Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (tribunal de primeira instância de Haia), tem por objecto a validade da alteração, por parte do Conselho, do regime de associação entre a Comunidade Europeia e os países e territórios ultramarinos (a seguir «PTU»). Este regime, estabelecido pelo período de dez anos pela Decisão 91/482/CEE, de 25 de Julho de 1991 (1) (a seguir «Decisão 91/482» ou «decisão PTU»), foi objecto de uma importante revisão, durante a sua vigência, pela adopção da Decisão 97/803/CE, de 24 de Novembro de 1997 (2) (a seguir «Decisão 97/803» ou «decisão de revisão»), que afectou, nomeadamente, a capacidade de exportação de açúcar para a Comunidade com origem nos PTU.
2 As diferentes questões prejudiciais foram suscitadas no âmbito de um processo de medidas provisórias iniciado pela empresa neerlandesa Emesa Sugar (Free Zone) NV (a seguir «Emesa») contra as autoridades metropolitanas dos Países Baixos e as da ilha caraíba de Aruba, que é um dos PTU. Neste processo pedia-se, em síntese, a não aplicação das normas comunitárias constantes da decisão de revisão, a fim de que a importação de açúcar procedente de Aruba pudesse continuar a ser regulada pela decisão PTU.
3 O processo principal relativo aos presentes autos faz parte de um verdadeiro «bombardeamento» de processos judiciais (3) accionados pela Emesa e outros operadores económicos, pelas autoridades de Aruba e das Antilhas Neerlandesas, tanto nos órgãos jurisdicionais nacionais como no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (4), com vista a evitar a aplicação da Decisão 97/803. Ao Tribunal de Justiça é submetida, ainda, uma outra questão prejudicial semelhante, reenviada pelo mesmo órgão jurisdicional neerlandês de primeira instância (5).
4 A presente causa tem como fundo a dificuldade que significa para o legislador comunitário conciliar as exigências da política agrícola comum, mais concretamente, as derivadas da organização comum do mercado do açúcar, com os objectivos de tratamento comercial preferencial e contribuição para o desenvolvimento consagrados na parte IV do Tratado CE a favor dos PTU. Em particular, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se sobre a existência ou não em direito comunitário de um princípio que impede que, uma vez concedidas, possam ser retiradas ou limitadas as vantagens concedidas aos PTU no âmbito do regime de associação («princípio do ferrolho»).
II - Os factos
5 A sociedade Emesa Sugar (Free Zone) NV foi constituída em 6 de Fevereiro de 1997 com capital do grupo americano/brasileiro, The Emesa Group. Desde Abril do mesmo ano, a Emesa iniciou a exploração da sua actividade açucareira na ilha de Aruba. Esta dependência autónoma do Reino dos Países Baixos é - como já se referiu - um dos PTU enumerados no anexo IV do Tratado CE.
6 Não se produzindo açúcar em Aruba, a empresa demandante no processo principal consegue a matéria-prima necessária ao desenvolvimento da sua actividade nas refinarias de cana-de-açúcar estabelecidas na Trindade e no Tobago, um dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «ACP»). O açúcar obtido deste modo é submetido pela Emesa a operações de refinação, calibragem ou moagem («milling») (6) e embalado. Segundo a entidade demandante, a sua capacidade de produção anual ascende a, pelo menos, 34 000 toneladas de açúcar.
7 De acordo com o artigo 6._, n.os 2 e 3, do anexo II, da decisão PTU, relativa ao que se tem vindo a chamar a «cumulação de origem ACP/PTU» (v. n._ 24, infra), as operações descritas no número anterior são suficientes para que o açúcar possa ser considerado como originário de um PTU e, desse modo, adquirir livre acesso ao mercado comunitário. Tendo em conta que o preço do açúcar na União Europeia é três vezes superior ao praticado no mercado mundial (7), facilmente se compreende o interesse comercial de uma operação assim delineada.
8 As tentativas da Emesa para impedir, através de acções judiciais, a participação dos Países Baixos na revisão da decisão PTU foram frustradas com a sentença do Gerechthof te 's-Gravenhage (tribunal de recurso de Haia) de 20 de Novembro de 1997. Por esta decisão - pendente de recurso - foram anulados dois despachos do ora tribunal de reenvio, nos quais se julgavam procedentes os pedidos da Emesa.
9 No âmbito deste processo e por despacho de 4 de Novembro de 1997, o próprio presidente do Arrondissementsrechtbank te s'-Gravenhage submeteu a este Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à faculdade dos órgãos jurisdicionais nacionais de impedirem a participação das autoridades de um Estado-Membro na adopção de actos comunitários (8). O Estado neerlandês recorreu desse despacho de reenvio.
10 A Decisão 97/803, que foi adoptada pelo Conselho em 24 de Novembro de 1997 e entrou em vigor em 1 de Dezembro seguinte, limita a 3 000 toneladas anuais a quantidade de açúcar que, em regime de cumulação de origem ACP/PTU, pode ser importada para a Comunidade isenta de direitos aduaneiros. Desse modo, punha-se termo à situação descrita no número anterior, com importantes consequências para os objectivos económicos da Emesa. Com efeito, o contingente de 3 000 toneladas de açúcar por ano apenas corresponde - segundo a própria empresa - à sua produção de um mês.
11 Uma vez adoptada a Decisão 97/803, a Emesa apresentou junto do presidente do Arrondissementsrechtbank te s'-Gravenhage o pedido de medidas provisórias que deu lugar aos presentes autos. O objecto desse pedido era, por um lado, proibir ao Estado a aplicação de quaisquer direitos aduaneiros ou imposto especial sobre o consumo ao açúcar da Emesa, e, além disso, proibir à Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten (HPA) a recusa de licenças de importação desse mesmo produto e, por último, proibir a Aruba de recusar os correspondentes certificados EUR.1. Os certificados EUR.1 são documentos de circulação de mercadorias emitidos pelas autoridades aduaneiras dos PTU para certificar a origem dos produtos (9).
Não obstante, no mesmo despacho no qual se decidiu o reenvio da questão prejudicial, o juiz neerlandês julgou a acção inadmissível por incompetência material, na medida em que era dirigida contra o Estado neerlandês (Staat der Nederlanden) e o HPA, admitindo-a apenas em relação a Aruba. Em consequência, o objecto do processo principal limita-se ao pedido da Emesa - julgado procedente nessa mesma decisão - de que o tribunal proíba as autoridades competentes da ilha de Aruba de negarem a concessão do certificado EUR.1 para o açúcar laborado pela demandante, na medida em que tal recusa não teria sido possível nos termos da Decisão 91/482.
III - As questões prejudiciais
12 Neste contexto, o presidente do Arrondissementsrechtbank decidiu submeter ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias as seguintes questões prejudiciais:
«1) A revisão intercalar da decisão de associação, com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1997, realizada através da Decisão 97/803/CE do Conselho, de 24 de Novembro de 1997 (JO L 329, p. 50) - e mais especificamente o seu artigo 108._-B, n._ 1, bem como a supressão do `milling' como modo de transformação suficiente para a determinação da origem que este comporta - é verdadeiramente proporcional?
2) É admissível que a referida decisão do Conselho - e mais especificamente o seu artigo 108._-B, n._ 1, bem como a supressão do `milling' como modo de transformação suficiente para a determinação da origem que este comporta - vá nos seus efeitos restritivos (nitidamente) além do que seria possível por recurso às medidas de salvaguarda nos termos do artigo 109._ da decisão de associação?
3) O Tratado CE, e especificamente a sua parte IV, permite que uma decisão do Conselho, como aquela a que se refere o segundo parágrafo do artigo 136._ do Tratado CE - no caso em apreço, a referida Decisão 97/803/CE -, comporte restrições quantitativas à importação ou medidas de efeito equivalente?
4) Merece a terceira questão resposta diferente
a) caso essas restrições ou essas medidas tomem a forma de contingentes pautais ou de restrições às regras de origem ou uma combinação de ambos
ou
b) consoante as disposições em questão incluam ou não medidas de salvaguarda?
5) Resulta do Tratado CE, e especificamente da sua parte IV, que, no âmbito do artigo 136._, segundo parágrafo, os resultados conseguidos - no sentido das medidas favoráveis aos PTU - não podem ser posteriormente revistos ou anulados em detrimento dos PTU?
6) Caso tal já não seja realmente possível, as decisões em questão do Conselho são nulas e podem os particulares invocar esta nulidade num litígio submetido a um tribunal nacional?
7) Em que medida deve a decisão PTU de 1991 (91/482/CEE, JO 1991, L 263 e sua rectificação no JO 1993, L 15, p. 33) ser considerada como aplicando-se sem revisão durante o período de dez anos referido no n._ 1 do seu artigo 240._, não a tendo o Conselho revisto antes do termo (do primeiro período) de cinco anos referido no primeiro período do n._ 3 do seu artigo 240._?
8) A decisão de revisão do Conselho (97/803/CE) viola o disposto no n._ 1 do artigo 133._ do Tratado CE?
9) É a referida decisão de revisão do Conselho válida, tendo em conta as expectativas criadas pela brochura de informação DE 76 de Outubro de 1993 difundida pela Comissão, uma vez que nesta se indica na parte referente à sexta decisão PTU, na p. 16, que o seu prazo de validade era nesse momento de dez anos (e anteriormente de cinco anos)?
10) O artigo 108._-B, já referido, e que foi inserido para produzir efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1997 é a tal ponto impraticável que deve ser considerado inválido?
11) O juiz (das medidas provisórias) nacional é competente, em circunstâncias análogas às definidas no acórdão Zuckerfabrik Süderdithmarschen e o. (C-143/88 e C-92/89) e em acórdãos posteriores, para decretar desde logo uma medida provisória em caso de uma violação iminente do direito comunitário por uma instância não comunitária de execução designada pelo direito comunitário, de modo a impedir semelhante violação?
12) Admitindo que a décima primeira questão merece resposta afirmativa e que a apreciação das circunstâncias referidas nessa questão não compete ao tribunal nacional mas ao Tribunal de Justiça, são as circunstâncias referidas no presente despacho nos n.os 3.9 a 3.11 [exclusão do `milling' e instauração de restrições quantitativas, existência de um prejuízo grave e irreparável para a Emesa, tomada em consideração do interesse comunitário] de natureza a justificar uma medida como a referida na questão n._ 11?»
IV - O direito comunitário aplicável
O Tratado CE
13 O artigo 227._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 299._ CE), ao dispor sobre o seu âmbito de aplicação territorial, inclui no n._ 3 os PTU cuja lista consta do anexo IV, países e territórios aos quais «o regime especial de associação definido na parte IV do presente Tratado é aplicável». Entre estes, encontram-se, desde 1964, as Antilhas Neerlandesas (10).
14 A alínea r) do artigo 3._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 3._ CE) dispõe que a acção da Comunidade implica, nos termos do disposto e segundo o calendário previsto no mesmo Tratado, «a associação dos países e territórios ultramarinos tendo por objectivo incrementar as trocas comerciais e prosseguir em comum o esforço de desenvolvimento económico e social».
15 A parte IV do Tratado tem como epígrafe «A Associação dos países e territórios ultramarinos». A finalidade de tal associação, nos termos do artigo 131._ (que passou, após alteração, a artigo 182._ CE), é promover o desenvolvimento económico e social dos países e territórios ultramarinos, bem como o estabelecimento de relações estreitas entre eles e a Comunidade no seu conjunto.
16 O artigo 132._ (actual artigo 183._ CE) dispõe que:
«A associação prosseguirá os seguintes objectivos:
1. Os Estados-Membros aplicarão às suas trocas comerciais com os países e territórios o mesmo regime que aplicam entre si por força do presente Tratado.
...»
17 O artigo 133._ do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 184._ CE) dispõe:
«1. As importações originárias dos países e territórios beneficiarão, ao entrarem nos Estados-Membros, da eliminação total dos direitos aduaneiros que, nos termos do presente Tratado, se deve progressivamente realizar entre os Estados-Membros.
2. Em cada país e território, os direitos aduaneiros que incidam sobre as importações provenientes dos Estados-Membros e dos outros países e territórios serão progressivamente suprimidos, nos termos dos artigos 12._, 13._, 14._, 15._ e 17._
...»
18 Por último, o artigo 136._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 187._ CE) dispõe:
«Durante um período inicial de cinco anos a contar da data da entrada em vigor do presente Tratado, uma convenção de aplicação, anexa e este Tratado, fixará as modalidades e o processo de associação entre os países e territórios e a Comunidade.
Antes do termo de vigência da convenção prevista no parágrafo anterior, o Conselho, deliberando por unanimidade, aprovará as disposições a prever para um novo período, com base nos resultados conseguidos e nos princípios enunciados no presente Tratado.»
A Decisão 91/482
19 Para a década 1990/1999, o Conselho aprovou a Decisão 91/482, cuja entrada em vigor teve lugar, nos termos do seu artigo 241._, em 20 de Setembro de 1991; de acordo com o artigo 240._, n._ 1, esta decisão seria aplicável por um período de dez anos «a partir de 1 de Março de 1990» (11). De acordo com o n._ 3 deste artigo:
«3. Antes do termo do primeiro período de cinco anos, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, adoptará, para além das contribuições financeiras referidas no n._ 1 do artigo 154._:
a) Se for caso disso, as eventuais alterações a introduzir nas disposições que tenham sido objecto de notificação à Comissão por parte das autoridades competentes dos PTU, o mais tardar dez meses antes do termo deste período quinquenal;
b) Se for caso disso, as alterações eventualmente propostas pela Comissão com base na sua própria experiência ou na ligação com as alterações objecto de negociação entre a Comunidade e os Estados ACP;
c) Eventualmente as medidas transitórias necessárias na sequência das disposições alteradas ao abrigo das alíneas a) e b), até à entrada em vigor destas últimas.
...»
20 De acordo com o artigo 101._ da Decisão 91/482, antes da revisão, adiante exposta:
«1. Os produtos originários dos Estados ACP podem ser importados na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente.
2. Os produtos não originários dos PTU que aí se encontrem em livre prática e reexportados em natureza para a Comunidade serão admitidos à importação na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente, desde que:
- tenham pago, no PTU em causa, direitos aduaneiros ou encargos de efeito equivalente de nível igual ou superior aos direitos aduaneiros aplicáveis na Comunidade à importação dos mesmos produtos originários de países terceiros que beneficiem da cláusula da nação mais favorecida,
- não tenham sido objecto de isenção ou de restituição, total ou parcial, de direitos aduaneiros ou de encargos de efeito equivalente,
- sejam acompanhados de um certificado de exportação.
...»
21 Por sua vez, nos termos do artigo 108._, n._ 1, primeiro travessão, da Decisão 91/482:
«- a noção de produtos originários e os métodos de cooperação administrativa a eles relativos encontram-se definidos no anexo II,
...»
22 Relativamente à concretização dos critérios de origem dos produtos PTU, há que salientar, de acordo com o artigo 1._ do anexo II, que:
«Para efeitos da aplicação das disposições da decisão relativas à cooperação comercial, considera-se um produto como originário dos países e territórios a seguir denominados `PTU', da Comunidade ou dos Estados ACP quando tenha sido inteiramente obtido ou suficientemente transformado nesses Estados.»
23 O artigo 3._, n._ 3, do anexo citado inclui uma lista de complementos de fabrico e transformações considerados como insuficientes para que o produto possa ser qualificado como originário de um PTU.
24 Por sua vez, no artigo 6._, n.os 2 e 3, do anexo II, é estabelecido o sistema de «acumulação de origem», por força do qual:
«2. Quando produtos inteiramente obtidos na Comunidade ou nos Estados ACP sejam objecto de complementos de fabrico ou de transformações nos PTU, são considerados como tendo sido inteiramente obtidos nos PTU.
3. Os complementos de fabrico ou transformações efectuados na Comunidade ou nos PTU são considerados como tendo sido efectuados nos PTU, quando os produtos obtidos são ulteriormente objecto de complementos de fabrico ou de transformações nos PTU.
...»
A Decisão 97/803
25 Com a entrada em vigor da Decisão 97/803, incorporou-se, com referência ao artigo 32._, o novo artigo 108._-B, cujos n.os 1 e 2 dispõem:
«1. ... é admitida a cumulação de origem ACP/PTU referida no artigo 6._ do anexo II para uma quantidade anual de 3 000 toneladas de açúcar.
2. Para a aplicação das regras de cumulação ACP/PTU referida no n._ 1, consideram-se suficientes para conferir o carácter de produtos originários dos PTU a moldagem do açúcar em cubos ou a adição de corantes.
...»
26 Do mesmo modo, a Decisão 97/803 pressupôs uma ligeira alteração na redacção do artigo 101._, n._ 1 da Decisão 91/482:
«1. Os produtos originários dos PTU podem ser importados para a Comunidade com isenção de direitos de importação.
...»
27 O artigo 102._ ficou, por fim, redigido da seguinte forma:
«Sem prejuízo dos artigos... e 108._-B, a Comunidade não aplicará restrições quantitativas nem medidas de efeito equivalente à importação de produtos originários dos PTU.»
V - O regime das trocas comerciais entre os PTU e a Comunidade
28 Nas conclusões apresentadas relativamente ao processo Road Air (12), tivemos ocasião de sublinhar como, para definir o regime jurídico das relações entre os PTU e a Comunidade, era importante precisar em que medida lhes é aplicável cada uma das disposições do Tratado, face ao conteúdo da sua parte IV (13).
29 A resposta geral que foi dada a esta questão pelo Tribunal de Justiça encontra-se no acórdão de 12 de Fevereiro de 1992, Leplat: «Esta associação [dos PTU com a Comunidade] é objecto de um regime definido na quarta parte do Tratado (artigos 131._ a 136._), de forma que as disposições gerais do Tratado não são aplicáveis aos PTU sem uma referência expressa» (14).
30 A associação dos PTU à Comunidade não significa, portanto, que naqueles se aplique directa e automaticamente todo o direito comunitário (15), quer originário, quer derivado dos Tratados: pelo contrário, terá que se apreciar em cada caso, à luz da parte IV do Tratado CE, quais as disposições comunitárias, e em que medida lhes são aplicáveis.
31 A resposta do Tribunal estabeleceu que a interpretação dos referidos preceitos não impedia a imposição dos direitos pautais, precisando que a mesma deveria ser feita de acordo com o disposto na Decisão 91/482, já referida, diploma validamente aprovada pelo Conselho no uso dos poderes que lhe confere o artigo 136._ do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 187._ CE).
32 Também no acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, de 11 de Fevereiro de 1999 (16), o Tribunal declara que, mesmo existindo laços estreitos da Comunidade com os PTU, os PTU não fazem parte integrante dela, sem que se possa falar, em consequência, de livre circulação de mercadorias sem qualquer restrição entre a Comunidade e os PTU.
33 As bases jurídicas a partir das quais se obteve esta resposta são, em síntese, as seguintes:
a) Os PTU não fazem parte do território aduaneiro da Comunidade e as suas trocas comerciais com esta não têm o mesmo estatuto que têm as trocas dos Estados-Membros entre si. Neste último caso, trata-se de operações intracomunitárias, enquanto entre os PTU e a Comunidade se trata de verdadeiras importações.
b) A previsão do artigo 133._, n._ 1 (que passou, após alteração, a artigo 184._ CE) não se aplica aos produtos que, uma vez importados para estes países e territórios, são depois reexportados para um dos Estados-Membros.
c) Outra interpretação - como aquela que se propõe, em relação a este tipo de produtos, reconhecer aos PTU um regime análogo àquele que os Estados-Membros estabelecem entre si - pressuporia «... que os PTU fariam parte da zona aduaneira comum, o que vai muito além do que foi previsto pelo Tratado» (17).
d) Em cada caso, há que agir de acordo com o disposto nas decisões que, com base no artigo 136._, o Conselho tenha aprovado para o correspondente período.
VI - Reordenamento das questões prejudiciais
34 Para facilitar a análise das questões prejudiciais colocadas, agrupar-se-ão seguindo uma ordem sistemática:
a) A inadmissibilidade das questões prejudiciais (questão preliminar).
b) A possibilidade de revisão da decisão PTU uma vez decorridos os seus cinco primeiros anos de vigência (sétima e nona questões).
c) A irreversibilidade dos resultados conseguidos no âmbito do artigo 136._ do Tratado (actual artigo 187._ CE) (quinta e sexta questões).
d) A validade das restrições quantitativas face aos artigos 133._ (actual artigo 184._ CE), n._ 1, e 136._ do Tratado (terceira, quarta e oitava questões).
e) A proporcionalidade da introdução do contingente e da suposta supressão do «milling» como operação de transformação suficiente (primeira, segunda e décima questões).
f) A adopção de medidas provisórias (décima primeira e décima segunda questões).
VII - As respostas às questões prejudiciais
A - Questão preliminar: a inadmissibilidade das questões prejudiciais
35 O Conselho e a Comissão salientaram a eventual inadmissibilidade das questões prejudiciais, tendo em conta a inutilidade do processo principal (v. os n.os 111 e seguintes destas conclusões). Com efeito, ao ser julgado inadmissível o pedido de suspensão cautelar dirigido contra as autoridades metropolitanas neerlandesas, o objecto do processo principal fica reduzido à ordem provisória decretada contra Aruba para que continue a emitir certificados de origem EUR.1, sem levar em conta o disposto na decisão de revisão. De qualquer forma, uma vez que a referida decisão não introduz qualquer alteração relativamente a estes certificados, a questão de saber se é válida ou não à luz do direito comunitário (objecto do pedido de decisão prejudicial), não pode ter qualquer efeito na ordem de suspensão do processo principal.
O Conselho e a Comissão coincidem, não obstante, em salientar que, para além do objecto da presente causa, o interesse público comunitário e, em particular, a necessidade de segurança jurídica tornam necessária uma decisão rápida do Tribunal de Justiça quanto à legalidade da Decisão 97/803.
Tendo em conta estes motivos e o facto de as demais causas em que se questiona a validade daquela decisão terem sido suspensas a aguardar o resultado dos presentes autos (v. notas 4 e 5), somos também de opinião que para uma boa administração da justiça convém uma resposta rápida a estas questões prejudiciais.
B - Quanto à possibilidade de revisão da decisão PTU durante a sua vigência (sétima e nona questões prejudiciais)
36 O órgão jurisdicional de reenvio suscita, através da sétima questão, o problema de saber se, uma vez decorrido o prazo de cinco anos (1 de Março de 1995) previsto no artigo 240._, n._ 3, da decisão PTU, mas dentro do prazo de dez anos de vigência a que refere o n._ 1 do mesmo artigo (v. n._ 19, supra), o Conselho pode proceder à sua revisão intercalar.
37 A Emesa e Aruba sustentam que o prazo de revisão previsto no artigo 240._, n._ 3, da decisão PTU deve ser qualificado como prazo peremptório, no sentido de que, uma vez decorrido o mesmo, já não há lugar à sua alteração, com excepção das medidas excepcionais de salvaguarda que se possam ter adoptado com base no artigo 109._ O Conselho careceria, assim, de competência ratione temporis para adoptar a decisão de revisão dois anos e meio após a data-limite.
38 Tanto no sentido como no conteúdo da resposta a dar a esta pergunta existe uma perfeita coincidência entre as observações dos diversos Estados-Membros e instituições intervenientes nos presentes autos.
39 Para o Conselho e para a Comissão, a autorização contida no artigo 240._, n._ 3, da decisão PTU é um exemplo clássico das numerosas disposições da legislação comunitária que permitem a revisão dos actos em vigor para se poder dar resposta à evolução dos acontecimentos, dando-se como exemplo o regime instituído pelas diversas Convenções de Lomé.
40 O Governo espanhol realçou que o período de cinco anos previsto no artigo 240._, n._ 3, tinha por fim que a revisão da decisão PTU, no tocante às organizações comuns de mercados de produtos agrícolas, tivesse em conta o novo cálculo das ajudas financeiras da Comunidade, que se tinham determinado apenas por um período de cinco anos (artigo 154._ da decisão PTU). Igualmente devia permitir que a revisão coincidisse com a da Convenção de Lomé IV, a fim de que as organizações comuns de mercado beneficiassem das melhorias resultantes da revisão intercalar da referida convenção. Quanto ao demais, o Governo espanhol não compartilha a existência de uma eventual incompetência ratione temporis do Conselho para a adopção da Decisão 97/803. Isso pressuporia uma interpretação errada do artigo 240._, n._ 3, sem ter em consideração o objectivo do Conselho ao introduzir a referida cláusula de revisão.
41 Segundo o Governo italiano, a expressão «Antes do termo de primeiro período de cinco anos», constante do artigo 240._, n._ 3, não pode ser tomada como expressão de um prazo inalterável não se podendo introduzir qualquer alteração uma vez decorrido o mesmo. Isso implicaria considerar-se a decisão PTU como um instrumento inflexível, ignorando-se a sua verdadeira ratio. Pelo contrário, esse período deve ser entendido como um «incentivo» a actuar à luz do conjunto das medidas já aplicadas.
42 Concordamos com todos e cada um dos pontos de vista expressados até aqui, que fazemos nossos: o prazo quinquenal que o Conselho se impôs a si próprio na decisão PTU para proceder à respectiva revisão intercalar não o priva da sua capacidade legislativa, uma vez ultrapassados esses cinco anos. Nesse ponto se distingue claramente a situação dos autos da que se verificava no processo Hansen (18), invocado pelas partes no processo principal. Tratava-se então de um prazo taxativo imposto ao Conselho pelo ex-artigo 227._, n._ 2, do Tratado.
43 Acresce que, mesmo que não existisse o n._ 3 do artigo 240._ da decisão PTU - isto é, se a referida decisão não previsse a sua revisão intercalar -, o Conselho estaria habilitado a proceder à sua alteração a todo o tempo, pois a sua competência nesta matéria advém-lhe directamente do artigo 136._ do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 187._ CE) e não das decisões que, sucessivamente, o próprio Conselho aprovou por aplicação desta última disposição.
44 Definitivamente, o poder legislativo do Conselho nesta matéria encontra os seus limites, não nos termos inicialmente previstos na decisão PTU, mas sim, em particular, na realização final dos objectivos de carácter político consagrados no artigo 132._ do Tratado (actual artigo 183._ CE) e, de um modo geral, na sujeição da sua actuação à legalidade, dentro da qual os princípios gerais de direito ocupam uma posição preponderante.
45 Relativamente à realização progressiva desses objectivos, o Tribunal de Justiça reconheceu, por ocasião do processo Road Air, que o artigo 136._ atribui ao Conselho um amplo poder discricionário para adoptar as disposições necessárias com vista a atingir os objectivos da associação dos PTU (19). «A associação dos PTU - continuou o Tribunal - deve realizar-se de acordo com um processo dinâmico e progressivo, que pode exigir a adopção de várias disposições para alcançar todos os objectivos enunciados no artigo 132._ do Tratado, tendo em conta as realizações conseguidas graças às decisões anteriores do Conselho» (20).
46 Quanto aos limites impostos à actuação do Conselho pelos princípios gerais do direito, merece especial referência, no actual contexto, o respeito pela confiança legítima, que adiante se aborda.
47 Entendemos, assim, que o Conselho estava plenamente habilitado a rever, no momento em que o fez, a decisão PTU.
48 Na sua nona questão, o órgão jurisdicional neerlandês interroga-se sobre a validade da Decisão 97/803, tendo em conta as expectativas criadas pela brochura informativa DE 76 (21) distribuída pela Comissão em Outubro de 1993. Nessa brochura afirmava-se que o período de vigência da decisão PTU era de dez anos.
49 Em resposta a essa questão, cabe responder, em primeiro lugar, que uma brochura informativa não pode, em caso algum, servir de fundamento a expectativas sérias por parte de um empresário que se propõe levar a cabo um importante investimento económico. É inimaginável que um administrador minimamente diligente apenas tenha em conta, na hora de realizar um projecto de investimento, a informação contida num documento de simples divulgação, sem qualquer valor jurídico.
50 Até porque, além do mais, a brochura informativa em causa foi difundida num momento anterior à decisão de revisão e antes do termo do período de cinco anos previsto no artigo 240._, n._ 1, da decisão PTU. Nessa altura, o conteúdo da brochura coincidia com o então disposto na decisão PTU. Não se podem deduzir de um documento de divulgação maiores direitos do que aqueles que se extraem do texto legislativo cuja divulgação se pretende. O que reconduz a questão prejudicial à confiança, digna de protecção jurídica, que a Emesa eventualmente pudesse depositar na manutenção do regime de cumulação de origem, tal como apresentada na decisão PTU.
51 Tal como repetidamente o Tribunal de Justiça referiu, «embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica» (22). Se isto é válido de um modo geral, é-o ainda mais quando o operador interessado assume riscos económicos com conhecimento da possibilidade de uma alteração do regime jurídico correspondente.
52 No ponto em análise, não cabe dúvida de que a Emesa tinha, no momento de dar início aos seus investimentos na ilha de Aruba, dados suficientes que lhe permitiam prever razoavelmente que o regime liberal de cumulação de origem iria ser sujeito a alteração. Isso conclui-se desde logo - como afirma a justo título o Conselho nas suas observações - do que refere a própria representação da Emesa relativamente ao processo T-43/98 (23). Dessa peça se conclui que, pelo menos desde Novembro de 1996, era notório que o Conselho se encontrava a estudar uma proposta de compromisso irlandesa, que consistia precisamente em limitar a 3 000 toneladas anuais a quantidade de açúcar com direito a ser importada para a Comunidade ao abrigo do regime de cumulação ACP/PTU.
53 Nestes termos, não entendemos que a sociedade recorrente possa prevalecer-se da protecção que, eventualmente, pudessem merecer as legítimas expectativas de manutenção do regime preferencial de importação de açúcar.
C - Quanto à irreversibilidade dos resultados conseguidos no âmbito do artigo 136._ do Tratado (quinta e sexta questões)
54 Através da quinta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio coloca o problema de princípio da reversibilidade ou não das vantagens concedidas aos PTU no âmbito do artigo 136._ Apenas no caso de estas não serem revogáveis se teria que abordar a sexta questão, relativa aos efeitos de tal irreversibilidade.
55 As partes no processo principal concordam na afirmação da existência do que denominam «mecanismo de ferrolho» ou de «bloqueio» na parte IV do Tratado CE. Este mecanismo impediria as instituições comunitárias de adoptarem medidas que conduzissem a uma redução permanente dos direitos ou privilégios concedidos aos PTU em cada uma das decisões anteriores. As disposições contidas nesses actos fixariam um ponto de inflexão ou de não retorno, de modo que qualquer decisão posterior que reduzisse esses direitos ou privilégios deveria ser considerada contrária ao Tratado e a respectiva invalidade seria directamente invocável pelos particulares.
56 O presidente do Arrondissementsrechtbank parece fazer seu este entendimento. No despacho de reenvio, refere o parecer emitido por uma comissão de peritos a pedido das autoridades neerlandesas, segundo o qual o referido mecanismo de ferrolho se encontraria implícito no artigo 132._, n._ 1, do Tratado, de cuja redacção apenas se poderia retirar uma obrigação concreta de resultado imposta à Comunidade. Para o órgão jurisdicional de reenvio, «esta analise não é seriamente contestada. Surge como plausível: no âmbito do estabelecimento do próprio mercado comum, que também se desenvolveu gradualmente, diferentes disposições do Tratado exprimiam a ideia de que (durante o período de transição) os Estados-Membros já não podiam, em substância, instituir novos entraves às suas trocas recíprocas: trata-se das disposições ditas de stand still...».
57 Não obstante, de acordo com a opinião que compartilhamos com a totalidade dos representantes dos Estados-Membros e instituições comunitárias intervenientes, a tese do ferrolho, nos termos gerais em que é formulada, não tem fundamento. O facto de o processo dinâmico de associação dos PTU à Comunidade requerer uma integração global cada vez maior não impede que, nalgumas matérias, o Conselho possa reinterpretar, no sentido da redução, uma determinada facilidade previamente reconhecida aos PTU; por maioria de razão, quando essa vantagem, pela sua própria natureza excepcional e pelas características do mercado comunitário, apenas se pôde estabelecer a título provisório. É o que acontece, no caso presente, a propósito da regra que permite, depois de determinadas operações, reconhecer uma origem PTU a determinados produtos provenientes dos ACP.
58 A ficção que pressupõe o mecanismo da cumulação de origem foi adoptada, em dado momento, pelo Conselho sem que este estivesse - e provavelmente sem que o pudesse estar - inteiramente consciente das consequências que daí poderiam advir. Existem precedentes de situações de provisoriedade comparável. No acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (24), o Governo federal defendia que o protocolo relativo ao contingente pautal para as importações de bananas fazia parte integrante do Tratado e que, portanto, qualquer alteração ao referido protocolo teria que ser feita no respeito dos termos constantes do então artigo 236._ O Tribunal admitiu que, efectivamente, o protocolo fazia parte integrante do Tratado, como anexo da convenção de aplicação relativa à associação dos PTU à Comunidade. Não obstante - continuou o Tribunal - ele foi adoptado a título de medida transitória, até se uniformizarem as condições de importação de bananas no mercado comum.
59 A provisoriedade, ou se assim se preferir, o carácter transitório das medidas que o Conselho possa adoptar em semelhantes circunstâncias em nada desrespeita os direitos e expectativas dos PTU ou dos particulares. Principalmente quando a estabilidade de um regime de privilégios comerciais depende da sua compatibilidade com outros objectivos da Comunidade, igualmente integrados no Tratado, tais como o correcto funcionamento de uma organização comum de mercado em conformidade com o disposto no artigo 33._ CE (ex-artigo 39._). Ora, uma vez demonstrado que a cumulação de origem no sector do açúcar podia provocar significativas perturbações no já delicado equilíbrio da respectiva organização comum de mercado, o Conselho estava não só formalmente legitimado, mas também obrigado pelo mesmo Tratado a reagir contra estes efeitos não toleráveis da decisão PTU.
60 O Conselho cumpriu, pois, o seu dever ao analisar «os resultados conseguidos» pela decisão PTU à luz dos «princípios enunciados no presente Tratado» (artigo 136._). O resultado dessa análise tanto podia ter levado à manutenção da medida como à sua supressão ou à limitação dos seus efeitos. De igual modo o Conselho podia ter encarado a possibilidade de alteração da organização comum de mercado do açúcar. O importante era que qualquer medida se adequasse aos princípios do Tratado, que, a par do fomento das trocas comerciais com os PTU, incluem a manutenção de uma política agrícola comum.
61 No caso presente, o Conselho optou por reduzir a quantidade de açúcar susceptível de beneficiar do privilégio da cumulação de origem ACP/PTU para 3 000 toneladas anuais, capazes de cobrir largamente as importações tradicionais de açúcar dos PTU. Referir-nos-emos à situação do mercado comunitário deste produto ao abordar a questão da proporcionalidade.
62 Note-se, porém, que a decisão de revisão não contém apenas restrições ou limitações. Introduz, além disso, diversas vantagens em diversos domínios da associação: melhores possibilidades de os habitantes dos PTU se estabelecerem na Comunidade (artigos 232._ e 233._-A), avanços no reconhecimento mútuo de diplomas (artigo 233._-B), possibilidade de acesso a diversos programas comunitários (artigo 233._-C). Além disso, a contribuição financeira da Comunidade aos PTU aumenta em 21%. Definitivamente, não cremos que, ao analisar a decisão de revisão no seu conjunto, se deva necessariamente concluir que através da mesma se tenha alterado para menos o regime de associação dos PTU (25), alteração essa que, em qualquer caso, poderia ter sido perfeitamente legítima, de acordo com o exposto nos números anteriores.
63 Tal como salientámos nas conclusões apresentadas no processo Road Air: «Deve tomar-se em consideração que cada uma das decisões PTU constitui um conjunto normativo homogéneo, cujas diversas partes não podem ser analisadas de modo isolado. Concretamente, a eliminação de direitos aduaneiros deve ser relacionada com outra série de medidas que favorecem, com tanta ou até maior intensidade, o desenvolvimento económico e social dos PTU» (26).
64 Não vemos, assim, argumentos sólidos para concluir que, quando uma regra preferencial de origem, estabelecida no âmbito do regime de associação dos PTU, se revelou susceptível de, pelo menos em potência, provocar significativas perturbações no funcionamento de uma organização comum de mercado, o Conselho esteja obrigado pelo Tratado a respeitá-la para sempre.
D - Quanto à validade das restrições quantitativas à luz dos artigos 133._, n._ 1, e 136._ do Tratado (terceira, quarta e oitava questões prejudiciais).
65 O artigo 133._, n._ 1, visa a eliminação gradual dos direitos aduaneiros aplicáveis pela importação de produtos originários dos PTU (v., n._ 17, supra).
66 Entendemos, em primeiro lugar - contra a opinião do Conselho -, que pelo seu artigo 108._-B a decisão de revisão introduziu uma verdadeira restrição quantitativa nas trocas com os PTU. Tal como refere a Comissão, embora a importação de um determinado produto seja juridicamente possível para além do contingente fixado, os direitos exigíveis costumam torná-la economicamente impraticável. É o que acontece com os produtos sujeitos a uma organização comum de mercado e dos quais existem excedentes na Comunidade.
67 Do que não temos a certeza é de que a restrição quantitativa em questão tenha sido aplicada a «importações [de mercadorias] originárias de países e territórios», na acepção do artigo 133._ Neste ponto poderia radicar a chave do conjunto de questões prejudiciais que se colocam neste processo: a qualificação jurídica a dar às disposições contidas nos artigos 6._, n.os 2 e 3, do anexo II da decisão PTU e 108._-B da decisão de revisão. Como se poderá extrair dos esclarecimentos que se seguem, não obstante, a resposta será provavelmente a mesma, quer se aborde de um ponto de vista puramente de mera técnica pautal, quer de uma perspectiva político-comercial.
68 O conceito de origem de um produto, sobre o qual os Tratados nada dizem, tem, não obstante, um conteúdo mínimo que lhe advém do próprio sentido das palavras. O vinho proveniente das videiras da Rioja, que foi prensado, amadurecido e engarrafado em Espanha, é indubitavelmente um produto de origem espanhol. Este conteúdo nuclear do termo (27) - que se impõe mesmo quando a mercadoria foi submetida a uma manipulação de carácter manifestamente menor noutro território - deve ficar ao abrigo de qualquer intervenção do legislador, por constituir uma das manifestações do direito de propriedade. Daí em diante, a discricionaridade que fica nas mãos do legislador quanto à usa definição converte inevitavelmente as regras relativas à origem em instrumentos técnico-jurídicos ao serviço de objectivos políticos. Nada existe de ilícito em utilizar critérios puramente pautais para, por exemplo, a orientação da política comercial da Comunidade. Assim, no âmbito da política agrícola comum são muito frequentes as medidas de carácter fiscal utilizadas com fins de regulação do mercado (28).
69 Significa isto que, desde logo para efeitos de controlo aduaneiro, nada impede o legislador de admitir como lugar de origem de mercadorias um lugar em que não se poderia situar a origem desses produtos para efeitos económicos, pela escassa importância do valor neles acrescentado. Ao actuar assim, o legislador não pretende designar a origem dos produtos em causa, antes recorrendo a uma ficção jurídica que lhe permite atribuir a determinadas categorias de bens um tratamento - geralmente preferencial - como o que corresponde aos produtos de determinada origem.
70 Deve assim entender-se que o regime de cumulação ACP/PTU que atribui a mercadorias provenientes dos ACP um certificado de origem PTU, precedido de um complemento de fabrico mínimo em algum destes últimos, de modo a poderem beneficiar de um regime favorável, como se se tratasse de produtos PTU. Não é em vão que os n.os 2 e 3 do artigo 6._ do anexo II da decisão PTU dispõem que «Quando produtos inteiramente obtidos na Comunidade ou nos Estados ACP sejam objecto de complementos de fabrico ou de transformações nos PTU, são considerados como tendo sido inteiramente obtidos nos PTU», ou ainda, «Os complementos de fabrico ou transformações efectuados na Comunidade ou nos PTU são considerados como tendo sido efectuados nos PTU, quando os produtos obtidos são ulteriormente objecto de complementos de fabrico ou de transformações nos PTU» (29).
71 Em suma, entendemos que o regime de cumulação de origem ACP/PTU constitui uma medida de tratamento comercial preferencial e, como tal, totalmente alheia ao disposto no n._ 1 do artigo 133._, e unicamente sujeita à realização dos objectivos enunciados nos artigos 131._ (que passou, após alteração, a 182._ CE) e 132._ (actual artigo 183._ CE).
72 Se, não obstante o acima exposto, o Tribunal de Justiça entender que a introdução do artigo 108._-B equivale à imposição de um direito aduaneiro sobre mercadorias originárias dos PTU, também não há que questionar a validade dessa disposição. Com efeito, o tratamento favorável que o Tratado reserva à importação de mercadorias de origem PTU deve ser estabelecido à semelhança do modo como, então, se foi instaurando entre os Estados-Membros. É assim que deve ser entendido o artigo 133._, n._ 1, ao dispor a «eliminação total dos direitos aduaneiros que, nos termos do presente Tratado, se deve... realizar entre os Estados-Membros» (30). Também o artigo 132._, n._ 1, enumera entre os objectivos da associação a aplicação às trocas comerciais com os PTU do mesmo regime que aplicam entre si por força do presente Tratado.
73 Ora, há que reconhecer que, no âmbito que importa para o presente processo, isto é, no quadro jurídico das trocas de açúcar, o desmantelamento pautal intracomunitário apenas teve lugar mediante o estabelecimento de uma organização comum de mercado desse produto. Uma característica desta organização comum - como de muitas outras - é o estabelecimento paralelo de uma pauta aduaneira exterior comum e a fixação de um preço mínimo aplicável em todos os Estados-Membros. A possibilidade de beneficiar do regime de cumulação de origem acrescida da manutenção da sua autonomia pautal colocava os PTU em situação muito mais vantajosa que a de qualquer Estado-Membro, pelo que, a fim de evitar perturbações no mercado comunitário, o Conselho se viu obrigado a introduzir as correcções necessárias. Por outras palavras, qualquer agravamento comparativo que se pretenda ver entre o processo de liberalização de trocas comerciais de açúcar levado a cabo entre os Estados-Membros e aquele que se deve instaurar nas relações da Comunidade com os PTU é enganador se não se levar em conta o estabelecimento prévio, no âmbito comunitário, da respectiva organização comum. Sob esta óptica, mesmo considerando-se que a restrição quantitativa em causa tinha sido aplicada a mercadorias provenientes dos PTU, tal restrição não violaria o artigo 133._, n._ 1, na medida em que não foi seguido o procedimento utilizado, na altura, pelos Estados-Membros para suprimirem progressivamente os direitos aduaneiros que aplicavam entre si.
74 Concluímos, pois, que o artigo 133._, n._ 1, do Tratado não proporciona qualquer fundamento para atacar a validade da restrição quantitativa imposta pela decisão de revisão e, em particular, pelo seu artigo 108._ B, às importações de açúcar ao abrigo do regime de cumulação de origem ACP/PTU.
75 O órgão jurisdicional neerlandês coloca, além disso, nas terceira e quarta questões, a questão da eventual incompatibilidade da restrição quantitativa em causa com o Tratado CE e, em concreto, com o segundo parágrafo do artigo 136._ O órgão jurisdicional de reenvio não esclarece em que poderá consistir tal incompatibilidade.
76 O artigo 136._ habilita o Conselho, em termos muito amplos, a adoptar as disposições relativas às modalidades e ao procedimento para a associação dos PTU à Comunidade. A actuação do Conselho deverá guiar-se, de acordo com o mesmo preceito, pelos resultados conseguidos e basear-se nos princípios contidos no Tratado.
77 É o que o Conselho faz quando, ao analisar a situação de risco de perturbação para o mercado comunitário devido à possibilidade de introdução ilimitada de açúcar em regime de cumulação, submete este produto a um contingente pautal, a bem da preservação de uma parte da política agrícola comum, que constitui, sem dúvida, um dos princípios do Tratado [artigo 3._, alínea e)]. O sétimo considerando da decisão de revisão enuncia com grande clareza os motivos que levaram o Conselho a proceder do modo que o fez (31).
78 O Tribunal de Justiça já teve ocasião de salientar o acerto de uma actuação semelhante. Assim, relativamente ao processo Antillean Rice Mills e o./Comissão (32), declarou que: «Convém, em seguida, salientar que o artigo 136._, segundo parágrafo, habilita o Conselho a adoptar decisões no contexto da associação, com base nos princípios inscritos no Tratado. Pelo que o Conselho, quando adopta decisões PTU nos termos do referido artigo, deve ter em conta não apenas os princípios que figuram na quarta parte do Tratado, mas também os outros princípios do direito comunitário, incluindo os que se referem à política agrícola comum». «Esta conclusão» - continua o Tribunal - «está em conformidade com os artigos 3._, alínea r), e 131._ do Tratado que prevêem que a Comunidade promova o desenvolvimento económico e social dos PTU, sem que esta promoção implique, no entanto, uma obrigação de privilegiar estes últimos» (33).
79 Quanto às modalidades escolhidas para levar a cabo as suas intenções, cabe lembrar, na medida em que a referida questão não vier a ser abordada a propósito do princípio da proporcionalidade, que o legislador comunitário dispõe, em matéria de política agrícola comum, de um amplo poder de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40._ e 43._ do Tratado (que passaram, após alteração, a artigos 34._ CE a 37 CE) lhe atribuem (34).
80 Por conseguinte, não conseguimos ver nos actos adoptados pelo Conselho a presença de qualquer elemento capaz de constituir uma infracção da competência que lhe atribui o artigo 136._
E - Quanto à proporcionalidade da introdução do contingente e da alegada supressão do «milling» como operação de transformação suficiente (primeira e segunda questões prejudiciais)
81 Nos números seguintes trata-se de analisar se os n.os 1 (imposição do contingente) e 2 (alegada supressão do «milling») do artigo 108._-B da Decisão de revisão são compatíveis com as regras da proporcionalidade (primeira questão prejudicial) e com os limites inscritos, em relação à adopção de medidas de salvaguarda, no artigo 109._ (segunda questão).
i) Quanto ao princípio da proporcionalidade, em geral
82 O princípio da proporcionalidade exige que, na adopção de uma medida para proibir ou limitar o exercício de uma actividade económica, a mesma seja adequada e necessária para se atingir os objectivos prosseguidos, que, quando se deva optar entre várias medidas, se escolha a menos restritiva, e que os inconvenientes que resultem da mesma não sejam desmesurados em relação aos objectivos prosseguidos. Além disso, no caso de exercício legislativo de um poder discricionário, a medida adoptada não deve ser manifestamente inadequada relativamente aos objectivos prosseguidos (35).
83 Em casos em que se tenha que adoptar medidas que possam parecer contraditórias no momento de levar a cabo os diversos objectivos previstos nos Tratados, o Tribunal de Justiça tem vindo a reconhecer uma significativa margem de discricionaridade às instituições comunitárias. Nestes casos, o Tribunal de Justiça reconhece que são estas que estão em melhor posição para avaliar e ponderar os diversos interesses em conflito. No processo Fishermen' s Organisations e o., o Tribunal referiu que: «Segundo jurisprudência constante, as instituições comunitárias devem, na prossecução dos objectivos da política agrícola comum, `assegurar a conciliação permanente que pode ser exigida por eventuais contradições entre estes objectivos considerados separadamente e, eventualmente, conceder a um ou outro dentre eles a prioridade temporária imposta pelos factos ou pelas circunstâncias económicas à luz dos quais elas adoptam as suas decisões'» (36).
84 No exercício desse poder de avaliação, a instituição em causa deve submeter as medidas que se propõe adoptar a um teste de «razoabilidade», no duplo sentido de que os meios considerados devem ser «razoavelmente» adequados a atingir os objectivos prosseguidos e que o detrimento ou dano causado pelo acto seja «razoavelmente» tolerável, isto é, que não seja desproporcionado em relação ao benefício trazido ao público em geral (37).
ii) Em particular, quanto à introdução do contingente
85 Segundo decorre dos considerandos da decisão de revisão, o Conselho procedeu à alteração da decisão PTU ao entender que o livre acesso à Comunidade dos produtos originários dos PTU e a manutenção da regra da cumulação de origem ACP/PTU comportava um sério risco de conflito entre os objectivos da política comunitária relativa ao desenvolvimento dos PTU e os objectivos da política agrícola comum.
86 É fácil prever as dimensões que podia alcançar esse risco de conflito. Tal como decorre dos dados fornecidos pela Comissão - que não foram objecto de impugnação -, o mercado europeu do açúcar goza actualmente de um ajustado equilíbrio. Por efeito da imposição de quotas, a produção comunitária de açúcar de beterraba eleva-se a 13,4 milhões de toneladas, o que ultrapassa a quantidade de açúcar consumido na Comunidade, que é aproximadamente de 12,7 milhões de toneladas. Além disso, a Comunidade importa dos ACP 1,3 milhões de toneladas de açúcar de cana para dar resposta a uma procura específica desta variedade. Por outro lado, por força dos acordos celebrados no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), a Comunidade vê-se obrigada a permitir a importação de 400 000 toneladas de açúcar proveniente de países terceiros.
Uma vez que a procura total de açúcar na Comunidade é inferior à oferta, parte do açúcar disponível destina-se à exportação. Não obstante, ao existir uma significativa diferença entre o nível de preços do mercado mundial e o praticado na Comunidade (este último corresponde a aproximadamente 300% do primeiro), tal venda deve beneficiar de subvenções que assumem a forma de restituições à exportação. O montante das referidas restituições é actualmente de 470 euros por tonelada. Também a quantidade máxima de açúcar que pode ser objecto de exportação subvencionada foi objecto de acordos no seio da OMC. Nos próximos anos, a referida quantidade máxima deverá ser reduzida em 20%.
87 Por último, verifica-se que os PTU não produzem açúcar por si próprios; limitam-se a transformar, com reduzido valor acrescentado (38), mercadoria proveniente dos ACP.
88 Ora, no caso presente, o Conselho outra coisa não fez do que ponderar os diversos factores em jogo, adoptando em seguida uma decisão para resolver um conflito entre dois importantes objectivos da política comunitária. Face à situação do mercado comunitário do açúcar, não cremos que se possa dizer que a solução adoptada pelo Conselho tenha sido desproporcionada. Dos números anteriormente expostos decorre que, na realidade, o mercado comunitário é excedentário e que o equilíbrio só se consegue por via da exportação subvencionada. Qualquer quantidade adicional de açúcar que entrasse no mercado teria obrigado as instituições comunitárias ou a aumentar as quantidades destinadas a subvencionar a exportação (dentro dos limites acima referidos), ou a reduzir as quotas dos produtores europeus. Em qualquer dos casos, verificar-se-ia uma importante perturbação na organização comum de mercado do açúcar, contrária aos objectivos da política agrícola comum.
O contingente de 3 000 toneladas anuais respeita largamente as importações tradicionais de um produto (39) que apenas com recurso à ficção jurídica da regra da cumulação se pode considerar originário dos PTU.
89 A decisão do Conselho parece, por um lado, razoavelmente adequada, se não mesmo idónea, à protecção da estabilidade da organização comum do açúcar. Por outro lado, o prejuízo causado às economias dos PTU resulta razoavelmente tolerável, na medida em que continuam a ser permitidas as importações nas quantidades tradicionais e que, de qualquer modo, a indústria afectada contribui em fraca medida para o desenvolvimento dos PTU.
90 Concluímos, assim, que a restrição quantitativa à importação de açúcar em regime de cumulação ACP/PTU, estabelecida pelo artigo 108._-B, n._ 1, da Decisão 97/803, respeita, em nossa opinião, o princípio da proporcionalidade.
iii) No que respeita especificamente à supressão do «milling»
91 Em relação à alegada supressão do «milling» como operação de transformação relevante para efeitos de atribuição da origem, limitar-nos-emos a referir a interpretação que o Conselho e a Comissão dão ao artigo 108._-B, n._ 2, da decisão de revisão. De acordo com este preceito:
«2. Para a aplicação das regras de cumulação ACP-PTU referida no n._ 1, consideram-se suficientes para conferir o carácter de produtos originários dos PTU a moldagem do açúcar em cubos ou a adição de corantes.»
92 Ora, tanto a Comissão, autora da proposta de decisão, como o Conselho, que lhe conferiu a força jurídica pela sua adopção, coincidem em referir que o artigo 108._-B, n._ 2, se limita a enumerar dois exemplos de operações que podem servir de base à cumulação de origem ACP/PTU sem pretender ter carácter taxativo. Para as duas instituições, esta disposição teria por objectivo afastar determinadas dúvidas ao se dar por incluídos estes dois tipos de operações na lista de manipulações contida no artigo 3._, n._ 3, do anexo II da decisão PTU, isto é, entre as que são insuficientes para conferir o carácter de produto originário (v. n._ 23, supra).
93 Nestes termos, não se pode dizer que o artigo 108._-B, n._ 2, tenha suprimido o «milling» como operação relevante para efeitos de atribuição de origem. Pode-se, sim, lamentar a fraca qualidade da técnica legislativa utilizada na sua redacção. Se tudo o que o Conselho pretendia era qualificar as operações de complemento de fabrico de açúcar de moldagem em cubos e a adição de corantes como «insuficientes», no sentido acima referido, deveria tê-lo feito expressamente ou, pelo menos, esclarecido nos considerandos.
iv) Quanto à amplitude do efeito restritivo do artigo 108._-B relativamente às medidas de salvaguarda
94 Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional neerlandês pergunta se é admissível que medidas como a imposição de um contingente ou a supressão do «milling» excedam consideravelmente, nas suas consequências restritivas, o que seria possível nos termos das medidas de salvaguarda permitidas pelo artigo 109._ da decisão PTU.
95 No que respeita à alegada supressão do «milling», remetemos para o que foi exposto acima.
96 Quanto ao resto, a restrição quantitativa a que conduz o artigo 108._-B, n._ 1, deve ser considerada uma medida estrutural, e não meramente de conjuntura. A sua função é, por isso, bem distinta da que corresponde às medidas de salvaguarda previstas no artigo 109._, o mesmo acontecendo com a respectiva justificação. Daí que a sua eficácia possa exceder as consequências das medidas de salvaguarda, na medida em que correspondem a hipóteses diferentes previstas pelo legislador.
97 Com efeito, as medidas de salvaguarda são, pela sua própria natureza, limitadas no tempo e excepcionais relativamente ao regime das trocas normalmente aplicável. Pelo contrário, o artigo 108._-B da decisão faz parte desse regime normal e é no âmbito deste que tem que ser valorado. A exposição de motivos dessa decisão explica as causas que justificaram a sua implantação, em termos claros que destacam a insuficiência de recorrer exclusivamente a soluções provisórias para problemas permanentes:
«... graves perturbações no mercado comunitário de certos produtos sujeitos a uma organização comum do mercado levaram, por várias vezes, à adopção de medidas de salvaguarda... importa prevenir novas perturbações, através da adopção de medidas que definam um enquadramento favorável à regularização das trocas comerciais, simultaneamente compatíveis com a política agrícola comum».
98 Além do mais, as medidas de salvaguarda do artigo 109._ e a imposição de um contingente para o açúcar de cumulação de origem ACP/PTU, prevista no artigo 108._-B, têm origem e regem-se por critérios distintos. Enquanto, por um lado, o artigo 109._ estabelece critérios de apreciação objectivos para a adopção de medidas de salvaguarda (concretamente, perturbações graves num sector da actividade económica da Comunidade ou dos Estados-Membros, risco para a estabilidade financeira externa, dificuldades capazes de provocar a deterioração de um sector de actividade), o artigo 108._-B, pelo seu lado, inscreve-se numa lógica de discricionaridade política.
99 Não existe, portanto, qualquer razão para se entender que os princípios aplicáveis às medidas de salvaguarda devam ser aplicados também no quadro normativo ordinário em que se inserem. Em consequência, o artigo 108._-B da decisão não tem que ter os seus efeitos limitados no mesmo sentido das medidas excepcionais de salvaguarda.
F - Quanto à natureza impraticável do artigo 108._ B (décima questão)
100 O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, também, se o artigo 108._-B é de tal modo impraticável que não tem validade jurídica. O órgão jurisdicional não menciona os motivos que o levam a ter esta dúvida. Contudo, das alegações apresentadas pela Aruba no processo principal deduz-se que a «natureza impraticável» do preceito assentaria no facto de as autoridades de cada um dos PTU, por si próprias, não terem meios para saber quando se excedeu o limite das 3 000 toneladas de açúcar aplicável às importações do conjunto dos PTU (em relação às quais se estabelece a cumulação de origem ACP/PTU) não podendo, por isso, emitir ou recusar os respectivos certificados de origem em cada caso concreto.
101 A invalidade da disposição deve, de qualquer forma, ser rejeitada. Em primeiro lugar, por razões de princípio: a validade das normas jurídicas nunca está subordinada à maior ou menor dificuldade que possa comportar a respectiva aplicação. Com efeito, o artigo 108._-B limita-se a fixar os limites substantivos da cumulação de origem ACP/PTU, sem fazer referência aos problemas de actuação que a respectiva aplicação possa acarretar.
Em segundo lugar, porque, em 19 de Dezembro de 1997, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n._ 2553/97 (40), cujo objecto é precisamente «fixar as regras de emissão dos certificados de importação para os produtos mencionados no artigo 108._-B da Decisão 91/482/CEE, a fim de permitir a importação e a realização dos controlos necessários para o efeito sobre as quantidades previstas na citada decisão» (segundo considerando).
G - A adopção de medidas provisórias (décima primeira e décima segunda questões)
102 Na sua décima primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional neerlandês pergunta se um tribunal nacional pode decretar medidas provisórias com efeitos relativamente a um órgão não comunitário, a fim de evitar uma infracção ao direito comunitário.
103 Compartilhamos inteiramente a opinião da Comissão segundo a qual a pergunta versa sobre questões de competência jurisdicional de carácter nacional. Não obstante, faremos algumas breves observações.
104 Logo de início há que referir que o tribunal nacional competente para a adopção de medidas provisórias, nos termos do seu próprio ordenamento, pode decretá-las relativamente aos actos dos poderes públicos sujeitos ao seu âmbito de competência que apliquem disposições de direito comunitário, nos termos assentes pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (41).
105 No caso presente, trata-se de uma autoridade judicial nacional que actua relativamente a um PTU e que deve pronunciar-se sobre a legalidade de um acto comunitário. Partimos do princípio de que essa autoridade judicial tem jurisdição e é competente para decidir nessa matéria, como tem vindo a fazer relativamente às diversas acções e pedidos que foram apresentados até ao momento relativamente à empresa Emesa. Nessas circunstâncias - e excepto se o estatuto jurídico que une a ilha de Aruba ao Reino dos Países Baixos contiver disposições em sentido contrário -, parece-nos evidente que a autoridade judicial em questão deve aplicar os mesmos critérios que aplicaria se se colocasse uma questão idêntica relativamente a um Estado-Membro. Com isto fica respondida em sentido afirmativo a décima primeira questão prejudicial, nos termos abstractos em que está redigida.
106 Assunto diferente é a resposta a dar à décima segunda questão prejudicial. Através da mesma, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a oportunidade de o órgão jurisdicional nacional adoptar medidas provisórias no caso dos autos. Julgamos entender que as medidas provisórias a que se refere o órgão jurisdicional neerlandês contemplariam a suspensão da aplicação das disposições do artigo 108._-B. Como justificação para essa suspensão, o órgão jurisdicional faz alusão ao prejuízo grave e absolutamente irreparável que a imposição do contingente anual causaria à Emesa, com encerramento imediato da fábrica e as dificuldades de ordem social que este acarretaria.
107 Há que referir que, no acórdão Zuckerfabrik Süderdithmarschen, já referido, o Tribunal de Justiça realçou que o órgão jurisdicional nacional apenas pode ordenar a suspensão de um acto normativo comunitário, ou de um acto administrativo nacional baseado num acto normativo comunitário, verificados cumulativamente os seguintes requisitos:
- se esse órgão jurisdicional tiver sérias dúvidas acerca da validade do acto comunitário e, caso não tenha sido anteriormente submetida ao Tribunal de Justiça a questão da validade do acto impugnado, se for o próprio órgão a submeter a questão;
- se for urgente e o requerente correr o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável;
- se o órgão jurisdicional nacional tomar devidamente em consideração o interesse da Comunidade (42).
108 Como anteriormente referido, das circunstâncias mencionadas pelo órgão jurisdicional neerlandês no despacho, apenas cabe analisar o risco de um determinado prejuízo para a empresa demandante no processo principal. Com efeito, as considerações relativas a um possível conflito entre os objectivos do regime de associação com os PTU e a manutenção da política agrícola comum (a qual, ao contrário do que parece ser o entendimento do órgão jurisdicional nacional, vai para além dos aspectos puramente económicos) foram já analisadas a propósito da validade da fixação de um contingente face aos artigos 133._, n._ 1, e 136._ (terceira, quarta e oitava questões prejudiciais). Por outro lado, a importância a atribuir ao reduzido impacto das importações de açúcar dos PTU, tendo em conta o volume da produção de açúcar na União Europeia, foi apreciada na análise da proporcionalidade da introdução do contingente (primeira e segunda questões prejudiciais).
109 Por razões que se passa a expor, não cremos que seja sequer necessário apreciar se está verificado o segundo dos requisitos exigidos pela jurisprudência, ou seja, se o pedido de suspensão do acto comunitário é urgente e se, a encerrar a fábrica, a Emesa poderá sofrer um prejuízo grave e irreparável.
Em primeiro lugar, porque, de tudo o acima exposto, se conclui facilmente que não se encontrou qualquer razão para questionar a validade da decisão de revisão. Por maioria de razão, não cremos que se possa, em caso algum, invocar «sérias dúvidas» sobre o assunto.
Em segundo lugar, pode-se igualmente concluir da nossa argumentação relativa à observância do princípio da proporcionalidade que não entendemos que o exercício de ponderação dos interesses em jogo feito pelo legislador comunitário tenha dado lugar a resultados manifestamente não razoáveis. Muito pelo contrário; aí defendemos que a solução adoptada se revelava adequada para o cumprimento dos seus objectivos e proporcionada em relação aos meios utilizados.
Não julgamos, portanto, que as circunstâncias do caso presente permitam o preenchimento dos primeiro e terceiro requisitos acima referidos, necessários para que o órgão jurisdicional nacional possa admitir a suspensão de um acto comunitário.
110 Não obstante, colocando-nos agora no âmbito das medidas provisórias efectivamente adoptadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a nossa objecção é de natureza muito distinta: a ordem cominatória dirigida a Aruba nem é pertinente no quadro deste processo nem é útil para dar origem à suspensão da execução controvertida.
111 Com efeito, por razões de falta de competência material, o órgão jurisdicional de reenvio teve que julgar inadmissível o pedido de medidas provisórias enquanto dirigida contra o Estado neerlandês e o HPA, admitindo-o apenas relativamente a Aruba (v. n._ 11, supra). O pedido do processo principal ficou, assim, reduzido ao pedido da Emesa no sentido de se proibir as autoridades competentes da ilha de Aruba de recusarem a concessão do certificado EUR.1 para o açúcar transformado pela demandante, na medida em que essa recusa não teria sido possível nos termos da Decisão 91/482.
112 Ora, a suspensão da execução em causa não está relacionada com a validade ou não da Decisão 97/803, mas sim com a emissão de certificados EUR.1 por parte das autoridades aduaneiras dos PTU, regulada no título II do anexo II da decisão PTU, cuja validade não foi submetida a discussão durante o presente processo. Mas, mesmo que se pudesse argumentar que uma eventual invalidade da decisão de revisão poderia, por sua vez, repercutir-se na legalidade de actos, tais como a própria decisão PTU, intimamente ligados com o acto impugnado no pedido prejudicial, há que reconhecer que a decisão de revisão em nada afectou a obrigação das autoridades dos PTU de emitir certificados EUR.1 nas condições estabelecidas. Não é a estas - mas sim às autoridades dos Estados importadores - que cabe, por força do disposto no Regulamento n._ 2553/97, controlar a observância do contingente de 3 000 toneladas anuais. A medida cautelar de suspensão, sobre cuja necessidade jurídica se interroga o órgão jurisdicional neerlandês, não reveste, portanto, a menor utilidade.
Conclusão
113 Concluímos, portanto, propondo ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas pelo Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (Países Baixos) da seguinte forma:
«1) A análise das questões suscitadas não revelou qualquer motivo de invalidade da Decisão 97/803/CE do Conselho, de 24 de Novembro de 1997, respeitante a uma revisão intercalar da Decisão 91/482/CEE relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia, nem, em particular, do seu artigo 108._ B.
2) O órgão jurisdicional nacional competente para a adopção de medidas provisórias, de acordo com o seu próprio ordenamento, pode decretá-las em relação aos actos dos poderes públicos submetidos ao âmbito da sua competência que apliquem disposições de direito comunitário, nos termos assentes pela jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
3) No caso presente, as circunstâncias referidas em relação à medida provisória adoptada pelo órgão jurisdicional de reenvio não justificam a sua adopção.»
(1) - Decisão do Conselho relativa à associação dos países e territórios ultramarinos (PTU) à Comunidade Económica Europeia (JO L 263, p. 1; rectificada no JO L 15, p. 33).
(2) - Decisão do Conselho respeitante à revisão intercalar da Decisão 91/482 (JO L 329, p. 50).
(3) - O Governo francês fala de «guerrilha jurídica».
(4) - No processo T-310/97, Antilhas Neerlandesas/Conselho, no qual é pedida a anulação da Decisão 97/803, foi suspensa a instância por despacho de 16 de Novembro de 1998 aguardando a resolução dos presentes autos. O pedido de medidas provisórias apresentado nesse processo com vista a obter a suspensão da execução de diversas disposições da referida decisão foi indeferido por despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Março de 1998 (T-310/97 R, Colect., p. II-455), confirmado em sede de recurso por despacho de presidente do Tribunal de Justiça de 25 de Junho de 1998 [processo C-158/98 P (R), Colect., p. I-4147]. Pedidos de anulação semelhantes foram formulados por Aruba contra o Conselho (processo T-36/98) e pela Emesa contra o Conselho e a Comissão (processos T-43/98 e T-44/98). Nos três processos foi igualmente pedida a suspensão com fundamento na resolução dos presentes autos. Contudo, o pedido de medidas provisórias apresentado no processo T-43/98 foi indeferido por despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Agosto de 1998 (T-43/98 R), se bem que este despacho foi posteriormente anulado em recurso pelo Tribunal de Justiça por despacho de 17 de Dezembro de 1998, Emesa Sugar/Conselho [C-363/98 P (R), Colect., p. I-8787]. A Emesa recorreu igualmente no processo T-44/98 da recusa da Comissão de emitir um certificado de importação de açúcar, que aquela tinha requerido que lhe fosse concedido nos termos da decisão PTU e não da decisão de revisão. Também este pedido foi julgado improcedente pelo Tribunal de Primeira Instância por despacho de 14 de Agosto de 1998 (T-44/98 R), que foi anulado em recurso pelo presidente do Tribunal de Justiça por despacho de 17 de Dezembro de 1998, Emesa Sugar/Comissão [C-364/98 P (R), Colect., p. I-8815]. Em 30 de Abril de 1999, o presidente do Tribunal de Primeira Instância proferiu novo despacho pelo qual, sob determinadas condições, se deferia a suspensão cautelar do disposto no artigo 108._-B da decisão, autorizando-se a Emesa a exportar para a Comunidade um total de 7 500 toneladas de açúcar num período de seis meses. Por último, foram também objecto de suspensão da instância, por despacho de 11 de Fevereiro de 1999, nos processos Antilhas Neerlandesas/Comissão (T-52/98 e T-53/98), bem como Aruba/Comissão (T-54/98).
(5) - Emesa Sugar/Reino dos Países Baixos, Staat der Nederlanden, Antilhas Neerlandesas e Aruba (C-380/97), instância suspensa por decisão de 5 de Dezembro de 1997.
(6) - Mediante esta operação proporciona-se ao açúcar um calibre determinado em função das especificações do cliente.
(7) - Segundo a investigação efectuada pela Universidade Erasmus a pedido dos Países Baixos, Antilhas Neerlandesas e Aruba.
(8) - C-380/97, já referido na nota 5.
(9) - Nos termos do artigo 12._ do anexo II da decisão PTU: «1. Para efeitos do presente anexo, a prova do carácter originário dos produtos é fornecida pelo certificado de circulação de mercadorias EUR.1, cujo modelo consta do anexo 4 do presente anexo. 2. O certificado de circulação de mercadorias EUR.1 só pode ser emitido se for susceptível de constituir título justificativo para a aplicação da decisão. 3. O certificado de circulação de mercadorias EUR.1 só é emitido mediante pedido escrito do exportador ou, sob a sua responsabilidade, por um seu representante habilitado. Este pedido é feito através do formulário cujo modelo consta do anexo 4, e deve ser preenchido nos termos do presente anexo. ... 6. A emissão do certificado de circulação de mercadorias EUR.1 é efectuada pelas autoridades aduaneiras do PTU de exportação, se as mercadorias puderem ser consideradas como produtos originários na acepção do presente protocolo. ...»
(10) - Segundo a denominação actual «território ultramarino dos Países Baixos», entre os quais se contam Aruba e as Antilhas Neerlandesas propriamente ditas.
(11) - Quanto aos problemas de retroactividade que coloca esta disposição, v. os n.os 24 a 43 das minhas conclusões no processo Road Air, para as quais remete o n._ 47 do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 22 de Abril de 1997, no mesmo processo (C-310/95, Colect., p. I-2229).
(12) - Já referido na nota 11.
(13) - No processo Road Air, tratava-se de determinar se os preceitos da parte IV do Tratado CEE impediam, na data a que se referia o processo principal (Junho de 1991), a imposição de direitos aduaneiros na importação para a Comunidade de mercadorias originárias de um país terceiro, que se encontravam em livre prática nas Antilhas Neerlandesas.
(14) - C-260/90, Colect., p. I-643, n._ 10.
(15) - O Tribunal de Justiça, no n._ 62 do parecer 1/78, de 4 de Outubro de 1979 (Recueil, p. 2871), e no n._ 17 do parecer 1/94, de 15 de Novembro de 1994 (Colect., p. I-5267), ao se referir aos PTU, afirma que se trata de países e territórios dependentes dos Estados-Membros, mas que não fazem parte da área de aplicação do direito comunitário.
(16) - C-390/95 P, Colect., p. I-769, n._ 36.
(17) - Acórdão Road Air, já referido na nota 11, n._ 34.
(18) - Acórdão de 10 de Outubro de 1978 (148/77, Recueil, p. 1787; Colect., p. 615).
(19) - Acórdão Road Air, já referido na nota 11, n._ 39.
(20) - Idem, n._ 40.
(21) - Com o título «The European Community and the Overseas Countries and Territories».
(22) - V., nomeadamente, acórdão de 17 de Setembro de 1998, Pontillo (C-372/96, Colect., p. I-5091, n.os 22 e 23).
(23) - Já referido na nota 4. N._ 26 da petição.
(24) - C-280/93, Colect., p. I-4973.
(25) - Particularmente se se levar em conta o contributo, previsivelmente modesto, para o desenvolvimento económico dos PTU, que pode advir do reduzido valor acrescentado representado pelas operações industriais em causa (v., a este respeito, a nota 38).
(26) - Colect. 1997, p. I-2250, n._ 95.
(27) - Que se extrai, relativamente ao comércio intracomunitário, do artigo 4._ do Regulamento (CEE) n._ 802/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias (JO L 148, p. 1, EE 02 F5 p. 5), e em relação aos PTU, no artigo 2._ do anexo II da decisão PTU.
(28) - Acerca da natureza jurídica da imposição suplementar sobre o leite e produtos lácteos, v. as conclusões que apresentámos relativas ao acórdão de 17 de Dezembro de 1998, Demand (C-186/96, Colect., p. I-8529, n.os 36 a 44).
(29) - Sublinhado pelo autor das presentes conclusões.
(30) - Sublinhado pelo autor.
(31) - «Considerando que a instauração pela Decisão 91/482/CEE do livre acesso de todos os produtos originários dos PTU e a manutenção da acumulação entre produtos originários dos Estados ACP e produtos originários dos PTU permitiu detectar o risco de conflito entre os objectivos de duas políticas comunitárias, isto é, o desenvolvimento dos PTU e a política agrícola comum; que, efectivamente, o surgimento de graves perturbações no mercado comunitário de certos produtos sujeitos a uma organização comum do mercado levaram, por várias vezes, à adopção de medidas de salvaguarda; que importa prevenir novas perturbações, através da adopção de medidas que definam um enquadramento favorável à regularização das trocas comerciais, simultaneamente compatíveis com a política agrícola comum.»
(32) - Acórdão já referido na nota 16, n._ 37.
(33) - Idem, n._ 38.
(34) - Acórdão Alemanha/Conselho, já referido na nota 24, n._ 89.
(35) - V. acórdão de 19 de Novembro de 1998, Reino Unido/Conselho (C-150/94, Colect., p. I-7235), n._ 74, que ratifica uma ampla linha jurisprudencial anterior.
(36) - Acórdão de 17 de Outubro de 1995, Fishermen's Organisations e o. (C-44/94, Colect., p. I-3115, n._ 37). V. também acórdão Alemanha/Conselho, já referido, n._ 47.
(37) - Neste sentido, v. Hartley, T. C.: The Foundations of European Community Law, Oxford, 1994, p. 155.
(38) - Tal como salientou o representante da Comissão na audiência, o essencial das diversas actividades necessárias para se poder colocar o açúcar à disposição do público é efectuado em Trindade e Tobago e não na ilha de Aruba.
(39) - Estas importações atingiram 2 310 toneladas em 1996, segundo dados do Eurostat referidos pelo Conselho.
(40) - Regulamento da Comissão de 17 de Dezembro de 1997, relativo às regras de emissão dos certificados de importação relativos a determinados produtos dos códigos NC 1701, 1702, 1703 e 1704 que acumulam a origem ACP/PTU (JO L 349, p. 26).
(41) - De acordo com o Tribunal de Justiça, «a tutela provisória assegurada perante os órgãos jurisdicionais nacionais pelo direito comunitário não pode variar consoante se discuta a compatibilidade de disposições do direito nacional com o direito comunitário ou a validade de actos comunitários de direito derivado, desde que, em ambos os casos, a impugnação se baseie no próprio direito comunitário». Acórdão de 21 de Fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (C-143/88 e C-92/89, Colect., p. I-415, n._ 20).
(42) - Acórdão Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, já referido no n._ 41, n.os 14 e segs.
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