Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 I denna begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) har Amtsgericht Heinsberg (Tyskland) ställt en fråga till domstolen om tolkningen av de gemenskapsrättsliga reglerna om friheten att tillhandahålla tjänster. Amtsgericht Heinsberg frågar domstolen i huvudsak om och i vilken utsträckning en medlemsstat kan uppställa ett krav på att ett företag, som i den medlemsstat där det är etablerat har rätt att utöva näringsverksamhet, skall registrera sig i det nationella hantverksregistret i den första medlemsstaten för att få tillhandahålla hantverkstjänster (golvläggningsarbeten) inom den medlemsstatens territorium.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsbestämmelser
2 I artikel 59 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 49 första stycket EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen gradvis avvecklas under övergångstiden för medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat i gemenskapen än mottagaren av tjänsten."
3 I artikel 60 i EG-fördraget (nu artikel 50 EG) föreskrivs följande:
"Som 'tjänster' i detta fördrags mening skall anses tjänster som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer.
Med tjänster skall särskilt avses verksamhet ... c) inom hantverk ...
Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt får den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt utöva sin verksamhet i det land där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som landet uppställer för sina egna medborgare."
4 Bestämmelserna i artiklarna 55-58 i EG-fördraget (nu artiklarna 45-48 EG) är för övrigt, i enlighet med artikel 66 i EG-fördraget (nu artikel 55 EG), tillämpliga på det område som regleras i detta kapitel.
5 I artikel 56.1 i EG-fördraget (nu artikel 46.1 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"Bestämmelserna i detta kapitel och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa skall inte hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa."
6 Den 18 december 1961 antog rådet, på grundval av artiklarna 54 och 63 i EG-fördraget (nu artiklarna 44 och 52 EG i ändrad lydelse), två allmänna handlingsprogram för upphävande av begränsningar av etableringsfriheten(1) och friheten att tillhandahålla tjänster.(2) För att införliva dessa program och i brist på nödvändig samordning av de nationella rättsordningarna antog rådet direktiv 64/427/EEG av den 7 juli 1964 med detaljbestämmelser om övergångsåtgärder för egenföretagare inom tillverknings- och processindustrin tillhörande ISIC-huvudgrupperna 23-40 (industri och hantverk).(3) I direktivet i fråga, som nyligen har upphävts genom direktiv 1999/42/EG(4), föreskrevs ett system med ömsesidigt erkännande av yrkeserfarenhet som uppnåtts i härkomstmedlemsstaten och som gäller för såväl etablering som utövande av tjänster i en annan medlemsstat.
7 I artikel 3 i direktiv 64/427 föreskrivs närmare bestämt följande:
"I de fall då möjligheten att påbörja eller utöva sådan verksamhet som avses i artikel 1.2 i en medlemsstat är avhängig av innehav av allmänna, kommersiella eller yrkesmässiga kunskaper och färdigheter skall den medlemsstaten som tillräckligt bevis på detta godta det faktiska utövandet av verksamheten i fråga i en annan medlemsstat under någon av följande perioder:
a) Sex på varandra följande år antingen som egenföretagare eller som företagsledare.
b) Tre på varandra följande år i självständig ställning eller som företagsledare i de fall då förmånstagaren kan styrka att han har förvärvat minst tre års utbildning för verksamheten i fråga genom att förete ett av staten erkänt intyg eller som enligt behörig yrkesorganisation till fullo uppfyller de krav som denna ställer för näringsverksamheten i fråga.
c) Tre på varandra följande år i självständig ställning i de fall då förmånstagaren kan styrka att han utövat verksamheten i fråga i minst fem år i en icke självständig ställning.
d) Fem på varandra följande år i chefsbefattning, varav minst tre år i teknisk chefsställning med ansvar för en eller flera avdelningar inom företaget i de fall då förmånstagaren kan styrka att han har förvärvat minst tre års föregående utbildning för verksamheten i fråga genom att förete ett av staten erkänt intyg eller har en utbildning som enligt behörig yrkesorganisation till fullo uppfyller de krav som denna ställer för näringsverksamheten i fråga.
I de fall som avses i a och c skall verksamheten inte ha upphört mer än tio år före dagen för den ansökan som avses i artikel 4.3."
8 I artikel 4 i direktiv 64/427 föreskrivs dessutom följande:
"För tillämpningen av artikel 3 gäller följande:
1. De medlemsstater där möjligheten att påbörja eller utöva någon av de former av näringsverksamhet som avses i artikel 1.2 är avhängig av innehav av allmänna, kommersiella eller yrkesmässiga kunskaper eller färdigheter skall med kommissionens bistånd informera de övriga medlemsstaterna om det som är mest utmärkande för denna näringsverksamhet (beskrivning av de olika formerna av verksamhet inom näringen i fråga).
2. Den myndighet som utsetts för detta ändamål i förmånstagarens senaste hemvistland skall intyga, vilka former av yrkesmässig verksamhet som faktiskt utövats av förmånstagaren och hur länge denna varat. Intygen skall avfattas på grundval av den officiella beskrivningen av näringsverksamheten i fråga, som tillhandahålls av den medlemsstat där förmånstagaren varaktigt eller temporärt vill bedriva denna verksamhet.
3. Värdlandet skall ge vederbörande tillstånd att utöva näringsverksamheten i fråga efter ansökan, förutsatt att den verksamhet som avses i intyget på väsentliga punkter överensstämmer med den beskrivning av näringsverksamheten som meddelats enligt punkt 1 och förutsatt att övriga krav som fastställts i denna stat är uppfyllda."
B - Nationella bestämmelser
9 Såsom det anges i begäran om förhandsavgörande, är den som utövar hantverk i Tyskland skyldig att registrera sig i hantverksregistret (artikel 1.1 första meningen i Handwerksordnung, nedan kallad HandwO).
10 Enligt artikel 7 i HandwO skall registrering i hantverksregistret ske av den som har avlagt mästarprov (Meisterprüfung) i det hantverk som han avser att utöva eller i ett hantverk som är närstående detta hantverk eller som har erhållit medgivande som ges i undantagsfall enligt artiklarna 8 och 9 i HandwO.
11 Enligt artikel 8 i HandwO skall i undantagsfall tillstånd till registrering i hantverksregistret ges (specialtillstånd) om en sökande kan visa att han är i besittning av de kunskaper och färdigheter som krävs för att som egenföretagare utöva det hantverk som han avser att ägna sig åt.
12 Dessutom är förbundsekonomiministern enligt artikel 9 i HandwO inom ramen för tillämpningen av Europeiska gemenskapens direktiv om etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster behörig att besluta om de villkor på vilka medborgarna i andra medlemsstater kan få ett sådant specialtillstånd till registrering i hantverksregistret utöver de fall som avses i artikel 8.1.
13 Den 4 augusti 1966 antogs i enlighet med artikel 9 i HandwO en förordning (Verordnung) som införlivade bestämmelserna i artiklarna 3, 4.2 och 4.3 i direktiv 64/427 med tysk rätt.
14 Såsom det anges i begäran om förhandsavgörande föreskrivs i ovannämnda förordning att villkoren för registrering i hantverksregistret för utländska företag som är etablerade i medlemsstaterna i den Europeiska gemenskapen är följande:
En utländsk företagare som har genomgått en kvalificerad yrkesutbildning som har avslutats med antingen ett mästarprov (Meisterprüfung) eller ett yrkesdiplom (Fachdiplom) måste visa att han har varit verksam i sin ursprungsmedlemsstat antingen 3 år som egenföretagare eller 5 år som företagsledare. En utländsk företagare som inte behöver inneha något intyg om yrkeskunnande eller avlägga prov för att utöva yrkesverksamhet i sin ursprungsmedlemsstat måste kunna visa att han utan avbrott har utövat sin yrkesverksamhet i sin ursprungsmedlemsstat i minst 6 år. Inte i något fall får yrkesverksamheten ligga längre tillbaka i tiden än 10 år.
15 Såsom det även anges i begäran om förhandsavgörande tillämpas följande förfarande för ett utländskt företag som på ovannämnda villkor vill låta registrera sig i det tyska hantverksregistret:
Varaktigheten av yrkesverksamheten och kvalifikationerna måste intygas av ett särskilt organ i ursprungsmedlemsstaten (i Nederländerna är detta organ Hoofdbedrijfschap Ambachten). Detta intyg måste inges personligen av företagaren till den behöriga hantverkskammaren i Tyskland och i förekommande fall översättas till tyska. Hantverkskammaren prövar därefter om bestämmelserna som finns i EG-förordningen om hantverk är uppfyllda och vidarebefordrar intyget jämte en av företagaren ifylld ansökan om specialtillstånd till vederbörande Regierungspräsident. Avgiften för ett specialtillstånd är mellan 300,00 DEM och 500,00 DEM. Efter beslut om tilldelning av specialtillståndet skickas detta efter det att avgiften har erlagts till företagarens adress. Denne måste därefter inge undantagsmedgivandet till den behöriga hantverkskammaren och ansöka om registrering i hantverksregistret. Han måste därvid även uppvisa ett utdrag ur handelsregistret av nyare datum och betala en ansökningsavgift. Därefter skickas en tysk hantverkslegitimation till den utländske företagarens företagsadress. Från denna tidpunkt har den utländske företagaren rätt att utöva hantverk i Tyskland.
Såsom kommissionen har angett i sitt skriftliga yttrande, förefaller det som om det ovan beskrivna förfarandet tillämpas oberoende av om hantverksföretaget har för avsikt att utöva sin verksamhet i Tyskland varaktigt eller endast tillfälligt.
III - Bakgrund
16 Inom ramen för ett byggnationsprojekt i Tyskland gav Josef Corsten, som bedriver arkitektverksamhet som egenföretagare, i uppdrag åt ett nederländskt företag, som har sitt säte i Nederländerna och som där lagligen yrkesmässigt utför arbeten av detta slag men som inte är registrerat i hantverksregistret i Tyskland, att utföra golvläggningsarbeten.
17 Det nederländska företaget begärde för dessa arbeten priser (per kvadratmeter golvläggning) som var klart lägre än vad tyska företag begär för sådana arbeten.
18 Genom beslut av den 2 januari 1996 utfärdade den behöriga tyska myndigheten Josef Corsten att betala en straffavgift (Bußgeldbescheid) om 2 000 DEM avseende brott mot artikel 2 i Gesetz zur Bekämpfung der Schwartzarbeit(5) (tysk lag om bekämpning av svartarbete, nedan kallad SchwArbG). I denna lag (bestämmelserna i artikel 2.1.1 jämförd med artikel 1.1.3) föreskrivs uttag av en straffavgift för den som anlitar ett företag som inte är registrerat i det tyska hantverksregistret. I detta avseende finns det anledning att påpeka att utförande av golvläggningsarbeten i Tyskland anses utgöra hantverk.
19 Josef Corsten har till den hänskjutande domstolen överklagat beslutet om straffavgift (Einspruch).
IV - Tolkningsfrågan
20 Amtsgericht Heinsberg, som var tveksam till huruvida ovannämnda bestämmelser i den tyska rätten var förenliga med gemenskapsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster, förklarade målet vilande och har genom beslut av den 13 februari 1998, som kompletterades den 22 juni 1998, begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande frågan "om det är förenligt med gemenskapsrättens regler om fri rörlighet för tjänster att ett nederländskt företag, som uppfyller alla villkor för att utöva näringsverksamhet i Nederländerna, skall uppfylla andra - om än endast formella - villkor (i detta fall: registrering i hantverksregistret) för att få utöva denna verksamhet i Tyskland".
V - Svar på tolkningsfrågan
21 Efter vissa inledande anmärkningar beträffande frågans lydelse (A), kommer jag att pröva frågan i sak (B).
A - Frågans lydelse
22 Med beaktande av frågans lydelse, vill jag erinra om att domstolen, inom ramen för artikel 177 i fördraget, varken skall uttala sig om tolkningen eller giltigheten av nationella bestämmelser eller om dessa bestämmelsers förenlighet med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna utan skall ge den nationella domstolen alla tolkningselement som är nödvändiga för att denna själv skall kunna avgöra huruvida de nationella bestämmelserna är förenliga med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.(6)
23 Följaktligen skall det anses att Amtsgericht Heinsbergs fråga gäller huruvida de gemenskapsrättsliga reglerna rörande friheten att tillhandahålla tjänster, och i synnerhet artikel 59 och följande artiklar i fördraget och direktiv 64/427, utgör ett hinder för en nationell bestämmelse i en medlemsstat (värdmedlemsstat) enligt vilken ett företag som i den medlemsstat där det är etablerat uppfyller alla villkor för att utöva yrkesverksamhet dessutom måste uppfylla villkor - även om de endast är formella - (i förevarande mål: registrering i hantverksregistret) för att utöva denna verksamhet i värdmedlemsstaten.
B - Prövning i sak
24 Svaret på frågan kräver först en bedömning av skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret enligt de ifrågasatta bestämmelserna i den tyska lagen (a). Vid denna bedömning kommer de gränser att definieras inom vilka domstolens tolkning av de relevanta gemenskapsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster, nämligen direktiv 64/427 (b) och artikel 59 och följande artiklar i fördraget (c), skall hålla sig.
a) Skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret enligt den tyska lagstiftningen
25 För att den tolkning av gemenskapsbestämmelserna som har begärts skall bli riktig och användbar, är det lämpligt att exakt bestämma innehållet, omfånget och, generellt sett, betydelsen av denna skyldighet för ett företag att registrera sig i värdmedlemsstatens hantverksregister, såsom den i förevarande fall stadgas i de rättsregler som är i fråga i förfarandet vid den nationella domstolen. Trots att man kan få ett motsatt första intryck i detta avseende, är det inte oförenligt med domstolens brist på behörighet vad avser tolkning av nationella bestämmelser att fastställa tolkningselementen,(7) eftersom syftet, ur teleologisk synvinkel, inte är att ge en tolkning av dessa bestämmelser som är objektivt korrekt och tvingande för den nationella domstolen vad gäller tillämpningen av desamma inom ramen för målet vid den nationella domstolen, utan endast att ge en nödvändig avgränsning av de tillämpliga rättsregler i förhållande till vilka man till exempel kan begära en tolkning av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.
26 Skyldigheten för de företag i andra medlemsstater som avser att utöva verksamhet i Tyskland att registrera sig i hantverksregistret i detta land skall tolkas inom ramen för det mer generella system av bestämmelser i HandwO och EG:s hantverksförordning som reglerar förfarandet för erkännande av den yrkeserfarenhet som erhållits i övriga medlemsstater.
27 Detta system, såsom det beskrivs i begäran om förhandsavgörande,(8) innehåller ett förfarande som äger rum i två faser. I den första fasen skall de behöriga tyska myndigheterna (den berörda hantverkskammaren och Regierungspräsident) kontrollera om de materiella villkoren som stadgas i EG:s hantverksförordning är uppfyllda, vilka motsvarar de materiella villkor som uppställs i artikel 3 i direktiv 64/427, så att de kan ge den berörda företagaren ett specialtillstånd. Ett eventuellt medgivande av Regierungspräsident ger emellertid inte på något sätt en rätt att utöva den aktuella verksamheten. I förfarandets andra fas skall den berörde företagaren genom en ny ansökan till den berörda hantverkskammaren ansöka om registrering i hantverksregistret, varvid han även måste uppvisa ett utdrag ur hantverksregistret av nyare datum och betala en ny ansökningsavgift.(9) Det är först i slutet av denna andra fas, det vill säga efter att registrering har skett och en tyskt hantverkslegitimation har skickats till den utländske företagaren, som denne kan utöva hantverk i Tyskland.
28 Av det föregående följer att den registrering i hantverksregistret som, enligt begäran om förhandsavgörande, föreskrivs i tysk lagstiftning och med avseende på vilken domstolen har att tolka de gemenskapsrättsliga reglerna om friheten att tillhandahålla tjänster, kännetecknas av följande:
För det första utgör denna registrering en nödvändig formalitet som är en förutsättning för att ha rätt att utöva hantverk i en medlemsstat såsom Tyskland.
För det andra är denna registrering inte en automatisk följd av specialtillståndet till att utöva hantverk, eftersom den myndighet som ger specialtillståndet inte förmedlar uppgifter om den som får tillståndet direkt till den behöriga hantverkskammaren, så att denne kan registreras i hantverksregistret utan andra formaliteter, utan registreringen kräver ett särskilt förfarande som innebär att den utländske företagaren lämnar in en ansökan.(10)
b) Direktiv 64/427
29 Direktiv 64/427 syftar till att "underlätta att uppnå etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster beträffande många former av yrkesmässig verksamhet inom industri och hantverk. Direktivet har utfärdats i väntan på en samordning av villkoren för tillstånd att påbörja verksamheterna i fråga i de olika medlemsstaterna, något som utgör en oundgänglig förutsättning för en full liberalisering på detta område".(11)
30 Med beaktande av detta syfte, skapades i direktiv 64/427 ett regelsystem som föreskriver att utövandet av en yrkesverksamhet i en viss medlemsstat skall erkännas i en annan medlemsstat inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster. Närmare bestämt skulle i enlighet med artikel 4 i direktivet erkännandet av yrkeserfarenhet från utlandet grundas på följande principer:
För det första hade värdmedlemsstaten rätt att för företag från andra medlemsstater uppställa krav på föregående tillstånd för utövande av verksamheten i fråga.
För det andra skulle värdmedlemsstaten vara skyldig att ge sådant tillstånd när de villkor som uppställs i artikel 3 i direktiv 64/427 och övriga villkor som fastställs i denna medlemsstat var uppfyllda. När värdmedlemsstaten skulle kontrollera att villkoren var uppfyllda, var den bunden av uppgifterna i det intyg som utfärdats av ursprungsmedlemsstaten.(12)
För det tredje skulle medlemsstaterna informera varandra om vad som huvudsakligen kännetecknar de enligt lag skyddade yrkena, genom att sända en beskrivning av yrket. Värdmedlemsstaten skulle meddela ursprungsmedlemsstaten en beskrivning av yrket, på vilken beskrivning den senare staten sedan skulle grunda tillståndet. Värdmedlemsstaten skulle bevilja tillståndet för tillhandahållande av tjänster då verksamheten som avses i intyget på väsentliga punkter överensstämde med den beskrivna verksamheten och om även de övriga villkoren som fastställts i denna stat var uppfyllda.
31 Det är lämpligt att här påpeka att det inte förefaller som om det av någon del i det ovan beskrivna regelsystemet som reglerar förfarandet för erkännande av yrkeserfarenhet i de andra medlemsstaterna följer att detta system innebär problem avseende förenligheten med den gemenskapsrättsliga primärrätten om friheten att tillhandahålla tjänster. Inte heller har det uppkommit frågor av detta slag i någon av de få domar i vilka domstolen har tolkat lydelsen av direktiv 64/427.(13)
32 Om man jämför förfarandet för erkännande av yrkeserfarenhet i en annan medlemsstat, såsom det har reglerats i Tyskland, med motsvarande förfarande i direktiv 64/427, måste det medges att, vad beträffar sakomständigheterna i förfarandets första fas som föreskrivs i den tyska lagstiftningen, det inte förefaller uppkomma något problem med förenligheten. I den beskrivning av den tyska lagstiftningen som den nationella domstolen gör, uppkommer inte någon omständighet som ger anledning att anta att bestämmelserna i HandwO eller i EG:s hantverksförordning frångår de tre ovannämnda principerna i direktivet som fastställer det tillämpliga förfarandet för erkännande av de materiella villkor som uppställs för utövandet av hantverk i värdmedlemsstaten. Närmare bestämt förefaller det som om bestämmelserna i den tyska lagstiftningen grundar erkännandet i fråga på beviljandet av ett administrativt medgivande, varvid det intyg som utfärdats av härkomststaten tas i beaktande såsom bevis på yrkeserfarenhet och specifika kunskaper som erhållits.
33 Vad däremot gäller de formella omständigheterna i förfarandets första fas, anser jag att man kan peka på vissa problematiska frågor. Närmare bestämt förefaller, såsom kommissionen har påpekat, en formell kontroll som grundar sig på det intyg som härkomststaten har utfärdat varken rättfärdiga att den berörda personen personligen inlämnar en ansökan eller att den behöriga hantverkskammaren och Regierungspräsident företar en dubbel kontroll av detta intyg.(14) Dessa krav betungar förfarandet i sin helhet och kan eventuellt äventyra den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i direktiv 64/427, såsom jag kommer att påpeka nedan när jag analyserar förfarandets andra fas som föreskrivs i den tyska lagstiftningen, vilken direkt rör den ifrågasatta skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret.
34 Vad beträffar denna andra fas, visar det sig att frågan om dess förenlighet med direktiv 64/427 är mer komplicerad.
35 Det är först lämpligt att betona att direktiv 64/427, som definierar de grundläggande principerna i förfarandet för erkännande av yrkeserfarenhet i en annan medlemsstat, i princip inte förbjuder värdmedlemsstaten att för beviljande av tillstånd att utöva den ifrågasatta verksamheten uppställa andra villkor, som skiljer sig från dem som nämns i själva direktivet. Tvärtom föreskrivs tydligt i artikel 4.3 i direktiv 64/427 en möjlighet för värdmedlemsstaten att uppställa sådana villkor.
36 I detta avseende finns det anledning att påpeka att direktivet i vart fall inte kan utesluta möjligheten för värdmedlemsstaten att för beviljande av tillstånd att utöva de berörda verksamheterna uppställa ytterligare villkor, oavsett om det är fråga om materiella villkor för erkännande av rätten att utöva verksamheterna i fråga eller om villkor om förfarandet för erkännande. Vad beträffar de materiella villkoren, har domstolen redan antagit denna ståndpunkt i domen i målet De Castro Freitas och Escallier,(15) där den fastslog, i avsaknad av samordning av villkoren för att få tillstånd till verksamheten i fråga och utövandet av denna, att "medlemsstaterna i princip [är] behöriga att fastställa de allmänna, kommersiella eller yrkesmässiga kunskaper och färdigheter som är nödvändiga för utövande av verksamheterna i fråga och att kräva att ett examensbevis, ett certifikat eller ett annat intyg företes av vilket det framgår att de berörda har dessa kunskaper och färdigheter".(16) I detta avseende anser jag, vad gäller de villkor avseende förfarandet för erkännande av förekomsten av kunskaper och färdigheter som är nödvändiga för utövandet av verksamheterna i fråga, såsom i förevarande mål registrering i hantverksregistret, att det krävs a fortiori att en liknande ställning intas, det vill säga medgivande av att, med beaktande av att direktiv 64/427 är av övergångskaraktär och att det inte skett någon harmonisering vad avser tillträde till dylika verksamheter och utövande av dessa i medlemsstaterna, dessa stater i princip är behöriga att fastställa villkoren för förfarandet för beviljande av tillstånd att utöva verksamheterna i fråga, även om dessa villkor inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 56 i fördraget om skydd för allmän ordning, säkerhet och hälsa.(17)
37 Det är emellertid otvivelaktigt så att medlemsstaterna inte kan utöva sin ovannämnda behörighet utan kontroll, det vill säga utan att det i EG-rätten föreskrivs restriktioner. Såsom domstolen påpekar i domen i målet De Castro Freitas och Escallier,(18) vad gäller de materiella villkoren för erkännande av rätten att tillhandahålla tjänster i värdmedlemsstaterna, skall medlemsstaterna utöva sin behörighet på detta område "med beaktande av såväl de grundläggande friheter som säkerställs i artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget som den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i ett direktiv som innehåller övergångsbestämmelser".(19)
38 Med beaktande av det föregående måste det således medges att den behörighet som en medlemsstat, såsom Förbundsrepubliken Tyskland, har att föreskriva en skyldighet för ett företag som vill utöva hantverk i denna medlemsstat att registrera sig i det nationella hantverksregistret måste utövas på ett sätt som är förenligt med de principer som gäller för friheten att tillhandahålla tjänster och som anges i artikel 59 och följande artiklar i fördraget, och som garanterar en ändamålsenlig verkan av bestämmelserna i direktiv 64/427. I det följande i detta förslag till avgörande kommer jag att undersöka om detta sätt att utöva denna behörighet är förenligt med artikel 59 och följande artiklar i fördraget. Jag kommer i detta avseende att inskränka mig till att kontrollera dess förenlighet med den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i direktiv 64/427 och i synnerhet med förfarandet för erkännande av den yrkesverksamhet som regleras i artikel 4 i direktivet.
39 Skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret förefaller inte vid första anblicken - i den mån den utgör en särskild fas i förfarandet för erkännande av rätten att utöva hantverk i Tyskland, som är oberoende av den fas under vilken det kontrolleras att de materiella villkoren för erkännandet av rätten i fråga är uppfyllda och som kommer efter denna fas - ha en negativ påverkan på den allmänna tillämpningen av de principer för förfarandet som föreskrivs i artikel 4 i direktivet, vilka förefaller ha iakttagits under förfarandets första fas som regleras genom bestämmelserna i HandwO och i EG:s hantverksförordning.(20) Jag anser emellertid att dessa principers ändamålsenliga verkan kan äventyras av hantverksregistrets specifika karakteristiska egenskaper, såsom de föreskrivs i den tyska lagstiftningen. Närmare bestämt försvårar - vad beträffar tidsåtgång och kostnad - denna registreringsskyldighet, som utgör en nödvändig formalitet som uppställs som krav för att utöva hantverk i Tyskland och som det berörda företaget endast kan uppfylla genom att ge in en ny ansökan, även om man tidigare ansett att det uppfyllt alla villkor som uppställs för regelmässigt utövande av hantverk, och att det således - på grundval av det system som finns reglerat i artikel 4 i direktiv 64/427 - inte är nödvändigt att vidta en ytterligare kontroll, i hög grad förfarandet för lämnandet av det nödvändiga tillståndet, vars första fas redan är betungande.(21) Denna allmänna svårighet kan förminska - och gynnar i vart fall inte - den ändamålsenliga verkan av de principer för förfarandet som anges i artikel 4 i direktivet, eftersom det i praktiken skulle vara likgiltigt om dessa principer respekterades formellt, om ansökan om tillstånd i fråga slutligen inte gav något resultat, beroende på att förfarandet, totalt sett, är långt, eventuellt dyrt och allmänt sett betungande, i synnerhet för de företag som önskar utöva punktvis verksamhet eller, allmänt sett, tillfällig verksamhet i värdmedlemsstaten. Såsom jag kommer att förklara i detalj längre fram i detta förslag till avgörande, förefaller denna svårighet dessutom vara oproportionerlig i förhållande till varje överordnat allmänt intresse som skulle kunna rättfärdiga en skyldighet att registrera sig i hantverksregistret.
40 Av det föregående följer att nödvändigheten av att säkerställa den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i direktiv 64/427 utgör ett hinder för en nationell bestämmelse i en medlemsstat som uppställer ett krav på att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat, för att tillhandahålla tjänster i medlemsstaten i fråga, registrerar sig i hantverksregistret i värdmedlemsstaten, om företaget redan har beviljats ett specialtillstånd varvid har konstaterats att detta företag uppfyller alla materiella villkor som föreskrivs i de nationella bestämmelser som säkerställer införlivandet av artikel 3 i direktiv 64/427 och att det föreskrivna registreringsförfarandet utgör grunden till skyldigheter och ytterligare avgifter för företaget i fråga.
c) Artikel 59 och följande artiklar i fördraget
41 Såsom kommissionen riktigt har påpekat i sitt yttrande, måste värdmedlemsstaten, efter att ha utformat det tillståndsförfarande för medgivande som föreskrivs i artikel 4.3 i direktiv 64/427, beakta de generella principer som domstolen fastslagit angående artikel 59 och följande artiklar i fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster, inklusive hantverk.(22)
42 Enligt denna rättspraxis innebär artikel 59, som varit direkt tillämplig sedan övergångstidens utgång,(23) "inte bara ett krav att avskaffa all form av diskriminering på grund av nationalitet gentemot en person som tillhandahåller tjänster och som är etablerad i en annan medlemsstat, utan även att avskaffa varje inskränkning - även om den påverkar inhemska leverantörer och leverantörer från andra medlemsstater lika - som innebär att den verksamhet som bedrivs av en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där han lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller görs mindre tilltalande".(24)
43 På samma sätt gäller enligt domstolens fasta rättspraxis att "friheten att tillhandahålla tjänster är en grundläggande princip i fördraget och kan som sådan endast inskränkas genom regleringar som är berättigade av tvingande hänsyn till allmänintresset och som är tillämpliga på varje person eller företag som utövar en verksamhet på mottagarstatens territorium, i den mån detta intresse inte skyddas genom de regler som den som tillhandahåller tjänsterna omfattas av i den medlemsstat där han är etablerad i".(25)
44 Slutligen skall, enligt domstolens rättspraxis, de ovannämnda restriktiva bestämmelserna vara förenliga med proportionalitetsprincipen: "[T]illämpningen av nationella regleringar på personer som tillhandahåller tjänster och som är etablerade i andra medlemsstater [skall] vara sådan att den garanterar att det eftersträvade målet uppnås och får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Det får med andra ord inte vara möjligt att erhålla samma resultat genom mindre ingripande regler."(26) I detta avseende har domstolen upprepade gånger fastställt att "en medlemsstat för utförande av tjänster på dess territorium [inte får] kräva att alla de villkor som föreskrivs för en etablering skall uppfyllas, eftersom detta skulle leda till att de bestämmelser som syftar till att säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster förlorar sin ändamålsenliga verkan".(27)
45 Det förefaller, med hänsyn till domstolens rättspraxis, som om skyldigheten för ett företag i en medlemsstat som önskar utöva hantverk i Tyskland att registrera sig i hantverksregistret i denna stat utgör en begränsning som till sin karaktär förbjuder, hindrar, eller åtminstone gör den verksamhet som den som tillhandahåller tjänster utövar i värdmedlemsstaten mindre tilltalande, även om såväl de inhemska medborgare som tillhandahåller tjänster som de i andra medlemsstater som tillhandahåller tjänster utan åtskillnad omfattas av denna skyldighet.(28) Jag grundar denna slutsats på det som kännetecknar skyldigheten att registrera sig i det tyska hantverksregistret, och särskilt på den omständigheten att den tyska lagstiftningen inte endast kräver att varje företag registrerar sig i hantverksregistret i fråga, utan även uppställer ett krav på registrering för att få tillgång till friheten att tillhandahålla hantverkstjänster. Om man, förutom att registreringen är nödvändig, även beaktar den omständigheten att skyldigheten att göra en ny ansökan för att registrering skall kunna ske förlänger förfarandet och gör det mer kostsamt, blir det tydligt att en sådan skyldighet att registrera sig i hantverksregistret som föreskrivs i Tyskland kan göra det mindre tilltalande att utöva en verksamhet i denna värdmedlemsstat. Såsom kommissionen riktigt påpekat, blir den aktuella skyldighetens restriktiva karaktär än tydligare vad avser företag som vill verka tillfälligt i Tyskland, till och med en enda gång. I detta fall kan skyldigheten att inlämna en ny ansökan och att erlägga en tilläggsavgift minska den eftersträvade vinsten, åtminstone för projekt av begränsad storlek, till en sådan grad att det hädanefter blir mindre tilltalande för företag etablerade i andra medlemsstater att utöva verksamhet i Tyskland.
46 Även om det förefaller som om denna registreringsskyldighet utgör en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster, finns det anledning att, för att fastställa om den står i strid med artikel 59 i fördraget, kontrollera för det första om denna skyldighet är nödvändig, det vill säga om den är berättigad med hänsyn till trängande skäl av allmänt intresse som inte beaktas i bestämmelserna i det land där företaget är etablerat, för det andra om skyldigheten är ndamålsenlig, det vill säga om den verkligen kan säkerställa förverkligande av det berörda allmänintresset, och för det tredje om den är rationell (i egentlig mening om den är proportionerlig), det vill säga om den är restriktiv i den utsträckning som verkligen är nödvändigt för att uppnå det ovannämnda målet och om de fördelar som är förbundna med denna skyldighet överväger dess nackdelar, eller åtminstone motsvarar dessa.
47 Även om det ankommer på den nationella domstolen, som bäst har kännedom om den inhemska rätten och de faktiska problem som åberopats i målet vid den nationella domstolen, att kontrollera om den inhemska lagstiftningen uppfyller de tre beståndsdelarna i proportionalitetsprincipen i dess nuvarande mening,(29) anser jag att det är lämpligt att påpeka vissa omständigheter som klart framgår av en jämförelse mellan de kriterier som uttalas i rättspraxis och det som kännetecknar skyldigheten att registrera sig i det tyska hantverksregistret, såsom denna skyldighet beskrivs i begäran om förhandsavgörande.
48 Vad beträffar nödvändigheten av att de företag som önskar utöva hantverk i värdmedlemsstaten registrerar sig i hantverksregistret, är det, även om den nationella domstolen inte nämner det, tveklöst så att det finns uppenbara berättigade skäl av allmänt intresse som motiverar en begränsning av tillträde till friheten att tillhandahålla tjänster. Registreringen av uppgifter om varje företag som verkar på en medlemsstats territorium är närmare bestämt obestridligen ett nödvändigt villkor både som skydd för mottagarna av tjänsterna i fråga, tack vare förmedlingen av upplysningar om detta företag,(30) och för att få en effektiv tillämpning av andra bestämmelser i värdmedlemsstaten (exempelvis lagar och andra författningar, såsom den tyska lagen om bekämpande av svartarbete, som är tillämplig inom ramen för tvisten vid den nationella domstolen(31)). Skyldigheten att registrera sig i ett register med uppgifter om de företag som utövar verksamhet på territoriet, som råder i många medlemsstater, är av detta skäl, såsom Kreis Heinsberg påpekat i sitt skriftliga yttrande,(32) rimlig. Dessutom bidrar skyddet för mottagarna av tjänster och garantin för en effektiv reglering av utförandet av motsvarande aktiviteter indirekt till en allmän förbättring av de hantverkstjänster som tillhandahålls i värdmedlemsstaten.(33)
49 Jag anser att det är nödvändigt att beakta ovannämnda till allmänintresset hänförliga skäl, inte endast då ett företag etablerat sig i värdmedlemsstaten utan även då det endast tillhandahåller tjänster utan att etablera sig i denna stat. Tvärtemot vad den österrikiska regeringen har hävdat, är det enligt min mening utan tvekan så att det bör garanteras såväl ett skydd för dem som tar emot tjänster, genom insamlande och registrering samt tillhandahållande av uppgifter om företaget i fråga, som en möjlighet att kontrollera det sätt på vilket dessa tjänster tillhandahålls även om den berörda aktiviteten utövas tillfälligt eller till och med en enda gång. Det finns i synnerhet anledning att beakta den omständigheten att det är tillräckligt med att en tjänst som är av dålig kvalitet tillhandahålls för att det skall resultera i ett allvarligt hot mot de legitima intressen som mottagarna av tjänsterna har.
50 I detta avseende finns det anledning att påpeka att de till allmänintresset hänförliga skälen som nämnts ovan inte kan beaktas genom eventuella bestämmelser i den medlemsstat där det berörda företaget är etablerat, å ena sidan eftersom dessa skäl avser en specifik rättslig och materiell ordning som i värdmedlemsstaten, i förening med specifika skäl i denna stat inom områdena allmän säkerhet, hälsa och ordning, kan gälla som tillträde till vissa verksamheter och utövande av desamma, och, å andra sidan, eftersom det, i avsaknad av harmonisering av villkoren för tillträde till ovannämnda verksamheter och villkor för utövande av desamma och i avsaknad av ett företagsregister i gemenskapen, skulle vara omöjligt att i en medlemsstat garantera förverkligandet av de mål av allmänt intresse som är i fråga vid en eventuell tillämpning av bestämmelserna i en annan medlemsstat.
51 Vad beträffar frågan huruvida skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret hos den behöriga tyska hantverkskammaren är ändamålsenlig, anser jag att en sådan registrering verkligen kan säkerställa förverkligandet av de specifika mål som består i att säkerställa berörda personer upplysningar, att kontrollera hur verksamheten i fråga utövas och att skydda mottagarna av hantverkstjänster som tillhandahålls av företag som är etablerade i andra medlemsstater. Denna registreringsskyldighet förefaller vara en effektiv åtgärd för att säkerställa förverkligandet av ovannämnda mål, med hänsyn till att det är svårt att föreställa sig ett annat sätt att ställa nödvändiga uppgifter om ett företag till förfogande för berörda personer på ett enda ställe.
52 Det är emellertid utan tvekan tydligt att denna skyldighet att registrera sig i hantverksregistret, vad beträffar dess proportionerliga karaktär i egentlig mening, såsom den föreskrivs i bestämmelserna i den tyska lagstiftningen, inte motsvarar det mest rationella valet.
53 I synnerhet förefaller det som om det registreringsförfarande som föreskrivs i den tyska lagstiftningen innebär begränsningar - i den meningen att tillhandahållande av tjänster blir mindre tilltalande - för tillhandahållande av tjänster i en utsträckning som egentligen inte är nödvändig för att säkerställa det överordnade allmänintresset som utgörs av möjligheten att reglera tillhandahållandet av hantverkstjänster och av att skydda mottagarna av dessa tjänster. Det är nämligen inte möjligt att förstå varför, för att få denna nödvändiga registrering i registret, det är nödvändigt att inleda ett nytt förfarande med att lämna in en ansökan, ta fram bevishandlingar och betala en avgift. Detta nya förfarandet förefaller inte alls bidra till att säkerställa det överordnade allmänintresset i fråga, samtidigt som förfarandet betungar hela det förfarande som gör det möjligt för företaget att hävda sin rätt att utöva hantverk i värdmedlemsstaten. Allmänintresset i fråga skulle mycket väl kunna säkerställas om det föreskrevs en registrering som utfördes automatiskt genom ett administrativt förfarande, på grundval av de uppgifter som mottagits då specialtillståndet beviljades, utan att varken särskilja eller föreskriva komplicerade formaliteter för möjligheten att tillhandahålla tjänster eller uppställa ytterligare skyldigheter och tilläggsavgifter för dem som tillhandahåller tjänster.(34)
54 I detta avseende har Kreis Heinsberg, genom att ta upp de luckor i beskrivningen av de inhemska rättsliga bestämmelser som återfinns i begäran om förhandsavgörande, påpekat att, av skäl som är knutna till sökandens person eller på grund av särskilda svårigheter (exempelvis om det är ett stort avstånd mellan företagets säte och hantverkskammaren), registreringen i registret och erhållandet av hantverkslegitimationen kan göras samma dag genom att endast uppvisa intyg på specialtillståndet.
55 Vad beträffar föregående anmärkning skall det erinras om att tolkningen och det exakta fastställandet av de tyska inhemska rättsliga bestämmelserna omfattas av den hänskjutande domstolens behörighet och att domstolen inte kan uttala sig angående Kreis Heinsbergs bestridande vad beträffar beskrivningen av de inhemska bestämmelserna om registrering i hantverksregistret. Jag anser emellertid, eftersom det i huvudsak inte har bestridits att registreringen i registret inte är automatisk på grund av att det erfordras en ny ansökan av det berörda företaget, att det inte förefaller som om man kan avhjälpa förfarandets oproportionerliga karaktär genom att i undantagsfall - det vill säga under specifika villkor - föreskriva mycket snabba förfaranden, vare sig genom att reducera eller ta bort vissa bevishandlingar eller vissa avgifter. Eftersom registreringen är en nödvändig formalitet för att få tillhandahålla tjänster, i varje fall registrering som inte sker automatiskt, förefaller det i princip inte som om de befintliga nackdelarna rättfärdigas av fördelarna vad avser beaktandet av de till allmänintresset hänförliga skälen i fråga, och det är av denna anledning som den skyldighet att registrera sig i hantverksregistret som föreskrivs i den tyska lagstiftningen åsidosätter artikel 59 och följande artiklar i fördraget, som säkerställer friheten att tillhandahålla tjänster.
VI - Förslag till avgörande
56 Med beaktande av det föregående föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som ställts av Amtsgericht Heinsberg på följande sätt:
Artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) och artikel 4 i rådets direktiv 64/427/EEG av den 7 juli 1964 med detaljbestämmelser om övergångsåtgärder för egenföretagare inom tillverknings- och processindustrin tillhörande ISIC-huvudgrupperna 23-40 (industri och hantverk) skall tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell bestämmelse i en medlemsstat som innebär att det för ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat uppställs ett krav på registrering i hantverksregistret i värdmedlemsstaten för att företaget skall kunna tillhandahålla hantverkstjänster i medlemsstaten i fråga, då företaget redan har beviljats specialtillstånd i vilket det fastställts att företaget redan uppfyller alla materiella villkor som föreskrivs i de nationella bestämmelser genom vilka artikel 3 i direktiv 64/427 har införlivats, och då det erfordrade registreringsförfarandet inte är automatiskt utan innebär ytterligare skyldigheter och tilläggsavgifter för företaget i fråga och, i vart fall, försenar eller försvårar tillhandahållandet av tjänster.
(1) - EGT 2, 1962, s. 36.
(2) - EGT 2, 1962, s. 32.
(3) - EGT 117, 1964, s. 1863; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 22 (nedan kallat "EG:s hantverksförordning" eller "direktiv 64/427").
(4) - Se artikel 11.1 och bilaga B i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/42/EG av den 7 juni 1999 om införande av en ordning för erkännande av kvalifikationer för de former av yrkesverksamhet som omfattas av direktiven om liberalisering och övergångsåtgärder samt om komplettering av den allmänna ordningen för erkännande av kvalifikationer (EGT L 201, s.77).
I detta avseende finns det anledning att påpeka att upphävandet av direktiv 64/427 inte hindrar att tolkningen av bestämmelserna i direktivet kommer till användning i förevarande mål, i den utsträckning som direktivet i fråga, trots att det är av övergångskaraktär, var tillämpligt under tidsperioden för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, i synnerhet vad gäller golvläggningsarbetet. Dessa bestämmelser förblev närmare bestämt, i enlighet med artikel 6 i direktivet, tillämpliga ända fram till ikraftträdandet av bestämmelserna om samordning av nationella bestämmelser om aktiviteterna i fråga och utövandet av dessa (se i detta avseende artikel 1.2 i direktivet). Såsom kommissionen har angett i sitt skriftliga yttrande har direktiv 64/427 varken ersatts av rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier (EGT L 19, s. 16; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 192), eller av rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i direktiv 89/48/EEG (EGT L 209, s. 25).
(5) - I ett administrativt föreläggande av den 9 oktober 1995 förbjöds det nederländska företaget att fortsätta att utföra golvläggningsarbeten i Tyskland. Genom ett beslut samma dag ålades detta företag dessutom en bötesavgift om 1 000 DEM för att ha brutit mot artiklarna 1 och 117 i HandwO.
(6) - Se som vägledning dom av den 22 oktober 1974 i mål 27/74, Demag (REG 1974, s. 1037), punkt 8, av den 29 oktober 1980 i mål 22/80, Boussac (REG 1980, s. 3427; svensk specialutgåva, volym 5, s. 419), punkt 5, av den 7 mars 1990 i mål C-69/88, Krantz (REG 1990, s. l-583), punkt 7, och av den 28 januari 1992 i mål C-204/90 (REG 1992, s. I-249), punkt 6.
(7) - Se ovan punkt 22 i förevarande förslag till avgörande.
(8) - Se ovan punkt 15 i förevarande förslag till avgörande. Kreis Heinsberg har i sitt skriftliga yttrande och i synnerhet under det muntliga förfarandet bestritt riktigheten av de uppgifter som lämnats av den nationella domstolen vad beträffar de tyska gällande bestämmelserna. I detta avseende finns det anledning att betona att tolkningen och det exakta bestämmandet av tillämpliga nationella tyska bestämmelser faller under den nationella domstolens behörighet och att domstolen inte kan pröva de bestridanden som har anförts av Kreis. Dessutom är, vilket jag kommer att ange nedan då jag övergår till att göra en bedömning av de olika frågorna, den nya bilden av den nationella domstolen, som Kreis vill göra genom bestridandena i fråga, inte alltid alldeles tydliga, och de förefaller inte, i vissa fall, vara avgörande för svaren på de frågor om gemenskapsrätten som har ställts i detta mål. Det svar som domstolen kommer att ge på frågan kan således inte grunda sig på de upplysningar som den nationella domstolen har lämnat. Det ankommer i varje fall på den nationella domstolen att jämföra dess ställningstaganden med Kreis upplysningar och att följaktligen, om den reviderar sina ställningstaganden, dra de slutsatser som domstolen dragit vid sin tolkning, självfallet med möjligheten att, om den anser att det är nödvändigt, ställa en ny fråga till domstolen.
(9) - Enligt Kreis Heinsberg kräver lagen varken att man uppvisar ett utdrag ur hantverksregistret av nyare datum eller att man erlägger en avgift för att få detta utdrag. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera riktigheten av föregående påståenden.
(10) - I detta avseende finns det anledning att påpeka att Kreis Heinsberg under sammanträdet betonat att den nationella domstolen framfört det förfarande för erkännande av yrkeserfarenhet som föreskrivs i den tyska lagstiftningen på ett felaktigt sätt i den mån som den påpekat att den berörde företagaren ansöker om registrering i hantverksregistret vid den behöriga hantverkskammaren och därvid visar upp sitt specialtillstånd. För det första har Kreis Heinsberg hävdat att det finns en rätt till registrering i hantverksregistret om relevanta dokument uppvisas, utan att det krävs något ytterligare bevis. Om den behöriga förvaltningsmyndigheten har beviljat ett specialtillstånd till registrering, skall den följaktligen överlämna detta dokument till hantverkskammaren varvid denna, i förlitan på specialtillståndet, automatiskt skall vidta registrering. Kreis Heinsberg har sedan betonat att förfarandet, även om specialtillståndet och registreringen i hantverksregistret utgör två självständiga administrativa handlingar och att det är riktigt att man måste erlägga en avgift för att dessa båda handlingar skall bli fullbordade, skall anses som ett enda. Vad som är viktigt är att den behöriga förvaltningsmyndigheten fattar sitt tillståndsbeslut efter att ha hört hantverkskammaren, som gör en registrering i hantverksregistret. Dessutom skall, enligt Kreis Heinsberg, varje person som ansöker om specialtillstånd erhålla ett sådant, eftersom detta föreskrivs i de nationella bestämmelserna.
I den mån som jag kan konstatera att jag förstått det förfarande som beskrivits av Kreis Heinsberg, anser jag att Kreis Heinsberg i allt väsentligt inte bestrider att registrering i hantverksregistret, som utgör en särskild administrativ handling, kräver att den utländske företagaren gör en särskild ansökan. När Kreis Heinsberg talar om automatisk registrering och automatiskt utfärdande, förefaller det som den vill säga att det, när företagaren har uppvisat sitt specialtillstånd, finns en skyldighet - det vill säga att man har en därmed förbunden behörighet - att registrera företagaren i hantverksregistret. Den omständigheten att det emellertid finns en materiell skyldighet att registrera företagaren hindrar inte att denne är tvungen att inlämna en andra ansökan, vilket innebär att registreringen förlorar sin "automatiska" karaktär.
(11) - Se dom av den 29 oktober 1998 i mål C-193/97 och C-194/97, De Castro Freitas och Escallier (REG 1998, s. I-6747), punkt 19.
(12) - Se i detta avseende domen i det ovan i punkt 29 nämnda målet De Castro Freitas och Escallier. När det emellertid, såsom även anges i domen i detta mål, finns objektiva omständigheter som leder till att värdlandet anser att det företedda intyget innehåller uppenbara oriktigheter, får det vända sig till ursprungsstaten för att begära tilläggsuppgifter (punkt 30).
(13) - Se, utöver domen i det ovan nämnda målet De Castro Freitas och Escallier, dom av den 7 februari 1979 i mål 115/78, Knoors (REG 1979, s. 399; svensk specialutgåva volym 4, s. 297) och av den 27 september 1989 i mål 130/88, Van de Bijl (REG 1989, s. 3039).
(14) - I detta avseende finns det anledning att betona att Kreis Heinsberg vid sammanträdet, även om den medgivit att bevishandlingarna skall inges på tyska, har bestritt att den berörda personen måste framföra sin ansökan personligen och påpekat att han kan skicka den per post antingen till hantverkskammaren eller till den behöriga förvaltningsmyndigheten. Dessutom har Kreis Heinsberg betonat att endast Regierungspräsident är behörig att ge specialtillstånd till registrering, efter att ha hört den berörda hantverkskammaren.
Vad beträffar den första frågan skall erinras om att domstolen inte är i stånd att pröva om det verkligen krävs att den berörda personen personligen inlämnar sin ansökan. Vad beträffar den andra frågan anser jag emellertid att Kreis Heinsberg i allt väsentligt inte bestritt att det föreligger en dubbel kontroll - som har till syfte att utforma ett yttrande eller anta ett beslut - av intyget från härkomststaten som företas av hantverkskammaren och behörig förvaltningsmyndighet, även om denna kontroll i allt väsentligt är av formell karaktär, vilket Kreis Heinsberg för övrigt själv har medgett. Slutligen skall påpekas att valfriheten för företagaren att vända sig antingen till hantverkskammaren eller till förvaltningsmyndigheten inte hindrar att båda dessa instanser är inblandade i förfarandet i fråga.
(15) - Ovan fotnot 11.
(16) - Punkt 21.
(17) - I detta avseende har domstolen ansett, å ena sidan, att "nationella regler som inte utan åtskillnad är tillämpliga på tjänster oavsett deras ursprung, endast [är] förenliga med gemenskapsrätten om de kan hänföras till en uttrycklig undantagsbestämmelse, såsom artikel 56 i fördraget" och, å andra sidan att "[i] avsaknad av harmoniserade regler som är tillämpliga på tjänster, eller regler om likvärdighet, kan inskränkningar i den frihet som garanteras genom fördraget inom detta område dessutom härröra från tillämpningen av nationella regleringar - som gäller för alla personer som är etablerade på den ifrågavarande statens territorium - på personer som tillhandahåller tjänster och som är etablerade på en annan medlemsstats territorium, vilka redan måste uppfylla föreskrifterna i den statens lagstiftning" (se dom av den 25 juli 1991 i mål C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, REG 1991, s. I-4007; svensk specialutgåva volym 11, s. 331, punkterna 11 och 12).
(18) - Ovan fotnot 11.
(19) - Punkt 23.
(20) - Se ovan, punkt 32 i detta förslag till avgörande.
(21) - Se ovan, punkt 33 i detta förslag till avgörande.
(22) - I detta avseende finns det anledning att påpeka att man i förevarande mål inte kan bestrida - genom en analog tillämpning av rättsfallet Keck och Mithouard (dom av den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91, REG 1993, s. I-6097; svensk specialutgåva, volym 14, s. 431), punkt 16, enligt vilken en icke diskriminerande åtgärd avseende försäljningsformer inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 30 i EG-fördraget - att förfarandet i fråga omfattas av artikel 59 i fördraget. Det är utan tvekan så att de åtgärder som reglerar förfarandet för beviljande av tillstånd att utöva hantverk i Tyskland, i synnerhet skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret, vilken utgör föremålet för tvisten vid den nationella domstolen, direkt rör tillträde till marknaden för hantverkstjänster i medlemsstaterna och följaktligen utgör formella begränsningar av handeln med tjänster inom gemenskapen (se även nedan, punkt 45 i detta förslag till avgörande). I ett sådant här fall är det således, i enlighet med domen av den 10 maj 1995 i mål C-384/93, Alpine Investments (REG 1995, s. I-1141, punkterna 28 och 33-38), inte möjligt att tillämpa rättsfallet Keck och Mithouard analogt.
(23) - Se som vägledning dom av den 4 december 1986 i mål 205/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 3755; svensk specialutgåva volym 8, s. 741), punkt 25.
(24) - Se dom av den 12 december 1996 i mål C-3/95, Reisebüro Broede (REG 1996, s. I-6511), punkt 25.
(25) - Se dom av den 9 augusti 1994 i mål C-43/93, Vander Elst (REG 1994, s. I-3803; svensk specialutgåva, volym 16, s. 59), punkt 16.
(26) - Se domen i det ovan i fotnot 17 nämnda målet Collectieve Antennevoorziening Gouda, punkt 15.
(27) - Se som vägledning domen i det ovan i fotnot 25 nämnda målet Vander Elst, punkt 17.
(28) - Man skulle även kunna hävda att skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret innebär en inskränkning av den enkla anledningen att den utgör ett formellt villkor för tillträde till marknaden för tjänster, utan att det är nödvändigt att undersöka om det är möjligt att enkelt uppfylla detta villkor (det är fråga om en omständighet som påverkar avgörandet om inskränkningen kan rättfärdigas eller inte). Se i detta avseende generaladvokaten Fennellys förslag till avgörande som föredrogs den 16 september 1999 i domen i mål C-190/98, Volker Graf, REG 2000, s. I-493, I-495, punkterna 30 och 31.
(29) - I förevarande mål är det desto mer nödvändigt att erinra om den nationella domstolens behörighet vad avser tillämpningen av proportionalitetsprincipen, eftersom Kreis Heinsberg har framfört bestridanden beträffande de tillämpliga tyska bestämmelserna i fråga.
(30) - Angående skyddet för mottagarna av tjänster, vilket anses som ett överordnat skäl av allmänt intresse som kan berättiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster, se dom av den 18 januari 1979 i de förenade målen 110/78 och 111/78, Van Wesemael m. fl. (REG 1979, s. 35; svensk specialutgåva, volym 4, s. 263), punkterna 26 och 27, och domen i det ovan i fotnot 17 nämnda målet Collectieve Antennevoorziening Gouda, punkt 14.
(31) - Angående skyddet för arbetstagare, vilket anses som tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster, se som vägledning dom av den 17 december 1981 i mål 279/80, Webb (REG 1981, s. 3305), punkt 19, och det i fotnot 17 nämnda målet Collectieve Antennevoorziening Gouda, punkt 14.
(32) - Kreis Heinsberg har tillhandahållit upplysningar om skyldigheten för utländska företag att registrera sig i de nationella registren enligt de belgiska, franska, grekiska, italienska, luxemburgska och österrikiska rättsordningarna.
Enligt Kreis Heinsberg fungerar hantverksregistret som ett offentligt register med upplysningar om de hantverkare som utövar sin verksamhet som egenföretagare inom de gränser som den behöriga yrkeskammaren uppställt. Detta register har med andra ord en reglerande funktion och tjänar till att informera myndigheterna och användarna av hantverkstjänster vad avser de personer som har fått tillstånd från den behöriga yrkeskammaren att som egenföretagare utföra sådana tjänster.
(33) - Såsom kommissionen riktigt har påpekat vid sammanträdet kan inte nödvändigheten av att garantera kvaliteten på de tillhandahållna hantverkstjänsterna i sig direkt berättiga en skyldighet att registrera sig i hantverksregistret, i den mån som kvaliteten garanteras tillräckligt genom specialtillståndet att utöva den berörda verksamheten, som beviljas innan registreringen i hantverksregistret.
I detta avseende är det lämpligt att även påpeka att registreringen i hantverksregistret, enligt den tyska regeringen, resulterar i ett obligatoriskt upptagande i hantverkskammaren, vilket bidrar till upprätthållande av nivån på de yrkesmässiga tjänsterna och färdigheterna inom hantverksområdet och en förbättring av denna nivå, tack vare ett system med dubbel utbildning (praktik och teori) för hela industri- och hantverksområdena. Vad avser ovannämnda anmärkningar skall erinras om att det, för det första, ankommer på den nationella domstolen att kontrollera om det obligatoriska upptagandet i hantverkskammaren verkligen, enligt den tyska lagstiftningen, kan motivera skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret och om den bidrar till förverkligandet av de mål som åberopats av den tyska regeringen. Jag anser emellertid att dessa mål, även om det förefaller som om de utgör hänsyn till allmänintresset enligt fasta bestämmelser i den tyska rättsordningen, inte kan hindra utländska företagare som är etablerade inom gemenskapen och som önskar utöva sin verksamhet i Tyskland tillfälligt eller till och med en enda gång och som inte deltar i utbildningssystemet i denna medlemsstat. Om detta emellertid är fallet, och särskilt om det obligatoriska upptagandet i hantverkskammaren innebär att periodiska avgifter skall erläggas, skall den nationella domstolen, med tillämpning av domstolens ovannämnda rättspraxis, undersöka om detta obligatoriska upptagande, som är underställt skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret, utgör en särskild inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, som eventuellt strider mot gemenskapsrätten. I ett sådant fall kan den nationella domstolen, om den bedömer att det är nödvändigt, ställa en ny fråga till domstolen.
(34) - Se exempelvis bestämmelsen i artikel 22.1 i rådets direktiv 85/384/EEG av den 10 juni 1985 om det ömsesidiga erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis på arkitekturområdet, däribland åtgärder för att underlätta ett effektivt utnyttjande av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT L 223, s. 15; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 99). I denna artikel föreskrivs bland annat följande: "När en medlemsstat kräver av sina egna medborgare som önskar utöva den verksamhet som åsyftas i artikel 1 antingen ett tillstånd från eller medlemskap i eller registrering hos en yrkesorganisation eller ett yrkesorgan, skall, när det gäller tillhandahållande av tjänster, denna medlemsstat undanta medborgare från andra medlemsstater från detta krav. Personen i fråga skall tillhandahålla tjänster med samma rättigheter och skyldigheter som medborgare i värdmedlemsstaten; i synnerhet skall de uppföranderegler av yrkesmässig eller administrativ natur som gäller i denna medlemsstat även gälla för honom. För detta ändamål och förutom den deklaration som nämns i punkt 2 för tillhandahållande av tjänster får medlemsstater, för att göra det möjligt att genomföra de bestämmelser för yrkesmässigt uppförande som gäller hos dem, kräva automatisk tillfällig inregistrering eller formell registrering hos en yrkesorganisation eller ett yrkesorgan eller i ett register, förutsatt att denna registrering inte fördröjer eller på något sätt försvårar tillhandahållandet av tjänster eller åsamkar några ytterligare kostnader för den person som tillhandahåller tjänsterna" (min kursivering). En liknande bestämmelse återfinns för övrigt i artikel 17.1 i rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis (EGT L 165, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 102).
Full & Egal Universal Law Academy