Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 Mediante la presente petición de decisión prejudicial, presentada con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), el Amtsgericht Heinsberg (Alemania) planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la interpretación de las normas del Derecho comunitario relativas a la libre prestación de servicios. Principalmente, se solicita al Tribunal de Justicia que dilucide la cuestión de si, y en qué medida, un Estado miembro puede exigir, como requisito para la prestación en su territorio de servicios artesanales (ejecución de trabajos de ensolado) por una empresa que puede ejercer una actividad profesional en el Estado miembro en que está establecida, su inscripción en el Registro nacional de Oficios.
II. Marco jurídico
A. Disposiciones comunitarias
2 El artículo 59, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, párrafo primero, tras su modificación) dispone:
«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación.»
3 A tenor del artículo 60 del Tratado CE (actualmente artículo 50 CE):
«Con arreglo al presente Tratado, se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas.
Los servicios comprenderán, en particular:
[...]
c) actividades artesanales;
[...]
Sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento, el prestador de un servicio podrá, con objeto de realizar dicha prestación, ejercer temporalmente su actividad en el Estado donde se lleve a cabo la prestación, en las mismas condiciones que imponga ese Estado a sus propios nacionales.»
4 Por otra parte, con arreglo al artículo 66 del Tratado CE (actualmente artículo 55 CE), las disposiciones de los artículos 55 a 58, ambos inclusive, del Tratado CE (actualmente artículos 45 CE a 48 CE) son aplicables a las materias reguladas por el capítulo relativo a los servicios.
5 El artículo 56, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, apartado 1, tras su modificación) dispone lo siguiente:
«Las disposiciones del presente Capítulo y las medidas adoptadas en virtud de las mismas no prejuzgarán la aplicabilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.»
6 El 18 de diciembre de 1961, el Consejo adoptó, con arreglo a los artículos 54 y 63 del Tratado CE (actualmente artículos 44 CE y 52 CE, tras su modificación), dos Programas generales para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento (1) y a la libre prestación de servicios. (2) Para la ejecución de dichos programas y dado que no existía la necesaria coordinación de las legislaciones nacionales, el Consejo adoptó la Directiva transitoria 64/427/CEE, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades por cuenta propia de transformación correspondientes a las clases 23 a 40 de la CITI (Industria y artesanía). (3) Dicha Directiva, recientemente derogada por la Directiva 1999/42/CE, (4) establecía un sistema de reconocimiento mutuo de la experiencia profesional adquirida en el Estado miembro de procedencia y se aplicaba tanto al establecimiento como a la prestación de servicios en otro Estado miembro.
7 Concretamente, el artículo 3 de la Directiva 64/427 disponía lo siguiente:
«Cuando, en su Estado miembro, el acceso a alguna de las actividades mencionadas en el apartado 2 del artículo 1, o su ejercicio, esté subordinado a la posesión de conocimientos y aptitudes generales, comerciales o profesionales, el Estado miembro admitirá como prueba suficiente de dichos conocimientos y aptitudes el ejercicio efectivo en otro Estado miembro de la referida actividad:
a) sea durante seis años consecutivos, a título independiente o en calidad de directivo encargado de la gestión de la empresa;
b) sea durante tres años consecutivos, a título independiente o en calidad de directivo encargado de la gestión de la empresa, cuando el beneficiario pueda probar que ha recibido, respecto a la profesión de que se trate, una formación previa de, al menos, tres años, sancionada por un certificado reconocido por el Estado o que se estime plenamente válido por un organismo profesional competente;
c) sea durante tres años consecutivos a título independiente cuando el beneficiario pueda probar que ha ejercido a título dependiente la profesión de que se trate durante cinco años, como mínimo;
d) sea durante cinco años consecutivos, en funciones de dirección, de los que, al menos, tres años se hayan dedicado a funciones técnicas que entrañen la responsabilidad de, cuando menos, un sector de la empresa, cuando el beneficiario pueda probar que ha recibido, respecto a la profesión de que se trate, una formación previa de, al menos, tres años, sancionada por un certificado reconocido por el Estado o que se estime plenamente válido por un organismo profesional competente.
En los casos previstos en las letras a) y c) dicha actividad no deberá haber cesado en los diez años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud a que se refiere el apartado 3 del artículo 4.»
8 Por otra parte, con arreglo al artículo 4 de la Directiva 64/427:
«Respecto a la aplicación del artículo 3:
1. Los Estados miembros en que el acceso a alguna de las profesiones que se enumeran en el apartado 2 del artículo 1, o su ejercicio, dependa de la posesión de conocimientos y de aptitudes generales, comerciales o profesionales, informarán con ayuda de la Comisión a los demás Estados miembros acerca de las características esenciales de la profesión (descripción de la actividad de estas profesiones).
2. La autoridad competente designada, a tal fin, por el país de procedencia, certificará acerca de las actividades profesionales que se hayan efectivamente ejercido por los beneficiarios así como de su duración. La certificación se elaborará en función del historial profesional comunicado por el Estado miembro en el que el beneficiario desee ejercer la profesión de manera permanente o temporal.
3. El Estado miembro receptor concederá la autorización para ejercer la actividad de que se trate, previa solicitud de la persona interesada, cuando la actividad certificada concuerde con los elementos esenciales del historial profesional comunicado en virtud del apartado 1 y se cumplan, eventualmente, las demás condiciones previstas por su reglamentación.»
B. Disposiciones nacionales
9 Como se indica en la resolución de remisión, en Alemania, todo aquel que ejerza una actividad artesanal a título profesional está obligado a inscribirse en el Registro de Oficios (artículo 1, apartado 1, primera frase, de la Handwerksordnung; en lo sucesivo, «HandwO»).
10 De conformidad con el artículo 7 de la HandwO, se inscribe en el Registro de Oficios a quien supere las pruebas correspondientes al grado de maestro (Meisterprüfung) en el oficio que se proponga ejercer o en otro oficio conexo, o a quien obtenga una autorización excepcional con arreglo a los artículos 8 o 9 de la HandwO.
11 El artículo 8 de la HandwO establece que, en supuestos excepcionales, se autoriza la inscripción en el Registro de Oficios (inscripción excepcional), siempre que el solicitante acredite estar en posesión de los conocimientos y aptitudes necesarios para el ejercicio independiente de la actividad artesanal que ejerce.
12 Por otra parte, con arreglo al artículo 9 de la HandwO, en el marco de la aplicación de las Directivas de la Comunidad Europea relativas a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, el Ministro federal de Economía está facultado para establecer los requisitos que han de cumplir los nacionales de otros Estados miembros para obtener una autorización excepcional de inscripción en el Registro de Oficios, al margen de los supuestos previstos en el artículo 8, apartado 1.
13 El 4 de agosto de 1966, con arreglo al artículo 9 de la HandwO, se adoptó el Reglamento (Verordnung) por el que se adaptaba el Derecho alemán a las disposiciones de los artículos 3 y 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 64/427 (en lo sucesivo, «Reglamento del artesanado»).
14 Como se indica en la resolución de remisión, conforme a dicho Reglamento, los requisitos aplicables a las empresas extranjeras de Estados miembros de la Comunidad Europea para su inscripción en el Registro de Oficios son los siguientes:
Si el empresario extranjero ha cursado una formación profesional cualificada y superado la Meisterprüfung u obtenido un diploma de especialidad (Fachdiplom), deberá acreditar que ha ejercido la actividad en su país de procedencia bien durante tres años a título independiente, bien durante cinco años en calidad de directivo encargado de la gestión de la empresa. Si para el ejercicio de la actividad profesional en su país de procedencia el empresario extranjero no necesita acreditar conocimientos especializados ni superar ningún examen, deberá acreditar que ha ejercido su actividad profesional en el país de procedencia durante al menos seis años consecutivos. El cese en la actividad profesional no puede haberse producido, en ningún caso, más de diez años antes.
15 Como se refiere asimismo en la resolución de remisión, el procedimiento a que debe atenerse una empresa extranjera que, basándose en dichos requisitos, desee obtener la inscripción en el Registro de Oficios alemán es el siguiente:
La duración de la actividad profesional y la cualificación alcanzada deben ser certificadas por un organismo determinado del país de procedencia (para los Países Bajos: Hoofdbedrijfschap Ambachten). Dicho certificado debe ser presentado por el empresario en persona ante la Cámara de Industria y Artesanía competente en Alemania, traducido, en su caso, al alemán. La Cámara de Industria y Artesanía comprueba si se cumplen los requisitos previstos en el Reglamento del artesanado y traslada al Regierungspräsident el certificado junto con la solicitud de autorización excepcional presentada por el empresario. Para que se conceda la autorización excepcional debe abonarse una tasa cuyo importe oscila entre 300 DEM y 500 DEM. Concedida la autorización excepcional, se remite a la dirección privada del empresario previo pago de la tasa. Éste debe solicitar ante la Cámara de Industria y Artesanía la inscripción en el Registro, aportando para ello la debida autorización excepcional. Debe asimismo aportar un extracto reciente del Registro Mercantil y abonar una tasa por la tramitación de su instancia. A continuación, se remite al empresario extranjero, a su dirección profesional, una tarjeta de artesano alemana. A partir de ese momento, el empresario extranjero está autorizado para ejercer actividades artesanales en Alemania.
Como señala la Comisión en sus observaciones escritas, dicho procedimiento parece aplicarse con independencia de si la empresa artesanal se propone ejercer sus actividades en Alemania con carácter permanente o sólo temporal.
III. Hechos
16 En el marco de un proyecto de construcción en Alemania, el Sr. Corsten, arquitecto independiente, encargó los trabajos de ensolado a una empresa neerlandesa, con domicilio en los Países Bajos, que realiza trabajos de ensolado en este último país de manera lícita y con carácter profesional. No obstante, la empresa no está inscrita en el Registro de Oficios en Alemania.
17 Por sus trabajos, dicha empresa neerlandesa cobra unos precios (por metro cuadrado de solado) claramente inferiores a los precios que cobran las empresas alemanas por trabajos análogos.
18 Mediante resolución de 2 de enero de 1996, la autoridad alemana competente impuso al Sr. Corsten una multa (Buâgeldbescheid) de 2.000 DEM por infracción del artículo 2 de la Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (5) (Ley de la lucha contra el trabajo no declarado; en lo sucesivo, «SchwArbG»). Con arreglo a dicha Ley (disposiciones del artículo 2, apartado 1, punto 1, en relación con el artículo 1, apartado 1, punto 3), se impondrá una multa administrativa a todo aquel que encargue trabajos a una empresa no inscrita en el Registro de Oficios alemán. En este punto procede señalar que, en Alemania, la ejecución de trabajos de ensolado constituye el ejercicio de una actividad artesanal.
19 Contra la precedente resolución por la que se imponía la multa, el Sr. Corsten interpuso un recurso (Einspruch, oposición) ante el órgano jurisdiccional remitente.
IV. Cuestión prejudicial
20 El Amtsgericht Heinsberg, por albergar dudas sobre si las disposiciones del Derecho alemán antes citadas siguen siendo compatibles con el Derecho comunitario sobre la libre prestación de servicios, suspendió el procedimiento ante él pendiente y, mediante resolución de 13 de febrero de 1998, completada el 22 de junio de 1998, planteó al Tribunal de Justicial la siguiente cuestión prejudicial: «¿Es compatible con el Derecho comunitario en materia de libre prestación de servicios que una empresa neerlandesa, que reúne en los Países Bajos todos los requisitos para el ejercicio de una actividad profesional, se vea obligada a satisfacer requisitos adicionales, aunque sólo tengan carácter formal, para poder ejercer dicha actividad en Alemania?»
V. Respuesta a la cuestión prejudicial
21 Examinaré el fondo de la cuestión prejudicial (B) tras realizar, previamente, determinadas observaciones referentes a su formulación (A).
A. Sobre la formulación de la cuestión prejudicial
22 Habida cuenta de la formulación de la cuestión prejudicial, desearía recordar que no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco del artículo 177 del Tratado, pronunciarse sobre la interpretación o la validez de disposiciones nacionales, ni sobre la compatibilidad de dichas disposiciones con las disposiciones del Derecho comunitario, sino proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos de interpretación necesarios que puedan permitirle apreciar la compatibilidad de una disposición del Derecho interno con las normas comunitarias. (6)
23 En consecuencia, debe considerarse que la cuestión prejudicial del Amtsgericht Heinsberg versa sobre la cuestión de si las normas del Derecho comunitario relativas a la libre prestación de servicios y, en particular, los artículos 59 y siguientes del Tratado y la Directiva 64/427 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición nacional de un Estado miembro (Estado miembro receptor) según la cual una empresa que satisface en el Estado miembro en que está establecida todos los requisitos para el ejercicio de una actividad profesional debe cumplir requisitos adicionales -aun cuando sólo sean formales- (en el presente caso: inscripción en el Registro de Oficios) para ejercer dicha actividad en el Estado miembro receptor.
B. Sobre el fondo
24 La respuesta a la cuestión prejudicial exige, en una primera fase, el análisis de la obligación de inscripción en el Registro de Oficios, exigida por las disposiciones controvertidas del Derecho alemán (a). Dicho análisis definirá los límites dentro de los cuales debe, en una segunda fase, efectuarse la solicitada interpretación de las normas pertinentes del Derecho comunitario en las que se consagra la libre prestación de servicios, a saber, la Directiva 64/427 (b) y los artículos 59 y siguientes del Tratado (c).
a) Sobre la obligación de inscripción en el Registro de Oficios con arreglo al Derecho alemán
25 Con el fin de garantizar el carácter apropiado y útil de la interpretación solicitada de las normas del Derecho comunitario, deben delimitarse de manera precisa el contenido, el alcance y, en general, la entidad de la obligación de inscripción de una empresa en el Registro del Estado miembro receptor, tal como dicha obligación se presenta en los datos jurídicos del litigio principal. Pese a la impresión contraria que podría suscitarse a primera vista, dicha delimitación no es incompatible con la falta de competencia del Tribunal de Justicia para interpretar las disposiciones nacionales, (7) puesto que, desde el punto de vista teleológico, no persigue una interpretación de tales disposiciones objetivamente correcta y vinculante para el Juez nacional con vistas a su aplicación en el marco del asunto principal, sino simplemente la necesaria delimitación del marco jurídico y fáctico a la luz del cual, tomado como ejemplo, se solicita la interpretación de las disposiciones del Derecho comunitario.
26 La obligación de inscripción en el Registro alemán de Oficios de que se trata, que incumbe a las empresas de otros Estados miembros que se proponen ejercer sus actividades en dicho Estado miembro, debe ser interpretada en el marco establecido por el sistema más general de las disposiciones de la HandwO y del Reglamento del artesanado, que establecen el procedimiento para el reconocimiento de la experiencia profesional adquirida en otros Estados miembros.
27 Dicho sistema, tal como se describe en la resolución de remisión, (8) establece un procedimiento que se desarrolla en dos fases. En una primera fase, las autoridades alemanas competentes (la Cámara de Industria y Artesanía competente y el Regierungspräsident) examinan si se reúnen los requisitos sustantivos previstos en el Reglamento del artesanado, que corresponden a los requisitos sustantivos enunciados en el artículo 3 de la Directiva 64/427, con el fin de conceder la autorización excepcional al empresario interesado. No obstante, la eventual concesión de dicha autorización por parte del Regierungspräsident no garantiza el derecho a ejercer las actividades de que se trata. En la segunda fase del procedimiento, el empresario interesado debe, mediante una nueva solicitud presentada ante la Cámara de Industria y Artesanía competente en su caso, solicitar su inscripción en el Registro de Oficios, aportando la autorización excepcional, presentando un extracto reciente del Registro Mercantil y abonando una nueva tasa de tramitación de instancia. (9) Sólo desde el momento en que se completa esta segunda fase, es decir, con la inscripción en el Registro y el envío al empresario extranjero de una tarjeta de artesano alemana, puede dicho empresario ejercer en Alemania actividades artesanales.
28 De lo que antecede se desprende que la inscripción en el Registro de Oficios, de la que la resolución de remisión dice que está contemplada en el Derecho alemán y habida cuenta de la cual se solicita al Tribunal de Justicia que interprete las normas del Derecho comunitario sobre la libre prestación de servicios, presenta las dos características siguientes:
En primer lugar, dicha inscripción constituye un requisito sustancial de forma del que depende el derecho a ejercer una actividad artesanal en un Estado miembro, a saber, Alemania.
En segundo lugar, dicha inscripción no es consecuencia automática de la concesión de la autorización excepcional para ejercer la actividad artesanal, puesto que la autoridad que concede la autorización excepcional no remite directamente a la Cámara de Industria y Artesanía competente los datos relativos al titular de la autorización, de manera que este último sea inscrito ipso facto en el Registro de Oficios, sino que para ello se requiere un procedimiento separado de solicitud a instancia del empresario extranjero. (10)
b) Sobre la Directiva 64/427
29 El objetivo de la Directiva 64/427 era «facilitar la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios en un amplio grupo de actividades profesionales de la industria y la artesanía, en espera de la armonización de los requisitos de acceso a dichas actividades en los diferentes Estados miembros, requisito previo indispensable para una liberalización completa en este sector». (11)
30 Habida cuenta de dicho objetivo, la Directiva 64/427 estableció un sistema de normas que disponían que el ejercicio de la actividad profesional en un determinado Estado miembro se reconociese en otro Estado miembro en el marco de la libre prestación de servicios. En concreto, con arreglo al artículo 4 de la Directiva, el procedimiento de reconocimiento de la experiencia profesional adquirida en el extranjero se basaba en los siguientes principios:
En primer lugar, el Estado miembro receptor podía supeditar el ejercicio de la actividad de que se trata por empresas procedentes de otros Estados miembros a una autorización previa.
En segundo lugar, el Estado miembro receptor estaba obligado a conceder dicha autorización cuando se hubieran cumplido los requisitos del artículo 3 de la Directiva y cualquier otro requisito eventualmente contemplado en las disposiciones de dicho Estado. En el examen del cumplimiento de dichos requisitos, el Estado miembro receptor estaba vinculado por lo acreditado en el certificado expedido por el Estado miembro de procedencia. (12)
En tercer lugar, los Estados miembros se informaban recíprocamente sobre las características principales de las profesiones legalmente sancionadas, mediante una descripción de la profesión. El Estado miembro receptor comunicaba al Estado miembro de procedencia la descripción de la profesión sobre la cual se basaría dicho Estado para expedir el certificado. El Estado miembro receptor debía otorgar la autorización para la prestación de servicios cuando la actividad certificada coincidiera con las características principales de la descripción de la profesión y siempre que se cumplieran las restantes condiciones previstas por las disposiciones de dicho Estado.
31 En este punto procede señalar que de ninguno de los aspectos del sistema de normas -que acaba de describirse- por las que se establece el procedimiento de reconocimiento de la experiencia profesional en otros Estados miembros parece desprenderse que dicho sistema presentase cuestiones de incompatibilidad con las normas del Derecho comunitario primario que establecen la libre prestación de servicios. Por otra parte, en ninguna de las escasas sentencias en las que el Tribunal de Justicia se ha ocupado de la interpretación del texto de la Directiva 64/427 (13) se han suscitado cuestiones de este tipo.
32 Si se compara el procedimiento de reconocimiento de la experiencia profesional en otro Estado miembro adoptado en Alemania con el correspondiente procedimiento de reconocimiento establecido por la Directiva 64/427, debe admitirse que, en lo que respecta a los elementos sustantivos de la primera fase del procedimiento con arreglo al Derecho alemán, no parecen suscitarse cuestiones de compatibilidad. De la descripción del Derecho alemán efectuada por el órgano jurisdiccional remitente no se desprende ningún elemento que permita suponer que las disposiciones de la HandwO en relación con las del Reglamento del artesanado se apartan de los tres principios antes citados de la Directiva, por los que se estableció el marco del procedimiento de reconocimiento de los requisitos sustantivos para el ejercicio de una actividad artesanal en el Estado miembro receptor. En concreto, parece que las disposiciones del Derecho alemán basan, en efecto, el mencionado reconocimiento en la concesión de una autorización administrativa, que tiene en cuenta como elemento de prueba de la experiencia profesional y de los conocimientos específicos adquiridos un determinado certificado del Estado miembro de procedencia.
33 Por el contrario, en lo que respecta a los elementos formales de la primera fase del procedimiento, estimo que cabe detectar determinados puntos problemáticos. Concretamente, como observa también la Comisión, para un control formal basado en el certificado expedido por el Estado de procedencia, no parece justificarse ni la presentación de la solicitud en persona ni el doble examen de dicho certificado por la Cámara competente y el Regierungspräsident. (14) Todo ello dificulta el procedimiento global y, eventualmente, esta circunstancia podría poner en peligro la eficacia de las disposiciones de la Directiva, tal como comprobaremos también a continuación en el marco del análisis de la segunda fase del procedimiento previsto en el Derecho alemán, que se refiere directamente a la obligación controvertida de inscripción en el Registro de Oficios.
34 En lo que respecta a esta segunda fase, la cuestión de su compatibilidad con la Directiva 64/427 es más compleja.
35 En principio, debe destacarse que la Directiva 64/427, que establecía los principios básicos del procedimiento de reconocimiento de la experiencia profesional en otro Estado miembro, no prohibía, en principio, al Estado miembro receptor supeditar la concesión de la autorización para el ejercicio de la actividad de que se trata a otras condiciones, distintas de las mencionadas en la propia Directiva. Por el contrario, el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 64/427 contemplaba expresamente la eventual imposición de dichas condiciones por parte del Estado miembro receptor.
36 En este punto, procede señalar que, en todo caso, la Directiva no podía, en principio, privar al Estado receptor de la posibilidad de imponer condiciones adicionales para la concesión de la autorización para el ejercicio de las actividades de que se trata, bien se tratara de condiciones referentes a los requisitos sustantivos para el reconocimiento del derecho a ejercer las actividades de que se trata, bien de condiciones relativas al propio procedimiento de reconocimiento. En lo que respecta al caso de los requisitos sustantivos, el Tribunal de Justicia se pronunció en favor de dicha tesis en la sentencia de De Castro Freitas y Escallier, (15) cuando estimó que, al no existir la armonización de los requisitos de acceso a las actividades de que se trata y los requisitos para su ejercicio, «en principio los Estados miembros siguen siendo competentes para determinar los conocimientos y aptitudes generales, comerciales o profesionales necesarios para el ejercicio de las referidas actividades y para exigir la presentación de un diploma, certificado u otro título que certifique que los interesados poseen dichos conocimientos y aptitudes». (16) A este respecto, estimo que, en lo que respecta a los requisitos relativos al procedimiento de reconocimiento de la posesión de los conocimientos y aptitudes exigidos para el ejercicio de las actividades de que se trata, como es en el presente caso el requisito de inscripción en el Registro de Oficios, debería admitirse a fortiori dicha tesis es decir, que, habida cuenta del carácter transitorio de la Directiva 64/427 y de la falta de armonización en relación con el ejercicio y acceso a las distintas actividades en los Estados miembros, estos Estados eran, en principio, competentes para establecer también los requisitos de procedimiento para la concesión de la autorización de ejercicio de las actividades de que se trata, incluso en el caso de que tales requisitos no entrasen en el ámbito de aplicación del artículo 56 del Tratado, relativo a la protección del orden público, la seguridad y la salud públicas. (17)
37 No obstante, no cabe duda de que los Estados miembros no podrían ejercer su citada competencia sin control, es decir, sin limitaciones desde la perspectiva del Derecho comunitario. Como afirmaba el Tribunal de Justicia en la sentencia de De Castro Freitas y Escallier, (18) en relación con los requisitos sustantivos del reconocimiento del derecho a la prestación de servicios en los Estados miembros receptores, estos últimos estaban obligados a ejercer sus competencias en este ámbito «respetando tanto las libertades fundamentales garantizadas por los artículos 52 y 59 del Tratado CE como la eficacia de las disposiciones de una Directiva que establece medidas transitorias». (19)
38 Así pues, habida cuenta de lo que antecede, debe admitirse que la competencia de que dispone en principio un Estado miembro, como es Alemania, para establecer la obligación de inscripción en el Registro de Oficios nacional de una empresa que desea ejercer una actividad artesanal en dicho Estado debe ejercitarse de manera tal que sea compatible tanto con los principios por los que se rige la libre prestación de servicios, salvaguardados en los artículos 59 y siguientes del Tratado, como con la eficacia de las disposiciones de la Directiva 64/427. A continuación examinaré la compatibilidad del modo en que se ejerció dicha competencia con los artículos 59 y siguientes del Tratado. En este punto, me limitaré al examen de su compatibilidad con la eficacia de las disposiciones de la Directiva 64/427 y, en particular, del procedimiento de reconocimiento de la experiencia profesional adoptado en el artículo 4 de dicha Directiva.
39 En la medida en que constituye una fase separada del procedimiento de reconocimiento del derecho al ejercicio de las actividades artesanales en Alemania, que es independiente de la fase de comprobación de los requisitos sustantivos para el reconocimiento del derecho de que se trata y posterior a dicha fase, a primera vista, la obligación de inscripción en el Registro de Oficios no parece influir de manera negativa en la aplicación, en general, de los principios del procedimiento establecidos en el artículo 4 de la Directiva, los cuales parecen respetarse durante la primera fase del procedimiento establecido por las disposiciones de la HandwO y del Reglamento del artesanado. (20) No obstante, soy del parecer de que la eficacia de dichos principios puede peligrar habida cuenta de las características específicas de la inscripción en el Registro de Oficios, tal como esta última se contempla en el Derecho alemán. En concreto, esta obligación de inscripción, que constituye un requisito sustancial de forma del derecho a ejercer la actividad artesanal en Alemania y que se cumple únicamente por medio de una nueva solicitud presentada por la empresa interesada, pese a que previamente se hubiera considerado que esta última satisfacía todos los requisitos sustantivos para el ejercicio lícito de la actividad artesanal y, por tanto, no existiera ninguna necesidad de control adicional a la luz del sistema previsto por el artículo 4 de la Directiva 64/427, parece entorpecer de manera significativa -desde el punto de vista temporal y económico- el procedimiento de concesión de la autorización necesaria, procedimiento que ya soporta la carga de la primera fase. (21) Esta carga global puede socavar -y, en todo caso, no asegura- la eficacia de los principios del procedimiento enunciados en el artículo 4 de la Directiva, puesto que la posibilidad de conseguir un respeto formal de dichos principios no tendría ninguna importancia práctica si, finalmente, dejase de interesar conseguir la concesión de la autorización de que se trata, debido a la dilatación en el tiempo, al elevado coste eventual y, en general, a la onerosidad del procedimiento en su conjunto, en particular para las empresas interesadas en ejercer actividades aisladas o, en general, temporales en el Estado receptor. Tal como explicaré de forma más pormenorizada en próximos puntos de estas conclusiones, este gravamen parece, además, desproporcionado con respecto a cualquier interés general superior que pudiera justificar la obligación de inscripción en el Registro de Oficios.
40 De lo que antecede se desprende que la necesidad de salvaguardar la eficacia de las disposiciones de la Directiva 64/427 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición nacional de un Estado miembro que subordina la prestación de servicios artesanales en dicho Estado miembro por parte de una empresa establecida en otro Estado miembro a la inscripción de esta empresa en el Registro de Oficios del Estado miembro receptor, cuando ya se ha concedido una autorización excepcional en el marco de la cual se ha comprobado que dicha empresa satisface todos los requisitos sustantivos previstos en las disposiciones nacionales por las que se adaptó el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva 64/427 y si el procedimiento exigido para la inscripción en el Registro grava con obligaciones y gastos adicionales a la empresa de que se trata.
c) Sobre los artículos 59 y siguientes del Tratado
41 Como acertadamente señala la Comisión en sus observaciones, para elaborar el procedimiento de autorización previsto en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 64/427, el Estado miembro receptor debía tener en cuenta los principios generales desarrollados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a los artículos 59 y siguientes del Tratado, que regulan la libre prestación de servicios, entre los que se cuentan las actividades artesanales. (22)
42 De conformidad con esta jurisprudencia, el artículo 59, que es de aplicación directa desde la expiración del período transitorio, (23) «no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino suprimir también cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos». (24)
43 Asimismo, conforme a una reiterada jurisprudencia, «la libre prestación de servicios, como principio fundamental del Tratado, sólo puede limitarse mediante normas justificadas por el interés general y que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido». (25)
44 Por último, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las mencionadas normativas restrictivas deben respetar el principio de proporcionalidad. «[L]a aplicación de las normativas nacionales a los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros debe ser apropiada para garantizar la realización del objetivo que se proponen y no ir más allá de lo necesario para su consecución; en otras palabras, es preciso que no pueda conseguirse el mismo resultado mediante normas menos rigurosas». (26) A ese respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado de forma reiterada que «un Estado miembro no puede subordinar la ejecución de la prestación de servicios en su territorio al cumplimiento de todos los requisitos exigidos para un establecimiento, so pena de privar de toda eficacia a las disposiciones destinadas a garantizar la libre prestación de servicios». (27)
45 Habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la imposición, a una empresa de un Estado miembro que desea ejercer una actividad artesanal en Alemania, de la obligación de inscribirse en el Registro de Oficios de dicho Estado parece constituir una restricción que puede impedir, obstaculizar o, cuando menos, hacer menos interesantes las actividades del prestador de los servicios en el Estado miembro receptor, aunque la imposición de la citada obligación se aplica indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros. (28) Llego a esta conclusión teniendo en cuenta las características de la obligación de inscripción en el Registro de Oficios en Alemania y, en particular, el hecho de que el Derecho alemán no sólo exige la inscripción de toda empresa en dicho Registro sino que, además, subordina a dicha inscripción el acceso a la libre prestación de servicios artesanales. Si, prescindiendo del carácter sustancial de la inscripción, se tiene también en cuenta la circunstancia del gravamen temporal y económico que entraña la nueva solicitud que debe presentarse para conseguir dicha inscripción, queda patente que la obligación de inscripción en el Registro de Oficios, tal como está prevista en Alemania, puede hacer menos interesante el ejercicio de la actividad en dicho Estado miembro receptor. Como acertadamente observa la Comisión, este carácter restrictivo de la citada obligación resulta aún más manifiesto en el caso de las empresas que desean ejercer actividades en Alemania con carácter ocasional, incluso una sola vez. En este caso, la obligación de presentar una nueva solicitud y abonar una nueva tasa puede reducir el beneficio perseguido, cuando menos en los proyectos de reducida dimensión, hasta el punto de menoscabar el interés que para las empresas establecidas en otros Estados miembros reviste la posibilidad de ejercer actividades en Alemania.
46 No obstante, si bien es cierto que la obligación de inscripción parece constituir una restricción a la libre prestación de servicios, con el fin de apreciar si vulnera el artículo 59 del Tratado debe dilucidarse: en primer lugar, si dicha obligación es necesaria, es decir, si está justificada por razones imperativas de interés general que no estén salvaguardadas por las disposiciones del Estado de establecimiento de la empresa; en segundo lugar, si es apropiada, es decir, si verdaderamente puede servir al fin del interés general, y, en tercer lugar, si es racional (stricto sensu, proporcional), es decir, si es restrictiva en la medida realmente necesaria para la consecución de dicho objetivo y las ventajas vinculadas a tal obligación son mayores que las desventajas o, al menos, iguales a éstas.
47 Si bien corresponde al Juez nacional, que conoce mejor el Derecho nacional y las circunstancias de hecho del litigio principal, examinar la aplicación de los tres elementos que integran el principio de proporcionalidad lato sensu, (29) estimo que deben señalarse determinados aspectos que se desprenden manifiestamente de una confrontación de los criterios de la jurisprudencia con las características que presenta la obligación de inscripción en el Registro de Oficios en Alemania, tal como esta obligación se describe en la resolución de remisión.
48 En lo que respecta a la necesidad de la inscripción en el Registro de Oficios de las empresas que desean ejercer una actividad artesanal en el Estado miembro receptor, no cabe duda de que, si bien el Juez nacional nada dice al respecto, existen evidentes razones lícitas de interés general superior que pueden justificar la correspondiente restricción del acceso a la libre prestación de servicios. En concreto, el registro de los datos de toda empresa que ejerce actividades en el territorio de un Estado miembro es, sin lugar a dudas, un requisito necesario tanto para la protección de los destinatarios de los servicios de que se trata mediante la comunicación de datos acerca de dicha empresa (30) como también para la aplicación eficaz de otras disposiciones del Estado miembro receptor (por ejemplo, disposiciones reguladoras, disciplinarias u otras, como son las disposiciones de la Ley de la lucha contra el trabajo no declarado que fueron aplicadas en el asunto principal). (31) Por esta razón, es lógico que la obligación de inscripción en un registro de los datos de las empresas que ejercen actividades esté vigente en numerosos Estados miembros, como indica también en sus observaciones escritas el Kreis Heinsberg. (32) Por otra parte, la protección de los destinatarios de los servicios y la salvaguardia de una regulación eficaz del ejercicio de las actividades de que se trata contribuyen, indirectamente, a la mejora general de la calidad de los servicios artesanales prestados en el Estado miembro receptor. (33)
49 Estimo que la necesidad de tomar en consideración las mencionadas razones de interés general existe no sólo en el caso del establecimiento de una empresa en el Estado miembro receptor, sino también en el caso de una mera prestación de servicios no acompañada de establecimiento en dicho Estado. A diferencia de cuanto sostiene el Gobierno austriaco en mi opinión, no cabe duda de que tanto la protección de los destinatarios de los servicios mediante la recogida, registro y puesta a disposición de los datos de la empresa que los presta, como la posibilidad de controlar la forma de prestación de dichos servicios deben garantizarse también con respecto a los servicios prestados con carácter provisional o, incluso, en una sola ocasión. Más concretamente, debe tenerse en cuenta que basta con un caso de prestación de determinados servicios de mala calidad para que se cause un daño importante a los intereses legítimos de los destinatarios de dichos servicios.
50 A este respecto, procede señalar que las mencionadas razones de interés general no podrían ser tomadas en consideración por medio de posibles disposiciones del Estado miembro de establecimiento de la empresa interesada, por un lado, puesto que, por su naturaleza, dichas razones se refieren al régimen jurídico y las circunstancias de hecho que pueden existir en el Estado miembro receptor en relación con el acceso a las actividades concretas y a su ejercicio, en relación también con las particularidades de dicho Estado en los ámbitos de la seguridad pública, la salud pública y el orden público, y, por otro, puesto que, al no existir una armonización de las condiciones de acceso a dichas actividades y a su ejercicio ni un Registro comunitario de empresas, no sería posible asegurar en un Estado miembro la consecución de los citados objetivos de interés general por medio de la eventual aplicación de normas de otro Estado miembro.
51 En lo que respecta al carácter apropiado de la obligación de inscripción en el Registro de Oficios de la Cámara de Industria y Artesanía alemana competente, soy del parecer de que una inscripción de este tipo puede, en efecto, servir para alcanzar los objetivos específicos de la garantía de información, del control de la forma de ejercicio de la actividad y, principalmente, de la protección de los destinatarios de los servicios artesanales prestados por empresas establecidas en otros Estados miembros. Esta obligación de inscripción parece constituir una medida eficaz para la consecución de los mencionados objetivos, y además no resulta fácil imaginar de qué otro modo podrían ponerse a disposición, en un solo lugar, los datos necesarios relativos a una empresa.
52 No obstante, en lo que respecta a su carácter proporcional stricto sensu, es de todo punto patente que la obligación de inscripción en el Registro de Oficios, tal como se contempla en las disposiciones del Derecho alemán, no constituye la elección más racional que podría efectuarse.
53 En concreto, el procedimiento de inscripción previsto en el Derecho alemán parece limitar -en el sentido de hacer menos interesante- la prestación de servicios en un grado que no es efectivamente necesario para la salvaguardia del interés general superior constituido por la posibilidad de regular la prestación de los servicios artesanales y proteger a los destinatarios de dichos servicios. En efecto, no se justifica, puesto que, con el fin de asegurar la necesaria inscripción en el Registro, debe iniciarse un nuevo procedimiento mediante la presentación de una solicitud, la aportación de justificantes y el abono de tasa. Este nuevo procedimiento no parece servir en modo alguno al mencionado interés general superior, mientras que, paralelamente, hace más oneroso el conjunto del procedimiento destinado a garantizar el derecho al ejercicio de actividades artesanales en el Estado miembro receptor. Dicho interés general podría ser atendido de forma óptima por medio de una inscripción realizada de forma automática, por vía administrativa, basándose en los datos reunidos durante la fase de concesión de la autorización excepcional, sin demorar ni complicar la posibilidad de prestar servicios, y sin gravar con obligaciones y gastos adicionales al prestador de los servicios. (34)
54 A este respecto, el Kreis Heinsberg, señalando la existencia de lagunas en la descripción del marco jurídico nacional contenida en la resolución de remisión, observa que, por razones relacionadas con la persona del solicitante o debido a dificultades especiales (por ejemplo, cuando el domicilio de la empresa está muy alejado de la Cámara), la inscripción en el Registro y la expedición de la tarjeta pueden tener lugar el mismo día, mediante la simple presentación de una certificación de la autorización excepcional.
55 En relación con la observación que antecede, debe, ciertamente, recordarse que la interpretación y la determinación precisa del marco jurídico nacional de Alemania son competencia del Juez remitente y que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas por el Kreis Heinsberg acerca de la descripción de las disposiciones nacionales reguladoras de la inscripción en el Registro de Oficios. No obstante, estimo que, en la medida en que no se discute, en realidad, que la inscripción en el Registro no tiene lugar de forma automática, puesto que se exige una nueva solicitud de la empresa interesada, no parece que el carácter desproporcionado del procedimiento pueda subsanarse contemplando con carácter excepcional -es decir, en condiciones especiales- procedimientos más rápidos ni por medio de una eventual reducción o supresión de determinados justificantes o de las tasas de tramitación de instancia. Dado que la inscripción tiene carácter de requisito sustancial de forma para acceder a la prestación de servicios, en todo caso de inscripción no automática las desventajas existentes no parecen, en principio, justificarse por las ventajas relativas a la consideración de las razones concretas de interés general superior y, por este motivo, la obligación de inscripción en el Registro de Oficios, tal como se contempla en el Derecho alemán, vulnera los artículo 59 y siguientes del Tratado, que garantizan la libre prestación de servicios.
VI. Conclusión
56 Sobre la base de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Amtsgericht Heinsberg:
«El artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación) y el artículo 4 de la Directiva 64/427/CEE del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades por cuenta propia de transformación correspondientes a las clases 23 a 40 de la CITI (Industria y artesanía), deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición nacional de un Estado miembro que subordina la prestación de servicios artesanales en dicho Estado miembro por parte de una empresa establecida en otro Estado miembro a la inscripción de dicha empresa en el Registro de Oficios del Estado miembro receptor, cuando ya se ha concedido una autorización excepcional en el marco de la cual se ha comprobado que dicha empresa satisface todos los requisitos sustantivos previstos en las disposiciones nacionales por las que se adaptó el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva 64/427 y el procedimiento exigido para la inscripción en el Registro no es automático, sino que grava con obligaciones y costes adicionales a la empresa de que se trata y, en todo caso, retrasa o complica la prestación de servicios.»
(1) - DO 1962, 2, p. 36; EE 06/01, p. 7.
(2) - DO 1962, 2, p. 32; EE 06/01, p. 3.
(3) - DO 1964, 117, p. 1863; EE 06/01, p. 43.
(4) - Véanse el artículo 11, apartado 1, y el Anexo B de la Directiva 1999/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999, por la que se establece un mecanismo de reconocimiento de títulos respecto de las actividades profesionales a que se refieren las Directivas de liberalización y de medidas transitorias (DO L 201, p. 77).
En este punto, procede señalar que la derogación de la Directiva 64/427 no afecta a la utilidad de la interpretación de sus disposiciones en el presente asunto, en la medida en que, a pesar de su carácter transitorio, dicha Directiva se aplicaba durante el período en que tuvieron lugar los hechos del litigio principal, en especial en lo que respecta a los trabajos de ensolado. En concreto, con arreglo al artículo 6 de la Directiva, sus disposiciones siguieron siendo aplicables hasta la entrada en vigor de las prescripciones para la coordinación de las normativas nacionales relativas al acceso a las actividades a las que se refiere la Directiva y a su ejercicio (véase, a este respecto, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva). Como señala también la Comisión en sus observaciones escritas, ni la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16), ni la Directiva 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48 (DO L 209, p. 25), sustituyeron a la Directiva 64/427.
(5) - Mediante orden de 9 de octubre de 1995, también se había prohibido a la empresa neerlandesa proseguir los trabajos de ensolado en Alemania. Mediante resolución de la misma fecha, se impuso asimismo a la referida empresa una multa de 1.000 DEM por infracción de los artículos 1 y 117 de la HandwO.
(6) - Véanse, a título indicativo, las sentencias de 22 de octubre de 1974, Demag (27/74, Rec. p. 1037), apartado 8; de 29 de octubre de 1980, Boussac (22/80, Rec. p. 3427), apartado 5; de 7 de marzo de 1990, Krantz (C-69/88, Rec. p. I-583), apartado 7, y de 28 de enero de 1992, Bachmann (C-204/90, Rec. p. I-249), apartado 6.
(7) - Véase el punto 22 supra.
(8) - Véase el punto 15 supra. En sus observaciones escritas y, principalmente, durante la vista, el Kreis Heinsberg cuestionó la corrección de la información proporcionada por el Juez nacional acerca del marco jurídico alemán. A este respecto, debe destacarse que la interpretación y la determinación precisa del marco jurídico nacional en Alemania es competencia del órgano jurisdiccional remitente y que el Tribunal de Justicia no está en condiciones de pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas por el Kreis Heinsberg. Además, como señalaré a continuación con ocasión del análisis de los distintos interrogantes, la nueva imagen del Derecho nacional que pretende transmitir el Kreis Heinsberg al suscitar dichas cuestiones no está enteramente clara, a la vez que, en determinados casos, no parece ser pertinente para la resolución de los interrogantes relativos a la interpretación del Derecho comunitario que se plantean en el presente asunto. La respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial sólo puede, pues, basarse en la información que le ha proporcionado el Juez nacional. En todo caso, a este último corresponde la competencia de contrastar sus posiciones con las observaciones formuladas por el Kreis Heinsberg y, en caso de alteración de sus posiciones, adaptar como corresponda las conclusiones alcanzadas por el Tribunal de Justicia en su interpretación, pudiendo, en la medida en que lo estime necesario, plantear una nueva cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.
(9) - Según el Kreis Heinsberg, no se requiere la presentación de un extracto reciente del Registro Mercantil ni el pago de una tasa para obtener dicho extracto. Corresponde al Juez nacional dilucidar si dichas afirmaciones son correctas.
(10) - En este punto debe señalarse que, durante la vista, el Kreis Heinsberg subrayó que la exposición que el Juez nacional realiza del procedimiento de reconocimiento de la experiencia profesional con arreglo al Derecho alemán es errónea, en la medida en que afirma que, al presentar la autorización excepcional, el empresario interesado solicita a la Cámara competente ser inscrito en el Registro de Oficios. En primer lugar, el Kreis Heinsberg sostiene que existe un derecho de inscripción en el Registro sin que se requiera el examen adicional de ningún elemento, una vez presentados los documentos. Por consiguiente, si la autoridad administrativa competente ha concedido la autorización excepcional de inscripción, en tal caso, traslada dicho documento a la Cámara de Industria y Artesanía y esta última realiza de oficio la inscripción basándose en la autorización excepcional. A continuación, el Kreis Heinsberg subrayó que, si bien la autorización excepcional y la inscripción en el Registro constituyen dos actos administrativos autónomos y es cierto que debe abonarse una tasa para solicitar la adopción de uno y otro acto, el procedimiento debe considerarse único. Lo importante es que la autoridad administrativa competente adopta la decisión de autorización tras oír a la Cámara de Industria y Artesanía, que realiza la inscripción en el Registro. Por otra parte, según el Kreis Heinsberg, la autorización de inscripción excepcional se concede a toda persona que la solicita, pues así lo contemplan las disposiciones nacionales.
En la medida en que puedo afirmar que he comprendido el procedimiento expuesto por el Kreis Heinsberg, estimo que este último no cuestiona, en realidad, que para la inscripción en el Registro de Oficios, que constituye un acto administrativo autónomo, se requiera la presentación por separado de una solicitud por parte del empresario extranjero. Al parecer lo que quiere decir el Kreis Heinsberg al aludir a la inscripción automática o de oficio es que, una vez que el empresario presenta la autorización excepcional, existe una obligación, es decir, una competencia reglada, de inscribirle en el Registro. Sin embargo, el hecho de que exista una obligación material de inscripción no suprime la obligación de presentar una nueva y segunda solicitud que incumbe al empresario y, por tanto, priva de carácter «automático» a la inscripción.
(11) - Véase la sentencia de 29 de octubre de 1998, De Castro Freitas y Escallier (asuntos acumulados C-193/97 y C-194/97, Rec. p. I-6747), apartado 19.
(12) - Véase, a este respecto, la sentencia De Castro Freitas y Escallier, citada en la nota 11 supra, apartado 29. No obstante, como se indica en la misma sentencia, si existieran elementos objetivos que indujesen al Estado miembro receptor a considerar que el certificado presentado contenía inexactitudes manifiestas, podía dirigirse al Estado miembro de procedencia con objeto de solicitar informaciones suplementarias (apartado 30).
(13) - Véanse, además de la sentencia De Castro Freitas y Escallier, citada en la nota 11 supra, las sentencias de 7 de febrero de 1979, Knoors (115/78, Rec. p. 399), y de 27 de septiembre de 1989, Van de Bijl (130/88, Rec. p. 3039).
(14) - En este punto procede subrayar que, aunque admitió durante la vista que los justificantes deben presentarse en lengua alemana, el Kreis Heinsberg negó que la solicitud deba ser presentada en persona por el interesado y señaló que puede enviarse por correo, bien a la Cámara, bien a la autoridad administrativa competente. Además, el Kreis Heinsberg destacó que la competencia para conceder la autorización de inscripción excepcional corresponde en exclusiva al Regierungspräsident, oída la Cámara competente.
A este respecto, debe recordarse que el Tribunal de Justicia no está en condiciones de apreciar si realmente se exige la presentación en persona de la solicitud. Sin embargo, en lo que respecta al segundo punto, estimo que el Kreis Heinsberg no discute, en realidad, que existe un doble control -consultivo o decisorio- del certificado expedido por el Estado de procedencia por parte de la Cámara y la autoridad administrativa competentes, al margen de la circunstancia de que, en esencia, dicho control es de carácter formal, tal como por lo demás admitió el propio Kreis Heinsberg. Por último, debe señalarse que la libertad que tiene el empresario de dirigirse bien a la Cámara o bien a la autoridad administrativa no impide que ambas estén implicadas en el procedimiento de que se trata.
(15) - Citada en la nota 11 supra.
(16) - Apartado 21.
(17) - A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado, por un lado, que «las normativas nacionales que no son indistintamente aplicables a las prestaciones de servicios, cualquiera que sea su origen, sólo son compatibles con el Derecho comunitario si pueden acogerse a una disposición expresa que establezca una excepción, como es el artículo 56 del Tratado» y, por otro, que, «a falta de armonización de las normas aplicables a los servicios o, incluso, de un régimen de equivalencia, los obstáculos a la libertad garantizada por el Tratado en esta materia pueden resultar, en segundo lugar, de la aplicación de normativas nacionales, que afectan a cualquier persona establecida en el territorio nacional, a prestadores de servicios establecidos en el territorio de otro Estado miembro, que ya deben cumplir las prescripciones de la legislación de este Estado» [véase la sentencia de 25 de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Rec. p. I-4007), apartados 11 y 12].
(18) - Citada en la nota 11 supra.
(19) - Apartado 23.
(20) - Véase el punto 32 supra.
(21) - Véase el punto 33 supra.
(22) - En este punto, procede destacar que, en el presente asunto, no cabría discutir que el procedimiento de que se trata está sometido al artículo 59 del Tratado por medio de una aplicación analógica de la jurisprudencia Keck y Mithouard (sentencia de 24 de noviembre de 1993, asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097, apartado 16), según la cual una medida no discriminatoria relativa a las modalidades de venta no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado CEE. No cabe duda de que las medidas reguladoras del procedimiento de autorización para la prestación de servicios artesanales en Alemania, entre las cuales se cuenta también la obligación de inscripción en el Registro de Oficios controvertida en el procedimiento principal, afectan directamente al acceso al mercado de servicios artesanales en los Estados miembros y, en consecuencia, constituyen restricciones formales del comercio intracomunitario de servicios (véase también el punto 45 infra). Así pues, de conformidad con la sentencia de 10 de mayo de 1995, Alpine Investments (C-384/93, Rec. p. I-1141), apartados 28 y 33 a 38, en tal caso no cabe aplicar por analogía la jurisprudencia Keck y Mithouard.
(23) - Véase, a título indicativo, la sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania (205/84, Rec. p. 3755), apartado 25.
(24) - Véase la sentencia de 12 de diciembre de 1996, Reisebüro Broede (C-3/95, Rec. p. I-6511), apartado 25.
(25) - Véase la sentencia de 9 de agosto de 1994, Vander Elst (C-43/93, Rec. p. I-3803), apartado 16.
(26) - Véase la sentencia Collectieve Antennevoorziening Gouda, citada en la nota 17 supra, apartado 15.
(27) - Véase, a título indicativo, la sentencia Vander Elst, citada en la nota 25 supra, apartado 17.
(28) - Cabría sostener, asimismo, que la obligación de inscripción en el Registro de Oficios constituye una restricción por el mero hecho de que constituye un requisito formal para el acceso al mercado de servicios, sin que sea necesario examinar si dicho requisito puede satisfacerse sin dificultad. Este punto influye en la apreciación referente a si dicha restricción está justificada o no. Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Sr. Fennelly presentadas el 16 de septiembre de 1999 en el asunto Volker Graf (C-190/98, aún no publicado en la Recopilación), puntos 30 y 31.
(29) - En el presente asunto es obligado recordar la competencia del Juez nacional para la aplicación del principio de proporcionalidad, en especial debido a las cuestiones suscitadas por el Kreis Heinsberg a propósito del marco jurídico alemán pertinente.
(30) - A propósito de la consideración de la protección de los destinatarios de los servicios como razón imperativa de interés general, que puede justificar restricciones a la libre prestación de servicios, véanse las sentencias de 18 de enero de 1979, Van Wesemael (asuntos acumulados 110/78 y 111/78, Rec. p. 35), apartados 26 y 27, y Collectieve Antennevoorziening Gouda, citada en la nota 17 supra, apartado 14.
(31) - A propósito de la consideración de la protección de los trabajadores como razón imperativa de interés general, que puede justificar restricciones a la libre prestación de servicios, véanse, a título indicativo, las sentencias de 17 de diciembre de 1981, Webb (279/80, Rec. p. 3305), apartado 19, y Collectieve Antennevoorziening Gouda, citada en la nota 17 supra, apartado 14.
(32) - En lo que respecta a la obligación de inscripción de las empresas extranjeras en registros nacionales, el Kreis Heinsberg menciona datos de los ordenamientos jurídicos de Bélgica, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo y Austria.
Según el Kreis Heinsberg, el Registro de profesionales ejerce la función de un Registro público que contiene información sobre los artesanos que ejercen su actividad de forma independiente en el marco del ámbito de competencia territorial de la Cámara profesional competente. Dicho de otro modo, tal Registro ejerce una función reguladora y sirve para informar a las autoridades y a los usuarios de los servicios artesanales acerca de las personas que están autorizadas para prestar, de forma independiente, dichos servicios dentro del ámbito territorial de la competencia de la Cámara competente.
(33) - Como acertadamente señaló la Comisión durante la vista, la necesidad de garantizar la calidad de los servicios artesanales prestados no podría, por sí sola, justificar directamente la obligación de inscripción en el Registro de Oficios, en la medida en que dicha calidad se garantiza suficientemente mediante la autorización excepcional para el ejercicio de las actividades de que se trata, que se concede con anterioridad a la inscripción en el Registro.
En este punto debe, asimismo, señalarse, según el Gobierno alemán, que la inscripción en el Registro de Oficios tiene como consecuencia la afiliación obligatoria a la Cámara de Industria y Artesanía, circunstancia que sirve para mantener el nivel de las prestaciones y de las cualificaciones profesionales en el ámbito del artesanado, además de garantizar su mejora mediante un sistema de doble formación (práctica y teórica) para el conjunto de los sectores industrial y artesanal. En relación con estas observaciones, debe recordarse que, en principio, corresponde al Juez nacional dilucidar si, en efecto, la afiliación obligatoria a la Cámara de Industria y Artesanía puede justificar, con arreglo al Derecho alemán, la obligación de inscripción en el Registro y si sirve a los fines invocados por el Gobierno alemán. Estimo, no obstante, que, al margen de la circunstancia de que dichos fines parecen constituir razones de interés general en el marco estricto del ordenamiento jurídico alemán, no podrían invocarse en contra de los empresarios extranjeros comunitarios que desean ejercer su actividad con carácter provisional o en un sola ocasión en Alemania, quienes evidentemente no participan en los sistemas de formación de dicho Estado miembro. En caso de que sin embargo, así suceda y, en especial, si la afiliación obligatoria a la Cámara de Industria y Artesanía entraña obligatoriamente el pago periódico de cotizaciones, en tal caso el Juez nacional, aplicando la jurisprudencia antes citada del Tribunal de Justicia, deberá examinar si dicha afiliación obligatoria, justificada por la obligación de inscripción en el Registro, constituye una restricción particular de la libre prestación de servicios que, eventualmente, será contraria al Derecho comunitario. En tal caso, el Juez nacional puede, si lo estima necesario, plantear una nueva cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.
(34) - Véase, por ejemplo, la disposición del artículo 22, apartado 1, de la Directiva 85/384/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1985, para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura, y que incluye medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios (DO L 223, p. 15; EE 06/03, p. 9). En particular, dicho artículo establece: «Cuando un Estado miembro exija de sus nacionales para el acceso a una de las actividades contempladas en el artículo 1 o para su ejercicio, bien una autorización, bien la inscripción o la afiliación a una organización u organismo profesional, este Estado miembro, en caso de prestación de servicios, exonerará de esta exigencia a los nacionales de los demás Estados miembros. El beneficiario [...] ejercerá la prestación de servicios con los mismos derechos y obligaciones que los nacionales del Estado miembro de acogida; estará en particular sometido a las disposiciones disciplinarias de carácter profesional o administrativo aplicables en este Estado miembro. A tal fin y como complemento de la declaración relativa a la [prestación] de servicios contemplada en el apartado 2 los Estados miembros podrán, para permitir la aplicación de las disposiciones disciplinarias en vigor en su territorio, prever una inscripción temporal con efecto automático o una adhesión pro forma a una organización o un organismo profesional, o una inscripción en el registro, siempre que esta inscripción no retrase o complique en alguna forma la prestación de servicios y no conlleve gastos suplementarios para el prestador de los servicios» (el subrayado es mío). Una norma análoga a la anterior se encuentra, por otra parte, en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos (DO L 165, p. 1).
Full & Egal Universal Law Academy