Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 Na acção por incumprimento sub judice, a Comissão acusa o Grão-Ducado do Luxemburgo de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 94/46/CE da Comissão, de 13 de Outubro de 1994, que altera as Directivas 88/301/CEE e 90/388/CEE em especial no que diz respeito às comunicações por satélite (1). Considera que aquele Estado-Membro não adoptou todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição da directiva, ou, pelo menos, não comunicou a Comissão da sua adopção.
2 O escopo desta directiva consiste, essencialmente, na harmonização e liberalização do mercado para equipamentos de satélites e de serviços por satélite. Nesta sequência, a directiva impõe aos Estados-Membros a supressão dos direitos exclusivos ou especiais existentes em benefício dos operadores de comunicações por satélite e a conceder a todos os operadores o direito de prestar serviços de telecomunicações. Os Estados-Membros estão igualmente obrigados a adoptar as disposições que definam os processos de autorização e de declaração para a exploração de estações terrestres de telecomunicações e, especialmente, os critérios de concessão de licenças e de frequências, incluindo os correspondentes encargos. Ora, foi precisamente esta última obrigação que o Luxemburgo não cumpriu no prazo que lhe tinha sido fixado, de forma que a Comissão se viu constrangida a intentar a presente acção.
B - Matéria de facto
3 Nos termos do artigo 4._ da referida directiva, «Os Estados-Membros comunicarão à Comissão, no prazo de nove meses a contar da data de entrada em vigor da presente directiva, as informações que possibilitem à Comissão verificar o cumprimento do disposto nos artigos 1._ e 2._ da presente directiva.» A directiva entrou em vigor em 8 de Novembro de 1994 (2), o que teve como consequência que o prazo para a notificação das medidas tomadas expirou em 8 de Agosto de 1995.
4 Não tendo recebido qualquer comunicação por parte do Governo luxemburguês acerca das medidas adoptadas, a Comissão convidou-o a apresentar as suas observações por carta de 27 de Outubro de 1995, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE.
5 Em resposta a esta notificação, o Governo luxemburguês, através de carta de 20 de Dezembro de 1995, informou a Comissão da existência de um projecto de lei relativa às telecomunicações na qual seria regulamentada, nomeadamente, a supressão de direitos especiais e exclusivos e o processo de concessão de licenças. Além disso, em 27 de Maio de 1997, o Grão-Ducado do Luxemburgo comunicou, referindo-se à transposição nomeadamente da Directiva 94/46, ter adoptado o regulamento grão-ducal de 25 de Abril de 1997 relativo às condições mínimas do caderno de encargos para o estabelecimento e exploração de redes de serviços GSM (3) e GMS/DCS 1800.
6 Contudo, a Comissão considerou que, precisamente, este regulamento não diz respeito às comunicações por satélite, mas unicamente às comunicações móveis terrestres.
7 Finalmente, em 7 de Julho de 1997, a Comissão enviou ao Governo luxemburguês um parecer fundamentado. Nele acusa o Governo luxemburguês de ter faltado à obrigação que lhe incumbia de transpor correctamente a directiva. A Comissão intimou o Governo luxemburguês a tomar as medidas necessárias para agir em conformidade com o parecer fundamentado no prazo de dois meses após notificação do mesmo.
8 Por carta de 14 de Julho de 1997, o Governo luxemburguês, referindo-se à transposição, nomeadamente da Directiva 94/46, notificou novamente a Comissão da adopção do regulamento grão-ducal de 25 de Abril de 1997, bem como da lei de 21 de Março de 1997 relativa às telecomunicações. A Comissão manifesta a opinião de que os mencionados diplomas legais do Grão-Ducado do Luxemburgo não são susceptíveis de garantir a transposição da directiva. Considera, por um lado, que o regulamento de 25 de Abril de 1997 não é aplicável às comunicações por satélite (4) e, por outro, que a lei de 21 de Março de 1997 carece de disposições de execução relativamente aos critérios e ao processo de concessão das autorizações para a prestação de serviços por satélite.
9 Foram transmitidos à Comissão outros documentos, a título informal, em 28 e 30 de Julho de 1997. Tratou-se, em primeiro lugar, de dois projectos de regulamentos grão-ducais relativos aos requisitos do caderno de encargos para o estabelecimento e a exploração de redes fixas de telecomunicações, dando execução ao artigo 7._, n._ 2, alíneas a) e b), da lei de 21 de Março de 1997. Estes projectos foram notificados oficialmente à Comissão a 8 de Setembro de 1997, como medidas de transposição das Directivas 92/44/CE, 95/62/CE, 97/13/CE e 97/33/CE. Ambos os regulamentos grão-ducais foram adoptados em 22 de Dezembro de 1997 e, por fim, publicados a 29 de Dezembro de 1997 no Mémorial, jornal oficial do Grão-Ducado do Luxemburgo. Relativamente à sua questão destinada a saber se o âmbito de aplicação destes regulamentos abrangia também os serviços por satélite, a Comissão afirma não ter obtido qualquer resposta.
10 Por outro lado, a Comissão também recebeu, a título informal, a notificação de um outro regulamento, a saber, o regulamento grão-ducal de 23 de Abril de 1997 relativo aos equipamentos terminais de telecomunicações e às instalações de estações terrestres de comunicação por satélite, incluindo o reconhecimento recíproco da sua conformidade. No entanto e segundo a Comissão, este regulamento limita-se a transpor o artigo 1._ da Directiva 94/46 e, além do mais, também não lhe foi oficialmente notificado.
11 A Comissão conclui pois que o Grão-Ducado do Luxemburgo não transpôs completamente a Directiva 94/46 ou, em todo o caso, não lhe comunicou as medidas tomadas para a sua aplicação. As medidas tomadas ou se referiam apenas a partes da directiva ou careciam das necessárias disposições de execução que entretanto não tinham sido definidass nem lhe tinham sido comunicadas.
12 Consequentemente, a Comissão intentou a presente acção no Tribunal de Justiça e pede que este se digne:
- declarar que, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para se conformar com a Directiva 94/46/CE da Comissão, de 13 de Outubro de 1994, que altera as Directivas 88/301/CEE e 90/388/CEE em especial no que diz respeito às comunicações por satélite, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;
- condenar o Grão-Ducado do Luxemburgo nas despesas.
13 Na contestação, o Grão-Ducado do Luxemburgo alega que a Directiva 94/46 foi transposta para o seu ordenamento jurídico através da lei de 21 de Março de 1997, no que respeita à supressão dos direitos exclusivos ou especiais em matéria de telecomunicações por satélite. Afirma que esta lei também é aplicável precisamente às comunicações por satélite, porque rege as telecomunicações em geral. Embora a prestação de serviços por satélite careça de uma autorização, esta é concedida de uma forma quase automática dado que é suficiente uma mera declaração. A utilização de frequências encontra-se sujeita a uma autorização genérica, necessária por força das circunstâncias geográficas especiais, a fim de garantir o bom funcionamento dos serviços por satélite em geral. Contudo, trata-se apenas de uma mera formalidade. Acrescenta que a lei de 10 de Abril de 1997 ratificou as disposições adoptadas no quadro dos acordos Intelsat (5). Quanto ao acordo Eutelsat (6), já foi apresentado um projecto de diploma legal.
14 Quanto aos equipamentos terminais de telecomunicações e equipamentos de estações terrestres de comunicações por satélite, bem como o reconhecimento recíproco da sua conformidade, estes requisitos foram transpostos através do regulamento grão-ducal de 23 de Abril de 1997.
15 Nesta conformidade, o Grão-Ducado do Luxemburgo pede que o Tribunal de Justiça se digne:
- julgar a acção improcedente,
- condenar a demandante nas despesas.
16 As demais alegações das partes serão apreciadas, na medida do necessário, no quadro da análise jurídica.
C - Análise
17 O Grão-Ducado do Luxemburgo contesta o incumprimento que lhe é imputado pela Comissão. Na sua opinião, a directiva foi transposta quanto à supressão dos direitos exclusivos ou especiais pela lei de 21 de Março de 1997, e relativamente aos equipamentos terminais de telecomunicações e equipamentos de estações terrestres de comunicações por satélite, através do Regulamento grão-ducal de 23 de Abril de 1997.
18 O objectivo da Directiva 94/46 consiste em criar o enquadramento jurídico necessário que permita a eliminação de todas as restrições e o desenvolvimento de novas actividades do domínio das telecomunicações por satélite e de realizar assim a harmonização e a liberalização do mercado de equipamentos de satélite e serviços por satélite, o que pressupõe a supressão dos direitos exclusivos e especiais na medida em que obstem à referida liberalização. A fim de alcançar este objectivo, a directiva impõe aos Estados-Membros de tomarem todas as medidas necessárias para assegurar a qualquer operador o direito de prestar serviços de telecomunicações (7). Neste contexto, os Estados-Membros estão obrigados a suprimir todos os direitos exclusivos ou especiais que impeçam a consecução daquele objectivo.
19 Devem ainda os Estados-Membros, ao abrigo do artigo 2._, n._ 2, alínea b), comunicar «os critérios de concessão das autorizações bem como as condições a que estas estão sujeitas, e os processos de declaração para a exploração de estações terrestres de transmissão».
20 No caso em apreço, isto tem por consequência que Grão-Ducado do Luxemburgo devia, no âmbito da transposição completa da Directiva 94/46, adoptar medidas que viabilizassem e assegurassem o estabelecimento e a exploração de serviços por satélite. Devia também adoptar disposições legislativas, regulamentares e administrativas adequadas para regulamentar o processo para obtenção de autorização de exploração de serviços por satélite. Isto devia incluir, em especial, os processos para obtenção da referida autorização, bem como os de atribuição de frequências e licenças e o montante das despesas e taxas inerentes.
21 Assim, a Comissão chama a atenção para o facto de o Grão-Ducado do Luxemburgo estar obrigado a criar um enquadramento legal que descreva com exactidão qual o processo a seguir, desde a declaração até à atribuição de licenças e de frequências.
22 Nos termos do artigo 14._, n._ 3, da lei de 21 de Março de 1997, incumbe ao ministro competente estabelecer o processo de declaração. Os custos daí resultantes para o operador de comunicações por satélite deviam ser fixados através de um regulamento grão-ducal, nos termos do artigo 14._, n._ 4, da lei de 21 de Março de 1997. No entanto, a Comissão refere com razão que nenhuma das referidas regulamentações foi até hoje adoptada nem publicada.
23 Relativamente à atribuição e utilização das frequências, os artigos 29._ e seguintes da lei luxemburguesa de 21 de Maio de 1997 contêm as condições estruturais e os princípios gerais aplicáveis a este processo. Os restantes pormenores relativos ao processo de atribuição das frequências bem como aos custos a ele inerentes a suportar pelo operador deviam ser objecto de regulamentação precisa por regulamento ministerial ou através de regulamentos grão-ducais.
24 O Governo luxemburguês afirma que, não obstante ser necessária uma autorização para o estabelecimento e exploração de comunicações por satélite, ela é concedida quase automaticamente, sendo, em concreto, suficiente uma mera comunicação às autoridades competentes. Mais precisamente, no âmbito do procedimento de atribuição de frequências e licenças, tem lugar uma coordenação dos operadores a fim de ser assegurado o funcionamento em paralelo dos serviços de comunicações. Em conformidade, os artigos 29._ e seguintes da lei de 21 de Março de 1997 prevêem que aqueles processos necessitam de disposições subsequentes de execução.
25 A transposição da Directiva 94/46 pressupunha a adopção das demais disposições de execução enunciadas na lei de 21 de Março de 1997 e a sua comunicação à Comissão, nos termos do artigo 2._, n._ 2, alínea b), o que, contudo, não se verificou.
26 A Comissão censura ainda o facto de as disposições luxemburguesas em causa visarem - pelo menos de acordo com a sua redacção - apenas os serviços de comunicações por satélite e não os serviços de redes de satélites, previstos pelo artigo 2._, n._ 1, alínea a), iv), segundo travessão, da directiva. Dado que a lei de 21 de Março de 1997 regulamenta, em termos genéricos, a exploração de redes de telecomunicações e que os regulamentos grão-ducais adoptados com base nesta lei, relativos aos requisitos do caderno de encargos, apenas utilizam o conceito geral de telecomunicações, não é de excluir - segundo a Comissão - que o seu domínio de aplicação possa abarcar também os serviços de redes de satélite; contudo isto não resulta expressamente da sua redacção. A Comissão afirma ter colocado por várias vezes esta questão ao Grão-Ducado do Luxemburgo, nunca tendo obtido uma resposta.
27 Em primeiro lugar, deve referir-se novamente que o citado regulamento grão-ducal relativo à fixação dos requisitos do caderno de encargos, de 22 de Dezembro de 1997, não foi comunicado à Comissão no contexto da transposição da Directiva 94/46.
28 Se se considerar, tal como a Comissão correctamente alegou, que é necessária a obtenção de uma licença para o estabelecimento e exploração de uma rede de satélites, então tem de se reconhecer que os regulamentos necessários, por força do artigo 10._, n._ 2, e artigo 65._ da lei de 21 de Março de 1997, para a regulamentação detalhada do procedimento de concessão de licença, não foram adoptados.
29 Do que precede resulta que, embora a lei de 21 de Março de 1997 tenha estabelecido o quadro jurídico e as regras gerais relativas ao estabelecimento e exploração de comunicações por satélite, da declaração até à atribuição de frequências e de licenças, faltam ainda as disposições que regulamentem detalhadamente cada um destes procedimentos. Em especial, não resulta da lei de 21 de Março de 1997 qual o modo de obter, respectivamente, a autorização, a frequência ou a licença e quais as despesas e taxas inerentes a suportar pelo requerente.
30 Para realizar o objectivo prosseguido pela directiva, ou seja, a harmonização e a liberalização do mercado de equipamentos de satélites e serviços de comunicação por satélite, o Grão-Ducado do Luxemburgo devia adoptar todas as medidas necessárias para proporcionar a todos os operadores o direito de prestarem serviços de telecomunicações. O Grão-Ducado do Luxemburgo devia igualmente ter divulgado quais os critérios de atribuição de autorizações, bem como as condições subjacentes a essas autorizações, e especificado detalhadamente qual o procedimento de exploração dos equipamentos de comunicações por satélite.
31 O Grão-Ducado do Luxemburgo contesta igualmente a acusação de incumprimento prevalecendo-se da lei de 10 de Abril de 1997. Esta lei retomou os acordos da Organização Internacional de Telecomunicações por Satélite (Intelsat). Quanto ao acordo Eutelsat, o processo legislativo ainda não está concluído.
32 A este respeito, há que referir que, por um lado, esta lei não foi notificada à Comissão e que, por outro, o argumento de que existia um projecto de lei transpondo o acordo Eutelsat não é adequado para refutar a acusação de não transposição da directiva.
33 Relativamente aos equipamentos terminais de telecomunicações e equipamentos de estações terrestres de comunicações por satélite, o Governo luxemburguês remete para o regulamento grão-ducal de 23 de Abril de 1997.
34 A Comissão invoca desde logo que este documento nunca lhe foi oficialmente notificado.
35 Este regulamento foi publicado dando execução ao artigo 28._, n._ 2, da lei de 21 de Março de 1997. Tem por objecto estabelecer as condições para a concessão de uma autorização destinada à utilização de equipamentos terminais de telecomunicações e de estações terrestres de comunicações por satélite, na medida em que estes devam estar ligados a uma rede pública de telecomunicações.
36 Contudo, isto não dispensa o operador de serviços por satélite da necessidade de obter uma licença para o estabelecimento e exploração de um serviço por satélite.
37 O Governo luxemburguês não podia por consequênia pretender, a este respeito, que tinham sido adoptadas normas e regulamentações de aplicação detalhadas e que as mesmas tinham sido comunicadas à Comissão.
38 Do que precede resulta, portanto, que o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 94/46 ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição da directiva e ao não comunicar à Comissão, especialmente, as medidas relativas ao processo de declaração e concessão de licenças, bem como as despesas e taxas inerentes.
39 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido nesse sentido, o Grão-Ducado do Luxemburgo deve ser condenado nas despesas.
D - Conclusão
40 À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça de decidir no sentido de:
«- declarar que, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 94/46/CE da Comissão, de 13 de Outubro de 1994, que altera as Directivas 88/301/CEE e 90/388/CEE no que diz respeito em especial às comunicações por satélite, especialmente as medidas relativas ao processo que decorre da declaração até à concessão de licenças e frequências, bem como o montante das despesas e taxas inerentes, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;
- condenar o Grão-Ducado do Luxemburgo nas despesas».
(1) - JO L 268, p. 15.
(2) - V. artigo 5._ da directiva.
(3) - Global System for Mobile Communications (GMS).
(4) - Como o Governo luxemburguês na sua contestação já não faz menção a este regulamento, ele não será objecto de análise subsequente.
(5) - Organização Internacional de Telecomunicações por Satélite (Intelsat).
(6) - Organização Europeia de Telecomunicações por Satélite (Eutelsat).
(7) - V. artigo 2._, n._ 2, alínea a), in fine, da directiva.
Full & Egal Universal Law Academy