse la validez de esa disposición. En efecto, el trato favorable que el Tratado reserva a la importación de mercancías de origen PTU debe establecerse a semejanza de como fue instaurándose en su día entre los Estados miembros. Así debe entenderse el apartado 1 del artículo 133 cuando dispone la «supresión total de los derechos de aduana llevada a cabo entre los Estados miembros de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado». (33) También el apartado 1 del artículo 132 enumera entre los objetivos de la asociación la aplicación a los intercambios comerciales con los PTU del régimen que los Estados miembros se otorguen entre sí en virtud del Tratado.
73 Pues bien, forzoso es reconocer que en el ámbito que interesa en el presente asunto, a saber, en el marco jurídico de intercambios del azúcar, el desmantelamiento arancelario intracomunitario sólo tuvo lugar mediante el establecimiento de una organización común del mercado de aquel producto. Característica de esta organización común -como de muchas otras- es el establecimiento paralelo de un arancel exterior común y la fijación de un precio mínimo aplicable en todos los Estados miembros. La posibilidad de beneficiarse del régimen de acumulación de origen unida al mantenimiento de su autonomía arancelaria colocaba a los PTU en una situación mucho más ventajosa que la de cualquier Estado miembro, por lo que, para evitar perturbaciones en el mercado comunitario, el Consejo se vio obligado a aportar las correcciones necesarias. En otras palabras, todo agravio comparativo que se pretenda ver entre el proceso de liberalización de intercambios de azúcar llevado a cabo entre los Estados miembros y el que debe de instaurarse en las relaciones de la Comunidad con los PTU es engañoso si no tiene en cuenta el establecimiento previo, en el ámbito comunitario, de la organización común correspondiente. Desde este punto de vista, incluso considerando que la restricción cuantitativa de autos se hubiese aplicado a mercancías procedentes de los PTU, dicha restricción no infringiría el artículo 133, apartado 1, en la medida en que no se ha seguido el procedimiento empleado en su día por los Estados miembros para suprimir progresivamente los derechos de aduana que entre ellos aplicaban.
74 Concluyo, pues, que el artículo 133, apartado 1, del Tratado no proporciona ningún fundamento para atacar la validez de la restricción cuantitativa impuesta por la Decisión de revisión y, en particular, por su artículo 108 ter sobre las importaciones de azúcar acogido al régimen de acumulación de origen ACP/PTU.
75 El juez neerlandés plantea, además, en sus cuestiones tercera y cuarta, la eventual incompatibilidad de la restricción cuantitativa de autos con el Tratado CE y, en concreto, con el párrafo segundo del artículo 136. No precisa el juez remitente en qué pueda consistir tal incompatibilidad.
76 El artículo 136 habilita al Consejo, en términos muy amplios, a adoptar las disposiciones relativas a las modalidades y el procedimiento para la asociación de los PTU a la Comunidad. La actuación del Consejo deberá guiarse, de conformidad con el mismo precepto, por los resultados alcanzados y basarse en los principios contenidos en el Tratado.
77 Nada distinto hace el Consejo cuando, analizando la situación de riesgo de perturbación para el mercado comunitario proveniente de la posibilidad de introducción ilimitada de azúcar en régimen de acumulación, sujeta este producto a un contingente arancelario, en aras de la preservación de una parte de la política agraria común, que constituye, sin lugar a dudas, uno de los principios del Tratado [artículo 3, letra e)]. El séptimo considerando de la Decisión 97/803 enuncia con rara claridad los motivos que llevaron al Consejo a proceder como lo hizo. (34)
78 El Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de poner de relieve lo acertado de una actuación semejante. De este modo, en relación con el asunto Antillean Rice Mills, (35) declaró que: «Es preciso subrayar a continuación que el párrafo segundo del artículo 136 del Tratado otorga al Consejo competencia para adoptar decisiones en el contexto de la asociación basándose en los principios contenidos en el Tratado. De ello se deduce que, al adoptar Decisiones PTU en virtud de dicho artículo, el Consejo debe tener en cuenta no sólo los principios que figuran en la Cuarta Parte del Tratado, sino también los restantes principios del derecho comunitario, incluidos los relativos a la Política Agrícola Común.» «Dicha conclusión -prosigue el Tribunal- se ajusta por lo demás a la letra r) del artículo 3 y al artículo 131 del Tratado, que establecen que la Comunidad promoverá el desarrollo económico y social de los PTU, sin que dicha promoción implique, no obstante, una obligación de privilegiar a estos últimos.» (36)
79 En cuanto a las modalidades escogidas para llevar a cabo sus propósitos, cabe recordar, en la medida en que dicha cuestión no se aborde al tratar del respeto al principio de la proporcionalidad, que el legislador comunitario dispone en materia de política agrícola común de una amplia facultad de apreciación que responde a las responsabilidades políticas que los artículos 40 a 43 del Tratado (actualmente, artículos 34 CE a 37 CE, tras su modificación) le confieren. (37)
80 Por consiguiente, no adivino en los actos adoptados por el Consejo la presencia de elemento alguno capaz de constituir una infracción de la potestad que le otorga el artículo 136.
E. Sobre la proporcionalidad de la introducción del contingente y de la supuesta supresión de la molienda como operación de transformación suficiente (cuestiones prejudiciales primera y segunda)
81 En los puntos que siguen se trata de averiguar si los apartados 1 (imposición del contingente) y 2 (supuesta supresión de la molienda) del artículo 108 ter de la Decisión de revisión son compatibles con las reglas de la proporcionalidad (primera cuestión prejudicial) y con los límites inscritos, en relación con la adopción de medidas de salvaguardia, en el artículo 109 (segunda cuestión).
i) Sobre el principio de proporcionalidad, en general
82 El principio de proporcionalidad exige que, cuando se adopte una medida para prohibir o limitar el ejercicio de una actividad económica, ésta sea adecuada y necesaria para la consecución de los objetivos perseguidos; que, cuando deba optarse entre varias medidas, se elija la menos restrictiva, y que los inconvenientes que resulten de ella no sean desmesurados en relación con los objetivos perseguidos. Además, en el caso de ejercicio legislativo de una facultad discrecional, la medida adoptada no debe ser manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos perseguidos. (38)
83 En supuestos donde hayan de adoptarse medidas que pudieran parecer contradictorias a la hora de llevar a cabo los diferentes objetivos previstos en los Tratados, el Tribunal de Justicia ha venido concediendo un importante margen de discrecionalidad a las Instituciones comunitarias. En esos casos, el Tribunal de Justicia, reconoce que son éstas las mejor situadas para evaluar y sopesar los distintos intereses en conflicto. En el asunto Fishermen's Organisations y otros, el Tribunal señaló que: «Según reiterada jurisprudencia, para la consecución de los objetivos de la política agrícola común, las instituciones comunitarias deben conciliar permanentemente las eventuales contradicciones que puede llevar consigo la consecución de estos objetivos considerados separadamente y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal que impongan los hechos o las circunstancias económicas en virtud de las cuales adopten sus decisiones.» (39)
84 En el ejercicio de esa facultad de evaluación, la Institución de que se trate debe someter las medidas que se proponga adoptar a un test de «razonabilidad», en el doble sentido de que los medios considerados deben ser «razonablemente» capaces de alcanzar los objetivos perseguidos y el detrimento o daño causado por el acto sea «razonablemente» tolerable, es decir, que no sea desproporcionado al beneficio que pueda deducirse para el público en general. (40)
ii) En particular, sobre la introducción del contingente
85 Según se desprende de los considerandos de la Decisión de revisión, el Consejo procedió a la modificación de la Decisión PTU al convencerse de que el libre acceso a la Comunidad de los productos originarios de los PTU y el mantenimiento de la regla de acumulación de origen ACP/PTU conllevaba un riesgo serio de conflicto entre los objetivos de la política comunitaria relativa al desarrollo de los PTU y los objetivos de la política agrícola común.
86 Es fácil percatarse de las dimensiones que podía alcanzar ese riesgo de conflicto. Como se desprende de los datos proporcionados por la Comisión -y que no han sido objeto de impugnación-, el mercado europeo del azúcar goza actualmente de un ajustado equilibrio. Por efecto de la imposición de cuotas, la producción comunitaria de azúcar de remolacha se eleva a 13,4 millones de toneladas, lo que rebasa la cantidad de azúcar consumida en la Comunidad, a saber, 12,7 millones de toneladas, aproximadamente. Además, la Comunidad importa de los ACP 1,3 millones de toneladas de azúcar de caña, para hacer frente a una demanda específica de esta variedad. Por lo demás, en razón de los acuerdos concluidos en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la Comunidad se ve obligada a autorizar la importación de 400.000 millones de toneladas de azúcar procedente de países terceros.
Puesto que la demanda total de azúcar en la Comunidad es inferior a la oferta, una parte del azúcar disponible se destina a la exportación. No obstante, al existir una importante diferencia entre el nivel de precios del mercado mundial y el practicado en la Comunidad (el último representa aproximadamente el 300 % del primero), esta venta debe beneficiarse de subvenciones que adoptan la forma de restituciones a la exportación. El importe de dichas restituciones se sitúa actualmente en 470 euros por tonelada. También la cantidad máxima de azúcar que puede ser objeto de exportación subvencionada ha sido objeto de acuerdos en el seno de la OMC. En los próximos años, dicha cantidad máxima deberá ser reducida en un 20 %.
87 En fin, consta que los PTU no producen azúcar ellos mismos; se limitan a transformar, con escaso valor añadido, (41) mercancía proveniente de los ACP.
88 Pues bien, en el presente asunto, el Consejo no ha hecho otra cosa que ponderar los diferentes factores en juego, adoptando, acto seguido, una decisión para resolver un conflicto entre dos importantes objetivos de la política comunitaria. En vista de la situación del mercado comunitario del azúcar, no creo que pueda decirse que la solución adoptada por el Consejo haya sido desproporcionada. De las cifras anteriores se desprende que, en realidad, el mercado comunitario es excedentario y que el equilibrio sólo se consigue a través de la exportación subvencionada. Cualquier cantidad adicional de azúcar que entrase en el mercado habría forzado a las instituciones comunitarias bien a aumentar las cantidades destinadas a subvencionar la exportación (dentro de los límites antes evocados), bien a reducir las cuotas de los productores europeos. En cualquier caso, se produciría una importante perturbación en la organización común del mercado del azúcar, contraria a los objetivos de la política agrícola común.
El contingente de 3.000 toneladas anuales respeta ampliamente las importaciones tradicionales de un producto (42) que, sólo acudiendo a la ficción jurídica de la regla de la acumulación, puede considerarse originario de los PTU.
89 La Decisión del Consejo parece, por un lado, razonablemente adecuada para proteger la estabilidad de la organización común del azúcar, si no idónea. Por otro lado, el daño ocasionado a las economías de los PTU resulta razonablemente tolerable, en la medida en que se siguen permitiendo las importaciones en las cantidades tradicionales y que, de todos modos, la industria afectada contribuye en escasa medida al desarrollo de los PTU.
90 Concluyo, pues, que la restricción cuantitativa a la importación de azúcar en régimen de acumulación ACP/PTU, establecida por el apartado 1 del artículo 108 ter de la Decisión 97/803, respeta, en mi opinión, el principio de proporcionalidad.
iii) En particular, sobre la supresión de la molienda
91 En relación con la supuesta supresión de la «molienda» como operación de transformación relevante a efectos de atribución de origen, me limitaré a dejar constancia de la interpretación que el Consejo y la Comisión hacen del artículo 108 ter, apartado 2, de la Decisión de revisión. Según este precepto:
«2. Para la aplicación de las normas de acumulación ACP/PTU contempladas en el apartado 1, se considerará que son suficientes para conferir el carácter de productos originarios de los PTU la elaboración de azúcar en terrones o la coloración.»
92 Pues bien, tanto la Comisión, autora de la propuesta de Decisión, como el Consejo, que la dotó de fuerza legal al adoptarla, coinciden en señalar que el apartado 2 del artículo 108 ter se limita a enumerar dos ejemplos de operaciones que pueden servir de base a la acumulación de origen ACP/PTU, sin pretender tener carácter exhaustivo. Según ambas instituciones, esta disposición tendría por objetivo despejar determinadas dudas al dar por incluidos estos dos tipos de operaciones entre la lista de manipulaciones contenida en el artículo 3, apartado 3, del Anexo II a la Decisión PTU, es decir, entre aquellas que son insuficientes para conferir el carácter de producto originario (véase el punto (43) cuyo objeto es precisamente «establecer las disposiciones de expedición de los certificados de importación de los productos mencionados en el artículo 108 ter de la Decisión 91/482/CEE para permitir la importación y los controles necesarios a tal fin de las cantidades previstas en dicha Decisión» (segundo considerando).
G. La adopción de medidas cautelares (cuestiones prejudiciales undécima y duodécima)
102 En su undécima cuestión prejudicial, el juez neerlandés pregunta si un juez nacional está autorizado para decretar medidas cautelares que interesen a un órgano no comunitario para evitar una infracción del derecho comunitario.
103 Comparto plenamente la opinión de la Comisión de que la pregunta versa sobre cuestiones de competencia jurisdiccional de carácter nacional. Realizaré, no obstante, algunas breves observaciones.
104 De entrada, hay que señalar que el juez nacional competente para la adopción de medidas cautelares, según su propio ordenamiento, puede acordarlas en relación con aquellos actos de los poderes públicos sujetos a su ámbito de competencia que apliquen disposiciones de derecho comunitario, en los términos sentados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (45)
105 En el presente supuesto se trata de una autoridad judicial nacional que actúa en relación con un PTU y que debe pronunciarse sobre la legalidad de un acto comunitario. Parto de la base de que esa autoridad judicial tiene jurisdicción y es competente para resolver sobre la materia, como ha venido haciéndolo en relación con las diferentes acciones y demandas que se han presentado hasta el momento en relación con la empresa Emesa. En estas circunstancias -y salvo que el estatuto jurídico que une a la isla de Aruba con el Reino de los Países Bajos contenga disposiciones en sentido contrario- me parece evidente que la autoridad judicial en cuestión debe aplicar los mismos criterios que aplicaría de suscitarse una cuestión idéntica en relación con un Estado miembro. Con lo dicho queda respondida en sentido afirmativo la cuestión prejudicial undécima, en los términos abstractos en que está redactada.
106 Tema distinto es la respuesta que deba darse a la cuestión prejudicial duodécima. Mediante ella, el juez de remisión viene a interrogar al Tribunal de Justicia sobre la oportunidad de que el juez nacional adopte medidas cautelares en el caso de autos. Creo entender que las medidas cautelares a que se refiere el juez neerlandés contemplarían la suspensión de la aplicación de las disposiciones del artículo 108 ter. Como justificación de dicha suspensión, el juez alude al perjuicio grave y absolutamente irreparable que la imposición del contingente anual comportaría para Emesa, con inmediato cierre de la planta y las dificultades de orden social que acarrearía.
107 Debo decir que, en su sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarschen, ya citada, el Tribunal de Justicia puso de relieve que el órgano de jurisdicción nacional sólo puede ordenar la suspensión de un acto normativo comunitario, o de un acto administrativo nacional basado en un acto normativo comunitario, si se cumplen simultáneamente los siguientes requisitos:
- que dicho órgano jurisdiccional tenga serias dudas acerca de la validez del acto normativo comunitario y cuando, en el supuesto en que no se haya ya sometido al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado, la plantee él mismo;
- que sea urgente y el demandante pueda sufrir un perjuicio grave e irreparable;
- y que dicho órgano jurisdiccional tenga debidamente en cuenta el interés de la Comunidad. (46)
108 Como dije anteriormente, de las circunstancias que menciona el juez holandés en su auto, sólo cabe examinar el riesgo de un perjuicio cierto para la empresa demandante en el procedimiento principal. En efecto, las consideraciones relativas a un posible conflicto entre los objetivos del régimen de asociación con los PTU y el mantenimiento de la política agrícola común (que, en contra de lo que parece opinar el juez nacional, va más allá de aspectos puramente económicos) ya han sido analizadas al tratar de la validez del establecimiento de un contingente en relación con los artículos 133, apartado 1, y 136 (cuestiones prejudiciales tercera, cuarta y octava). Por su parte, la importancia que haya de otorgarse al reducido impacto de las importaciones de azúcar de los PTU, habida cuenta del volumen de la producción de azúcar en la Unión Europea, ya ha sido estudiada al examinar la proporcionalidad de la introducción del contingente (cuestiones prejudiciales primera y segunda).
109 Por las razones que paso a exponer, no creo que sea necesario siquiera constatar si se cumple el segundo de los requisitos exigidos por la jurisprudencia, a saber, que la solicitud de suspensión del acto comunitario sea urgente y que, de cerrarse la planta, Emesa pueda sufrir un perjuicio grave e irreparable.
En primer lugar, porque, de todo lo expuesto anteriormente, se deduce con facilidad que no he encontrado razón alguna para cuestionar la validez de la Decisión de revisión. A fortiori, no creo que, en ningún caso, pueda justificarse el tener «serias dudas» al respecto.
En segundo lugar, puede igualmente deducirse de mi argumentación relativa a la observancia del principio de proporcionalidad que no considero que el ejercicio de ponderación de los intereses en juego realizado por el legislador comunitario haya dado lugar a resultados manifiestamente irrazonables. Muy al contrario; defendí entonces que la solución adoptada resultaba adecuada para cumplir sus objetivos y proporcionada en relación a los medios utilizados.
No pienso, pues, que las circunstancias del presente caso permitan cubrir los requisitos primero y tercero enunciados más arriba, necesarios para que el juez nacional pueda contemplar la suspensión de un acto comunitario.
110 Sin embargo, situándome ya en el ámbito de las medidas cautelares efectivamente adoptadas por el juez remitente, mi objeción es de naturaleza muy distinta: la orden conminatoria dirigida a Aruba no es ni pertinente en el marco del actual procedimiento, ni útil para producir la suspensión controvertida.
111 En efecto, por razones de falta de competencia material, el juez remitente tuvo que declarar inadmisible la demanda de medidas cautelares en cuanto iba dirigida contra el Estado de los Países Bajos y el HPA, admitiéndola sólo respecto de Aruba (véase el punto (47)
(1) - Decisión del Consejo relativa a la asociación de los PTU a la Comunidad Económica Europea (DO L 263, p. 1; corrección de errores en el DO L 331, p. 23).
(2) - Decisión del Consejo por la que se efectúa una revisión intermedia de la Decisión 91/482/CEE relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Económica Europea (DO L 329, p. 50).
(3) - El Gobierno francés habla de «guerrilla jurídica».
(4) - La causa T-310/97, Antillas Neerlandesas/Consejo, por la que se solicita la anulación de la Decisión 97/803, ha quedado suspendida por auto de 16 de noviembre de 1998 en espera de la resolución del presente asunto. La petición, que allí se interesaba, de suspender cautelarmente la ejecución de varias disposiciones de dicha Decisión, fue denegada por auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 2 de marzo de 1998 (T-310/97 R, Rec. p. II-455) y confirmada en casación por auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 1998 [C-159/98 P(R), Rec. p. I-4147]. Análogas pretensiones de nulidad han sido formuladas por Aruba contra el Consejo (asunto T-36/98) y por Emesa contra el Consejo y la Comisión (asuntos T-43/98 y T-44/98). En los tres procedimientos se ha decretado asimismo la suspensión a expensas de la resolución del presente caso. La petición de medidas cautelares planteada en el asunto T-43/98 fue rechazada por auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 14 de agosto de 1998 (T-43/98 R, Rec. p. II-3055), si bien esta resolución fue después anulada en casación por el Tribunal de Justicia por auto de 17 de diciembre de 1998 [C-363/98 P (R)]. Emesa recurrió igualmente, en el asunto T-44/98, con carácter cautelar, la negativa de la Comisión a expedir un certificado de importación de azúcar en las condiciones vigentes con anterioridad a la Decisión de revisión. También esta demanda fue desestimada por el Presidente del Tribunal de Primera Instancia en auto de 14 de agosto de 1998 (T-44/98 R), que fue anulado en casación por el Tribunal de Justicia por auto de 17 de diciembre de 1998 [C-364/98 P (R)]. Con fecha de 30 de abril de 1999, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia dictó un nuevo auto por el que, bajo determinadas condiciones, se acordaba la suspensión cautelar de lo dispuesto en el artículo 108 ter de la Decisión, autorizándose a Emesa a exportar a la Comunidad un total de 7.500 toneladas de azúcar en un período de seis meses. En fin, también han sido objeto de suspensión, por resolución de 11 de febrero de 1999, los asuntos acumulados T-52/98 y T-53/98 (Antillas Neerlandesas/Comisión) y T-54/98 (Aruba/Comisión).
(5) - Asunto Emesa Sugar/Reino de los Países Bajos, Staat der Nederlanden, Antillas Neerlandesas y Aruba (C-380/97), procedimiento suspendido por resolución de 5 de diciembre de 1997.
(6) - En virtud de esta operación se proporciona al azúcar un calibre determinado en función de las especificaciones del cliente.
(7) - Según la investigación efectuada por la Universidad Erasmus por encargo de los Países Bajos, las Antillas Neerlandesas y Aruba.
(8) - Asunto C-380/97, citado en la nota 5.
(9) - Según el artículo 12 del Anexo II de la Decisión PTU:
«1. El carácter originario de los productos con arreglo al presente Anexo se demostrará mediante la presentación de un certificado de circulación de mercancías EUR-1, cuyo modelo figura en el Anexo 4 del presente Anexo.
2. El certificado de circulación de mercancías EUR-1 únicamente podrá expedirse cuando pueda utilizarse como justificante a los efectos de la aplicación de la Decisión.
3. El certificado de circulación de mercancías EUR-1 se expedirá únicamente previa solicitud escrita del exportador o, bajo la responsabilidad de éste, de su representante autorizado. Dicha solicitud se efectuará utilizando el formulario cuyo modelo figura en el Anexo 4, que se rellenará con arreglo al presente Anexo.
[...]
6. El certificado de circulación de mercancías EUR-1 será expedido por las autoridades aduaneras del PTU exportador si las mercancías pueden considerarse productos originarios con arreglo al presente Protocolo.
[...]»
(10) - Según la actual denominación, «países de Ultramar que dependen del Reino de los Países Bajos», entre los que se cuentan Aruba y las Antillas Neerlandesas propiamente dichas.
(11) - Sobre los problemas de retroactividad que plantea este precepto véanse los puntos 24 a 43 de las conclusiones que formulé en el asunto Road Air, a las que se remite el apartado 47 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de abril de 1997, recaída en dicho asunto (C-310/95, Rec. p. I-2229).
(12) - Citado en la nota 11.
(13) - En el asunto Road Air se trataba de determinar si los preceptos de la Cuarta Parte del Tratado CEE, impedían, en la fecha a que se refería el proceso principal (junio de 1991), la exacción de derechos de aduana sobre la importación en la Comunidad de mercancías originarias de un país tercero que se encontraban en libre práctica en las Antillas Neerlandesas.
(14) - Sentencia de 12 de febrero de 1992, Leplat (C-260/90, Rec. p. I-643), apartado 10.
(15) - El Tribunal de Justicia, en el apartado 62 del Dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979 (Rec. p. 2871), y en el apartado 17 del Dictamen 1/94, de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p. I-5267), al referirse a los PTU, afirma que se trata de países y territorios que dependen de los Estados miembros, pero que no forman parte del área de aplicación del derecho comunitario.
(16) - Sentencia de 11 de febrero de 1999, Antillean Rice Mills/Comisión (C-390/95-P, Rec. p. I-0000), apartado 36.
(17) - Sentencia Road Air, citada en la nota 11, apartado 34.
(18)El Consejo y la Comisión coinciden, sin embargo, en señalar que, más allá del objeto de la presente causa, el interés público comunitario y, en particular, la necesidad de seguridad jurídica, precisa un pronunciamiento rápido del Tribunal de Justicia sobre la adecuación a derecho de la Decisión 97/803.
Teniendo en cuenta estos motivos y el hecho de que las demás causas en que se cuestiona la validez de aquella Decisión han sido suspendidas a la espera del resultado de los presentes autos (véanse las notas 4 y 5), también yo soy de la opinión de que a una buena administración de la justicia conviene una respuesta rápida a estas cuestiones prejudiciales.
B. Sobre la posibilidad de revisar la Decisión PTU durante su vigencia (cuestiones prejudiciales séptima y novena)
36 El juez remitente suscita, mediante su séptima cuestión, el problema de si, una vez transcurrido el plazo de cinco años (el 1 de marzo de 1995) previsto en el apartado 3 del artículo 240 de la Decisión PTU, pero dentro del plazo de diez años de vigencia a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo (véase el punto
(19)37 Emesa y Aruba sostienen que el plazo de revisión previsto en el artículo 240, apartado 3, de la Decisión PTU debe interpretarse como un plazo perentorio, en el sentido de que, una vez transcurrido, no ha lugar a su modificación, salvas las medidas excepcionales de salvaguardia que pudieran adoptarse con arreglo al artículo 109. El Consejo carecería, así, de competencia ratione temporis para adoptar la Decisión de revisión dos años y medio después de la fecha límite.
38 Tanto en el sentido como en el contenido de la respuesta que ha de darse a este pregunta existe una coincidencia casi perfecta entre las observaciones de los distintos Estados miembros e Instituciones intervinientes en la presente causa.
39 Para el Consejo y la Comisión, la autorización contenida en el artículo 240, apartado 3, de la Decisión PTU es un ejemplo clásico de las numerosas disposiciones de la legislación comunitaria que permiten la revisión de los actos en vigor para poder responder a la evolución de los acontecimientos, poniendo como ejemplo el régimen instituido por los distintos Convenios de Lomé.
40 El Gobierno español puso de relieve que el período de cinco años previsto en el artículo 240, apartado 3, tenía por objeto que la revisión de la Decisión PTU en lo tocante a las organizaciones comunes de mercados de productos agrícolas tuviera en cuenta el nuevo cálculo de las ayudas financieras de la Comunidad, que se habían fijado sólo por un período de cinco años (artículo 154 de la Decisión PTU). Debía permitir igualmente que la revisión coincidiera con la del IV Convenio de Lomé, con el fin de que las organizaciones comunes de mercados se beneficiaran de las mejoras resultantes de la revisión intermedia de dicho Convenio. Por lo demás, el Gobierno español no comparte la existencia de una posible incompetencia ratione temporis del Consejo para la adopción de la Decisión 97/803. Ello supondría una interpretación errónea del artículo 240, apartado 3, sin tomar en consideración el objetivo del Consejo al introducir dicha cláusula de revisión.
41 Según el Gobierno italiano, la expresión «antes del transcurso del primer período de cinco años», que se encuentra en el apartado 3 del artículo 240, no puede ser tomada como expresión de un plazo inalterable en el que no cabría modificación alguna una vez transcurrido. Si así se hiciera, implicaría considerar la Decisión PTU como un instrumento inflexible, ignorando su verdadera ratio. Por el contrario, ese período debe ser entendido como una «incitación» a actuar a la luz del conjunto de medidas ya aplicadas.
42 Coincido con todos y cada uno de los puntos de vista expresados hasta aquí, que hago míos: el plazo quinquenal que se impuso el Consejo en la Decisión PTU para proceder a su revisión intermedia no le priva de su capacidad legislativa, una vez superados aquellos cinco años. En este extremo se distingue claramente la situación
(20) - Sentencia de 10 de octubre de 1978, Hansen (148/77, Rec. p. 1787).
(21) - Sentencia Road Air, citada en la nota 11, apartado 39.
(22) - Ibidem, apartado 40.
(23) - Que lleva el título «The European Community and the Overseas Countries and Territories».
(24) - Véase, entre muchas otras, la sentencia de 17 de septiembre de 1998, Pontillo (C-372/96, Rec. p. I-5091), apartados 22 y 23.
(25) - Citado en la nota 4. Apartado 26 del escrito de demanda.
(26) - Asunto C-280/93, Rec. p. I-4973.
(27) - Especialmente, cuando se tiene en cuenta la aportación previsiblemente modesta al desarrollo económico de los PTU que puede resultar del reducido valor añadido representado por las operaciones industriales de autos (véase, al respecto, la nota 38).
(28) - Punto 95, Rec. 1997, p. I-2250.
(29)66 Estimo, en primer lugar -en contra del parecer del Consejo-, que mediante el artículo 108 ter, la Decisión de revisión ha introducido una verdadera restricción cuantitativa en los intercambios con los PTU. Como señala la Comisión, si bien la importación de un determinado producto es jurídicamente posible más allá del contingente establecido, los derechos exigibles suelen hacerla económicamente impracticable. Así ocurre con aquellos productos sujetos a una organización común de mercado y respecto de los que hay excedentes en la Comunidad.
67 De lo que no estoy convencido es de que la restricción cuantitativa de autos se haya aplicado a «mercancías originarias de los países y territorios», en el sentido del artículo 133. Aquí podría radicar la clave del conjunto de cuestiones prejudiciales que se plantean en este procedimiento: la calificación jurídica que merezcan las disposiciones contenidas en los artículos 6, apartados 2 y 3, del Anexo II de la Decisión PTU y 108 ter de la Decisión de revisión. Como se deducirá de las explicaciones que siguen, sin embargo, la respuesta será probablemente la misma tanto si se aborda desde un punto de vista de mera técnica arancelaria, como si se hace desde una perspectiva político-comercial.
68 La noción de origen de un producto, sobre la que nada dicen los Tratados, tiene, no obstante, un contenido mínimo que le viene dado por el propio sentido de las palabras. El vino procedente de vides riojanas, que ha sido aplastado, madurado y embotellado en España, es indudablemente un producto de origen español. Este
(30) - Que se recoge, en relación con el comercio intracomunitario, en el artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 802/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, relativo a la definición común de la noción de origen de las mercancías (DO L 148, p. 1; EE 02/01, p. 5), y, en relación con los PTU, en el artículo 2 del Anexo II de la Decisión PTU.
(31) - En torno a la naturaleza jurídica de la tasa suplementaria sobre la leche y los productos lácteos, véanse las conclusiones que presenté en el asunto C-186/96, Demand (sentencia de 17 de diciembre de 1998, Rec. p. I-0000), puntos 36 a 44.
(32) - Sin cursiva en el original.
(33) - Sin cursiva en el original.
(34) - «Considerando que la instauración, mediante la Decisión 91/482/CEE, del libre acceso para todos los productos originarios de los PTU y el mantenimiento de la acumulación entre productos originarios de los Estados de Africa, del Caribe y del Pacífico (ACP) y productos originarios de los PTU han planteado el riesgo de conflicto entre los objetivos de dos políticas comunitarias, a saber: el desarrollo de los PTU y la política agraria común; que, en efecto, las graves perturbaciones en el mercado comunitario de determinados productos sujetos a una organización común de mercados llevaron en varias ocasiones a la adopción de medidas de salvaguardia; que conviene evitar nuevas perturbaciones adoptando medidas que contribuyan a definir un marco favorable a la regularidad de los intercambios y compatible al mismo tiempo con la política agraria común.»
(35) - Sentencia Antillean Rice Mills, citada en la nota 16, apartado 37.
(36) - Ibidem, apartado 38.
(37) - Sentencia Alemania/Consejo, citada en la nota 24, apartado 89.
(38) - Véase la sentencia de 19 de noviembre de 1998, Reino Unido/Consejo (C-150/94, Rec. p. I-7235), apartado 74, que ratifica una larga línea jurisprudencial anterior.
(39) - Sentencia de 17 de octubre de 1995, Fishermen's Organisations y otros (C-44/94, Rec. p. I-3115), apartado 37. Véase también la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 47.
(40) - En este sentido, véase Hartley, T.C.: The Foundations of European Community Law, Oxford, 1994, p. 155.
(41) - Como puso de relieve el representante de la Comisión en el acto de la vista, lo esencial de las diferentes actividades necesarias para poder poner el azúcar a disposición del público, se realizan en Trinidad y Tobago y no en la isla de Aruba.
(42) - Estas importaciones se elevaron a 2.310 toneladas en 1996, según datos de Eurostat citados por el Consejo.
(43)93 En estas condiciones, no puede decirse que el apartado 2 del artículo 108 ter haya suprimido la «molienda» como operación pertinente a efectos de atribución de origen. Sí puede deplorarse, en cambio, la escasa calidad de la técnica legislativa empleada en su redacción. Si lo único que el Consejo pretendía era calificar las operaciones de elaboración de azúcar en terrones y de coloración de «insuficientes», en el sentido antes mencionado, así debería haberlo expresado o, cuanto menos, explicado en los considerandos.
iv) Sobre la amplitud del efecto restrictivo del artículo 108 ter en relación con las medidas de salvaguardia
94 En su segunda cuestión, el juez neerlandés pregunta si es admisible que medidas tales como la imposición de un contingente o la supresión de la molienda excedan considerablemente en sus consecuencias restrictivas de lo que sería posible en virtud de las medidas de salvaguardia autorizadas por el artículo 109 de la Decisión PTU.
95 En lo tocante a la supuesta supresión de la molienda me remito a la que expuse en la anterior rúbrica.
96 Por lo demás, la restricción cuantitativa a la que conduce el apartado 1 del artículo 108 ter ha de considerarse como una medida estructural, y no meramente de coyuntura. Su función es, por tanto, bien distinta de la que corresponde a las medidas de salvaguardia previstas por el artículo 109 y lo propio ocurre con su justificación. De ahí que su eficacia pueda exceder respecto de las consecuencias de las medidas de salvaguardia, en cuanto corresponden a distintas hipótesis previstas por el legislador.
97 En efecto, las medidas de salvaguardia son, por su propia naturaleza, limitadas en el tiempo y excepcionales respecto del régimen de intercambios normalmente aplicable. Por el contrario, el artículo 108 ter de la Decisión forma parte de dicho régimen ordinario y en el seno de éste debe ser valorado. La exposición de motivos de aquella Decisión explica las causas que han justificado su implantación en términos claros que ponen de relieve la insuficiencia de acudir exclusivamente a soluciones provisionales para problemas permanentes:
«[...] las graves perturbaciones en el mercado comunitario de determinados productos sujetos a una organización común de mercados llevaron en varias ocasiones a la adopción de medidas de salvaguardia; [...] conviene evitar nuevas perturbaciones adoptando medidas que contribuyan a definir un marco favorable a la regularidad de los intercambios y compatible al mismo tiempo con la política agraria común».
98 Además, las medidas de salvaguardia del artículo 109 y la imposición de un contingente para el azúcar de acumulación de origen ACP/PTU, prevista en el artículo 108 ter, proceden y se rigen por criterios distintos. Mientras que, por una parte, el artículo 109 establece criterios de apreciación objetiva para la adopción de medidas de salvaguardia (a saber, perturbaciones graves en un sector de la actividad económica de la Comunidad o de los Estados miembros, riesgo para la estabilidad financiera exterior, dificultades capaces de provocar el deterioro de un sector de actividad), el artículo 108 ter, por su parte, se inscribe en una lógica de discrecionalidad política.
99 No hay, por tanto, razón alguna para pensar que las pautas aplicables a las medidas de salvaguardia deban aplicarse, igualmente, al marco normativo ordinario en el que se insertan. En consecuencia, el artículo 108 ter de la Decisión no tiene por qué limitar sus efectos en el mismo sentido que lo hacen las medidas excepcionales de salvaguardia.
F. Sobre la «inviabilidad» del artículo 108 ter (cuestión décima)
100 También el juez remitente pregunta si el artículo 108 ter es en tal modo inviable que carezca de validez jurídica. El órgano judicial no menciona los motivos que le inducen a mantener esta duda. Sin embargo, de las alegaciones presentadas por Aruba en el procedimiento principal se deduce que la «inviabilidad» del precepto estribaría en que las autoridades de cada uno de los PTU, por sí mismas, no tienen medios para saber cuándo se ha excedido el límite de 3.000 toneladas de azúcar aplicable a las importaciones del conjunto de los PTU (respecto de las cuales se establece la acumulación de origen ACP/PTU) y, por tanto, no podrían expedir o denegar los correspondientes certificados de origen en cada caso concreto.
101 La invalidez de la disposición debe ser, en todo caso, desechada. En primer lugar, por razones de principio: la validez de las normas jurídicas no queda nunca supeditada a la mayor o menor dificultad que pueda entrañar hacerlas observar. En efecto, el artículo 108 ter se limita a fijar los límites sustantivos de la acumulación de origen ACP/PTU, sin aludir a los problemas de procedimiento que su aplicación pueda conllevar.
En segundo lugar, porque, con fecha de 19 de diciembre de 1997, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 2553/97,
(44) - Reglamento (CE) nº 2553/97 de la Comisión, de 17 de diciembre de 1997, relativo a las disposiciones de expedición de los certificados de importación de determinados productos de los códigos NC 1701, 1702, 1703 y 1704 con acumulación del origen ACP/PTU (DO L 349, p. 26).
(45) - Según el Tribunal de Justicia, «la protección provisional garantizada por el derecho comunitario a los justiciables ante los órganos jurisdiccionales nacionales no puede variar dependiendo de que impugnen la compatibilidad de disposiciones de derecho nacional con el derecho comunitario o la validez de los actos comunitarios de derecho derivado, puesto que, en los dos supuestos, la impugnación se basa en el propio derecho comunitario.» Sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest (asuntos acumulados C-143/88 y C-92/89, Rec. p. I-415), apartado 20.
(46) - Sentencia Zuckerfabrik Süderdithmarshchen, citada en 41, apartados 14 y ss.
(47)112 Pues bien, la suspensión en cuestión no está relacionada con la validez o no de la Decisión 97/803, sino con la expedición de certificados EUR-1 por parte de las autoridades aduaneras de los PTU, regulada en el Título II del Anexo II de la Decisión PTU, cuya validez no se ha puesto en tela de juicio a lo largo de este procedimiento. Pero es que, aun cuando pudiera argumentarse que una eventual invalidez de la Decisión de revisión podía, a su vez, repercutir en la legalidad de actos, tales como la propia Decisión PTU, íntimamente conexos con el acto impugnado prejudicialmente, forzoso es reconocer que la Decisión de revisión en nada ha afectado a la obligación de las autoridades de los PTU de expedir certificaciones EUR-1 en las circunstancias establecidas. No es a ellas -sino a las autoridades de los Estados importadores- a quienes, con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento nº 2553/97, corresponde controlar la observancia del contingente de 3.000 toneladas anuales. La medida cautelar de suspensión, sobre cuya necesidad en derecho se interroga el juez neerlandés, no presenta, por tanto, la más mínima utilidad.
Conclusión
113 Sugiero, por tanto, al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Presidente del Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, de los Países Bajos, del siguiente modo:
«1. El análisis de las cuestiones suscitadas no ha revelado ningún motivo de invalidez de la Decisión 97/803/CE, del Consejo, de 24 de noviembre de 1997, por la que se efectúa una revisión intermedia de la Decisión 91/482/CEE relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Económica Europea y, en particular, de su artículo 108 ter.
2. El juez nacional competente para la adopción de medidas cautelares, según su propio ordenamiento, puede acordarlas en relación con aquellos actos de los poderes públicos sujetos a su ámbito de competencia que apliquen disposiciones de derecho comunitario, en los términos sentados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
3. En el presente caso, las circunstancias referidas en relación con la medida cautelar adoptada por el juez remitente no justifican su adopción.»
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