EUR-Lex -  61998CC0017 - IT - Conclusioni dell'avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer del 1 giugno 1999. - Emesa Sugar (Free Zone) NV contro Aruba. - Domanda di pronuncia pregiudiziale: Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage - Paesi Bassi. - Regime di associazione dei paesi e dei territori d'oltremare - Decisione 97/803/CE - Importazioni di zucchero - Cumulo di origine ACP/PTOM - Giudizio di validità - Organo giurisdizionale nazionale - Misure cautelari. - Causa C-17/98.

Conclusioni dell avvocato generale

I - Introduzione

1 Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale il presidente del Tribunale di primo grado dell'Aia (Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage) interroga la Corte di giustizia sulla validità della modifica apportata dal Consiglio al regime di associazione fra la Comunità europea e i paesi e territori d'oltremare (in prosieguo: gli «PTOM»). Tale regime, stabilito per un periodo di dieci anni dalla decisione 25 luglio 1991, 91/482/CEE (1) (in prosieguo: la «decisione 91/482» o «decisione PTOM»), ha subíto notevoli modifiche, mentre era in vigore, ad opera della decisione 24 novembre 1997, 97/803/CEE (2) (in prosieguo: la «decisione 97/803» o «decisione di revisione»), che ha interessato, fra l'altro, la possibilità di esportare zucchero dagli PTOM verso la Comunità.

2 Le diverse questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte sono sorte nell'ambito di un procedimento sommario promosso dalla società olandese Emesa Sugar (Free Zone) NV (in prosieguo: l'«Emesa») contro le autorità metropolitane dei Paesi Bassi e contro l'isola caraibica di Aruba, che è uno degli PTOM, volto ad ottenere, sostanzialmente, che non fossero applicate le norme comunitarie contenute nella decisione di revisione e che l'importazione di zucchero proveniente da Aruba continuasse così ad essere disciplinata dalla decisione PTOM.

3 La causa a qua fa parte di una vera e propria «offensiva» giudiziaria (3) lanciata dall'Emesa e da altri operatori economici, nonché dalle autorità di Aruba e delle Antille Olandesi, sia dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali sia di fronte al Tribunale di primo grado delle Comunità europee (4), allo scopo di evitare l'applicazione della decisione 97/803. E' stata inoltre sottoposta alla Corte un'altra questione pregiudiziale connessa, rinviata dallo stesso organo giurisdizionale olandese di primo grado (5).

4 La presente causa ha come sfondo le difficoltà incontrate dal legislatore comunitario nel conciliare le esigenze della politica agricola comune, fra cui, più specificamente, quelle che derivano dall'organizzazione comune del mercato dello zucchero, con gli obiettivi di trattamento commerciale preferenziale e di contributo allo sviluppo enunciati nella parte quarta del Trattato CE a favore degli PTOM. In particolare, la Corte di giustizia è invitata a pronunciarsi sull'esistenza o meno in diritto comunitario di un principio che osterebbe alla revoca o alla limitazione di vantaggi già concessi agli PTOM nell'ambito del regime di associazione (principio di «standstill»).

II - I fatti

5 La società Emesa Sugar (Free Zone) NV è stata costituita il 6 febbraio 1997 con capitali forniti dal gruppo statunitense-brasiliano The Emesa Group. Nell'aprile dello stesso anno l'Emesa ha avviato la propria attività di lavorazione dello zucchero nell'isola di Aruba, ripartizione amministrativa autonoma del Regno dei Paesi Bassi che - come già detto - è uno degli PTOM elencati nell'allegato IV del Trattato CE.

6 Dato che Aruba non produce zucchero, la società ricorrente nella causa a qua acquista la materia prima necessaria per le sue attività presso le raffinerie di canna da zucchero operanti in Trinidad e Tobago, che è uno degli Stati ACP (Africa, Caraibi e Pacifico). Lo zucchero così acquistato viene raffinato, calibrato o macinato (6) e confezionato dall'Emesa. Secondo la ricorrente, la sua capacità di produzione annua ammonta ad almeno 34 000 tonnellate di zucchero.

7 Ai sensi dell'art. 6, nn. 2 e 3, dell'allegato II alla decisione PTOM, concernente il cosiddetto «cumulo di origine ACP/PTOM» (cfr. infra paragrafo 25), le operazioni descritte nel numero precedente sono sufficienti a far considerare lo zucchero come proveniente da uno PTOM ed a procurargli quindi libero accesso al mercato comunitario. Tenuto conto del fatto che il prezzo dello zucchero nell'Unione europea è tre volte più elevato del prezzo corrente sul mercato mondiale (7), è facile capire quale interesse commerciale presenti un'operazione così congegnata.

8 Gli sforzi dell'Emesa per impedire, mediante azioni giudiziarie, che i Paesi Bassi partecipassero alla revisione della decisione PTOM sono stati vanificati dalla sentenza che il Gerechtshof (Corte d'appello) dell'Aia ha pronunciato il 20 novembre 1997. Tale sentenza - contro cui pende attualmente ricorso per cassazione - ha annullato due ordinanze con cui il giudice che ha effettuato il presente rinvio aveva accolto le istanze dell'Emesa.

9 Nell'ambito del medesimo procedimento, con ordinanza 4 novembre 1997, lo stesso presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia aveva sottoposto alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale vertente sul potere degli organi giurisdizionali nazionali di impedire che le autorità di uno Stato membro partecipino all'adozione di atti comunitari (8). Lo Stato olandese ha impugnato l'ordinanza di rinvio.

10 La decisione 97/803, adottata dal Consiglio il 24 novembre 1997 ed entrata in vigore il 1_ dicembre seguente, limita a 3 000 tonnellate per anno il quantitativo di zucchero che può essere importato nella Comunità in esenzione dai dazi doganali sotto il regime del cumulo di origine ACP/PTOM. Si è così posto fine alla situazione descritta nel paragrafo precedente, con importanti conseguenze per gli obiettivi economici dell'Emesa. In effetti, il contingente di 3 000 tonnellate di zucchero l'anno corrisponde appena - secondo l'impresa - alla sua produzione mensile.

11 In seguito all'adozione della decisione 97/803, l'Emesa ha presentato al presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia un'istanza di provvedimenti provvisori da cui trae origine il presente procedimento, chiedendo, da un lato, che si vietasse allo Stato olandese di applicare allo zucchero dell'Emesa qualsiasi nuovo dazio all'importazione o qualsiasi nuovo tributo, che si proibisse del pari allo Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten (in prosieguo: lo «HPA») di rifiutare licenze d'importazione per il medesimo prodotto e, infine, che si ingiungesse ad Aruba di non rifiutare all'interessata i corrispondenti certificati EUR 1. Tali certificati sono documenti di circolazione delle merci rilasciati dalle autorità doganali degli PTOM per attestare l'origine dei prodotti (9). Tuttavia, nella stessa ordinanza di rinvio, il giudice olandese ha dichiarato irricevibile, per difetto di competenza materiale, l'istanza nella parte in cui era diretta contro lo Stato dei Paesi Bassi (Staat der Nederlanden) e contro lo HPA, ammettendola solo nella parte in cui era diretta contro Aruba. Di conseguenza, la causa a qua verte ora unicamente sull'istanza - accolta nella suddetta ordinanza - con cui l'Emesa chiede al giudice di vietare alle competenti autorità dell'isola di Aruba di rifiutarle il rilascio del certificato EUR 1 per lo zucchero da essa lavorato, poiché tale rifiuto non sarebbe stato possibile sotto l'impero della decisione 91/482.

III - Le questioni pregiudiziali

12 In tale contesto il presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se la revisione di medio periodo del 1_ dicembre 1997 della decisione relativa all'associazione attuata con decisione del Consiglio 24 novembre 1997, 97/803/CE (GU L 329, pag. 50) - più in particolare l'art. 108 ter, n. 1, introdotto con tale decisione, nonché l'esclusione del "milling" come atto di lavorazione rilevante per l'origine -, rispetti il principio di proporzionalità.

2) Se sia ammissibile che la menzionata decisione del Consiglio - più in particolare l'art. 108 ter, n. 1, con essa introdotto, nonché l'esclusione del "milling" come atto di lavorazione rilevante per l'origine - abbia conseguenze restrittive (in maniera rilevante) che vanno al di là di quanto sia possibile con l'ausilio di misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 109 della decisione relativa all'associazione.

3) Se sia compatibile con il Trattato CE, in particolare con la sua parte IV, il fatto che una decisione del Consiglio, come indicata nell'art. 136, secondo comma, di tale Trattato - nella presente fattispecie la menzionata decisione 97/803/CE -, contenga restrizioni quantitative all'importazione o misure di effetto equivalente.

4) Se sulla soluzione della questione n. 3 incida:

a) il fatto che queste restrizioni o misure assumano la forma di contingenti doganali o di restrizioni nelle disposizioni sull'origine oppure di un cumulo di entrambi

e rispettivamente

b) il fatto che le disposizioni di cui trattasi contengano o meno misure di salvaguardia.

5) Se dal Trattato CE, in particolare dalla sua parte IV, derivi che nell'ambito dell'art. 136, secondo comma, realizzazioni acquisite - nel senso di misure favorevoli agli PTOM - non possono più essere modificate a favore degli PTOM o annullate.

6) Qualora questo non sia più effettivamente possibile, se i singoli possano far valere tale circostanza in un procedimento dinanzi ai giudici nazionali.

7) Se si debba ritenere che la decisione PTOM del 1991 (91/482/CEE, GU L 263, pag. 1, con rettifica nella GU 1993, L 15, pag. 33) rimanga in vigore inalterata durante il periodo di dieci anni di cui al suo articolo 240, n. 1, atteso che il Consiglio non le ha apportato alcuna modifica nel corso del primo quinquennio, come indicato nell'art. 240, n. 3, della decisione stessa.

8) Se la decisione di modifica del Consiglio (97/803/CE) sia incompatibile con l'art. 133, primo comma, del Trattato CE.

9) Se la menzionata decisione di modifica del Consiglio sia giuridicamente valida in relazione alle aspettative che sono sorte in seguito all'opuscolo illustrativo DE 76 dell'ottobre 1993, diffuso dalla Commissione, dato che in esso a proposito della sesta decisione PTOM, alla pag. 16, si fa presente che la durata di validità di tale decisione è di dieci anni (precedentemente cinque anni).

10) Se il sopra menzionato art. 108 ter introdotto il 1_ dicembre 1997 sia inefficace al punto da dover essere considerato invalido.

11) Se il giudice nazionale (del procedimento sommario) sia competente, in circostanze come quelle precisate nella sentenza Zuckerfabrik Süderdithmarschen e a. (cause riunite C-143/88 e C-92/89) e successive sentenze, ad adottare in anticipo un provvedimento provvisorio qualora incomba una violazione del diritto comunitario da parte di un organismo esecutivo non comunitario riconosciuto dal diritto comunitario, affinché sia impedita una tale violazione.

12) Ammesso che la questione n. 11 sia risolta affermativamente e che l'esame delle circostanze indicate sub 11 non spetti al giudice nazionale ma alla Corte di giustizia, se le circostanze indicate in questa ordinanza ai punti 3.9-3.11 [esclusione del "milling" e applicazione di restrizioni quantitative, esistenza di un danno grave e irreparabile incombente sull'Emesa, considerazione dell'interesse comunitario] siano di natura tale che sia giustificato un provvedimento come indicato sub 11».

IV - Le disposizioni comunitarie pertinenti

Il Trattato CE

13 L'art. 227 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 299 CE), nel fissare il proprio ambito di applicazione territoriale, menziona, al n. 3, i paesi e territori d'oltremare il cui elenco figura nell'allegato IV, paesi e territori che «costituiscono oggetto dello speciale regime di associazione definito nella quarta parte del Trattato stesso». Fra questi paesi e territori figurano dal 1964 le Antille Olandesi (10).

14 L'art. 3 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 3 CE) dispone, alla lettera r), che l'azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsto dal Trattato, «l'associazione dei paesi e territori d'oltremare, intesa ad incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale».

15 La parte quarta del Trattato è intitolata «Associazione dei paesi e territori d'oltremare». Scopo di tale associazione, ai sensi dell'art. 131 (divenuto, in seguito a modifica, art. 182 CE), è di promuovere lo sviluppo economico e sociale dei paesi e territori e l'instaurazione di strette relazioni economiche tra essi e la Comunità nel suo insieme.

16 L'art. 132 del Trattato CE (ora art. 183 CE) dichiara:

«L'associazione persegue gli obiettivi seguenti:

1. Gli Stati membri applicano ai loro scambi commerciali con i paesi e territori il regime che si accordano tra di loro, in virtù del presente Trattato.

(...)».

17 L'art. 133 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 184 CE) dispone:

«1. Le importazioni originarie dei paesi e territori beneficiano, al loro ingresso negli Stati membri, dell'eliminazione totale dei dazi doganali che interviene progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del presente Trattato.

2. All'entrata in ciascun paese e territorio i dazi doganali gravanti sulle importazioni dagli Stati membri e dagli altri paesi e territori sono progressivamente soppressi conformemente alle disposizioni degli articoli 12, 13, 14, 15 e 17.

(...)».

18 Infine, l'art. 136 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE) stabilisce:

«Per un periodo di cinque anni a decorrere dall'entrata in vigore del presente Trattato, una convenzione di applicazione, allegata a tale Trattato, stabilisce le modalità e la procedura dell'associazione tra i paesi e territori e la Comunità.

Prima dello scadere della convenzione prevista dal comma precedente, il Consiglio, deliberando all'unanimità, stabilisce, muovendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel presente Trattato, le disposizioni che dovranno essere previste per un nuovo periodo».

La decisione 91/482/CEE

19 Per il decennio 1990/1999, il Consiglio ha emanato la decisione 91/482, entrata in vigore, ai sensi dell'art. 241, il 20 settembre 1991; in forza dell'art. 240, n. 1, detta decisione si applica per un periodo di dieci anni «a decorrere dal 1_ marzo 1990» (11). Il n. 3 del suddetto articolo dispone quanto segue:

«3. Prima della scadenza del primo quinquennio, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, stabilisce, oltre ai contributi finanziari di cui all'articolo 154, paragrafo 1:

a) se del caso, le eventuali modifiche delle disposizioni che siano state notificate alla Commissione dalle competenti autorità degli PTOM, al più tardi dieci mesi prima della scadenza del suddetto quinquennio;

b) se del caso, le modifiche eventualmente proposte dalla Commissione in base alla propria esperienza o al nesso con modifiche in corso di negoziato tra la Comunità e gli Stati ACP;

c) e eventualmente, le misure transitorie necessarie in merito alle disposizioni modificate in base alle lettere a) e b), fino alla loro entrata in vigore.

(...)».

20 L'art. 101 della decisione 91/482, nella versione anteriore alla revisione di cui mi occuperò in seguito, dispone:

«1. I prodotti originari degli PTOM sono ammessi all'importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tassi d'effetto equivalente.

2. I prodotti non originari degli PTOM che si trovano in libera pratica in uno PTOM e sono riesportati tal quali verso la Comunità sono ammessi all'importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tasse di effetto equivalente a condizione che:

- abbiano pagato nello PTOM interessato i dazi doganali o la tassa di effetto equivalente ad un livello pari o superiore ai dazi doganali applicabili nella Comunità all'importazione degli stessi prodotti, originari di paesi terzi che fruiscono della clausola della nazione più favorita;

- non abbiano formato oggetto di esonero o restituzione, parziale o totale, dei dazi doganali o delle tasse di effetto equivalente;

- siano corredati di un certificato d'esportazione.

(...)».

21 Da parte sua, l'art. 108, n. 1, primo trattino, della decisione 91/482 recita:

«- la nozione di prodotti originari ed i relativi metodi di cooperazione amministrativa sono definiti nell'allegato II;

(...)».

22 Con riferimento alla concretizzazione dei criteri d'origine dei prodotti PTOM occorre segnalare quanto risulta dall'art. 1 dell'allegato II:

«Ai fini dell'applicazione delle disposizioni della decisione in materia di cooperazione commerciale, sono considerati prodotti originari dei paesi e territori in appresso denominati "PTOM", della Comunità o degli Stati ACP i prodotti ivi interamente ottenuti o sufficientemente trasformati».

23 L'art. 3, n. 3, dell'allegato in questione contiene un elenco delle lavorazioni e trasformazioni considerate insufficienti a conferire il carattere di prodotto originario di uno PTOM.

24 A loro volta, i nn. 2 e 3 dell'art. 6 dell'allegato II sanciscono il sistema del «cumulo di origine», in forza del quale è così stabilito:

«2. Quando prodotti interamente ottenuti nella Comunità o negli Stati ACP costituiscono oggetto di lavorazioni o di trasformazioni negli PTOM, li si considera come interamente ottenuti negli PTOM.

3. Le lavorazioni o trasformazioni effettuate nella Comunità o negli Stati ACP sono considerate come effettuate negli PTOM se i materiali sono sottoposti a ulteriore lavorazione o trasformazione negli PTOM.

(...)».

La decisione 97/803/CE

25 L'art. 32 della decisione 97/803 ha inserito nella decisione 91/482 il nuovo art. 108 ter, i cui nn. 1 e 2 stabiliscono quanto segue:

«1. (...) il cumulo di origine ACP/PTOM di cui all'allegato II, articolo 6 è ammesso per un quantitativo annuo di 3 000 tonnellate di zucchero.

2. Per l'attuazione delle norme di cumulo ACP/PTOM di cui al paragrafo 1 si considera sufficiente per conferire carattere di prodotti originari de[gli] PTOM la riduzione dello zucchero in zollette o la colorazione.

(...)».

26 La decisione 97/803 ha altresì apportato una lieve modifica all'art. 101, n. 1, della decisione 91/482, che suona ora come segue:

«1. I prodotti originari de[gli] PTOM sono ammessi all'importazione nella Comunità in esenzione da dazi all'importazione.

(...)».

27 Infine, l'art. 102 è così redatto:

«Fatti salvi gli articoli (...) e 108 ter, la Comunità non applica all'importazione dei prodotti originari de[gli] PTOM né restrizioni quantitative, né misure di effetto equivalente».

V - Il regime degli scambi commerciali tra gli PTOM e la Comunità

28 Nelle conclusioni presentate nella causa Road Air (12) ho avuto modo di sottolineare come, per definire il regime giuridico delle relazioni fra gli PTOM e la Comunità, fosse importante precisare in quale misura possa essere loro applicata ciascuna delle norme del Trattato, visto il contenuto della sua parte quarta (13).

29 La soluzione generale data a questo problema dalla Corte di giustizia compare nella sentenza 12 febbraio 1992, Leplat: «Tale associazione [degli PTOM con la Comunità] forma oggetto di un regime definito nella parte quarta del Trattato (artt. 131-136), cosicché le norme generali del Trattato non si applicano a[gli] PTOM senza riferimento espresso» (14).

30 L'associazione degli PTOM alla Comunità non implica dunque che in tali paesi e territori si applichi direttamente e automaticamente tutto il diritto comunitario (15), tanto quello primario quanto quello derivato: occorrerà invece analizzare volta per volta, alla luce della parte quarta del Trattato CE, quali disposizioni comunitarie siano ad essi applicabili ed in quale misura.

31 La Corte ha dichiarato che l'interpretazione delle suddette norme non impediva la riscossione dei dazi doganali, precisando che tale riscossione doveva effettuarsi conformemente alle disposizioni della decisione 91/482, già citata, validamente adottate dal Consiglio in forza dei poteri conferitigli dall'art. 136 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE).

32 Del pari, nella sentenza 11 febbraio 1999, Antillean Rice Mills e a. (16), la Corte ha precisato che, sebbene esistano stretti rapporti fra la Comunità e gli PTOM, questi ultimi non costituiscono parte integrante della prima, con la conseguenza che non si può parlare di libera circolazione delle merci, senza alcuna restrizione, tra la Comunità e gli PTOM.

33 Le basi giuridiche che hanno consentito di ottenere tale risposta sono, in sintesi, le seguenti:

a) gli PTOM non costituiscono parte del territorio doganale della Comunità e gli scambi commerciali tra gli PTOM e la Comunità non godono del medesimo status degli scambi tra Stati membri. In quest'ultimo caso si tratta di operazioni infracomunitarie, mentre tra i paesi PTOM e la Comunità si tratta di vere e proprie importazioni.

b) L'art. 133, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 184 CE) non si applica ai prodotti che, dopo essere stati importati nei suddetti paesi e territori, vengono in seguito riesportati in uno Stato membro.

c) Un'interpretazione diversa - come quella con cui si vorrebbe riconoscere agli PTOM, rispetto a questo tipo di prodotti, un regime analogo a quello che gli Stati membri si riconoscono l'un l'altro - presupporrebbe che gli PTOM facessero «(...) parte della zona doganale comune, il che va molto oltre quanto è stato previsto dal Trattato» (17).

d) In ogni caso, occorre fondarsi su quanto disposto dalle decisioni adottate dal Consiglio, sulla base dell'art. 136 del Trattato, per il periodo corrispondente.

VI - Riclassificazione delle questioni pregiudiziali

34 Al fine di agevolare l'analisi delle questioni pregiudiziali presentate, procederò a raggrupparle seguendo un ordine sistematico:

a) L'irricevibilità delle questioni pregiudiziali (questione preliminare).

b) La possibilità di riesaminare la decisione PTOM dopo lo scadere del primo quinquennio di applicazione (settima e nona questione).

c) L'irreversibilità dei risultati ottenuti nell'ambito dell'art. 136 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE) (quinta e sesta questione).

d) La validità delle restrizioni quantitative tenuto conto degli artt. 133 (divenuto, in seguito a modifica, art. 184 CE), n. 1, e 136 del Trattato (terza, quarta e ottava questione).

e) La proporzionalità dell'introduzione del contingente e dell'asserita soppressione del «milling» quale operazione di lavorazione sufficiente (prima, seconda e decima questione).

f) L'adozione di misure provvisorie (undicesima e dodicesima questione).

VII - Le soluzioni alle questioni pregiudiziali

A - Questione preliminare: l'irricevibilità delle questioni pregiudiziali

35 Il Consiglio e la Commissione hanno invocato l'eventuale irricevibilità delle questioni pregiudiziali, tenuto conto della loro irrilevanza per il procedimento a quo (si vedano i paragrafi 110 e ss. delle presenti conclusioni). Infatti, se si dichiara irricevibile la domanda di misure provvisorie proposta contro le autorità metropolitane olandesi, l'oggetto del procedimento a quo si riduce al provvedimento provvisorio emesso contro Aruba perché continui a rilasciare certificati d'origine EUR 1, senza tener conto di quanto disposto nella decisione di revisione 97/803. Sebbene tale decisione non apporti alcuna modifica riguardo ai suddetti certificati, la questione della sua validità o meno alla luce del diritto comunitario (oggetto della domanda pregiudiziale) non può avere alcun rilievo sul provvedimento di sospensione dell'esecuzione pronunciata nella causa a qua.

Il Consiglio e la Commissione concordano tuttavia nel segnalare che, indipendentemente dall'oggetto della presente causa, l'interesse pubblico comunitario e, in particolare, l'esigenza della certezza del diritto, impongono una decisione rapida da parte della Corte di giustizia sulla legittimità della decisione 97/803.

Tenuto conto di questi motivi e del fatto che le altre cause in cui si disputa della validità della suddetta decisione sono state sospese in attesa del risultato delle cause presenti (v. le note 4 e 5), anch'io ritengo che la buona amministrazione della giustizia imponga una soluzione rapida delle questioni pregiudiziali.

B - Sulla possibilità di revisione della decisione PTOM nel corso della sua applicazione (settima e nona questione pregiudiziale)

36 Con la settima questione il giudice di rinvio chiede se, scaduto (il 1_ marzo 1995) il termine di cinque anni di cui all'art. 240, n. 3, della decisione PTOM, ma entro il termine di dieci anni di applicazione cui fa riferimento il n. 1 del medesimo articolo (v. supra, paragrafo 19), il Consiglio possa effettuare una revisione di medio periodo.

37 L'Emesa e Aruba sostengono che il termine per la revisione previsto dall'art. 240, n. 3, della decisione PTOM debba intendersi come termine perentorio nel senso che, una volta trascorso, non vi è possibilità che esso venga modificato, fatte salve le misure eccezionali di salvaguardia che si potrebbero adottare sulla base dell'art. 109. Il Consiglio sarebbe così privo di competenza ratione temporis per adottare la decisione di revisione due anni e mezzo dopo la data limite.

38 Tanto sul senso quanto sul contenuto della soluzione da dare a tale questione le osservazioni dei vari Stati membri e delle istituzioni intervenuti nella presente causa coincidono quasi perfettamente.

39 Secondo il Consiglio e la Commissione, l'autorizzazione di cui all'art. 240, n. 3, della decisione PTOM costituisce un classico esempio delle numerose disposizioni normative comunitarie che consentono una revisione degli atti in vigore per potersi adeguare all'evoluzione degli eventi, sul modello del regime istituito dalle diverse convenzioni di Lomé.

40 Il governo spagnolo ha sottolineato che il fine del termine di cinque anni di cui all'art. 240, n. 3, era che la revisione della decisione PTOM in merito all'organizzazione comune dei mercati di prodotti agricoli tenesse in considerazione il nuovo calcolo degli aiuti finanziari comunitari, che erano stati fissati solo per un periodo di cinque anni (art. 154 della decisione PTOM). Esso doveva altresì consentire che la revisione coincidesse con quella della IV Convenzione di Lomé, in modo che le organizzazioni comuni dei mercati beneficiassero dei miglioramenti derivanti dalla revisione di medio periodo di tale convenzione. Il governo spagnolo, peraltro, non condivide l'idea di un'eventuale incompetenza ratione temporis del Consiglio per l'adozione della decisione 97/803, tesi che presupporrebbe un'interpretazione erronea dell'art. 240, n. 3, senza tenere in considerazione l'obiettivo perseguito dal Consiglio nell'introdurre la suddetta clausola di revisione.

41 Secondo il governo italiano, l'espressione «prima della scadenza del primo quinquennio», utilizzata nell'art. 240, n. 3, non può essere intesa come riferita ad un termine inalterabile, ossia che non sarebbe possibile modificare una volta scaduto. Se così fosse, occorrerebbe considerare la decisione PTOM come uno strumento rigido, senza tener conto della sua vera ratio. Al contrario, tale periodo deve intendersi nel senso di un «invito» ad agire alla luce del complesso delle misure già adottate.

42 Concordo con ciascuno dei punti di vista sin qui espressi e li faccio miei: il termine di cinque anni che il Consiglio si è fissato nella decisione PTOM per procedere alla sua revisione di medio periodo non lo priva del suo potere legislativo una volta che tale termine di cinque anni sia trascorso. Al riguardo, la presente situazione si distingue chiaramente da quella della causa Hansen (18), richiamata dalle parti nel procedimento a quo. In detta sentenza si trattava di un termine perentorio imposto al Consiglio dal vecchio art. 227, n. 2, del Trattato.

43 Inoltre, anche se l'art. 240, n. 3, della decisione PTOM non esistesse - vale a dire, anche se tale decisione non prevedesse una revisione di medio periodo -, il Consiglio avrebbe il potere di modificarla in ogni momento, poiché la sua competenza al riguardo deriva direttamente dall'art. 136 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE) e non dalle decisioni successive da esso stesso emanate in applicazione di quest'ultima disposizione.

44 In definitiva, il potere legislativo del Consiglio in materia trova limite non, beninteso, nei termini iniziali della decisione PTOM bensì, in particolare, nella realizzazione finale degli obiettivi di carattere politico sanciti nell'art. 132 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 183 CE) e, in linea generale, nell'assoggettamento della sua azione al principio di legalità, nel cui ambito i principi generali di diritto occupano un posto preponderante.

45 Quanto alla realizzazione progressiva di questi obiettivi, la Corte di giustizia nella causa Road Air ha riconosciuto che l'art. 136 accorda al Consiglio un ampio potere discrezionale per adottare le disposizioni necessarie a realizzare le finalità dell'associazione degli PTOM (19). «L'associazione dei PTOM» - ha proseguito la Corte - «dev'essere realizzata secondo un processo dinamico e graduale che può richiedere l'adozione di più disposizioni per realizzare l'insieme degli scopi enunciati all'art. 132 del Trattato, tenendo conto delle realizzazioni acquisite grazie alle precedenti decisioni del Consiglio» (20).

46 Quanto ai limiti imposti all'attività del Consiglio dai principi generali di diritto, nel presente contesto merita particolare considerazione la tutela del legittimo affidamento, di cui mi occuperò in seguito.

47 Ritengo, di conseguenza, che il Consiglio, nel momento in cui vi ha proceduto, avesse pieni poteri per revisionare la decisione PTOM.

48 Nella nona questione il giudice olandese si interroga sulla validità della decisione 97/803, tenuto conto delle aspettative suscitate dall'opuscolo informativo DE 76 (21), distribuito dalla Commissione nell'ottobre 1993, il quale indicava che la decisione PTOM sarebbe stata applicata per un periodo di dieci anni.

49 In risposta a tale questione va detto, in primo luogo, che un opuscolo informativo non può in alcun caso fungere da fondamento di legittime aspettative per un imprenditore che si appresti a realizzare un rilevante investimento economico. E' inimmaginabile che un amministratore normalmente diligente, al momento di realizzare un progetto di investimento, tenga in considerazione soltanto le informazioni contenute in un documento puramente divulgativo privo di qualunque valore giuridico.

50 Tuttavia, l'opuscolo informativo in questione è stato diffuso prima della decisione di revisione e prima che scadesse il quinquennio di cui all'art. 240, n. 1, della decisione PTOM. A tale epoca il contenuto dell'opuscolo informativo corrispondeva a quello della decisione PTOM. Non è possibile desumere da un documento divulgativo diritti maggiori di quelli che possono trovare fondamento nel testo legislativo oggetto della divulgazione. Tutto ciò riporta la questione pregiudiziale all'affidamento, tutelabile giuridicamente, che l'Emesa ha potuto nutrire nel mantenimento in vigore del regime di cumulo di origine come configurato nella decisione PTOM.

51 Come ripetutamente dichiarato dalla Corte, «anche se il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, specialmente in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica» (22). Se ciò è valido in linea generale, lo è ancor più allorché l'operatore economico interessato affronti rischi economici pur essendo cosciente della possibilità che il regime giuridico corrispondente venga modificato.

52 Nella fattispecie in esame non vi è dubbio che l'Emesa, al momento di iniziare i propri investimenti nell'isola di Aruba, disponesse di dati sufficienti per poter ragionevolmente prevedere che il regime liberale di cumulo di origine avrebbe costituito oggetto di modifiche. Ciò risulta immediatamente - come giustamente indica il Consiglio nelle sue osservazioni - dalle dichiarazioni dei legali rappresentanti della Emesa nella causa T-43/98 (23). Dagli atti di tale causa si evince che, almeno a partire dal novembre 1996, era noto che fosse allo studio del Consiglio una proposta irlandese di compromesso che consisteva precisamente nel limitare a 3 000 tonnellate l'anno il quantitativo di zucchero che poteva essere importato nella Comunità sotto il regime di cumulo ACP/PTOM.

53 Di conseguenza, non ritengo che la società ricorrente possa invocare la tutela che eventualmente meriterebbe il legittimo affidamento nel mantenimento del regime preferenziale di importazione di zucchero.

C - Sull'irreversibilità dei risultati ottenuti nell'ambito dell'art. 136 del Trattato (quinta e sesta questione pregiudiziale)

54 Con la quinta questione pregiudiziale il giudice di rinvio solleva il problema di principio della reversibilità o meno dei vantaggi concessi agli PTOM nell'ambito dell'art. 136. Solo nel caso in cui tali vantaggi fossero irreversibili si dovrebbe affrontare la sesta questione, relativa agli effetti di tale irreversibilità.

55 Le parti nel procedimento a quo concordano nel sostenere l'esistenza di quel che esse definiscono un sistema di «standstill» o di «blocco» nella parte quarta del Trattato CE. Tale sistema impedirebbe alle istituzioni comunitarie di adottare misure comportanti una riduzione permanente dei diritti o dei privilegi accordati agli PTOM in ciascuna delle decisioni precedenti. Le norme contenute in tali atti fisserebbero un punto di flessione o di non ritorno, in modo che qualunque decisione successiva che riducesse i suddetti diritti o privilegi dovrebbe considerarsi contraria al Trattato e i privati potrebbero farne valere direttamente l'invalidità.

56 Il presidente dell'Arrondissementsrechtbank sembra condividere tale posizione. Nell'ordinanza di rinvio egli fa riferimento al parere di una commissione di esperti, su richiesta delle autorità olandesi, secondo il quale il suddetto sistema di standstill sarebbe implicito nell'art. 132, n. 1, del Trattato, dal cui dettato preciso e incondizionato potrebbe dedursi solamente un obbligo concreto di risultato a carico della Comunità. Secondo il giudice di rinvio questa tesi non è stata «seriamente contestata (...). Essa appare plausibile: anche nell'ambito dello stesso mercato comune venuto in essere in varie fasi (all'epoca del periodo transitorio) da diverse disposizioni del Trattato risulta esplicitamente che per la costituzione di un effettivo mercato comune gli Stati membri nei loro scambi reciproci non possono introdurre, detto in breve, alcun nuovo ostacolo al commercio: le cosiddette disposizioni di standstill (...)».

57 Tuttavia, secondo l'opinione che condivido con il complesso dei rappresentanti legali degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie intervenuti, la teoria dello standstill, nei termini generali con cui è formulata, è priva di fondamento. Il fatto che il processo dinamico di associazione degli PTOM alla Comunità esiga un'integrazione complessiva sempre maggiore non impedisce che, in taluni campi, il Consiglio possa dare un'interpretazione al ribasso di una determinata agevolazione prima riconosciuta agli PTOM; tanto più quando detto vantaggio, per il suo carattere eccezionale e per le caratteristiche del mercato comunitario, ha potuto essere stabilito solo a titolo eccezionale. Così accade, nel caso di specie, a proposito della regola che consente, dopo certe operazioni, di accordare un'origine PTOM a determinati prodotti provenienti dagli ACP.

58 La finzione implicata dal meccanismo di accumulazione di origine fu adottata all'epoca dal Consiglio senza che questo fosse - né, probabilmente, potesse essere - interamente consapevole delle conseguenze che potevano derivarne. Esistono precedenti di situazioni altrettanto provvisorie. Nella sentenza 5 ottobre 1994, Germania/Consiglio (24), il governo federale sosteneva che il protocollo sul contingente doganale per le importazioni di banane costituiva parte integrante del Trattato e, di conseguenza, qualunque sua modifica doveva avvenire nel rispetto delle condizioni poste dall'allora art. 236. La Corte ha riconosciuto che effettivamente il protocollo era parte integrante del Trattato, in quanto allegato alla convenzione di applicazione sull'associazione degli PTOM alla Comunità. Tuttavia, essa ha aggiunto, il protocollo ha potuto essere adottato come misura transitoria, nell'attesa che fossero uniformate le condizioni di importazione delle banane nel mercato comune.

59 Il carattere provvisorio o, se si preferisce, transitorio delle misure che il Consiglio può adottare in tali circostanze non è incompatibile con i diritti e le aspettative degli PTOM o dei privati, specie quando la stabilità di un regime di privilegi commerciali dipende dalla sua compatibilità con altri obiettivi della Comunità, anch'essi integrati nel Trattato, come il buon funzionamento di un'organizzazione comune di mercato conformemente all'art. 33 CE (ex art. 39). Infatti, una volta accertato che il cumulo di origine nel settore dello zucchero poteva determinare rilevanti perturbazioni nel già delicato equilibrio dell'organizzazione comune del relativo mercato, il Consiglio era non solo formalmente legittimato, ma altresì tenuto in base allo stesso Trattato a reagire contro simili intollerabili effetti della decisione PTOM.

60 Analizzando i «risultati ottenuti» dalla decisione PTOM alla luce dei «principi contenuti nel presente Trattato» (art. 136), il Consiglio ha dunque adempiuto i propri obblighi. Il risultato di tale analisi avrebbe potuto condurre tanto al mantenimento della misura quanto alla sua soppressione o alla limitazione dei suoi effetti. Il Consiglio avrebbe altresì potuto prevedere la modifica dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero. L'importante era che ogni misura fosse adeguata ai principi del Trattato i quali, accanto alla promozione degli scambi commerciali con gli PTOM, ricomprendono la tutela di una politica agricola comune.

61 Nel caso di specie il Consiglio ha scelto di ridurre la quantità di zucchero che poteva beneficiare del privilegio del cumulo di origine ACP/PTOM a 3 000 tonnellate annue, quantitativo capace di assorbire ampiamente le importazioni tradizionali di zucchero dagli PTOM. Farò riferimento alla situazione del mercato comunitario di questo prodotto nel trattare la questione della proporzionalità.

62 La decisione di revisione, però, non contiene soltanto restrizioni o limitazioni. Essa introduce altresì diversi vantaggi in diversi settori dell'associazione: migliori possibilità per gli abitanti degli PTOM di stabilirsi nella Comunità (artt. 232 e 233 bis), anticipi nel mutuo riconoscimento dei diplomi (art. 233 ter), possibilità di accesso a diversi programmi comunitari (art. 233 quater). Inoltre, il contributo finanziario della Comunità agli PTOM aumenta del 21%. In definitiva, considerando la decisione di revisione nel suo complesso, non ritengo che si debba necessariamente concludere che il regime di associazione degli PTOM è stato modificato al ribasso (25), modifica che, in ogni caso, avrebbe potuto essere del tutto legittima, tenuto conto delle osservazioni esposte nei paragrafi precedenti.

63 Come da me sottolineato nelle conclusioni alla sentenza Road Air: «Va tenuto conto del fatto che ogni decisione PTOM costituisce un complesso normativo omogeneo, le cui diverse parti non possono essere analizzate isolatamente. In concreto, l'eliminazione dei dazi doganali deve essere rapportata a tutta una serie di misure che favoriscono, in modo altrettanto o maggiormente intenso, lo sviluppo economico e sociale degli PTOM» (26).

64 Non riscontro quindi argomenti solidi per concludere che, quando una norma preferenziale d'origine, dettata nell'ambito del regime di associazione degli PTOM, si sia rivelata almeno potenzialmente in grado di determinare perturbazioni significative nel funzionamento di un'organizzazione comune del mercato, il Consiglio è sempre tenuto dal Trattato a rispettarla.

D - Sulla validità delle restrizioni quantitative riguardo agli artt. 133, n. 1, e 136 del Trattato (terza, quarta e ottava questione pregiudiziale)

65 L'art. 133, n. 1, prevede la graduale soppressione dei diritti doganali percepibili all'importazione di prodotti originari degli PTOM (v. supra, paragrafo 17).

66 Ritengo, in primo luogo - contro il parere del Consiglio -, che con l'art. 108 ter la decisione di revisione abbia introdotto una vera e propria restrizione quantitativa agli scambi con gli PTOM. Come fa notare la Commissione, anche se l'importazione di un determinato prodotto al di là del quantitativo stabilito è giuridicamente possibile, i dazi che si possono esigere la rendono in genere economicamente impraticabile. E' il caso dei prodotti soggetti ad un'organizzazione comune di mercato e che sono eccedentari nella Comunità.

67 Non sono convinto del fatto che la restrizione quantitativa di cui trattasi sia stata applicata ad «importazioni originarie dei paesi e territori» ai sensi dell'art. 133. Qui potrebbe trovarsi la chiave di tutte le questioni pregiudiziali sollevate nella presente causa: la qualificazione giuridica delle disposizioni contenute negli artt. 6, nn. 2 e 3, dell'allegato II della decisione PTOM e 108 ter della decisione di revisione. Tuttavia, come si può dedurre dalle spiegazioni che seguono, la risposta è probabilmente la stessa sia che si affronti la questione da un punto di vista di pura tecnica doganale, sia che la si affronti secondo una prospettiva politico-commerciale.

68 La nozione di origine di un prodotto, del tutto assente nei Trattati, ha nondimeno un contenuto minimo, derivante dal significato dei suoi stessi termini. Il vino proveniente dai vigneti della Rioja, pigiato, invecchiato e imbottigliato in Spagna, è incontestabilmente un prodotto originario della Spagna. Questo contenuto essenziale minimo (27) - che si impone altresì quando il prodotto sia stato assoggettato ad una manipolazione evidentemente di minor rilievo in un altro territorio - deve restare al riparo da qualunque intervento del legislatore giacché rappresenta una delle manifestazioni del diritto di proprietà. A partire da ciò, il margine di discrezionalità che rimane al legislatore al momento di definirlo inevitabilmente trasforma le norme di origine in uno strumento tecnico-giuridico al servizio di obiettivi politici. Non vi è nulla di illecito nel ricorso a parametri propriamente doganali al fine, per esempio, di orientare la politica commerciale della Comunità. Per esempio, nella politica agricola comune sono assai frequenti le misure fiscali applicate per regolamentare il mercato (28).

69 Ciò significa che, beninteso a fini di controllo doganale, nulla impedisce che il legislatore riconosca come luogo d'origine di talune merci un luogo che non può esserlo da un punto di vista economico, considerato il limitato rilievo del valore aggiunto ivi ottenuto. Ciò facendo, il legislatore non pretende di indicare l'origine dei prodotti di cui trattasi, bensì ricorre ad una finzione giuridica che gli consente di accordare a talune categorie di merci un trattamento - in genere preferenziale - identico a quello che corrisponde ai prodotti che hanno un'origine determinata.

70 Così dev'essere inteso il regime di cumulo ACP/PTOM che conferisce ai prodotti originari dei paesi ACP un certificato d'origine PTOM, previa una lavorazione minima in uno di tali ultimi paesi, in modo che i suddetti prodotti possano beneficiare di un regime favorevole come se si trattasse di prodotti PTOM. Non è invano che l'art. 6, nn. 2 e 3, dell'allegato II della decisione PTOM stabilisce che «quando prodotti interamente ottenuti nella Comunità o negli Stati ACP costituiscono oggetto di lavorazioni o di trasformazioni negli PTOM, li si considera come interamente ottenuti negli PTOM» o che «le lavorazioni o trasformazioni effettuate nella Comunità o negli Stati ACP sono considerate come effettuate negli PTOM se i materiali sono sottoposti a ulteriore lavorazione o trasformazione negli PTOM» (29).

71 In conclusione, ritengo che il regime di cumulo d'origine ACP/PTOM costituisca una misura di trattamento commerciale preferenziale, in quanto tale del tutto estranea alle disposizioni dell'art. 133, n. 1, del Trattato e soggetta unicamente alla realizzazione degli obiettivi indicati agli artt. 131 e 132 (divenuti, in seguito a modifica, artt. 182 CE e 183 CE).

72 Qualora, malgrado il ragionamento che precede, la Corte di giustizia ritenesse che l'introduzione dell'art. 108 ter equivale ad imporre un dazio doganale su prodotti originari degli PTOM, neanche per questo motivo dovrebbe mettersi necessariamente in dubbio la validità di tale disposizione. Infatti, il trattamento favorevole che il Trattato riserva all'importazione di merci originarie degli PTOM dev'essere applicato così come, a suo tempo, venne progressivamente attuato tra gli Stati membri. E' questo il modo in cui va inteso l'art. 133, n. 1, allorché si riferisce all'«eliminazione totale dei dazi doganali che interviene progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del presente Trattato» (30). Del pari, l'art. 132, n. 1, elenca, tra gli obiettivi dell'associazione, l'applicazione agli scambi commerciali con gli PTOM del regime che gli Stati membri si accordano tra di loro in virtù del Trattato.

73 E' dunque giocoforza riconoscere che, nell'ambito che rileva nella presente causa, ossia l'ambito normativo del commercio dello zucchero, lo smantellamento delle barriere doganali all'interno della Comunità è avvenuto solo in esito all'istituzione di un'organizzazione comune del mercato di tale prodotto. La caratteristica di questa organizzazione comune - come di molte altre - è di applicare una tariffa esterna comune fissando contemporaneamente un prezzo minimo in tutti gli Stati membri. La possibilità di usufruire del cumulo di origine unita al mantenimento dell'autonomia doganale poneva gli PTOM in una situazione ben più vantaggiosa rispetto a qualunque altro Stato membro, così che, al fine di evitare perturbazioni sul mercato comunitario, il Consiglio si è visto costretto ad effettuare le correzioni necessarie. In altri termini, qualunque svantaggio comparativo si pretendesse di osservare tra il processo di liberalizzazione degli scambi infracomunitari di zucchero e quello che si deve applicare nelle relazioni tra la Comunità e gli PTOM è ingannevole se non si tiene conto della preventiva istituzione, nel settore comunitario, dell'organizzazione comune corrispondente. Da questo punto di vista, anche se la restrizione quantitativa di cui trattasi fosse stata applicata a merci originarie degli PTOM, essa non violerebbe l'art. 133, n. 1, in quanto non è stata seguita la procedura utilizzata all'epoca dagli Stati membri per sopprimere progressivamente i dazi doganali applicati tra di loro.

74 Pertanto, concludo nel senso che l'art. 133, n. 1, del Trattato non fornisce alcun fondamento per impugnare la validità della restrizione quantitativa imposta dalla decisione di revisione, in particolare dall'art. 108 ter, alle importazioni di zucchero che beneficiano del regime di cumulo d'origine ACP/PTOM.

75 Il giudice olandese invoca inoltre, nella terza e nella quarta questione, l'eventuale incompatibilità della restrizione quantitativa controversa con il Trattato CE, segnatamente con l'art. 136, secondo comma, senza precisare, però, in cosa possa consistere tale incompatibilità.

76 L'art. 136 abilita il Consiglio, in termini molto ampi, a stabilire le modalità e la procedura dell'associazione tra gli PTOM e la Comunità. Ai sensi del medesimo articolo, il Consiglio deve agire muovendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel Trattato.

77 Nulla di diverso fa il Consiglio allorché, analizzando il rischio di turbativa del mercato comunitario dovuto alla possibilità di un'introduzione illimitata di zucchero in regime di cumulo, assoggetta tale prodotto ad un contingente doganale, così da tutelare una parte della politica agricola comune che costituisce, senza alcun dubbio, uno dei fondamenti del Trattato [art. 3, lett. e)]. Il settimo `considerando' della decisione 97/803 indica con rara chiarezza i motivi che hanno indotto il Consiglio a procedere in tal modo (31).

78 La Corte di giustizia ha avuto occasione di sottolineare la fondatezza di un simile modo di agire. Infatti, nella causa Antillean Rice Mills e a./Commissione (32) essa ha affermato: «Occorre poi sottolineare che l'art. 136, secondo comma, autorizza il Consiglio ad adottare decisioni nell'ambito dell'associazione, sulla base dei principi insiti nel Trattato. Ne deriva che il Consiglio, quando adotta decisioni PTOM sulla base di tale articolo, deve tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del Trattato, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli che si ricollegano alla politica agricola comune». Essa ha poi aggiunto: «Questa conclusione è del resto compatibile con gli artt. 3, lett. r), e 131 del Trattato che prevedono che la Comunità promuova lo sviluppo economico e sociale de[gli] PTOM, senza tuttavia che questa promozione implichi un obbligo di privilegiare questi ultimi» (33).

79 Quanto alle modalità adottate per l'attuazione dei suoi obiettivi, bisogna ricordare, nella misura in cui tale questione non verrà affrontata nell'analisi del principi di proporzionalità, che il legislatore comunitario dispone, in materia di politica agricola comune, di un ampio potere discrezionale, corrispondente alle responsabilità politiche che gli sono attribuite dagli artt. 40 e 43 del Trattato (divenuti, in seguito a modifica, artt. 34 CE - 37 CE) (34).

80 Non riscontro pertanto negli atti adottati dal Consiglio la presenza di alcun elemento idoneo a costituire un'infrazione al potere ad esso riconosciuto dall'art. 136.

E - Sulla proporzionalità dell'introduzione del contingente e dell'asserita soppressione del «milling» come operazione di trasformazione sufficiente (prima e seconda questione pregiudiziale)

81 Nei paragrafi seguenti si cercherà di stabilire se i nn. 1 (imposizione del quantitativo) e 2 (asserita soppressione del milling) dell'art. 108 ter della decisione di revisione siano compatibili con il principio di proporzionalità (prima questione pregiudiziale) e con i limiti previsti dall'art. 109 per l'adozione di misure di salvaguardia (seconda questione).

i) Sul principio di proporzionalità in generale

82 Il principio di proporzionalità prescrive che una misura mirante a precludere o limitare l'esercizio di un'attività economica sia appropriata e necessaria alla realizzazione degli obiettivi perseguiti, che quando occorra effettuare una scelta tra diverse misure si faccia ricorso a quella meno restrittiva e, infine, che gli inconvenienti che ne derivano non siano sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. In caso di esercizio legislativo di un potere discrezionale, la misura adottata non dovrebbe essere manifestamente inidonea in rapporto agli scopi perseguiti (35).

83 Nei casi in cui, per realizzare i diversi obiettivi previsti nei Trattati, si debbano adottare misure che potrebbero apparire contraddittorie, la Corte di giustizia ha riconosciuto un ampio margine di discrezionalità alle istituzioni comunitarie. Essa ammette che le istituzioni si trovano nella posizione migliore per valutare e soppesare i diversi interessi in conflitto. Nella causa Fishermen's Organisations e a. la Corte ha dichiarato: «Secondo una costante giurisprudenza, le istituzioni comunitarie devono, nel perseguire gli obiettivi della politica agricola comune, "garantire la conciliazione permanente che può essere richiesta da eventuali contraddizioni fra questi obiettivi considerati separatamente e, se del caso, dare all'uno o all'altro di essi la preminenza temporanea resa necessaria dai fatti o dalle circostanze di natura economica in considerazione dei quali esse adottano le proprie decisioni"» (36).

84 Nell'esercizio di questo potere di valutazione, l'istituzione interessata deve sottoporre le misure che prevede di adottare ad un test di «ragionevolezza», nel duplice senso che le misure di cui trattasi debbono essere «ragionevolmente» idonee al raggiungimento degli obiettivi perseguiti e che il pregiudizio o il danno causato dall'atto dev'essere «ragionevolmente» tollerabile, ossia non dev'esservi sproporzione tra esso e il vantaggio che può derivarne al pubblico in generale (37).

ii) In particolare, sull'introduzione del quantitativo

85 Secondo quanto risulta dai `considerando' della decisione di revisione, il Consiglio ha modificato la decisione PTOM dopo essersi convinto che il libero accesso alla Comunità dei prodotti originari degli PTOM e il mantenimento della regola del cumulo d'origine ACP/PTOM implicavano un serio rischio di conflitto tra gli obiettivi della politica comunitaria relativa allo sviluppo degli PTOM e gli obiettivi della politica agricola comune.

86 E' facile rendersi conto delle dimensioni che avrebbe potuto assumere questo rischio di conflitto. Come deriva dai dati forniti dalla Commissione - e che non sono stati contestati -, il mercato europeo dello zucchero gode attualmente di un equilibrio precario. Per effetto dell'imposizione di quote la produzione comunitaria di zucchero da barbabietola ammonta a 13,4 milioni di tonnellate, ed è quindi superiore al consumo comunitario di zucchero, pari all'incirca a 12,7 milioni di tonnellate. Per di più, la Comunità importa dai paesi ACP 1,3 milioni di tonnellate di zucchero di canna per far fronte ad una domanda specifica di questa varietà. Peraltro, a causa degli accordi conclusi nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), la Comunità si vede obbligata ad autorizzare l'importazione di 400 000 tonnellate di zucchero proveniente da paesi terzi.

Poiché la domanda complessiva di zucchero nella Comunità è inferiore all'offerta, una parte dello zucchero disponibile è destinata all'esportazione. Ciò nonostante, a causa di un rilevante scarto tra il livello dei prezzi del mercato mondiale e quello della Comunità (quest'ultimo rappresenta circa il 300% del primo), tale vendita è sostenuta da sovvenzioni sotto forma di restituzioni all'esportazione. L'importo di queste restituzioni è attualmente pari a 470 euro per tonnellata. Parimenti, la quantità massima di zucchero che può essere oggetto di esportazioni finanziate ha dato luogo ad accordi nell'ambito dell'OMC. Nei prossimi anni questo tetto massimo verrà ridotto del 20%.

87 Va osservato, infine, che gli PTOM non producono zucchero essi stessi, ma si limitano a trasformare merce proveniente dai paesi ACP cui viene dato un minimo valore aggiunto (38).

88 Orbene, nella presente causa il Consiglio si è limitato a ponderare i vari fattori in gioco prima di adottare una decisione per risolvere un conflitto tra due obiettivi importanti di politica comunitaria. Tenuto conto della situazione del mercato comunitario dello zucchero, non credo che la soluzione adottata dal Consiglio fosse sproporzionata. Le cifre sopra esposte dimostrano che, in realtà, il mercato comunitario è eccedentario e che l'equilibrio si raggiunge solo grazie alle esportazioni sovvenzionate. Qualsiasi quantitativo aggiuntivo di zucchero che fosse entrato nel mercato avrebbe costretto le istituzioni comunitarie ad aumentare le sovvenzioni all'esportazione (entro i limiti già ricordati) o a ridurre le quote dei produttori europei. In ogni caso, si determinerebbe una rilevante perturbazione nell'organizzazione comune del mercato dello zucchero contraria agli obiettivi della politica agricola comune.

Il quantitativo di 3 000 tonnellate all'anno rispetta largamente le importazioni tradizionali di un prodotto (39) che, solo accettando la finzione giuridica della regola del cumulo, può considerarsi un prodotto originario degli PTOM.

89 La decisione del Consiglio, da un lato, sembra idonea, o almeno ragionevolmente adeguata, a tutelare la stabilità dell'organizzazione comune dello zucchero. D'altro lato, il danno provocato all'economia degli PTOM sembra ragionevolmente tollerabile, nei limiti in cui si continuano a consentire importazioni nelle quantità consuete e, in ogni caso, l'industria colpita contribuisce solo debolmente allo sviluppo degli PTOM.

90 Concludo pertanto che la restrizione quantitativa all'importazione di zucchero in regime di cumulo ACP/PTOM, stabilita dall'art. 108, n. 1, della decisione 97/803, rispetta il principio di proporzionalità.

iii) In particolare, sulla soppressione del «milling»

91 Per quanto riguarda l'asserita soppressione del «milling» come operazione di trasformazione rilevante ai fini dell'attribuzione di origine, mi limiterò a prendere atto dell'interpretazione che il Consiglio e la Commissione danno dell'art. 108 ter, n. 2, della decisione di revisione. Ai sensi di tale articolo:

«2. Per l'attuazione delle norme di cumulo ACP/PTOM di cui al paragrafo 1 si considera sufficiente per conferire carattere di prodotti originari de[gli] PTOM la riduzione dello zucchero in zollette o la colorazione».

92 Orbene, sia la Commissione, autrice della proposta di decisione, sia il Consiglio, che le ha conferito forza di legge adottandola, concordano nel sostenere che l'art. 108 ter, n. 2, si limita ad indicare, senza pretesa di esaustività, due esempi di operazioni che possono servire come fondamento per il cumulo d'origine ACP/PTOM. Secondo le due istituzioni, tale articolo avrebbe l'obiettivo di eliminare taluni dubbi considerando le due operazioni ricomprese nell'elenco di trasformazioni di cui all'art. 3, n. 3, dell'allegato II della decisione PTOM, ossia fra le trasformazioni insufficienti a conferire il carattere di prodotto originario (v. supra, paragrafo 23).

93 Di conseguenza, non si può sostenere che l'art. 108 ter, n. 2, abbia soppresso il «milling» come operazione rilevante ai fini dell'attribuzione di origine. Si può invece ben deplorare la scarsa qualità della tecnica legislativa utilizzata nel redigerlo. Se il Consiglio intendeva soltanto qualificare come «insufficienti», nel senso sopra indicato, le operazioni di lavorazione dello zucchero in zollette o di colorazione, avrebbe dovuto dirlo esplicitamente o, quanto meno, spiegarlo nei 'considerando'.

iv) Sull'ampiezza dell'effetto restrittivo dell'art. 108 ter rispetto alle misure di salvaguardia

94 Nella seconda questione il giudice olandese chiede se sia ammissibile che misure come l'imposizione di un quantitativo o la soppressione del «milling» abbiano conseguenze restrittive che vanno ben oltre quanto sarebbe possibile con l'ausilio delle misure di salvaguardia consentite dall'art. 109 della decisione PTOM.

95 Per quel che riguarda l'asserita soppressione del «milling», rinvio a quanto esposto in precedenza.

96 Quanto al resto, la restrizione quantitativa implicata dall'art. 108 ter, n. 1, deve considerarsi come una misura strutturale, e non semplicemente congiunturale. Pertanto, la sua funzione e la sua giustificazione sono ben distinte da quelle delle misure di salvaguardia previste dall'art. 109. Ecco perché le conseguenze che da essa derivano possono andare al di là delle conseguenze delle misure di salvaguardia, in quanto le due disposizioni corrispondono a fattispecie distinte previste dal legislatore.

97 In effetti, le misure di salvaguardia sono, per loro natura, limitate nel tempo ed eccezionali rispetto al regime di scambi normalmente applicabile. Viceversa, l'art. 108 ter della decisione fa parte di questo regime ordinario, nel cui ambito dev'essere valutato. La motivazione di tale decisione spiega le ragioni che ne hanno giustificato l'adozione in termini chiari, che sottolineano l'insufficienza del ricorso esclusivo a soluzioni provvisorie per risolvere problemi permanenti:

«(...) gravi perturbazioni sul mercato comunitario di alcuni prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati hanno determinato più volte l'adozione di misure di salvaguardia (...) è necessario prevenire nuove perturbazioni mediante misure atte a definire un quadro favorevole alla regolarità degli scambi e compatibili nel contempo con la politica agricola comune».

98 Per di più, le misure di salvaguardia di cui all'art. 109 e l'imposizione, prevista nell'art. 108 ter, di un contingente per lo zucchero di cumulo d'origine ACP/PTOM si basano e sono regolate da criteri diversi. Mentre l'art. 109 detta criteri di valutazione obiettivi per l'adozione di misure di salvaguardia (ossia, perturbazioni gravi in un settore d'attività economico della Comunità o degli Stati membri, rischio per la stabilità finanziaria esterna, difficoltà idonee a provocare il deterioramento di un settore di attività), l'art. 108 ter, da parte sua, si inserisce in una logica di discrezionalità politica.

99 Non vi è quindi alcun motivo di pensare che gli schemi validi per le misure di salvaguardia debbano applicarsi anche al quadro normativo ordinario nel quale si iscrivono. Di conseguenza, non vi è alcun motivo di limitare gli effetti dell'art. 108 ter della decisione allo stesso modo delle misure eccezionali di salvaguardia.

F - Sull'«inefficacia» dell'art. 108 ter (decima questione pregiudiziale)

100 Il giudice di rinvio domanda altresì se l'art. 108 ter sia così «inefficace» da doversi ritenere nullo. Il giudice non indica i motivi che lo inducono a nutrire tale dubbio. Tuttavia, dalle osservazioni presentate da Aruba nel procedimento a quo si deduce che l'«inefficacia» della norma deriverebbe dal fatto che le autorità di ognuno degli PTOM di per sé non dispongono di strumenti per stabilire se sia stato superato il limite di 3 000 tonnellate di zucchero applicabile alle importazioni dagli PTOM nel loro complesso (per le quali è stato stabilito il cumulo d'origine ACP/PTOM) e, pertanto, non potrebbero rilasciare o negare i corrispondenti certificati d'origine nei singoli casi concreti.

101 La norma non può comunque essere considerata nulla. In primo luogo, per ragioni di principio: la validità delle norme giuridiche non dipende mai dalla maggiore o minore difficoltà che si riscontra nel farle osservare. Infatti, l'art. 108 ter si limita a fissare i limiti materiali del cumulo d'origine ACP/PTOM senza affrontare i problemi procedurali che possono derivare dalla loro applicazione.

In secondo luogo, perché il 19 dicembre 1997 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 2553/97 (40), il cui secondo `considerando' indica precisamente che, «per consentire l'importazione e i relativi necessari controlli dei quantitativi indicati nella decisione 91/482/CEE, occorre stabilire le modalità di rilascio dei titoli d'importazione per i prodotti di cui all'articolo 108 ter di detta decisione».

G - L'adozione di misure provvisorie (undicesima e dodicesima questione pregiudiziale)

102 Nell'undicesima questione pregiudiziale il giudice olandese chiede se un giudice nazionale possa adottare misure provvisorie applicabili ad un organismo non comunitario per evitare una violazione del diritto comunitario.

103 Condivido pienamente l'opinione della Commissione secondo cui la questione riguarda problemi di competenza giurisdizionale nazionale. Farò tuttavia qualche breve osservazione.

104 Anzitutto, si deve osservare che il giudice nazionale competente ad adottare misure provvisorie in base al proprio ordinamento giuridico può accordarle per tutti gli atti dei pubblici poteri soggetti alla sua competenza che applicano norme di diritto comunitario, secondo le condizioni indicate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (41).

105 Nel caso di specie abbiamo un'autorità giudiziaria nazionale adita a proposito di uno PTOM e che deve pronunciarsi sulla legittimità di un atto comunitario. Parto dalla premessa che tale autorità giudiziaria abbia giurisdizione e competenza per statuire in materia, così come sulle diverse azioni e domande presentate sino ad oggi in relazione con la società Emesa. Di conseguenza - a meno che le norme che regolano lo status dell'isola di Aruba rispetto al Regno dei Paesi Bassi non vadano in senso contrario - mi sembra evidente che l'autorità giudiziaria in questione debba applicare gli stessi criteri che applicherebbe nel caso in cui venisse sollevata una questione identica a proposito di uno Stato membro. Si viene in tal modo a dare soluzione affermativa all'undicesima questione pregiudiziale, nei termini astratti in cui è proposta.

106 Diversa è la risposta che va data alla dodicesima questione pregiudiziale, con la quale il giudice di rinvio chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi sull'opportunità che un giudice nazionale adotti misure provvisorie nel caso di specie. Mi sembra di capire che tra le misure provvisorie cui fa riferimento il giudice olandese sarebbe compresa la sospensione dell'applicazione dell'art. 108 ter. Per giustificare tale sospensione, il giudice fa allusione al pregiudizio grave e irreparabile che l'imposizione del contingente annuale comporterebbe per l'Emesa, con la chiusura immediata dello stabilimento e le difficoltà di ordine sociale che ne conseguirebbero.

107 Debbo dire che nella citata sentenza Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest la Corte di giustizia ha sottolineato che il giudice nazionale può disporre la sospensione dell'esecuzione di un atto comunitario o di un atto amministrativo nazionale adottato sulla base di un atto comunitario solo se ricorrono simultaneamente le seguenti condizioni:

- che tale giudice nutra gravi riserve in ordine alla validità dell'atto normativo comunitario e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale nell'ipotesi in cui alla Corte non sia stata già deferita la questione di validità;

- che ricorrano gli estremi dell'urgenza e sul ricorrente incomba il rischio di un danno grave e irreparabile;

- che tale giudice tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità (42).

108 Come ho detto in precedenza, tra le circostanze indicate nell'ordinanza di rinvio si deve esaminare soltanto il rischio di un pregiudizio certo per l'impresa ricorrente nella causa principale. Infatti, le considerazioni relative ad un possibile conflitto tra gli obiettivi del regime di associazione con gli PTOM e la tutela della politica agricola comune (che, al contrario di quanto sembra pensare il giudice nazionale, oltrepassa gli aspetti puramente economici) sono già state analizzate quando abbiamo trattato della validità della fissazione di un contingente tenuto conto degli artt. 133, n. 1, e 136 del Trattato (terza, quarta e ottava questione pregiudiziale). Quanto all'importanza che occorre attribuire all'impatto limitato delle importazioni di zucchero degli PTOM, tenuto conto del volume della produzione di zucchero nell'Unione europea, la questione è stata già trattata quando abbiamo esaminato la proporzionalità dell'introduzione del contingente (prima e seconda questione pregiudiziale).

109 Per le ragioni che ora esporrò, non ritengo necessario neppure stabilire se ricorra la seconda condizione richiesta dalla giurisprudenza, ossia che la domanda di sospensione dell'esecuzione dell'atto comunitario presenti i presupposti dell'urgenza e che dalla chiusura dello stabilimento possa derivare all'Emesa un pregiudizio grave e irreparabile.

In primo luogo, da quanto sopra esposto è facile dedurre che non ho riscontrato alcun motivo per mettere in dubbio la validità della decisione di revisione. A fortiori, ritengo che in nessun caso possano giustificarsi «seri dubbi» al riguardo.

In secondo luogo, dal mio argomento relativo all'osservazione del principio di proporzionalità si può altresì desumere che non ritengo che l'esercizio di ponderazione degli interessi in gioco effettuato dal legislatore comunitario abbia prodotto risultati manifestamente irragionevoli. Anzi, in proposito ho sostenuto che la soluzione adottata era adeguata agli obiettivi fissati e proporzionata agli strumenti impiegati.

Considerate le circostanze del caso di specie, dunque, non penso che ricorrano la prima e la terza condizione sopra enunciate, necessarie affinché il giudice nazionale possa considerare di sospendere l'esecuzione di un atto comunitario.

110 Tuttavia, ponendomi sin d'ora nel quadro delle misure provvisorie effettivamente adottate dal giudice di rinvio, la mia obiezione è di natura assai diversa: l'ingiunzione ad Aruba è inconferente nell'ambito del presente procedimento e non è utile a produrre la sospensione dell'esecuzione di cui si discute.

111 Infatti, in assenza di competenza materiale, il giudice di rinvio ha dovuto dichiarare irricevibile la domanda di misure provvisorie in quanto diretta contro lo Stato olandese e lo HPA, ammettendone la ricevibilità solo relativamente ad Aruba (v. supra, paragrafo 11). La petitio del procedimento a quo si è così ridotta alla domanda di Emesa volta ad impedire che le autorità competenti dell'isola di Aruba negassero il rilascio del certificato EUR 1 per lo zucchero trasformato dalla ricorrente, in quanto tale diniego non sarebbe stato possibile nell'ambito della decisione 91/482.

112 Dunque, in definitiva, la sospensione dell'esecuzione di cui trattasi non è in rapporto con la validità o l'invalidità della decisione 97/803, bensì con il rilascio di certificati EUR 1 da parte delle autorità doganali degli PTOM, questione disciplinata dal titolo II dell'allegato II della decisione PTOM, la cui validità non è stata messa in discussione nel presente procedimento. Orbene, anche se si può sostenere che un'eventuale invalidità della decisione di revisione potrebbe a sua volta ripercuotersi sulla legittimità di atti, come la stessa decisione PTOM, strettamente legati all'atto impugnato con la domanda pregiudiziale, occorre riconoscere che la decisione di revisione non ha affatto pregiudicato l'obbligo per le autorità degli PTOM di rilasciare certificati EUR 1 nelle circostanze previste. Non spetta a tali autorità - bensì a quelle degli Stati importatori - di controllare, ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 2553/97, il rispetto del quantitativo di 3 000 tonnellate annue. La misura provvisoria di sospensione dell'esecuzione, a proposito della cui necessità in diritto il giudice olandese si interroga, non presenta quindi alcuna utilità.

Conclusione

113 Suggerisco pertanto alla Corte di giustizia di risolvere le questioni sottoposte dal presidente dell'Arrondissementsrechtbank dell'Aia (Paesi Bassi) nel modo seguente:

«1) Dall'esame delle questioni sollevate non sono emersi motivi di invalidità della decisione del Consiglio 24 novembre 1997, 97/803/CE, riguardante la revisione di medio periodo della decisione 91/482/CEE relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità europea, e in particolare dell'art. 108 ter.

2) Il giudice nazionale competente a pronunciare provvedimenti urgenti in base al proprio ordinamento giuridico può pronunciarli riguardo agli atti dei pubblici poteri soggetti alla sua giurisdizione che applicano norme di diritto comunitario, rispettando le condizioni indicate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee.

3) Nella presente causa le circostanze riferite in relazione al provvedimento urgente adottato dal giudice di rinvio non ne giustificano l'adozione».

(1) - Decisione del Consiglio relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità europea (GU L 263, pag. 1; rettifica L 331, pag. 23).

(2) - Decisione del Consiglio riguardante la revisione di medio periodo della decisione 91/482/CEE relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità europea (GU L 329, pag. 50).

(3) - Il governo francese parla di «guerriglia giuridica».

(4) - La causa T-310/97, Antille Olandesi/Consiglio, concernente un ricorso di annullamento della decisione 97/803, è stata sospesa con ordinanza 16 novembre 1998 fino alla decisione della presente causa. L'istanza, contestualmente presentata, di sospendere in via provvisoria l'esecuzione di diversi articoli della predetta decisione è stata respinta con ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado in data 2 marzo 1998 (causa T-310/97 R, Racc. pag. II-455), confermata in sede di impugnazione dal presidente della Corte di giustizia con ordinanza 25 giugno 1998 [causa C-159/98 P(R), Racc. pag. I-4147]. Nei tre citati procedimenti, inoltre, le spese sono state riservate fino alla decisione della presente causa. Analoghi ricorsi di annullamento sono stati proposti da Aruba contro il Consiglio (causa T-36/98) e dall'Emesa contro il Consiglio e la Commissione (cause T-43/98 e T-44/98). L'istanza di provvedimenti provvisori oggetto della causa T-43/98 è stata respinta dal presidente del Tribunale di primo grado con ordinanza 14 agosto 1998 (causa T-43/98 R, Racc. pag. II-3055), che è stata tuttavia cassata, in sede d'impugnazione, dalla Corte di giustizia con ordinanza 17 dicembre 1998 [causa C-363/98 P(R)]. L'Emesa ha del pari proposto, con la causa T-44/98, un'istanza di provvedimenti provvisori volta a sospendere il rifiuto, da parte della Commissione, di rilasciare un titolo d'importazione di zucchero alle condizioni vigenti prima della decisione di revisione. Anche tale istanza fu disattesa dal presidente del Tribunale di primo grado con ordinanza 14 agosto 1998 (causa T-44/98 R), a sua volta cassata, in sede d'impugnazione, dalla Corte di giustizia con ordinanza 17 dicembre 1998 [causa C-364/98 P(R), Racc. pag. I-8815]. In data 30 aprile 1999 il presidente del Tribunale di primo grado ha concesso con una nuova ordinanza, nel rispetto di determinate condizioni, la sospensione cautelare di quanto disposto dall'art. 108 ter della decisione, autorizzando l'Emesa ad esportare nella Comunità un quantitativo globale di 7 500 tonnellate di zucchero durante un semestre. Infine, sono pure state sospese, con ordinanza 11 febbraio 1999, le cause riunite T-52/98 e T-53/98, Antille Olandesi/Commissione, e T-54/98, Aruba/Commissione.

(5) - Causa C-380/97, Emesa Sugar/Regno dei Paesi Bassi, Stato olandese, Antille Olandesi e Aruba, sospesa con ordinanza 5 dicembre 1997.

(6) - La calibratura consiste nel lavorare lo zucchero in modo da ottenere granelli delle dimensioni volute dal cliente.

(7) - Secondo la ricerca effettuata dall'Università Erasmus per conto dei Paesi Bassi, delle Antille Olandesi e di Aruba.

(8) - Causa C-380/97, citata nella nota 5.

(9) - L'art. 12 dell'allegato II della decisione PTOM così recita:

«1. La prova del carattere originario dei prodotti a norma del presente allegato è fornita da un certificato di circolazione delle merci EUR 1, il cui modello si trova nell'allegato 4 del presente allegato.

2. II certificato di circolazione delle merci EUR 1 può essere rilasciato solo se può costituire titolo giustificativo per l'applicazione della decisione.

3. Il certificato di circolazione delle merci EUR 1 viene rilasciato solo su domanda scritta dell'esportatore o, sotto la responsabilità di quest'ultimo, dal suo rappresentante autorizzato. La domanda è fatta su un formulario il cui modello figura nell'allegato 4 e che viene compilato conformemente al presente allegato.

(...)

6. Il certificato di circolazione delle merci EUR 1 viene rilasciato dalle autorità doganali dello PTOM di esportazione se le merci possono essere considerate "prodotti originari" ai sensi del presente protocollo».

(10) - Secondo la nuova denominazione: «Paesi d'oltremare del Regno dei Paesi Bassi», fra cui Aruba figura in modo distinto rispetto alle Antille Olandesi.

(11) - Sui problemi di retroattività sollevati da questa norma si vedano i paragrafi 24-43 delle conclusioni da me presentate nella causa Air Road, richiamati al punto 47 della sentenza pronunciata in tale causa dalla Corte di giustizia il 22 aprile 1997, causa C-310/95 (Racc. pag. I-2229).

(12) - Citata nella nota 11.

(13) - Nella causa Road Air si trattava di stabilire se le disposizioni della parte quarta del Trattato CEE impedissero, all'epoca dei fatti su cui verteva la causa a qua (giugno 1991), la riscossione di dazi doganali sull'importazione nella Comunità di merci originarie di un paese terzo poste in libera pratica nelle Antille Olandesi.

(14) - Sentenza 12 febbraio 1992, causa C-260/90, Leplat (Racc. pag. I-643, punto 10).

(15) - La Corte di giustizia, quando si riferisce agli PTOM nel punto 62 del parere 1/78, reso il 4 ottobre 1979 (Racc. pag. 2871), e nel punto 17 del parere 1/94, reso il 15 novembre 1994 (Racc. pag. I-5267), afferma che si tratta di paesi e territori che dipendono dagli Stati membri, ma che non fanno parte della zona in cui si applica il diritto comunitario.

(16) - Causa C-390/95 P (Racc. pag. I-769, punto 36).

(17) - Sentenza Road Air, citata alla nota 11, punto 34.

(18) - Sentenza 10 ottobre 1978, causa 148/77, Hansen/Hauptzollamt Flensburg (Racc. pag. 1787).

(19) - Sentenza Road Air, citata alla nota 11, punto 39.

(20) - Ibidem, punto 40.

(21) - Opuscolo informativo intitolato «The European Community and the Overseas Countries and Territories».

(22) - V., tra l'altro, sentenza 17 settembre 1998, causa C-372/96, Pontillo (Racc. pag. I-5091, punti 22 e 23).

(23) - Citata alla nota 4, punto 26 della domanda di provvedimenti provvisori.

(24) - Causa C-280/93, Racc. pag. I-4973.

(25) - Soprattutto quando si tiene conto dell'apporto prevedibilmente modesto allo sviluppo economico degli PTOM che può derivare dal limitato valore aggiunto che le operazioni industriali di cui trattasi rappresentano (v., al riguardo, la nota 38).

(26) - Racc. 1997, pag. I-2250, paragrafo 95.

(27) - Che si ritrova, nel commercio infracomunitario, nell'art. 4 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci (GU L 148, pag. 1), e, per gli PTOM, nell'art. 2 dell'allegato II alla decisione PTOM.

(28) - Riguardo alla natura giuridica del prelievo supplementare sul latte e i prodotti lattieri, v. le conclusioni da me presentate nella sentenza 17 dicembre 1998, causa C-186/96, Demand (Racc. pag. 8529, punti 36-44).

(29) - Il corsivo è mio.

(30) - Il corsivo è mio.

(31) - «Considerando che l'instaurazione, con la decisione 91/482/CEE, del libero accesso per tutti i prodotti originari dei PTOM, e il mantenimento del cumulo tra prodotti originari degli Stati ACP e prodotti originari dei PTOM, hanno portato alla luce il rischio di conflitti tra gli obiettivi di due politiche comunitarie, vale a dire lo sviluppo dei PTOM e la politica agricola comune; che infatti gravi perturbazioni sul mercato comunitario di alcuni prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati hanno determinato più volte l'adozione di misure di salvaguardia; che è necessario prevenire nuove perturbazioni mediante misure atte a definire un quadro favorevole alla regolarità degli scambi e compatibili nel contempo con la politica agricola comune».

(32) - Sentenza citata alla nota 16, punto 37.

(33) - Ibidem, punto 38.

(34) - Sentenza Germania/Consiglio, citata alla nota 24, punto 89.

(35) - Sentenza 19 novembre 1998, causa C-150/94, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. I-7235, punto 74), che ratifica un'ampia giurisprudenza precedente.

(36) - Sentenza 17 ottobre 1995, causa C-44/94 (Racc. pag. I-3115, punto 37). V. altresì la sentenza Germania/Consiglio, citata, punto 47.

(37) - In tal senso v. T.C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford, 1994, pag. 155.

(38) - Come sottolineato all'udienza dal rappresentante della Commissione, la parte essenziale delle varie operazioni necessarie per poter mettere lo zucchero a disposizione del pubblico viene realizzata a Tobago e non nell'isola di Aruba.

(39) - Tali importazioni ammontavano a 2 310 tonnellate nel 1996, secondo i dati Eurostat citati dal Consiglio.

(40) - Regolamento (CE) della Commissione 17 dicembre 1997, n. 2553, recante modalità per il rilascio dei titoli d'importazione relativi a taluni prodotti dei codici NC 1701, 1702, 1703 e 1704 con origine cumulata ACP/PTOM (GU L 349, pag. 26).

(41) - Secondo la Corte di giustizia, «la tutela cautelare garantita dal diritto comunitario ai singoli dinanzi ai giudici nazionali non può variare a seconda che essi contestino la compatibilità delle norme nazionali con il diritto comunitario oppure la validità di norme del diritto comunitario derivato, vertendo la contestazione, in entrambi i casi, sul diritto comunitario medesimo» (sentenza 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, Racc. pag. I-415, punto 20).

(42) - Sentenza Zuckerfabrik Süderdithmarsche e Zuckerfabrik Soest, citata alla nota 41, punti 14 e ss.

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