Conclusie van de advocaat generaal
De vraag en haar achtergrond
1 In deze zaak gaat het om de vraag, of douaneautoriteiten een douane-expediteur die in een procedure betreffende extern communautair douanevervoer te goeder trouw als aangever handelt, in kennis moeten stellen van hun vermoeden van of hun onderzoek naar mogelijke fraude in het kader van die procedure, zodat hij het ontstaan van een douaneschuld met betrekking tot de wederrechtelijk aan het douanetoezicht onttrokken goederen kan voorkomen, en, indien een dergelijke verplichting bestaat, welke gevolgen niet-nakoming van die verplichting heeft, in het bijzonder ten aanzien van de invordering van douanerechten.
2 Extern communautair douanevervoer betreft een procedure waarbij niet-communautaire goederen worden vervoerd tussen twee punten binnen het douanegebied van de Gemeenschap met het oog op hun wederuitvoer naar een andere niet-lidstaat. Gedurende dat vervoer zijn over de goederen geen douanerechten, BTW of accijnzen verschuldigd. De "aangever", dikwijls een verlader of een douane-expediteur, is verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van de procedure en is aansprakelijk voor heffingen die kunnen voortvloeien uit de in verband daarmee begane overtredingen of onregelmatigheden.
3 Blijkens de verwijzingsbeschikking van de nationale rechter en de daarbij gevoegde stukken zijn de feiten van de zaak als volgt.
4 Tussen 29 juli en 8 september 1993 werden door De Haan Beheer BV (hierna: "De Haan"), een douane-expediteur die als aangever handelde, documenten T1 (verklaringen voor de procedure betreffende extern douanevervoer waarin de zendingen nauwkeurig worden omschreven en waaruit blijkt, dat de verschillende stadia van de procedure zijn doorlopen) opgesteld voor zeven partijen niet-communautaire sigaretten, waarover geen rechten waren betaald en die naar diverse niet-lidstaten moesten worden uitgevoerd. In alle gevallen werd als douanekantoor van bestemming in de Gemeenschap Antwerpen genoemd. In werkelijkheid hebben de sigaretten Antwerpen nooit bereikt, maar werden zij wederrechtelijk aan het douanetoezicht in Nederland onttrokken. Een douaneambtenaar in Antwerpen stempelde de documenten T1 ten onrechte af, zodat het leek alsof de goederen inderdaad op het douanekantoor van bestemming waren ontvangen. (De betrokkenheid van die ambtenaar, door de nationale rechter als feit vermeld, blijkt door de Commissie te worden bestreden. Onomstreden is echter, dat de documenten T1 ten onrechte werden afgestempeld.) Bij de fraude was een aantal personen betrokken, waaronder een werknemer van De Haan, maar zonder dat De Haan wist of vermoedde, dat er iets mis was.
5 Al die frauduleuze handelingen werden echter door ambtenaren van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (hierna: "FIOD") ontdekt en onderzocht. Op grond van een proces-verbaal van de FIOD van 21 juli 1993 werd een onderzoek ingesteld. Op 25 juni 1993 machtigde een rechter-commissaris de FIOD een aantal telefoons af te luisteren, hetgeen tot 14 september 1993 geschiedde. Op of omstreeks 26 juli 1993 leverden de afgeluisterde gesprekken informatie op over een aantal frauduleuze sigarettentransporten, waarvan de eerste op 29 juli zou plaatsvinden. Het onderzoek werd voortgezet tot omstreeks 9 september 1993, toen een ander proces-verbaal werd opgemaakt waarin bepaalde huiszoekingen werden voorgesteld. Op 14 september 1993 werden huiszoekingen verricht en meer dan 5 miljoen sigaretten aangetroffen waarover geen rechten waren betaald. Na verhoor van de verdachten werden nog meer sigaretten in beslag genomen en werd op 5 november 1993 door de FIOD een proces-verbaal met een samenvatting van de onderzoeksresultaten opgesteld.
6 Volgens dat proces-verbaal werden de bij het vijfde exemplaar van het document T1 behorende strookjes valselijk afgestempeld en aan De Haan teruggezonden. De verwijzingsbeschikking vermeldt echter, dat de eerste twee documenten T1 aanvankelijk op basis van de valse afstempeling door het douanekantoor van vertrek als gezuiverd werden aangemerkt, dat wil zeggen ingevuld op een wijze waaruit het goede verloop van het externe douanevervoer blijkt, terwijl de afschriften van de overige vijf nooit naar dat kantoor werden teruggezonden en aan De Haan werd medegedeeld, dat zij niet waren gezuiverd. Voorts blijkt uit het proces-verbaal van de FIOD, dat de bij de fraude betrokken werknemer van De Haan, toen het proces-verbaal werd opgesteld, was verhoord en inlichtingen over de fraude had gegeven, en dat de bedrijfsleider van De Haan als getuige was gehoord.
7 Op 13 juli 1994 werd De Haan uitgenodigd douanerechten ten bedrage van 2 463 318 HFL te betalen met betrekking tot de partijen sigaretten waarvoor zij verantwoordelijk werd geacht. Nadat zij bij de douaneautoriteiten een bezwaarschrift tegen die aanslag had ingediend, verminderde de Inspecteur der invoerrechten en accijnzen het verschuldigde bedrag op 5 september 1995 met 888 287,40 HFL, omdat de verkoopwaarde van de sigaretten was overschat. Ingevolge die uitspraak was De Haan dus nog steeds aansprakelijk voor douanerechten ten bedrage van 1 575 030,60 HFL. Op 10 oktober 1995 stelde zij tegen de uitspraak van de Inspecteur beroep in bij de Tariefcommissie, die blijkens de opmerkingen van de Nederlandse regering de rechter in eerste en laatste instantie in zaken met betrekking tot invoerrechten is, en die in de onderhavige zaak het verzoek om een prejudiciële beschikking heeft ingediend.
8 Een aspect van de zaak dat niet in de verwijzingsbeschikking is vermeld, maar waarop De Haan, de Nederlandse regering en de Commissie hebben gewezen, is dat De Haan na de indiening van een bezwaarschrift bij de douaneautoriteiten, dat tot de uitspraak van de Inspecteur en vervolgens tot het beroep bij de Tariefcommissie leidde, op 31 mei 1995 in een afzonderlijke procedure krachtens artikel 239 van het communautair douanewetboek(1) ook nog om kwijtschelding van de betrokken rechten verzocht. Op 3 juni 1997 verzocht de Directie Douane te Rotterdam, van mening dat een beslissing op basis van artikel 899 van verordening nr. 2454/93(2), niet mogelijk was, de Commissie om een beslissing overeenkomstig de artikelen 905-909 van die verordening. Bij beschikking van 18 februari 1998 besliste de Commissie, dat kwijtschelding van de invoerrechten niet gerechtvaardigd was. Tegen die beschikking is door de Nederlandse regering beroep ingesteld bij het Hof van Justitie (zaak C-157/98) en door De Haan bij het Gerecht van eerste aanleg (zaak T-150/98), welke zaken beide (zaak C-157/98 op verzoek van de Nederlandse regering) zijn geschorst in afwachting van de uitspraak in de onderhavige zaak.
9 De beslissing van de Commissie - gevoegd bij de opmerkingen van de Nederlandse regering in deze zaak - berust in wezen op de overweging, dat De Haan verantwoordelijk is voor het juiste verloop van het douanevervoer; dat blootstelling aan mogelijke frauduleuze handelingen een normaal commercieel risico is; dat ook al was De Haan zelf niet bij de fraude betrokken, één van haar medewerkers waarvoor zij de verantwoordelijkheid droeg, dat wel was; dat de betrokkenheid van een Belgische douaneambtenaar niet vaststond; dat geen van de genoemde feiten, evenmin als het feit dat de FIOD De Haan zijn kennis onthield teneinde het onderzoek te kunnen voltooien, speciale omstandigheden kunnen opleveren op grond waarvan invoerrechten krachtens artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79(3) konden worden kwijtgescholden.
10 In de procedure die tot deze zaak heeft geleid, nam de Tariefcommissie kennis van het argument van De Haan, dat aangezien zij te goeder trouw handelde en de onderzoekers wisten wat er gaande was, de douaneautoriteiten haar de feiten, althans nadat met de eerste partij fraude was gepleegd, hadden moeten meedelen, zodat zij stappen had kunnen ondernemen - door geen T1-aangiften meer te doen -, ten einde aansprakelijkheid voor een douaneschuld met betrekking tot de volgende zes partijen te voorkomen. Op grond daarvan besloot de Tariefcommissie op 24 februari 1998 de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
"Moet naar de regels van geschreven of ongeschreven communautair douanerecht in het verkeer tussen douaneplichtigen en douaneautoriteiten worden uitgegaan van een plicht van laatstgenoemde als sub 6.2 omschreven ($belanghebbende, van wie vaststaat dat zij de aangiften te goeder trouw heeft gedaan, heeft naar het oordeel van de Tariefcommissie terecht de vraag opgeworpen, of het niet tot de plicht van de douaneautoriteiten behoort om een aangever als de onderhavige - binnen het in casu aanwezige tijdsbestek van ongeveer 10 dagen - te waarschuwen voor mogelijke frauderende opdrachtgevers'), en zo ja, wat zijn rechtens de gevolgen voor de vaststelling, de boeking en de invordering van de douaneschuld, indien de autoriteiten hun plicht niet nakomen?"
Het bedoelde "tijdsbestek van ongeveer 10 dagen" lijkt betrekking te hebben op de periode tussen de ontdekking van de verdwijning van de eerste partij op 29 juli 1993 en de verzending van de tweede partij op 10 augustus 1993.
De geldende wettelijke regeling
11 Het douanewetboek(4) en zijn uitvoeringsbepalingen (verordening nr. 2454/93(5), zoals gewijzigd bij verordening nr. 3665/93(6)) traden op 1 januari 1994 in werking. Daarbij werden de vele voordien geldende douaneregelingen gecodificeerd en sommige ervan ingetrokken. Noch in het wetboek noch in de uitvoeringsverordening zijn overgangsbepalingen opgenomen. In de onderhavige zaak vond de fraude plaats en ontstond de douaneschuld in 1993; het verzoek om betaling van rechten werd evenwel pas op 13 juli 1994 gedaan. Welke wettelijke regeling moet nu worden onderzocht bij de beantwoording van de door de nationale rechter gestelde vraag, of er een regel van geschreven gemeenschapsrecht bestaat - het huidige douanewetboek of de vroegere verordening?
12 In haar vraag verwijst de Tariefcommissie enkel naar "geschreven (...) communautair douanerecht", maar in de dossierstukken wordt zowel naar het douanewetboek als naar de eerdere wettelijke regeling verwezen. De Haan, de Nederlandse regering en de Commissie verwijzen in hun schriftelijke opmerkingen voornamelijk naar het douanewetboek.
13 In antwoord op een vóór de mondelinge behandeling door het Hof gestelde schriftelijke vraag nam de Commissie echter het standpunt in, dat aangezien de relevante feiten vóór de inwerkingtreding van het douanewetboek plaatsvonden, de bepalingen van de eerdere wettelijke regeling, die wat deze zaak betreft, echter niet materieel afwijken van die van het douanewetboek, moesten worden toegepast.
14 Dat standpunt vindt steun in 's Hofs vaste rechtspraak, op grond waarvan procedurele regels op alle bij hun inwerkingtreding aanhangige procedures van toepassing zijn, terwijl materiële regels in het algemeen niet op vóór hun inwerkingtreding bestaande situaties van toepassing zijn, tenzij duidelijk het tegendeel blijkt. Die benadering is noodzakelijk op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.(7)
15 Ik ben het ermee eens, dat in deze zaak niet de materiële regels van het douanewetboek, maar die van de eerdere wettelijke regeling moeten worden uitgelegd. Alle zuiver procedurele aspecten die uit het betalingsverzoek van juli 1994 voortvloeien, dienen echter door het douanewetboek en zijn uitvoeringsbepalingen te worden beheerst. Dat standpunt is volledig in overeenstemming met de vaste rechtspraak, alsook met het beginsel, dat wettelijke regels geen terugwerkende kracht hebben, tenzij specifiek in een dergelijke toepassing is voorzien. Bovendien is dat door alle partijen tijdens de mondelinge behandeling aanvaard.
16 De belangrijkste op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke bepalingen van de communautaire douanewetgeving, die voor het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter relevant kunnen zijn, zijn dus de volgende.
17 Titel V van verordening nr. 2726/90(8) bevat de regeling voor extern communautair douanevervoer. Artikel 10 bepaalt ondermeer:
"1. Voor met toepassing van de regeling voor extern communautair douanevervoer te vervoeren goederen moet (...) een aangifte T1 worden gedaan.
(...) 4. De aangifte T1 wordt ondertekend door de aangever (...)
(...)"
18 Artikel 11, lid 1, luidt:
"De aangever is verplicht
a) binnen de gestelde termijn de goederen ongeschonden aan het kantoor van bestemming aan te brengen, onder overlegging van het document T1 en met inachtneming van de door de bevoegde autoriteiten getroffen identificatiemaatregelen;
b) de bepalingen betreffende de regeling voor communautair douanevervoer na te leven;
c) rechten en andere vanwege een bij het communautair douanevervoer begane overtreding of onregelmatigheid eventueel opeisbare heffingen te betalen."
19 Artikel 49, lid 1, van verordening nr. 1214/92(9) bepaalt:
"1. Wanneer een zending niet bij het kantoor van bestemming is aangeboden en de plaats van de overtreding of onregelmatigheid niet kan worden vastgesteld, geeft het kantoor van vertrek de aangever zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen 11 maanden na de datum van geldigmaking van de aangifte voor communautair douanevervoer, daarvan kennis."
20 Wat het ontstaan van een douaneschuld betreft, bepaalt artikel 2 van verordening nr. 2144/87(10), zoals gewijzigd bij verordening nr. 4108/88(11) onder meer:
"1. Er ontstaat een douaneschuld bij invoer
(...)
d) wanneer niet wordt voldaan aan één van de verplichtingen welke voortvloeien uit het gebruik van de douaneregeling waaronder (de aan rechten bij invoer onderworpen goederen) geplaatst zijn, dan wel wanneer één van de voor het plaatsen van de goederen onder de regeling vastgestelde voorwaarden niet in acht wordt genomen (...)
(...)"
Artikel 3 van die verordening luidt:
"Het tijdstip waarop de douaneschuld bij invoer ontstaat wordt geacht te zijn:
(...)
d) in de gevallen bedoeld bij artikel 2, lid 1, onder d), (...) het tijdstip waarop niet meer wordt voldaan aan de verplichting waarvan het niet-nakomen de douaneschuld doet ontstaan (...);
(...)".
21 Wat de boeking van een douaneschuld betreft, bepaalt artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1854/89(12):
"Ingeval een douaneschuld onder andere omstandigheden ontstaat dan die bedoeld in lid 1, dient de boeking van het overeenkomstige bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteit in staat is:
a) het bedrag van het betrokken recht te berekenen, en
b) de persoon te bepalen die tot betaling van dat bedrag gehouden is."
Artikel 6, lid 1, van dezelfde verordening luidt:
"Onmiddellijk na de boeking dient het bedrag van de rechten op de voorgeschreven wijze aan de tot betaling gehouden persoon te worden medegedeeld."
22 Met betrekking tot de navordering van invoerrechten bepaalt artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79(13):
"Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat het gehele of gedeeltelijke bedrag van de rechten bij invoer dat wettelijk verschuldigd is (...) niet van de belastingschuldige is opgeëist, leiden zij een procedure in tot navordering van de niet-geheven rechten.
Deze procedure kan echter niet meer worden ingeleid na een termijn van drie jaar vanaf de dag waarop het (...) bedrag is geboekt, of, indien geen boeking heeft plaatsgevonden, vanaf de dag waarop de douaneschuld terzake van het betrokken goed is ontstaan."
23 Wat de mogelijke uitzondering van de verplichting tot betaling van de douaneschuld betreft, bestaan er twee bepalingen voor situaties waarin geen invoerheffingen behoeven te worden opgelegd. De ene situatie betreft gevallen waarin een reeds geboekt bedrag kan worden terugbetaald (of, indien nog niet geïnd, kan worden kwijtgescholden), de andere situatie gevallen waarin kan worden afgezien van navordering van rechten die hadden moeten worden geïnd, doch niet zijn geïnd.
24 De eerste bepaling is artikel 13 van verordening nr. 1430/79, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3069/86(14):
"1. Tot terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten kan worden overgegaan in andere bijzondere situaties dan die welke zijn bedoeld in de afdelingen A tot en met D, die het gevolg zijn van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de kant van de betrokkene inhouden.
De situaties waarin de eerste alinea kan worden toegepast, alsmede de daarbij in acht te nemen procedurevoorschriften, worden vastgesteld volgens de procedure die geldt (voor de vaststelling van uitvoeringsbepalingen). (...)
(...)".
(De situaties bedoeld in de afdelingen A tot en met D, zijn die waarin rechten moeten worden terugbetaald of kwijtgescholden. Tot de afdelingen A tot en met C behoren gevallen waarin geen douaneschuld bestaat, of waarin het bedrag ervan is vastgesteld op een hoger niveau dan het bedrag dat wettelijk verschuldigd is, waarin goederen bij vergissing voor het vrije verkeer zijn aangegeven, of waarin de goederen door de importeurs zijn geweigerd omdat zij gebreken vertonen of niet in overeenstemming zijn met de bepalingen van het contract. Afdeling D bevat een aantal gevallen van speciale situaties waarin de goederen in wezen door een fout bij de bestelling of bij de aflevering of door een andere gebrek niet voor de beoogde doeleinden kunnen worden gebruikt. Geen daarvan dekt de omstandigheden zoals die in de onderhavige zaak.)
25 De tweede bepaling, artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/97(15), luidt:
"De bevoegde autoriteiten behoeven niet over te gaan tot navordering van het bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer dat niet is geheven ten gevolge van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken, waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en voldaan heeft aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte.
De gevallen waarin het bepaalde van de eerste alinea kan worden toegepast worden vastgesteld overeenkomstig de uitvoeringsbepalingen (...)"
26 Wat de in dergelijke gevallen te volgen procedure betreft, waren de bepalingen ter uitvoering van de artikelen 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 en 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79, toen de betrokken partijen sigaretten verdwenen, vervat in verordening nr. 3799/86(16) respectievelijk verordening nr. 2164/91.(17) Zoals reeds gezegd, zijn de procedureregels in die verordening ratione temporis niet van toepassing op de periode na het in 1994 gedane betalingsverzoek. Inhoudelijk komen zij in wezen overeen met de artikelen 905-909 respectievelijk 869-876 van verordening nr. 2454/93.(18).
27 De verordeningen nrs. 3799/86 en 2164/91 bevatten evenwel een aantal door mij als materiële regels beschouwde bepalingen voor gevallen waarin de douaneautoriteiten zelf rechten moeten terugbetalen, kwijtschelden of niet navorderen. In artikel 4 van verordening nr. 3799/86 worden een aantal "bijzondere situaties" als bedoeld in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 opgesomd. Zij omvatten gevallen waarin de goederen zijn gestolen en weer zijn teruggevonden, waarin goederen bij vergissing tijdelijk aan een douaneregeling zijn onttrokken, waarin het openingssysteem van het transportmiddel niet functioneert waarin de goederen naar een leverancier in een derde land zijn teruggezonden of opnieuw zijn uitgevoerd, en waarin een rechtelijke instantie het in de handel brengen ervan heeft verboden. Artikel 2 van verordening nr. 2164/91 noemt twee situaties die onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 vallen: wanneer een tariefcontingent of -plafond is uitgeput zonder dat dit in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen is bekendgemaakt, of wanneer de autoriteiten van mening zijn, dat aan alle in artikel 5, lid 2, bedoelde voorwaarden is voldaan en het niet geïnde bedrag minder dan 2 000 ECU bedraagt.
28 Wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat op die basis niet kunnen vaststellen, of aan de in die artikelen gestelde voorwaarden is voldaan, moet de zaak aan de Commissie worden voorgelegd, die daarover moet beslissen na raadpleging van een groep van deskundigen, samengesteld uit vertegenwoordigers van alle lidstaten.(19)
29 De artikelen 243-246 van het douanewetboek tenslotte voorzien in een beroepsprocedure, die door de lidstaten moet worden geregeld. Artikel 243 bepaalt:
"1. Iedere persoon heeft het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en die hem rechtstreeks en individueel raken.
(...)
2. Het recht op beroep kan worden uitgeoefend:
a) in een eerste fase (bezwaar), bij de daartoe door de lidstaten aangewezen douaneautoriteit;
b) in een tweede fase (beroep), bij een onafhankelijke instantie, die overeenkomstig de in de lidstaten geldende bepalingen, een rechterlijke instantie of een gelijkwaardig gespecialiseerd orgaan kan zijn."
De voordien geldende communautaire douanewetgeving voorzag niet specifiek in een soortgelijke procedure, hoewel die in nationale wettelijke regelingen wel bestond. Het in artikel 243 van het communautair douanewetboek bedoelde recht is in Nederland opgenomen in de Algemene Wet Bestuursrecht en in de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen.
De verhouding tussen de beide procedures
30 De Haan heeft met het oog op het verkrijgen van vrijstelling van betaling van invoerrechten twee parallelle procedures ingeleid, die beide na ontvangst van het betalingsverzoek in juli 1994 begonnen, en dus worden zij, zoals gezegd, procedureel door het communautair douanewetboek en zijn uitvoeringsbepalingen beheerst. De ene procedure betreft het beroep tegen het betalingsverzoek, eerst bij de douaneautoriteiten zelf en vervolgens bij de Tariefcommissie, zoals voorzien in artikel 243 van het communautair douanewetboek, hetgeen heeft geleid tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. De andere procedure verliep in de vorm van een krachtens artikel 239, lid 2, van het communautair douanewetboek bij de douaneautoriteiten ingediend verzoek om kwijtschelding van de rechten als bedoeld in artikel 239, lid 1, dat in wezen een hercodificatie van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 is. Het verzoek werd door de Nederlandse regering overeenkomstig artikel 905, lid 1, van verordening nr. 2454/93 aan de Commissie gezonden en leidde tot de beschikking van 18 februari 1998, waarin werd vastgesteld, dat de omstandigheden geen bijzondere situatie in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 vormden, hetgeen wordt betwist in de zaken C-157/98 en T-150/98.
31 Voor het Hof is even gediscussieerd over de vraag, of het feit dat de douaneautoriteiten De Haan niet over hun vermoedens hebben ingelicht, een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 zou kunnen vormen. Die vraag valt mijns inziens echter buiten het bestek van deze zaak en moet worden behandeld in het kader van de zaken C-157/98 en T-150/98.
32 In het kader van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 en artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 moet de zaak, wanneer de douaneautoriteiten niet in staat of niet bereid zijn om een voor de vermeende schuldenaar gunstig besluit te nemen, ter beslissing aan de Commissie worden voorgelegd. Die beslissing kan dan, naargelang het geval, voor het Hof van Justitie of het Gerecht van eerste aanleg worden betwist, of er bestaat (hoewel dit louter neerkomt op een bevestiging in het gemeenschapsrecht van een vermoedelijk naar nationaal recht reeds bestaand recht) een algemeen recht van beroep, op grond waarvan een besluit van de douaneautoriteiten door de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties kan worden herzien, zodat, wanneer de zaak voor een nationale rechter komt, het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing kan worden verzocht.
33 Het is duidelijk, dat een dergelijk recht van beroep op de nationale rechterlijke instanties een recht van toetsing van het besluit van de douaneautoriteiten is. Wanneer die autoriteiten hebben besloten de zaak krachtens artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 aan de Commissie voor te leggen, zoals in casu, is dat de enige beslissing die door de nationale rechter kan worden onderzocht, want de beschikking van de Commissie kan enkel door de gemeenschapsrechter worden getoetst. In deze zaak gaat het evenwel niet om een verzoek aan de Tariefcommissie tot herziening van de beslissing van de Nederlandse douaneautoriteiten om de zaak aan de Commissie voor te leggen.
34 Mijns inziens kan de Tariefcommissie in het hoofdgeding derhalve niet beslissen over het al dan niet bestaan van een "buitengewone omstandigheid" in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 en dient het Hof zich daarover uit te spreken in zijn arrest in zaak C-157/98. Hoe het ook zij, de Tariefcommissie spreekt in haar verwijzingsbeschikking niet over artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 of zijn equivalent in het communautair douanewetboek, maar enkel over artikel 220, lid 2, sub b, van dat wetboek, waarin artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 is gehercodificeerd. Evenmin wordt artikel 13, lid 1, of zijn equivalent door De Haan in haar bij de verwijzingsbeschikking gevoegde pleitnota voor de Tariefcommissie genoemd. Op die bepaling wordt in deze zaak enkel gewezen in de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen, met name door de Nederlandse en de Britse regering. Ik zal mij dus niet rechtstreeks met de "buitengewone omstandigheden" bezighouden.
Het onderzoek van de vraag
35 De vraag van de Tariefcommissie kan in wezen ook worden gelezen als: "Zijn de douaneautoriteiten verplicht een aangever van communautair douanevervoer in kennis te stellen van een vermoeden van fraude waarbij hij niet betrokken is, maar als gevolg waarvan voor hem een douaneschuld kan ontstaan, en, zo ja, wat is het gevolg, wanneer zij dat niet doen?" In de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt ook nog een enigszins andere vraag aan de orde gesteld: "Mag een aangever van communautair douanevervoer worden vrijgesteld van betaling van rechten, wanneer de douaneautoriteiten hem niet in kennis stellen van een vermoeden van fraude waarbij hij niet betrokken is, maar als gevolg waarvan voor hem een douaneschuld kan ontstaan?"
36 Uiteraard dient de nationale rechter zijn vraag zo te formuleren, dat de beantwoording ervan zo goed mogelijk bijdraagt aan de beslechting van het geschil. In deze zaak heeft De Haan erop gewezen, dat de wijze waarop de vraag is gesteld, verband houdt met een nationale regel betreffende de invordering van belastingen. Mijns inziens wenst de nationale rechter echter in werkelijkheid te vernemen, of er als gevolg van het feit dat de douaneautoriteiten De Haan niet hebben gewaarschuwd, naar gemeenschapsrecht sprake is van omstandigheden waarin De Haan kan worden vrijgesteld van betaling van de betrokken douanerechten, en die vraag mag - met inachtneming van mijn opmerking over artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/97 - volgens mij in dit enigszins bredere verband inderdaad worden onderzocht.
37 Gelet op de bepalingen van de thans geldende wettelijke regeling, blijkt duidelijk - en is onbetwist -, dat een douaneschuld ontstond krachtens de artikelen 2, lid 1, sub d, en 3, sub d, van verordening nr. 2144/87(20), op het tijdstip waarop elk van de partijen sigaretten niet meer voldeed aan de voorwaarden waaraan zij krachtens de regeling extern douanevervoer waren onderworpen, of waarop zij werkelijk waren verdwenen, dan wel uiterlijk op het tijdstip waarop de termijn was verstreken waarbinnen zij bij het bestemmingskantoor hadden moeten worden aangeboden, zonder dat die aanbieding plaatsvond. Eveneens is duidelijk, dat De Haan krachtens artikel 11, lid 1, sub c, van verordening nr. 2726/90(21) als aangever voor de betaling van de schuld verantwoordelijk was. Op grond van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79(22) dienden de bevoegde autoriteiten in die omstandigheden de schuld na te vorderen.
38 Gezamenlijk vormen die regels een coherent systeem, op grond waarvan de douaneschuld die in deze zaak was ontstaan, moest worden nagevorderd. De enige uitzonderingen op dat vereiste staan in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79. Aangezien de wetgever specifieke uitzonderingen heeft vastgesteld, is het niet de taak van het Hof om daaraan iets toe te voegen, maar, zo nodig, dient het uiteraard wel te wijzen op de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, die op de uitlegging ervan van toepassing zijn.
39 Bij het onderzoek van die uitzonderingen lijkt het mij nuttig de aard van De Haan's aansprakelijkheid in herinnering te brengen.
40 Artikel 11, lid 1, sub c, van verordening nr. 2726/90 bepaalt, dat de aangever in het kader van extern douanevervoer aansprakelijk is voor de betaling van rechten die ten gevolge van in dat verband begane overtredingen of onregelmatigheden verschuldigd zijn. Uit niets in die bewoordingen blijkt, dat die aansprakelijkheid is beperkt tot gevallen waarin de aangever zelf schuldig is.
41 Bovendien was De Haan in de onderhavige zaak een douane-expediteur die in die hoedanigheid handelde. Het beroep van douane-expediteur is niet op gemeenschapsniveau geregeld, hoewel verordening nr. 3632/85(23) ten tijde van de feiten bepalingen bevatte die het mogelijk maakten, dat iemand namens een ander douaneaangifte deed, maar waarbij een regeling van het beroep van de verrichter van dergelijke diensten in wezen aan de lidstaten werd overgelaten. In een aantal lidstaten is het beroep onderworpen aan stringente regels, die in het bijzonder uitgaan van een strenge aansprakelijkheid voor douaneschulden.(24) Bovendien heeft het Hof verklaard(25), dat een douane-expediteur "zich door het uitoefenen van zijn werkzaamheden op zichzelf reeds aansprakelijk stelt zowel voor de betaling van de invoerrechten als voor de regelmatigheid van de door hem aan de douane-instanties voorgelegde documenten". Die aansprakelijkheid is echter niet absoluut onbeperkt. Gevallen waarin douaneautoriteiten een bindende tariefinlichting hebben verstrekt(26), of bepaalde gevallen van overmacht kunnen beperkingen meebrengen.(27) Toch lijkt er geen andere, op de omstandigheden van deze zaak toepasselijke, specifieke beperking van die aansprakelijkheid te bestaan, dan eventueel op grond van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 of artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79.
42 Aangezien een douane-expediteur dus in beginsel strikt aansprakelijk moet worden geacht voor douanerechten met betrekking tot doorvoerhandelingen waarvoor hij als aangever verantwoordelijk is, kan elke uitzondering op die regel natuurlijk slechts een uitdrukkelijke zijn, zoals in die beide bepalingen het geval is.
43 Tegen die achtergrond zal ik nu nader ingaan op de in de schriftelijke en mondelinge opmerkingen voor het Hof geopperde mogelijkheden van een eventuele uitzondering op de grondregel, in het bijzonder op basis van een op de douaneautoriteiten rustende verplichting tot kennisgeving.
44 Zoals reeds gezegd, is het bestaan van een "bijzondere situatie" die aanleiding kan geven tot terugbetaling of kwijtschelding van rechten in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79, een zaak die in het kader van zaak C-157/98 moet worden behandeld.
45 De basisbepaling die hier moet worden onderzocht, is dus artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79. Krachtens die bepaling behoeven douaneautoriteiten niet over te gaan tot navordering van het bedrag van rechten die niet zijn geheven ten gevolge van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf, in een situatie waarin de belastingschuldige die vergissing redelijkerwijze niet kon ontdekken en te goeder trouw had gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte had voldaan.
46 De cruciale vraag is: was er sprake van een vergissing van de bevoegde autoriteiten?
47 De vraag van de nationale rechter richt zich specifiek op de onderstelling, dat het verzuim van de douaneautoriteiten om De Haan op de hoogte te brengen van hun verdenkingen en onderzoeken, eventueel ertoe leidt, dat De Haan niet aansprakelijk voor de douanerechten kan worden gesteld. In dat verband vind ik het moeilijk ervan uit te gaan, dat die (kennelijk welbewuste) gedraging een "vergissing" in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 kan vormen. Dat begrip vergissing omvat volgens het Hof niet enkel rekenfouten of foutieve boekingen (die in de considerans van verordening nr. 1697/79, samen met het gebruik van onjuiste of onvolledige informatie, als specifieke voorbeelden worden genoemd), doch ook onjuiste uitlegging of toepassing van de geldende rechtsregels.(28) Hoewel de in de verordening en in de rechtspraak vermelde voorbeelden van een vergissing duidelijk geen uitputtende lijst vormen, zou het te ver gaan om het begrip zo ver uit te breiden, dat het ook gevallen omvat van weloverwogen handelingen van de douaneautoriteiten die de feiten kennen (hoewel ik niet uitsluit, dat een dergelijk gedrag een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 zou kunnen vormen). Uit de bewoordingen van artikel 5, lid 2, kan immers worden afgeleid, dat daarin is bedoeld het ten onrechte niet invorderen van rechten na een vergissing van de autoriteiten.
48 Het feit dat De Haan niet in kennis is gesteld van de vermeende fraude, kan dus geen vergissing in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 vormen. In zijn vraag verwijst de nationale rechter echter in algemene bewoordingen naar een mogelijke verplichting tot kennisgeving - binnen een bepaalde periode -, zonder een specifieke bepaling te noemen. Derhalve moet ik ook ingaan op de andere mogelijkheden die zijn geopperd.
49 Zo is door sommigen opgemerkt, dat het gemeenschapsrecht bepaalde termijnen kent waarbinnen de douaneautoriteiten eventueel verplicht zouden zijn geweest De Haan mee te delen, dat zij aansprakelijk voor de douaneschuld was. Volgens De Haan dient het bedrag aan rechten krachtens artikel 3, lid 3, juncto artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1854/89(29) te worden geboekt binnen twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten in staat zijn dat bedrag te berekenen en de persoon te bepalen die tot betaling ervan gehouden is, en dient dat bedrag onmiddellijk na de boeking aan de tot betaling gehouden persoon te worden meegedeeld. Aangezien de autoriteiten in staat waren het bedrag aan rechten waarvoor De Haan met betrekking tot de eerste partij aansprakelijk was, te berekenen onmiddellijk nadat zij kennis hadden gekregen van de frauduleuze handelingen, hadden zij haar dat bedrag binnen twee dagen moeten meedelen.
50 Volgens mij kan deze redenering De Haan geen baat brengen. Zoals ter terechtzitting is opgemerkt, heeft het Hof onlangs in de zaak Covita(30) verklaard: "Wanneer de douaneautoriteiten (...) de in de artikelen 3 en 5 van verordening (EEG) nr. 1854/89 gestelde termijnen (...) overschrijden, doet dit [hun] recht (...) om tot navordering over te gaan, niet vervallen, mits de navordering geschiedt binnen de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 gestelde termijn [van drie jaar waarbinnen de navorderingsprocedure moet zijn ingeleid]".(31) Verder verklaarde het Hof in dat arrest: "[Die] termijnen hebben enkel tot doel te verzekeren, dat de technische voorschriften voor de boeking van in- en uitvoerrechten door de bevoegde administratieve autoriteiten snel en op eenvormige wijze worden toegepast. Overschrijding van die termijnen door de douaneautoriteiten kan ertoe leiden, dat de betrokken lidstaat vertragingsrente aan de Gemeenschap moet betalen in het kader van de terbeschikkingstelling van eigen middelen (...)"(32)
51 Een verdere verduidelijking van dat arrest volgt uit de conclusie van advocaat-generaal Fennelly in die zaak, waarin hij verklaarde(33): "Het is duidelijk, dat de termijnen in die bepalingen betrekking hebben op de boeking en niet op de navordering van de betrokken bedragen en werden gesteld voor boekingsdoeleinden en niet om rechten voor individuele handelaren te creëren. Volgens mij blijkt dat zonder meer uit het bestaan van een afzonderlijke termijn van drie jaar voor de niet-navorderingsprocedure in artikel 2, lid 1, van (verordening nr. 1697/79) en in het bijzonder uit het feit dat deze termijn volgens die bepaling begint te lopen vanaf de dag van de boeking of, wanneer die niet heeft plaatsgevonden, vanaf de dag waarop de douaneschuld is ontstaan. Enkel artikel 2, lid 1, voorziet in een tijdsbeperking voor de navordering van douaneschulden."
52 Ter ondersteuning van de stelling, dat voor betaling aansprakelijke personen rechten aan de artikelen 3, lid 3, en 6, lid 1, kunnen ontlenen, heeft De Haan gewezen op de tweede overweging in de considerans van verordening nr. 1854/89, die luidt: "(...) dat de regels inzake boeking en betalingsvoorwaarden van douaneschulden bijzonder belangrijk zijn voor (...) het bereiken van een zo gelijk mogelijke behandeling van de economische subjecten bij het heffen van rechten bij in- of bij uitvoer". Wanneer die overweging echter in het kader van de considerans als geheel wordt gelezen, blijkt duidelijk, dat de verordening harmonisatie van de procedures betreffende boekingen en betalingsvoorwaarden in de gehele Gemeenschap tot doel heeft. Voorzover marktdeelnemers al rechten aan de tweede overweging kunnen ontlenen, gaat het om een recht om niet te worden onderworpen aan ongelijke behandeling ten gevolge van verschillende regels in de onderscheiden lidstaten, en niet om een recht op vrijstelling van betaling wanneer een (bijzonder korte) termijn is overschreden.
53 Evenals het Hof in zijn arrest in de zaak Covita ben ik dus van mening, dat de in artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1854/89 aan de douaneautoriteiten opgelegde verplichting om binnen twee dagen tot boeking over te gaan, de verhouding tussen de lidstaten en de Gemeenschap betreft, en dat niet-inachtneming van de termijn op zich geen gevolgen heeft voor de aansprakelijkheid voor of de navordering van de douaneschuld.
54 Artikel 6, lid 1, van die verordening(34) - een bepaling die nog niet door het Hof is onderzocht - verleent volgens mij de tot betaling gehouden persoon wel een recht op mededeling van het bedrag van de rechten onmiddellijk na de boeking, hoewel de woorden "onmiddellijk na" moeten worden gelezen in samenhang met de woorden "op de voorgeschreven wijze".
55 Ik beschik niet over gegevens over dit punt - en ik weet zeker, dat De Haan die gegevens, wanneer zij relevant waren geweest, zou hebben verstrekt -, doch wanneer het bedrag van de rechten in werkelijkheid onmiddellijk was geboekt, maar vervolgens niet binnen de daarvoor gebruikelijke termijn aan De Haan was medegedeeld, zouden de douaneautoriteiten mijns inziens inderdaad niet aan een verplichting jegens De Haan hebben voldaan.
56 Die verplichting kon echter pas ontstaan nadat de boeking werkelijk was verricht, en indien zij ontstond - wat enkel door de nationale rechter kan worden vastgesteld -, kan de niet-nakoming ervan De Haan volgens mij nog steeds niet bevrijden van haar aansprakelijkheid. Hoewel het Hof zich in zijn arrest in de zaak Covita niet met artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1854/89 heeft beziggehouden, zou het onlogisch zijn wanneer de bevinding dat de termijn van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 voorrang heeft, niet ook in dit geval van toepassing is. Wanneer een dadelijke mededeling in overeenstemming met artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1854/89 uitblijft, heeft dat volgens mij in het kader van die verordening enkel tot gevolg, dat de termijn waarbinnen de rechten ingevolge artikel 8, sub a, van die verordening moeten worden betaald, niet begint te lopen.
57 Weliswaar voert De Haan aan - en wenst ook de verwijzende rechter daarover een uitspraak -, dat op de douaneautoriteiten een verplichting rustte die, wanneer zij deze niet nakomen, hun niet alleen zou beletten de niet onmiddellijk meegedeelde douaneschulden in te vorderen, maar ook de daaropvolgende schulden, die zouden zijn vermeden indien de mededeling wel had plaatsgevonden, doch niets in verordening nr. 1854/89 wijst er mijns inziens op, dat de daarin neergelegde verplichtingen niet louter betrekking zouden hebben op reeds verrichte transacties, maar tevens op daaropvolgende situaties die zich nog niet hebben voorgedaan. De verplichting is duidelijk beperkt tot boekingen en betalingsvoorwaarden met betrekking tot douaneschulden die reeds zijn ontstaan.
58 Bijgevolg bevat verordening nr. 1854/89 geen mededelingsverplichting bij de niet-nakoming waarvan De Haan bevrijd zou kunnen worden van haar aansprakelijkheid voor de betaling van rechten.
59 De Nederlandse regering verwijst nog naar enkele andere bepalingen die eventueel een mededelingsverplichting voor de douaneautoriteiten kunnen inhouden, maar komt tot de slotsom, dat daarvan geen sprake is. Zo betreft bijvoorbeeld de verplichting krachtens artikel 11 van het communautair douanewetboek enkel inlichtingen over een werkelijk voorgenomen in- of uitvoertransactie, die door de daarbij betrokkene worden verlangd.
60 Zij wijst ook op artikel 379, lid 1, van verordening nr. 2454/93, een hercodificatie van artikel 49, lid 1, van verordening nr. 1214/91(35), dat ten tijde van de feiten van toepassing was, en op grond waarvan het kantoor van vertrek, wanneer onder de regeling extern douanevervoer vallende goederen niet zijn aangeboden en de preciese omstandigheden onbekend zijn, de aangever "zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen elf maanden na de datum van geldigmaking van de aangifte voor communautaire douanevervoer" in kennis moeten stellen. Volgens de Nederlandse regering heeft die verplichting een ander en veel beperkter karakter dan een door de Tariefcommissie bedoelde verplichting om de aangever te waarschuwen tegen mogelijk frauderende opdrachtgevers.
61 Ik stem ermee in, dat het hierbij om een andere verplichting gaat. Zij dient duidelijk voor gevallen waarin goederen "vermist zijn geraakt" en de douaneautoriteiten niet weten wat ermee gebeurd is. Het doel ervan(36) is de aangever gelegenheid te bieden een afdoende verklaring te geven, alvorens hem om betaling te vragen, en enkel in dat opzicht kan die verplichting hem rechten verlenen. Bovendien wordt de urgentie van het vereiste "zo spoedig mogelijk" nogal afgezwakt door de toevoeging "doch uiterlijk binnen elf maanden", zodat die verplichting in de onderhavige zaak minder relevant is, zo niet volledig te verwaarlozen is. Ten slotte, die bepaling is enkel van toepassing, wanneer de plaats waar de onregelmatigheid werd begaan, niet kan worden vastgesteld, wat in casu kennelijk niet het geval is.
62 Dat lijken de enige bepalingen te zijn van de bij de verzending van de betrokken partijen toepasselijke communautaire douanewetgeving, op basis waarvan de douaneautoriteiten De Haan eventueel hadden moeten inlichten. Om de reeds genoemde redenen ben ik van mening, dat zij geen verplichting inhouden die bij niet-nakoming De Haan zou kunnen bevrijden van haar aansprakelijkheid voor betaling van de rechten.
63 De Haan heeft echter betoogd, dat de douaneautoriteiten door hun gedragingen jegens haar ongeschreven regels van gemeenschapsrecht hebben geschonden, wat invordering van de rechten zou beletten. Zoals reeds gezegd(37), is het verkeerd aan de reeds door de wetgever vastgestelde uitzonderingen andere toe te voegen, maar op dit punt lijkt het mij nuttig te onderzoeken, welke verhouding er precies bestaat tussen de specifieke wettelijke bepalingen en de aangevoerde regels van billijkheid of evenredigheid.
64 Wanneer ik het juist heb begrepen, heeft De Haan ter terechtzitting een beroep gedaan op een algemeen beginsel volgens hetwelk de toepassing van de wet geen aanleiding tot onbillijkheid mag geven, met andere woorden, de omvang van die toepassing wordt bepaald door de grens tussen wat redelijk en billijk is, en wat onredelijk of onbillijk is.
65 Hoewel dat oogmerk ongetwijfeld juist is, ben ik er niet van overtuigd, dat het gemeenschapsrecht een primair beginsel kent volgens hetwelk er zich nooit een resultaat mag voordoen dat als onbillijk kan worden aangemerkt.(38) Toepassing van de wet op een afzonderlijk geval kan dikwijls hard of onbillijk lijken, maar dat is dan enkel in het belang van een ruimere rechtvaardigheid. Wat billijk voor een individu is, moet worden afgewogen tegen wat billijk is voor de gehele samenleving (en de Gemeenschap). Gevallen van strikte aansprakelijkheid, die hier nu juist aan de orde zijn, vormen een bijzonder duidelijk voorbeeld. Wanneer aangevers van communautair douanevervoer strikt aansprakelijk worden gehouden, zullen zij, aangezien zij zijn belast met de uitvoering van de regeling, al het nodige doen om te verzekeren, dat de Gemeenschap de bedragen krijgt waarop zij recht heeft. Aangezien douane-expediteurs of verladers, zoals gesteld, 90 % van alle aangiften voor communautair douanevervoer voor hun rekening nemen(39), is het voor die regeling van het allergrootste belang, dat die beroepsgroep zich uiterst nauwgezet aan de regels houdt.
66 Weliswaar is er rechtspraak volgens welke nationale billijkheidsregels kunnen worden toegepast en de invordering van gemeenschapsheffingen achterwege kan blijven wanneer het gemeenschapsrecht, daaronder begrepen zijn algemene beginselen, ter zake geen gemeenschappelijke voorschriften bevat, maar die nationale regels moeten dan wel verenigbaar zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, waardoor ongelijke behandeling van deelnemers wordt voorkomen, en zij mogen er niet toe leiden, dat de uitvoering van de gemeenschapsregeling nagenoeg onmogelijk wordt.(40)
67 In de onderhavige zaak zijn de gemeenschapsregels betreffende de invordering van douanerechten mijns inziens voldoende compleet om de toepassing van bestaande nationale billijkheidsregels te beletten(41); de enige verwijzing naar nationale regels luidt, dat "wanneer het bedrag van de rechten niet binnen de gestelde termijn is voldaan, de douaneautoriteiten zich van de betaling van dit bedrag kunnen verzekeren met alle middelen die hun krachtens geldende bepalingen ter beschikking staan, met inbegrip van gedwongen tenuitvoerlegging".(42) Uitzonderingen met een billijkheidskarakter zijn op gemeenschapsniveau bovendien reeds geregeld in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79. Zelfs wanneer dat niet het geval was, is het, gelet op de bij het Hof bekende frequentie van douanefraude met sigaretten, niet ondenkbaar, dat stelselmatige toepassing van de ingeroepen billijkheidsregel zou leiden tot een aanzienlijke daling van de opbrengst aan douanerechten, aangezien douaneagenten, wanneer zij niet langer strikt aansprakelijk worden gehouden, geneigd zouden kunnen zijn minder oplettend bij de bestrijding van fraude te zijn, waardoor zij de doelstellingen van het stelsel van communautaire douanerechten schade toebrengen.(43)
68 Hoewel ik sympathiseer met het verzoek van De Haan, die in een situatie verkeert waarin haar wellicht geen enkele schuld treft, kan zij zich mijns inziens in dit geval niet op een zelfstandig gemeenschaps- of nationaal beginsel beroepen.
69 Dat wil niet zeggen, dat haar beroep op billijkheid genegeerd kan worden. Integendeel, het kan zeer goed worden behandeld op basis van het evenredigheidsbeginsel, waarop terecht is gewezen door alle partijen die schriftelijke opmerkingen bij het Hof hebben ingediend.
70 Dat beginsel dient hier echter te worden toegepast in het kader van de douanewetgeving waarvan het deel uitmaakt, en niet autonoom, op een hoger niveau. In het bijzonder kan het relevant zijn voor de vraag, of er sprake is van een "bijzondere situatie" in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79. Wat dat betreft, ben ik het eens met de opmerkingen van de regering van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting. Die bepaling bevat een ingebouwde en afdoende "ingang" voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel, en er is voor het Hof of de nationale rechter geen reden die toepassing uit te breiden tot hetgeen als de geldigheid van de schuld zelf zou kunnen worden beschouwd, in plaats van bepalingen uit te leggen die uitzonderingen op de betalingsverplichting toestaan. Wel moet in dit verband worden bedacht, dat de schuld die De Haan tracht te ontlopen, de normale douaneschuld met betrekking tot goederen is en niet een wegens de fraude opgelegde strafrechtelijke sanctie. Was dat laatste het geval geweest, dan was het wellicht relevant geweest na te gaan, of de strafrechtelijke sanctie zelf niet onevenredig was.
71 In mijn conclusie in de zaak Peter(44) heb ik erop gewezen, dat de situaties waarin krachtens verordening nr. 1430/79 terugbetaling of kwijtschelding moet plaatsvinden, een reeks "billijkheidsclausules" vormen. Zeer onlangs heeft het Hof hetzelfde verklaard in zijn arrest in de zaak Trans-Ex-Import(45), waarin het artikel 905 van verordening nr. 2454/93 - de bepaling waarin thans is vastgelegd dat een zaak in geval van twijfel aan de Commissie moet worden voorgelegd, zodat deze kan beslissen over de vraag of er sprake is van een "bijzondere situatie" -, aanmerkt als een bepaling met een "algemene billijkheidsclausule". Voor zover bij de beoordeling van De Haan's situatie in een ruim perspectief dus rekening met die billijkheid of met het evenredigheidsbeginsel moet worden gehouden, dient dat in het kader van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 te geschieden.
72 Zoals reeds gezegd, acht ik het niet passend hier te onderzoeken, of in het geval van De Haan aan de in dat artikel gestelde voorwaarden is voldaan, maar wel wil ik er één opmerking over maken, waarmee ook een ander argument van De Haan wordt beantwoord.
73 In haar schriftelijke opmerkingen wijst De Haan op de onderlinge afhankelijkheid tussen artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79, ter staving van haar stelling, dat de criteria in eerstgenoemde bepaling ook voor laatstgenoemde bepaling gelden.
74 Het is juist, dat het Hof in de zaak Covita(46), zijn eerdere rechtspraak bevestigend, verklaarde "dat artikel 13 van verordening nr. 1430/79 en artikel 5,lid 2, van verordening nr. 1697/79 hetzelfde doel hebben, te weten betaling achteraf van in- of uitvoerrechten te beperken tot de gevallen waarin dat gerechtvaardigd is", en dat de vraag of een vergissing kon worden ontdekt in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79, samenhangt met de vraag, of er sprake is van klaarblijkelijke nalatigheid of manipulatie in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1430/79.(47)
75 De getrokken parallel geldt volgens mij echter enkel tussen de doelstellingen van beide bepalingen en tussen de begrippen "vergissing die kon worden ontdekt" en "klaarblijkelijke nalatigheid of manipulatie". Er is geen enkele reden om aan te nemen, dat het specifieke geval van "een vergissing van de bevoegde autoriteiten" moet worden geregeld door de criteria die van toepassing zijn op een "bijzondere situatie" als bedoeld in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79. Artikel 4 van verordening nr. 3799/86(48) bevat een indicatieve lijst van dergelijke bijzondere situaties; daaronder vallen diefstal, het niet functioneren van het openingssysteem van het transportmiddel, de terugzending van de goederen voor het verhelpen van gebreken, en een rechterlijk verbod om de ingevoerde goederen in de handel te brengen. Hoewel een vergissing van de douaneautoriteiten eventueel een bijzondere situatie kan vormen, gaat het bij het laatste duidelijk om een veel ruimer begrip. Helaas is het noodzakelijk het onderzoek van dat begrip voor te behouden aan de behandeling van het beroep van Nederland tegen de Commissie.
Conclusie
76 Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de vraag van de Tariefcommissie te beantwoorden als volgt:
Wanneer douaneautoriteiten reden hebben om aan te nemen, dat er in het kader van extern communautair douanevervoer fraude zal plaatsvinden, is er geen regel van gemeenschapsrecht op grond waarvan zij iemand ervoor moeten waarschuwen, dat hij ten gevolge van de fraude aansprakelijk voor de douanerechten kan worden gehouden, ongeacht of hij al dan niet te goeder trouw is. In het bijzonder vormt een beslissing om dat niet te doen, teneinde de identificatie en de veroordeling van de daders van de fraude te verzekeren, geen "vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf" in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79, hoewel die beslissing een element kan zijn waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van de in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 neergelegde billijkheidsregel.
(1) - Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1).
(2) - Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 (PB L 253, blz. 1).
(3) - Verordening (EEG) nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten (PB L 175, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3069/86 van 7 oktober 1986 tot wijziging van verordening nr. 1430/79 (PB L 286, blz. 1; zie punt 24 hierna).
(4) - Verordening nr. 2913/92, aangehaald in voetnoot 1.
(5) - Aangehaald in voetnoot 2.
(6) - Verordening (EG) nr. 3665/93 van de Commissie van 21 december 1993 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2454/93 (PB L 335, blz. 1).
(7) - Zie bijvoorbeeld, met specifieke verwijzing naar de douanewetgeving, arrest Hof van 12 november 1981, Italiaanse administratie van de staatsfinanciën (212/80-217/80, Jurispr. blz. 2735, punt 9), nagevolgd door het Gerecht van eerste aanleg in zijn arrest van 19 februari 1998, Eyckeler & Malt (T-42/96, Jurispr. blz. II-401, punt 55); arresten Hof van 17 juni 1997, Pascoal & Filhos (C-97/95, Jurispr. blz. I-4209, punt 25) en 6 juli 1993, CT Control en JCT Benelux (C-121/91 en C-122/91, Jurispr. blz. I-3873, punt 22), onlangs nagevolgd door het Gerecht van eerste aanleg in zijn arrest van 9 juni 1998, Unifrigo en CPL Imperial 2 (T-10/97 en T-11/97, Jurispr. blz. II-2231, punten 18 en 19).
(8) - Verordening (EEG) nr. 2726/90 van de Raad van 17 september 1990 betreffende communautair douanevervoer (PB L 262, blz. 1).
(9) - Verordening (EEG) nr. 1214/92 van de Commissie van 21 april 1992 houdende uitvoeringsbepalingen en vereenvoudigingsmaatregelen betreffende de regeling voor communautair douanevervoer (PB L 132, blz. 1).
(10) - Verordening (EEG) nr. 2144/87 van de Raad van 13 juli 1987 inzake de douaneschuld (PB L 102, blz. 15).
(11) - Verordening (EEG) nr. 4108/88 van de Raad van 21 december 1988 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2144/87 (PB L 361, blz. 2).
(12) - Verordening (EEG) nr. 1854/89 van de Raad van 14 juni 1989 betreffende de boeking en de betalingsvoorwaarden voor uit hoofde van een douaneschuld te vereffenen bedragen aan rechten bij in- of bij uitvoer (PB L 186, blz. 1).
(13) - Verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingsschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB L 197, blz. 1; zoals gewijzigd bij verordening nr. 1854/89, hoewel die wijziging in casu niet relevant is).
(14) - Beide aangehaald in voetnoot 3.
(15) - Reeds aangehaald in voetnoot 13.
(16) - Verordening (EEG) nr. 3799/86 van de Commissie van 12 december 1986 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de artikelen 4bis, 6bis, 11bis en 13 van verordening (EEG) nr. 1430/79 van de Raad betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten (PB L 253, blz. 19).
(17) - Verordening (EEG) nr. 2164/91 van de Commissie van 23 juli 1991 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1697/79 (PB L 201, blz. 16).
(18) - Aangehaald in voetnoot 2.
(19) - Artikelen 871-876 en 905-909 van verordening nr. 2454/93.
(20) - Zie punt 20 supra.
(21) - Zie punt 18 supra.
(22) - Zie punt 22 supra.
(23) - Verordening (EEG) nr. 3632/85 van de Raad van 12 december 1995 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder een persoon een douaneaangifte kan doen (PB L 350, blz. 1).
(24) - In Nederland is het beroep van douane-expediteur geregeld in de artikelen 30-34 van de douanewet. Krachtens artikel 31 hebben zij het uitsluitend recht van indirecte vertegenwoordiging, als bedoeld in artikel 5 van het communautair douanewetboek. Volgens de artikelen 32 en 32a is de douane-expediteur zelf aansprakelijk voor de rechten, maar heeft hij jegens de aangever een preferentie op terugvordering ervan.
(25) - Arrest van 13 november 1984, Van Gend & Loos (98/83 en 230/83, Jurispr. blz. 3763, punt 16).
(26) - Zie artikel 12 van het communautair douanewetboek.
(27) - Zie bijvoorbeeld artikel 206 ["wordt (...) geen douaneschuld bij invoer geacht te ontstaan, wanneer de belanghebbende het bewijs levert dat de niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit (...) het gebruik van de douaneregeling waaronder deze goederen zijn geplaatst, het gevolg is van de algehele vernietiging of het onherstelbare verlies van bedoelde goederen door een oorzaak die met de aard van de goederen verband houdt, dan wel door toeval of overmacht ofwel na toestemming van de douaneautoriteiten"] en artikel 233 ["(...) gaat de douaneschuld teniet (...) c) indien (...) de goederen voor de vrijgave ervan (...) door een oorzaak die met de aard van de goederen verband houdt, dan wel door toeval of overmacht worden vernietigd of onherstelbaar verloren gaan"] van het communautair douanewetboek.
(28) - Zie bijvoorbeeld arrest van 27 juni 1991, Mecanarte (C-348/89, Jurispr. blz. I-3277, punt 20).
(29) - Zie punt 21 hiervoor.
(30) - Arrest van 26 november 1998 (C-370/96, Covita, Jurispr. blz. I-0000).
(31) - Dictum van het arrest, punt 3.
(32) - Punt 36.
(33) - In punt 37.
(34) - Zie punt 21 hiervoor.
(35) - Zie punt 19 supra.
(36) - Zoals blijkt uit artikel 49, lid 2:
"In de in lid 1 bedoelde kennisgeving dient met name de termijn te worden vermeld waarbinnen aan het kantoor van vertrek, ten genoegen van de bevoegde autoriteiten, de regelmatigheid van het douanevervoer kan worden bewezen of de plaats waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, kan worden medegedeeld.
Deze termijn bedraagt drie maanden te rekenen van de datum van de in lid 1 bedoelde kennisgeving. Indien het bewijs na het verloop van deze termijn niet wordt geleverd, gaat de bevoegde lidstaat over tot de invordering van het verschuldigde bedrag aan rechten en andere heffingen. In de gevallen waarin deze lidstaat niet die is waarin het kantoor van vertrek is gelegen, zal dat kantoor genoemde lidstaat daarvan onverwijld op de hoogte brengen."
(37) - Zie punt 38 supra.
(38) - Zie bij voorbeeld arrest van 28 juni 1990, Hoche (C-174/89, Jurispr. blz. I-2681, punt 31) waarin het Hof "het bestaan van een algemeen gemeenschapsrechtelijk beginsel van objectieve billijkheid" heeft ontkend, alsmede de aldaar genoemde rechtspraak.
(39) - CLECAT (European Liaison Committee of Freight Forwarders), in bijlage I bij het "Interim Report on Transit", een in oktober 1996 gepubliceerd werkdocument van de Commissie.
(40) - Zie bij voorbeeld arrest van 27 mei 1993, Peter (C-290/91, Jurispr. blz. I-2981, punt 8).
(41) - Zie de artikelen 222-230 van het communautair douanewetboek, voordien de artikelen 8-18 van verordening nr. 1854/89, aangehaald in voetnoot 12.
(42) - Artikel 232 van het communautair douanewetboek.
(43) - Vgl. het arrest in de zaak Peter, aangehaald in voetnoot 40, punten 11 en 14.
(44) - Aangehaald in voetnoot 40; zie punt 16 van mijn conclusie.
(45) - Arrest van 25 februari 1999, Woltmann (C-86/97, Jurispr. blz. I-0000, punt 18).
(46) - Aangehaald in voetnoot 30.
(47) - Punt 30 resp. 32 van het arrest.
(48) - Aangehaald in voetnoot 16.
Full & Egal Universal Law Academy