Conclusões do Advogado-Geral
A questão e o seu contexto
1 A questão que se põe no presente caso consiste em saber se as autoridades aduaneiras têm obrigação de advertir um despachante aduaneiro que age de boa fé, na qualidade de responsável principal no quadro de um procedimento de trânsito externo, no caso de suspeitarem ou estarem a investigar uma eventual fraude cometida no quadro desse processo, permitindo-lhe, assim, tomar medidas que visem evitar a constituição, na sua esfera jurídica, de uma dívida aduaneira relativa a mercadorias subtraídas fraudulentamente ao controlo aduaneiro e, em caso afirmativo, quais podem ser as consequências, em especial no que respeita à cobrança dos direitos aduaneiros, do incumprimento dessa obrigação.
2 O trânsito externo é um regime aduaneiro que se aplica à circulação de mercadorias não comunitárias entre dois pontos do território aduaneiro da Comunidade com vista à sua reexportação para outro país terceiro. No decurso do trânsito, não são devidos quaisquer direitos aduaneiros, impostos de valor acrescentado ou taxas. O «responsável principal», que é muitas vezes transitário ou despachante aduaneiro, é a pessoa responsável pela aplicação correcta do regime e pelo pagamento de todos os direitos exigíveis na sequência de uma infracção ou de uma irregularidade cometida por ocasião desse trânsito.
3 As circunstâncias do presente caso, tal como são descritas no despacho de reenvio do órgão jurisdicional nacional e nos seus anexos, são as seguintes.
4 A sociedade De Haan Beheer BV (a seguir «De Haan»), despachante aduaneiro que age na qualidade de responsável principal, preencheu, entre 29 de Julho e 8 de Setembro de 1993, formulários T 1 - declarações para efeitos de um procedimento de trânsito externo que indicam detalhes do envio e demonstram a execução das diversas fases desse procedimento - para sete lotes de cigarros não comunitários, sobre os quais não foram pagos quaisquer direitos, destinados à exportação para diversos países terceiros, sendo indicada a alfândega de Antuérpia como estância aduaneira de destino na Comunidade. Na realidade, os cigarros nunca chegaram a Antuérpia, porque foram fraudulentamente subtraídos ao controlo aduaneiro nos Países Baixos. Um despachannte aduaneiro de Antuérpia apôs fraudulentamente um carimbo nas declarações T 1, criando assim a aparência de que as mercadorias tinham sido devidamente recebidas na estância de destino (a implicação desse funcionário, apesar de ser referida pelo órgão jurisdicional como um facto, é aparentemente contestada pela Comissão. No entanto, é incontroverso que as declarações T 1 foram fraudulentamente carimbadas). Esta fraude foi cometida por várias pessoas, entre as quais um colaborador da De Haan, mas esta não conhecia nem suspeitava de nenhuma irregularidade.
5 Todas estas operações fraudulentas eram, no entanto, objecto de vigilância e de investigação pelos funcionários do Fiscale Inlichtingen-en Opsporingsdienst (serviço de informações e de investigação em matéria fiscal, a seguir «FIOD»). Na sequência de um relatório do FIOD, efectuado em 21 de Junho de 1993, foi iniciada uma investigação. Em 25 de Junho de 1993, um juiz de instrução autorizou o FIOD a colocar sob escuta certas conversas telefónicas, e essa escuta prosseguiu até 14 de Setembro de 1993. Em 26 de Julho de 1993 ou perto dessa data, a escuta permitiu recolher informações relativas a diversas expedições fraudulentas de cigarros, devendo a primeira ser efectuada em 29 de Julho. A investigação prosseguiu até 9 de Setembro de 1993 aproximadamente, quando foi feito outro relatório propondo buscas em certos locais. Os mandados de busca foram emitidos em 14 de Setembro de 1993, tendo sido descobertos mais de 5 milhões de cigarros que não foram sujeitos a quaisquer direitos. Foram interrogados os suspeitos, recuperaram-se mais quantidades de cigarros e, em 5 de Novembro de 1993, o FIOD fez um relatório resumindo os resultados da investigação.
6 Segundo esse relatório, os comprovativos apensos à página 5 das declarações T 1 foram carimbados fraudulentamente e reenviados à De Haan. O despacho de reenvio precisa, no entanto, que a estância de partida considerou inicialmente, com base nos carimbos fraudulentos, que as duas primeiras declarações T 1 tinham sido apuradas, isto é, completadas de maneira que comprovava o correcto desenvolvimento da operação de trânsito, enquanto as cópias das cinco outras declarações nunca foram reenviadas para essa estância, e a De Haan foi advertida de que não tinham sido apuradas. Resulta igualmente do relatório do FIOD que o colaborador da De Haan implicado na fraude, antes de ser feito o relatório, foi interrogado e forneceu informações sobre a fraude, e que um certo Sr. De Haan, que pertencia à sociedade, foi ouvido como testemunha.
7 Em 13 de Julho de 1994, a De Haan foi notificada para pagar 2 463 318 HFL a título de direitos aduaneiros sobre os lotes de cigarros da sua responsabilidade. A De Haan contestou esta notificação perante as autoridades aduaneiras e, em 5 de Setembro de 1995, o Inspecteur der Invoerrechten en Accinjnzen (inspector dos direitos de importação, a seguir «inspecteur») em Roterdão diminuiu em 888 287,40 HFL o montante exigível com fundamento em que o valor a retalho dos cigarros tinha sido sobreavaliado. Em conformidade com essa decisão, a De Haan, portanto, era obrigada a pagar ainda 1 575 030,60 HFL a título de direitos aduaneiros. Em 10 de Outubro de 1995, a De Haan recorreu da decisão do inspecteur na Tariefcommissie que é, segundo o Governo neerlandês, o órgão jurisdicional de primeira e última instância em matéria de direitos de importação; foi a Tariefcommissie que enviou o presente pedido de decisão prejudicial.
8 O seguinte aspecto do caso não foi mencionado no despacho de reenvio, mas foi sublinhado pela De Haan, pelo Governo neerlandês e pela Comissão: além da sua reclamação junto das autoridades aduaneiras, que conduziu à decisão do inspecteur e ao recurso subsequente perante a Tariefcommissie, a De Haan pediu igualmente às autoridades aduaneiras, em 31 de Maio de 1995, a dispensa do pagamento dos direitos de importação em causa no quadro de um processo distinto ao abrigo do artigo 239._ do código aduaneiro comunitário (1). Em 3 de Junho de 1997, a direcção das alfândegas de Roterdão, entendendo não estar em posição de tomar uma decisão ao abrigo do artigo 899._ do Regulamento (CEE) n._ 2454/93 (2), convidou a Comissão a tomar uma decisão em conformidade com os artigos 905._ a 909._ desse regulamento. A Comissão decidiu, em 18 de Fevereiro de 1998, que a dispensa do pagamento dos direitos de importação não era justificada. Esta decisão foi impugnada pelo Governo neerlandês no Tribunal de Justiça no quadro do processo C-157/98, e pela De Haan no Tribunal de Primeira Instância, no quadro do processo T-150/98, tendo estes dois recursos sido suspensos (no caso do processo C-157/98, a pedido do Governo neerlandês), na expectativa de ser proferido o acórdão no presente caso.
9 A decisão da Comissão - anexa às observações do Governo neerlandês no presente processo - é fundada, no essencial, nas seguintes considerações: a De Haan era responsável pelo desenvolvimento correcto do procedimento aduaneiro; a possibilidade de sofrer prejuízos na sequência de eventuais actos fraudulentos é um risco comercial normal; mesmo que a De Haan não estivesse implicada na fraude, um dos seus colaboradores, pelo qual era responsável, estava; a implicação de um funcionário aduaneiro belga não estava demonstrada; e nenhuma das circunstâncias acima referidas, nem o facto de o FIOD, com vista a levar a sua investigação a bom termo, se abster de revelar as suas informações à De Haan, podia constituir uma circunstância especial susceptível de justificar a dispensa do pagamento dos direitos de importação ao abrigo do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1430/79 (3).
10 No processo principal, a Tariefcommissie teve em conta o argumento da De Haan segundo o qual, uma vez que esta agiu de boa fé e que os investigadores sabiam o que estava a acontecer, as autoridades aduaneiras deveriam tê-la informado da situação, pelo menos após o desvio fraudulento da primeira expedição, de modo a permitir-lhe tomar medidas - não efectuando mais declarações T 1 - que evitassem a sua responsabilidade por uma dívida aduaneira relativa às seis expedições subsequentes. Assim, em 24 de Fevereiro de 1998, a Tariefcommissie suspendeu a instância e convidou o Tribunal de Justiça a pronunciar-se a título prejudicial sobre a seguinte questão:
«Deve inferir-se das regras do direito aduaneiro comunitário, escrito ou não escrito, nas relações entre as pessoas sujeitas a formalidades aduaneiras e as autoridades aduaneiras, a existência de uma obrigação destas últimas, como a exposta no ponto 6.2. [a de advertir um declarante que se encontre na situação da demandante, quando é manifesto que as suas declarações foram feitas de boa fé, no prazo disponível de aproximadamente dez dias, da eventualidade de uma fraude] e, em caso afirmativo, quais as consequências jurídicas para efeitos de determinação do montante, registo de liquidação e cobrança da dívida aduaneira, se as autoridades não cumprirem essa obrigação?»
O prazo de aproximadamente dez dias mencionado parece corresponder ao período entre a descoberta do desvio do primeiro lote, ocorrido em 29 de Julho de 1993, e o envio do segundo lote em 10 de Agosto de 1993.
A regulamentação aplicável
11 O CAC (4) e as suas medidas de aplicação (Regulamento n._ 2454/93 (5), na versão alterada pelo Regulamento (CE) n._ 3665/93 (6)) entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1994, codificando e revogando, no essencial, diversos regulamentos aduaneiros em vigor anteriormente. Nem o CAC nem o regulamento de aplicação contêm disposições transitórias. No presente caso, as fraudes foram cometidas e a dívida aduaneira foi constituída em 1993; em contrapartida, a notificação para pagamento dos direitos só foi emitida em 13 de Julho de 1994. Qual é a legislação que se deve analisar para responder à questão do órgão jurisdicional nacional relativa à existência de uma regra escrita do direito comunitário - o CAC actual ou os regulamentos anteriores?
12 Na sua questão, a Tariefcommissie refere-se simplesmente às «regras escritas... do direito aduaneiro comunitário», mas os documentos juntos aos autos referem-se tanto ao CAC como à regulamentação anterior. A De Haan, o Governo neerlandês e a Comissão referem-se essencialmente ao CAC nas suas observações escritas.
13 Na sua resposta a uma questão escrita apresentada ao Tribunal antes da audiência, a Comissão entendeu, no entanto, que, dado que os factos pertinentes ocorreram antes da entrada em vigor do CAC, as disposições aplicáveis são as da regulamentação anterior - que, no entanto, não diferem, em substância, das do CAC para os efeitos do presente processo.
14 Este ponto de vista é confirmado pela jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual as regras processuais aplicam-se a todos os processos pendentes no momento da sua entrada em vigor, enquanto as regras de fundo não se aplicam, regra geral, às situações anteriores à sua entrada em vigor, a menos que exista uma indicação clara em contrário. Os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima exigem que assim seja (7).
15 Partilhamos a opinião segundo a qual as regras de fundo a interpretar no presente caso não são as do CAC, mas as da regulamentação anterior. Todos os aspectos puramente processuais decorrentes da notificação para pagamento emitida em Julho de 1994 devem, todavia, ser regulados pelo CAC e pelas suas medidas de aplicação. Este ponto de vista é plenamente conforme tanto com a jurisprudência como com o princípio segundo o qual a regulamentação não deve ser aplicável retroactivamente, a menos que tal aplicação seja expressamente prevista. Além disso, todas as partes que apresentaram observações na audiência aceitaram este ponto de vista.
16 As principais disposições da regulamentação aduaneira comunitária aplicáveis aos factos do processo principal e que podem ser relevantes para responder à questão do órgão jurisdicional de reenvio são, portanto, as seguintes.
17 O título V do Regulamento (CEE) n._ 2726/90 (8) regula o procedimento de trânsito comunitário externo. O artigo 10._ dispõe, entre outros, que:
«1. Para circular ao abrigo do procedimento de trânsito comunitário externo, qualquer mercadoria deve ser objecto de uma declaração T 1.
...
4. A declaração T 1 será assinada pelo responsável principal...
...»
18 Em virtude do artigo 11._, n._ 1: «O responsável principal é obrigado:
a) A apresentar as mercadorias intactas e a declaração `T 1' na estância de destino no prazo prescrito e a respeitar as medidas de identificação tomadas pelas autoridades competentes;
b) A respeitar as disposições relativas ao regime do trânsito comunitário;
c) A pagar direitos e outras imposições eventualmente exigíveis na sequência de uma infracção ou irregularidade cometida no decurso ou por ocasião de uma operação de trânsito comunitário.»
19 O artigo 49._, n._ 1 do Regulamento (CEE) n._ 1214/92 (9) dispõe que:
«1. Quando a remessa não tiver sido apresentada na estância de destino e não puder ser apurado qual o local da infracção ou da irregularidade, a estância de partida notificará desse facto o responsável principal no mais curto prazo e o mais tardar antes do fim do décimo primeiro mês seguinte à data do registo da declaração de trânsito comunitário.»
20 No que respeita à constituição da dívida aduaneira, o artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 2144/87 (10), na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n._ 4108/88 (11), dispõe, entre outros, que:
«1. São factos constitutivos da dívida aduaneira na importação:
...
d) O incumprimento de uma das obrigações que derivam da utilização do regime aduaneiro ao qual [uma mercadoria sujeita a direitos de importação] foi submetida, ou a não observância de uma das condições fixadas para a sujeição de uma mercadoria a este regime...
...»
Segundo o artigo 3._ deste regulamento:
«Considera-se como momento da constituição da dívida na importação:
...
d) Nos casos referidos no n._ 1, alínea d), do artigo 2._... o momento em que cessa o cumprimento da obrigação cujo incumprimento dá origem à dívida aduaneira...
...»
21 No que respeita ao registo de liquidação da dívida aduaneira, o artigo 3._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 1854/89 (12) dispõe que:
«No caso da constituição de uma dívida aduaneira em condições diferentes das constantes do n._ 1» - ora, a situação no presente processo não é visada nessa disposição -, «o registo de liquidação do montante de direitos correspondente deve ocorrer no prazo de dois dias a contar da data em que a autoridade aduaneira estiver em condições de:
a) Calcular o montante dos direitos em causa; e
b) Designar a pessoa a quem compete o pagamento desse montante.»
Em virtude do n._ 1 do artigo 6._ desse mesmo regulamento:
«Efectuado o registo de liquidação, o montante dos direitos deve ser comunicado à pessoa a quem compete o pagamento, de acordo com as regras adequadas.»
22 No que respeita à cobrança dos direitos de importação, o artigo 2._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1697/79 (13) dispõe que:
«Sempre que as autoridades aduaneiras competentes verifiquem que a totalidade ou parte do montante dos direitos de importação... legalmente devidos... não for exigida ao devedor, darão início a uma acção para cobrança dos direitos não recebidos.
Todavia, esta acção não pode ser iniciada depois de findo o prazo de três anos a contar da data do registo de liquidação... ou, não tendo havido registo de liquidação, a contar da data da constituição da dívida aduaneira relativa à mercadoria em causa.»
23 Tratando-se de eventuais isenções da obrigação de pagar uma dívida aduaneira, há duas disposições que prevêem que os direitos de importação não devem ser cobrados. Uma é consagrada aos casos em que os direitos registados podem ser reembolsados (ou dispensados, se ainda não tiverem sido recebidos), a outra cobre as situações em que é possível renunciar à cobrança dos direitos que deveriam ter sido recebidos, mas não o foram.
24 Em primeiro lugar, o artigo 13._ do Regulamento n._ 1430/79, na versão alterada pelo Regulamento n._ 3069/86 (14), dispõe que:
«1. Pode proceder-se ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação em situações especiais que não sejam as previstas nas secções A a D, que resultem de circunstâncias que não implicam artifício nem negligência manifesta da parte do interessado.
As situações em que se pode aplicar o primeiro parágrafo, bem como as modalidades de procedimento a seguir para o efeito, são definidas de acordo com o procedimento previsto [para a adopção de medidas de aplicação].
...»
(As situações visadas nas secções A a D são aquelas em que há que reembolsar ou dispensar os direitos. As secções A a D dizem respeito aos casos de inexistência de uma dívida aduaneira ou de determinação do seu montante a um nível superior ao que seria legalmente devido, de mercadorias declaradas por erro para livre prática ou de mercadorias recusadas pelo importador por serem defeituosas ou não conformes. A secção D enumera certas situações especiais em que, no essencial, um erro na encomenda ou na entrega ou a superveniência de outro defeito tornou impossível a utilização das mercadorias segundo o seu destino. Nenhuma delas abrange as circunstâncias do presente caso.)
25 Em segundo lugar, o artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79 (15) dispõe que:
«As autoridades competentes podem não proceder à cobrança a posteriori do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa fé e cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega.
Os casos em que pode ser aplicado o primeiro parágrafo serão determinados em conformidade com as disposições de aplicação...».
26 Tratando-se do procedimento a seguir nesses casos, as medidas de aplicação do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 e do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79 figuravam, na época do desvio das expedições em causa, nos Regulamentos (CEE) n._ 3799/86 (16) e (CEE) n._ 2164/91 (17), respectivamente. As regras processuais que figuram nesses regulamentos, como afirmámos acima, não se aplicam rationae temporis ao período subsequente à notificação para pagamento de 1994. Todavia, permanecem substancialmente idênticas no quadro, respectivamente, dos artigos 905._ a 909._ e 869._ a 876._ do Regulamento n._ 2454/93 (18).
27 No entanto, os Regulamentos n._ 3799/86 e n._ 2164/91 contêm certas disposições, em nossa opinião, de fundo, relativas aos casos em que as autoridades aduaneiras devem reembolsar ou dispensar os direitos, ou renunciar à sua cobrança. O artigo 4._ do Regulamento n._ 3799/86 enumera as «situações especiais» na acepção do artigo 13._, n._ 1 do Regulamento n._ 1430/79. Trata-se, nomeadamente, de casos de furto de mercadorias seguido de recuperação, de retirada temporária, por inadvertência, do regime aduaneiro, de impossibilidade de funcionamento do sistema de abertura do meio de transporte, de reenvio de mercadorias a um fornecedor de um país terceiro ou de reexportação, e de proibição de comercialização declarada por uma instância judicial. O artigo 2._ do Regulamento n._ 2164/91 precisa duas situações abrangidas pelo artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79: quando um contingente aduaneiro ou um «plafond» aduaneiro (tarifário) seja atingido sem que essa situação tenha sido objecto de publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias ou quando as autoridades consideram que todas as condições visadas no artigo 5._, n._ 2 estão preenchidas e o montante a receber é inferior a 2 000 ecus.
28 Quando a autoridade competente de um Estado-Membro não consegue determinar, nessa base, se as condições previstas nesses artigos estão reunidas, submete a questão à Comissão que se pronuncia após consulta de um grupo de peritos composto de representantes de todos os Estados-Membros (19).
29 Por último, os artigos 243._ a 246._ do CAC prevêem um direito de recurso a ser exercido pelos Estados-Membros. Em virtude do artigo 243._:
«1. Todas as pessoas têm o direito de interpor recurso das decisões tomadas pelas autoridades aduaneiras ligadas à aplicação da legislação aduaneira e que lhe digam directa e individualmente respeito.
...
2. O direito de recurso pode ser exercido:
a) Numa primeira fase, perante a autoridade aduaneira designada para esse efeito pelos Estados-Membros;
b) Numa segunda fase, perante uma instância independente, que pode ser uma autoridade judiciária ou um órgão especializado equivalente, nos termos das disposições em vigor nos Estados-Membros.»
A legislação aduaneira comunitária anterior não previa expressamente um recurso deste tipo, mas esses procedimentos existiam nos diversos direitos nacionais. Parece que, nos Países Baixos, o direito visado no artigo 243._ do CAC figura na Algemene Wet Bestuursrecht e na Algemene Wet inzake Rijksbelastingen.
A relação entre os dois recursos
30 A De Haan interpôs dois recursos paralelos com vista a obter a dispensa do pagamento dos direitos de importação reclamados. Ambos foram iniciados após a recepção da notificação para pagamento, em Junho de 1994, e, portanto, são regulados do ponto do vista processual, como já dissemos, pelo CAC e pelas suas disposições de aplicação. Trata-se, por um lado, de um recurso contra a notificação para pagamento, primeiro perante as próprias autoridades aduaneiras e, em seguida, perante a Tariefcommissie, como prevê o artigo 243._ do CAC, que conduziu ao pedido de decisão prejudicial no presente processo. Por outro, o segundo recurso foi apresentado às autoridades aduaneiras, ao abrigo do artigo 239._, n._ 2, do CAC, que tem por objecto a dispensa do pagamento dos direitos em aplicação do artigo 239._, n._ 1, que, em substância, reproduz o artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79. O Governo neerlandês comunicou este pedido à Comissão em aplicação do artigo 905._, n._ 1, do Regulamento n._ 2454/93, o que conduziu à decisão da Comissão de 18 de Fevereiro de 1998, segundo a qual as circunstâncias não constituíam uma situação especial na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79, decisão impugnada no quadro dos processos C-157/98 e T-150/98.
31 Foi objecto de debate perante o Tribunal de Justiça a questão de saber se a omissão das autoridades aduaneiras em informar a De Haan das suas suspeitas podia constituir uma situação especial na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79. Todavia, parece-nos que esta questão está fora de propósito no processo principal e, por conseguinte, deve ser analisada no quadro dos processos C-157/98 e T-150/98.
32 Quer seja no quadro do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/97 ou do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79, quando as autoridades aduaneiras não podem ou não querem adoptar uma decisão favorável ao presumível devedor dos direitos aduaneiros, o processo é submetido à Comissão para que tome uma decisão - susceptível então de um recurso perante o Tribunal de Justiça ou o Tribunal de Primeira Instância, conforme o caso - ou (embora isto apenas constitua uma simples confirmação em direito comunitário de um direito que preexistia provavelmente nos diversos direitos nacionais) existe um direito geral de recurso que permite o controlo de uma decisão das autoridades aduaneiras pelas autoridades e órgãos jurisdicionais nacionais - o que tem por consequência, a partir do momento em que um órgão jurisdicional interno é chamado a decidir o litígio, a possibilidade de apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial.
33 Esse direito de recurso perante os órgãos jurisdicionais internos refere-se manifestamente ao controlo judicial de uma decisão adoptada pelas autoridades aduaneiras. Quando estas autoridades decidiram - como no presente caso - submeter um caso à Comissão em aplicação do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79, esta decisão é a única de que os órgãos jurisdicionais internos podem conhecer, dado que a decisão da Comissão só pode ser controlada pela ordem judiciária comunitária. No presente caso, nada indica que a Tariefcommissie foi convidada a controlar a decisão das autoridades aduaneiras neerlandesas de submeter o caso à Comissão.
34 Entendemos, portanto, que no processo principal, a Tariefcommissie não está habilitada a pronunciar-se sobre a existência ou não de uma «situação especial» na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79, e que o Tribunal de Justiça deverá analisar esta questão no acórdão a proferir no processo C-157/98. De qualquer modo, a Tariefcommissie não faz qualquer menção, no seu despacho de reenvio, do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 ou do seu equivalente no CAC, mas refere-se apenas ao artigo 220._, n._ 2, alínea b) desse código, que reproduz a disposição do artigo 5._, n._ 2 do Regulamento n._ 1697/79. Parece que a De Haan também não mencionou o artigo 13._, n._ 1, ou o seu equivalente no articulado que apresentou junto da Tariefcommissie, anexo ao despacho de reenvio. No presente processo, parece que esta disposição só foi invocada nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, principalmente pelos Governos neerlandês e do Reino Unido. Por conseguinte, não analisaremos directamente a questão da «situação especial».
Análise da questão
35 A Tariefcommissie apresentou expressamente a questão nos termos que podem ser reformulados, no essencial, do seguinte modo: «As autoridades aduaneiras são obrigadas a informar o responsável principal num processo de trânsito de uma presumível fraude em que este não está implicado mas que pode dar origem à constituição de uma dívida aduaneira na sua esfera jurídica e, em caso afirmativo, que consequências decorrem do incumprimento dessa obrigação?» As observações apresentadas ao Tribunal de Justiça também analisavam a seguinte questão, ligeiramente diferente: «Um responsável principal pode ser dispensado de pagar direitos se as autoridades aduaneiras não o informarem de uma presumível fraude na qual ele não está implicado mas que pode dar origem à constituição de uma dívida aduaneira na sua esfera jurídica?»
36 É evidentemente ao órgão jurisdicional nacional que compete formular a questão de modo a obter a resposta mais apropriada para regular o litígio que lhe está submetido. No presente processo, a De Haan indicou que a maneira como a questão foi apresentada demonstra uma relação com a regra interna relativa à cobrança de impostos. Todavia, parece-nos que aquilo que o órgão jurisdicional nacional deseja realmente saber é se há, segundo o direito comunitário, circunstâncias, decorrentes da omissão das autoridades aduaneiras em informar a De Haan, nas quais esta possa encontrar-se dispensada do pagamento dos direitos aduaneiros em questão, e nós pensamos - sob reserva da nossa observação relativa ao artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 - que é legítimo analisar a questão nesse contexto ligeiramente mais alargado.
37 Se nos debruçarmos sobre os termos precisos das disposições da legislação aplicável, é evidente - e, aliás, incontroverso - que se constitui uma dívida aduaneira em aplicação dos artigos 2._, n._ 1, alínea d), e 3._, alínea d), do Regulamento n._ 2144/87 (20) desde o momento em que cada lote de cigarros deixou de reunir as condições impostas pelo procedimento de trânsito externo, ou porque foi efectivamente desviado ou, o mais tardar, no termo do prazo em que devia ser apresentado à estância de destino e não foi apresentado. Também é evidente que, em virtude do artigo 11._, n._ 1, alínea c), do Regulamento n._ 2726/90 (21), a De Haan, na qualidade de responsável principal, estava obrigada ao pagamento dessa dívida. Nestas circunstâncias, o artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 1697/79 (22) impunha às autoridades aduaneiras a respectiva cobrança.
38 Tomadas no seu conjunto, estas regras formam um sistema coerente que exige a cobrança da dívida aduaneira constituída no presente caso. As únicas excepções a esta exigência figuram no artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 e no artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79. Dado que o legislador previu excepções específicas, não é adequado que o Tribunal de Justiça acrescente outras, embora lhe compita evidentemente indicar, se for caso disso, os princípios gerais do direito comunitário que devem presidir à sua interpretação.
39 Na análise destas excepções, consideramos útil ter presente no espírito a natureza da responsabilidade da De Haan.
40 O artigo 11._, n._ 1, alínea c), do Regulamento n._ 2726/90 dispõe que o principal responsável num procedimento de trânsito está obrigado ao pagamento de todos os direitos exigíveis na sequência de uma infracção ou de uma irregularidade cometida no quadro desse procedimento. Não se trata, nesse contexto, de limitar essa responsabilidade aos casos em que o principal responsável é, ele próprio, faltoso.
41 Além disso, no presente caso, a De Haan era um despachante aduaneiro que agia nessa qualidade. A profissão de despachante aduaneiro não se encontra entre as que foram regulamentadas a nível comunitário, embora o Regulamento (CEE) n._ 3632/85 (23) contivesse, na época em questão, disposições que previam que uma pessoa devia poder emitir uma declaração aduaneira por conta de outrem, mas deixando, no essencial, aos Estados-Membros o cuidado de regulamentar a profissão que consiste em prestar esse tipo de serviços. Em certos Estados-Membros, esta profissão está submetida a regras severas que impõem expressamente uma responsabilidade objectiva pelas dívidas aduaneiras (24). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou (25) que um despachante aduaneiro, «pela própria natureza das suas funções, incorre em responsabilidade tanto pelo pagamento dos direitos à importação como pela regularidade dos documentos que apresenta às autoridades aduaneiras». Esta responsabilidade, todavia, não é totalmente ilimitada. Há limitações, entre outras, quando as autoridades aduaneiras emitem informações aduaneiras vinculativas (26) ou em certos casos de força maior (27). Sendo assim, nenhuma limitação específica desta responsabilidade parece aplicável às circunstâncias do presente processo, abstraindo da eventual aplicabilidade dos artigos 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 ou 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79.
42 Dado que há que considerar que um despachante aduaneiro assume, em princípio, uma responsabilidade objectiva por todos os direitos aduaneiros exigíveis relativamente a operações de trânsito de que é responsável na qualidade de responsável principal, é evidente que qualquer excepção a esta regra deve ser absolutamente explícita, como as que figuram em ambas essas disposições.
43 Guardemos isso presente no espírito e interessemo-nos agora pelas diversas possibilidades, suscitadas nas observações escritas e orais apresentadas perante o Tribunal de Justiça, que poderiam justificar uma excepção à regra de base, em especial as que são fundadas numa obrigação de informação na esfera jurídica das autoridades aduaneiras.
44 Como já dissemos, é no contexto do processo C-157/98 que há que apreciar se existe uma «situação especial» que justifique o reembolso ou a dispensa do pagamento dos direitos na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79.
45 Por conseguinte, a disposição de base a analisar no presente caso é o artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79, em virtude do qual as autoridades aduaneiras podem não proceder à cobrança a posteriori dos direitos que não foram cobrados na sequência de um erro das próprias autoridades competentes quando o devedor não podia razoavelmente detectar esse erro, agiu de boa fé e cumpriu as disposições aplicáveis à declaração aduaneira.
46 A questão crucial é a seguinte: pode falar-se em erro por parte das autoridades competentes?
47 A questão do órgão jurisdicional nacional visa explicitamente a hipótese segundo a qual a omissão das autoridades aduaneiras em informar a De Haan das suas suspeitas e investigações poderia, de uma maneira ou de outra, libertar a De Haan da sua responsabilidade no que respeita aos direitos aduaneiros. Nesse contexto, parece-nos pouco plausível que esse comportamento - que parece ter sido deliberado - possa constituir um «erro» na acepção do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79. O Tribunal de Justiça declarou que a noção de erro, para esse efeito, não compreende apenas os erros de cálculo ou de transcrição (que são expressamente referidos a título de exemplo no preâmbulo do Regulamento n._ 1697/79, tal como a utilização de informações inexactas ou incompletas), mas igualmente a interpretação ou a aplicação incorrecta das regras de direito aplicáveis (28). Embora os exemplos de erro citados no regulamento e na jurisprudência não constituam evidentemente uma lista exaustiva, consideramos que seria exagerado estender esse conceito aos casos de acções deliberadas levadas a cabo pelas autoridades aduaneiras com conhecimento dos factos (embora não excluamos a eventualidade de esse comportamento poder constituir uma «situação especial» na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430//9). Com efeito, a redacção do artigo 5._, n._ 2, sugere que se trata de uma falta de cobrança injustificada dos direitos na sequência de um erro cometido pelas autoridades.
48 Não ter informado a De Haan da presumível fraude não poderia, portanto, constituir um erro na acepção do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79. Todavia, a questão do órgão jurisdicional nacional refere-se a uma eventual obrigação de informação - num certo prazo - em geral, e não a uma disposição específica. Devemos, portanto, analisar igualmente as outras possibilidades avançadas.
49 Várias ideias foram avançadas relativamente a prazos específicos, previstos pelo direito comunitário, dentro dos quais as autoridades aduaneiras poderiam ter sido obrigadas a informar a De Haan da sua obrigação de pagar uma dívida aduaneira. A De Haan sustenta que, em conformidade com as disposições conjugadas dos artigos 3._, n._ 3 e 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 1854/89 (29), os direitos devem ser registados num prazo de dois dias a contar da data na qual a autoridade aduaneira está em posição de calcular o montante e de determinar a pessoa obrigada ao seu pagamento, e esse montante deve ser comunicado à referida pessoa desde que tenha sido registado. Dado que as autoridades estavam em posição de calcular o montante dos direitos que a De Haan devia pagar no que diz respeito à primeira expedição logo que souberam do seu desvio fraudulento, deveriam tê-lo comunicado no prazo de dois dias.
50 Não pensamos que este raciocínio possa beneficiar a De Haan. Como já foi dito na audiência, o Tribunal de Justiça declarou recentemente no seu acórdão Covita (30) que «a inobservância... dos prazos fixados pelos artigos 3._ e 5._ do Regulamento... n._ 1854/89... não suprime o direito [de as] autoridades procederem a essa cobrança [a posteriori dos direitos aduaneiros] desde que ela se efectue com observância do prazo [de três anos em que a cobrança a posteriori deve ser efectuada] previsto no artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 1697/79» (31). Nos fundamentos do seu acórdão, o Tribunal declarou que «[estes] prazos... têm por único objectivo garantir uma aplicação rápida e uniforme, pelas autoridades administrativas competentes, das modalidades técnicas do registo de liquidação dos montantes dos direitos de importação ou de exportação. A inobservância destes prazos pelas autoridades aduaneiras pode dar lugar ao pagamento às Comunidades de juros de mora pelo Estado-Membro em causa, no quadro da colocação à disposição dos recursos próprios...» (32).
51 As conclusões que o advogado-geral N. Fennelly proferiu nesse processo esclarecem ainda melhor o acórdão, quando declara que (33): «É óbvio que os prazos fixados naquelas disposições são relativos ao registo de liquidação e não à cobrança das verbas em questão, e que foram estabelecidos mais para fins contabilísticos do que com o objectivo de criar direitos subjectivos na esfera jurídica dos operadores económicos. Em nossa opinião, esta afirmação é corroborada pela existência de um prazo distinto de três anos para a cobrança a posteriori previsto no artigo 2._, n._ 1, do Regulamento [n._ 1697/79] e, especialmente, pelo facto de esta disposição fazer decorrer esse prazo quer a contar da data do registo de liquidação da dívida aduaneira, quer, quando este não tem lugar, a contar da data em que foi constituída essa dívida. O artigo 2._, n._ 1, fixa o único prazo limitador a posteriori de dívidas aduaneiras.»
52 A De Haan citou o segundo considerando do preâmbulo do Regulamento n._ 1854/89 - «as regras relativas ao registo de liquidação e às condições de pagamento da dívida aduaneira assumem especial importância para que aos operadores económicos seja dada a máxima garantia de igualdade de tratamento na cobrança dos direitos de importação e de exportação» - em apoio do seu ponto de vista, segundo o qual as pessoas obrigadas ao pagamento podem efectivamente retirar direitos dos artigos 3._, n._ 3, e 6._, n._ 1. Todavia, se esse considerando for apreciado no contexto do preâmbulo no seu conjunto, é manifesto que o regulamento tem por objecto harmonizar os procedimentos que regulam o registo de liquidação e as modalidades de pagamento em toda a Comunidade. Na medida em que os operadores podem reivindicar um direito retirado do segundo considerando, trata-se do direito de não ser submetido a um tratamento diferente na sequência da aplicação de regras diferentes nos diversos Estados-Membros, mais do que do direito de ser dispensado do pagamento quando um prazo (especialmente curto) foi ultrapassado.
53 Portanto, somos de opinião que, tal como resulta do acórdão Covita, embora o artigo 3._, n._ 3, do Regulamento n._ 1854/89 imponha efectivamente às autoridades aduaneiras que procedam aos registos de liquidação num prazo de dois dias, esta exigência diz respeito à relação entre os Estados-Membros e a Comunidade, e a inobservância do prazo não suscita em si mesma nenhuma consequência no que respeita à exigibilidade ou à cobrança da dívida aduaneira.
54 Parece-nos, todavia, que o artigo 6._, n._ 1, desse regulamento (34) - uma disposição que ainda não foi analisada pelo Tribunal de Justiça - confere efectivamente à pessoa obrigada ao pagamento o direito de ser informada do montante dos direitos efectuado o registo da liquidação - embora a expressão «efectuado» seja precisada pela preposição «de acordo com as regras adequadas».
55 Não dispomos de nenhuma informação sobre este ponto - e estamos convencidos de que a De Haan a teria fornecido se fosse relevante -, mas se o montante dos direitos aduaneiros foi, na realidade, registado com diligência mas não foi, em seguida, comunicado à De Haan com a mesma diligência no prazo usual para essas comunicações, então entendemos que as autoridades aduaneiras faltaram efectivamente às suas obrigações para com a De Haan.
56 Todavia, esta obrigação não podia surgir antes do registo de liquidação efectivo e, se surgiu - questão que só pode ser decidida pelo órgão jurisdicional nacional -, não pensamos que a sua inobservância possa libertar a De Haan da sua obrigação de pagar os direitos. Embora o Tribunal de Justiça não tenha analisado o artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 1854/89 no seu acórdão Covita, seria ilógico pensar que a sua declaração da importância do prazo previsto no artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 1697/79 também não se aplica aqui. No contexto deste regulamento, pensamos que a falta de comunicação diligente, em conformidade com o artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 1854/78, tem apenas como consequência que o prazo de pagamento dos direitos previsto no artigo 8._, alínea a), deste regulamento não começa a correr.
57 É verdade que o argumento da De Haan - e a hipótese sobre a qual o órgão jurisdicional nacional pretende que haja uma decisão - consiste em afirmar que as autoridades aduaneiras estavam submetidas a uma obrigação cuja inobservância as impedia de cobrar não apenas qualquer dívida aduaneira que não tenha sido comunicada com diligência, mas também as dívidas ulteriores que teriam sido evitadas se a comunicação tivesse sido efectuada. No entanto, não encontramos no Regulamento n._ 1854/89 vestígio de qualquer obrigação que possa dizer respeito não apenas às operações já efectuadas, mas igualmente às situações ulteriores que ainda não surgiram. Este regulamento limita-se manifestamente ao registo de liquidação e às modalidades de pagamento das dívidas aduaneiras já constituídas.
58 Entendemos, portanto, que o Regulamento n._ 1854/89 não impõe nenhuma obrigação de informação cuja inobservância seja susceptível de libertar a De Haan da sua obrigação de pagar os direitos.
59 O Governo neerlandês menciona determinadas disposições que poderiam ter imposto às autoridades aduaneiras uma obrigação de informação, mas conclui que não é esse o caso. A obrigação prevista no artigo 11._ do CAC, por exemplo, refere-se apenas às informações relativas a uma operação de importação ou de exportação realmente pretendida e pedida pelo interessado.
60 O Governo neerlandês analisa igualmente o artigo 379._, n._ 1, do Regulamento n._ 2454/93. Esta disposição reproduz o artigo 49._, n._ 1, do Regulamento n._ 1214/92 (35) que era aplicável no período relevante e que prevê que, quando as mercadorias submetidas a um procedimento de trânsito externo não foram apresentadas e que as circunstâncias precisas são desconhecidas, a estância de partida notificará desse facto o responsável principal «no mais curto prazo e o mais tardar antes do fim do décimo primeiro mês seguinte à data do registo da declaração de trânsito comunitário». O Governo neerlandês sustenta que esta obrigação é diferente e bem mais estrita que a obrigação, visada pela Tariefcommissie, de advertir um despachante aduaneiro da eventualidade de uma fraude cometida pelos seus clientes.
61 Concordamos que se trata aí de outro tipo de obrigação. Esta obrigação é manifestamente concebida para os casos em que as mercadorias são «dadas como desaparecidas» e em que as autoridades aduaneiras não dispõem de nenhuma prova do que lhes aconteceu. Tem como objectivo (36) dar ao responsável principal a ocasião de fornecer uma explicação satisfatória antes de ser notificado para pagar os direitos, e só a este respeito é que pode prevalecer-se desta obrigação. Além disso, a inserção das palavras «e o mais tardar antes do fim do décimo primeiro mês...» tende a reduzir a urgência da exigência «no mais curto prazo», de modo a atenuar, ou a suprimir inteiramente, a pertinência desta obrigação no presente processo. Enfim, esta disposição só se aplica quando não se pode descobrir o lugar onde foi cometida a infracção - o que parece não ser o caso.
62 Parece que se trata aqui das únicas disposições da regulamentação aduaneira comunitária aplicável no momento da expedição dos lotes em causa que teriam podido obrigar as autoridades aduaneiras a informar a De Haan. Pelas razões expostas, entendemos que essas disposições não impunham nenhuma obrigação cuja inobservância pudesse libertar a De Haan da sua obrigação de pagar os direitos.
63 No entanto, a De Haan sustenta que as autoridades aduaneiras violaram regras não escritas do direito comunitário com o seu comportamento relativamente à De Haan, o que as impediria de cobrar os impostos. Expressámos a opinião (37) segundo a qual seria inadequado acrescentar outros motivos de excepção àqueles que o legislador previu, mas entendemos que é útil, nesta fase, analisar a relação precisa entre as disposições regulamentares específicas e os princípios de equidade ou de proporcionalidade invocados.
64 A De Haan invocou na audiência um princípio geral segundo o qual, se bem compreendemos, não se pode aceitar que os efeitos da lei sejam injustos - isto é, que os efeitos decorrentes da sua aplicação não podem, por assim dizer, ultrapassar a linha de demarcação que separa o que é justo e equitativo do que é injusto ou não equitativo.
65 Sem duvidar da legitimidade deste objectivo, não estamos convencidos de que exista um princípio superior do direito comunitário segundo o qual nunca se pode tolerar um resultado que possa ser qualificado como injusto (38). A aplicação da lei a um caso particular pode muitas vezes parecer severa ou injusta, mas é apenas no interesse de uma justiça mais alargada. O que é justo para o particular deve ser equilibrado como o que é justo para a comunidade (e a Comunidade) no seu conjunto. Os casos de responsabilidade objectiva - que estão no centro do debate no presente caso - são disso um exemplo particularmente eloquente. Se, nos procedimentos de trânsito, os responsáveis principais têm de assumir uma responsabilidade objectiva, tendo-lhes sido confiada a gestão desses procedimentos, a fim de tomarem todas as medidas necessárias para que a Comunidade não seja privada dos recursos a que tem direito. Dado que os despachantes aduaneiros ou transitários efectuam, segundo certas fontes, 90% de todas as declarações de trânsito comunitário (39), o respeito, pelos profissionais, das normas mais escrupulosas é manifestamente da maior importância para este sistema.
66 É verdade que existe uma jurisprudência segundo a qual as regras nacionais de equidade podem ser aplicadas para renunciar à cobrança de direitos comunitários quando o direito comunitário, inclusivamente os seus princípios gerais, não comporta regras comuns para esse efeito, desde que as regras nacionais se conciliem com a exigência de uma aplicação uniforme do direito comunitário, necessária para evitar um tratamento desigual dos operadores económicos, e tornem praticamente impossível a execução da regulamentação comunitária (40).
67 No presente processo, entendemos que as regras comunitárias relativas à cobrança dos direitos aduaneiros são suficientemente completas para excluir a aplicação das regras nacionais de equidade a esse respeito (41); a única referência às regras nacionais é a seguinte: «Quando o montante de direitos não for pago no prazo fixado... as autoridades aduaneiras recorrerão a todas as possibilidades previstas nas disposições em vigor, incluindo a execução forçada, para assegurar o pagamento desse montante» (42). Além disso, as excepções relativas à equidade já estão previstas a nível comunitário pelos artigos 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79, e 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79. Mesmo que não fosse esse o caso, não é improvável, dada a frequência das fraudes aduaneiras relativas a cigarros de que o Tribunal de Justiça é informado, que a aplicação sistemática da «regra de equidade» invocada desencadearia uma diminuição considerável do montante dos direitos aduaneiros recebidos, porque os despachantes aduaneiros, que não assumiriam uma responsabilidade objectiva tão estrita, poderiam ser tentados a diminuir a vigilância no combate à fraude, prejudicando deste modo os objectivos do regime dos direitos aduaneiros comunitários (43).
68 Com toda a compreensão para com a De Haan, que sofre por uma situação que talvez não seja por culpa sua, não pensamos que possa invocar no presente caso um princípio de equidade, comunitário ou nacional, autónomo.
69 Mas também não é por isso que se podem negligenciar os seus apelos à justiça. Antes pelo contrário, pode responder-se-lhes de maneira adequada com base no princípio da proporcionalidade, ao qual todas as partes que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça se referiram a justo título.
70 Todavia, no presente processo, este princípio deve aplicar-se no contexto da regulamentação aduaneira à qual é inerente, em vez de o ser de maneira autónoma, a um nível mais elevado. Em especial, pode ser relevante a respeito da existência de uma «situação especial» na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79. Nisto, juntamo-nos ao raciocínio do Governo do Reino Unido na audiência. Esta disposição prevê um «acesso» integrado e suficiente à aplicação do princípio da proporcionalidade, e não há nenhuma razão para o Tribunal de Justiça ou o órgão jurisdicional nacional estender essa aplicação àquilo que se poderia conceber como a validade da própria dívida, mais do que a interpretação de disposições que permitem afastar a sua exigibilidade. A este respeito, há que ter presente que a dívida cuja anulação é pedida pela De Haan é a dívida aduaneira normal relativa às mercadorias e não uma sanção imposta na sequência de uma fraude. Se fosse este o caso, teria sido conveniente analisar se a sanção não era, ela mesma, desproporcionada.
71 Nas nossas conclusões no acórdão Peter (44), indicámos que as situações em que o Regulamento n._ 1430/79 previa o reembolso ou a dispensa do pagamento constituíam uma série de «cláusulas de equidade». O Tribunal de Justiça, muito recentemente, adoptou a mesma posição no seu acórdão Trans-Ex-Port (45), ao declarar que o artigo 905._ do Regulamento n._ 2454/93 - a disposição que prevê actualmente a exigência de que, em caso de dúvida, a Comissão seja chamada a pronunciar-se sobre a existência de uma «situação especial» - contém uma «cláusula geral de equidade». Na medida em que há que ter em conta a equidade ou o princípio da proporcionalidade para apreciar a situação da De Haan numa óptica mais alargada, é no contexto do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 que estes intervirão.
72 Como já dissemos, não pensamos que convenha analisar aqui se as condições deste artigo estão reunidas no caso da De Haan, mas desejaríamos fazer uma observação que responde igualmente a um outro argumento suscitado pela De Haan.
73 Nas suas observações escritas, a De Haan invoca a interdependência dos artigos 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79 e 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79 para apoiar o seu argumento segundo o qual os critérios aplicados ao primeiro valem também para o segundo.
74 É verdade que o Tribunal de Justiça, confirmando assim a sua jurisprudência anterior, declarou no seu acórdão Covita (46) que «o artigo 13._ do Regulamento n._ 1430/79 e o artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79 prosseguem o mesmo objectivo, a saber, limitar o pagamento a posteriori de direitos de importação ou de exportação aos casos em que tal pagamento se justifica» e que «o carácter detectável do erro, na acepção do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/9, corresponde à negligência manifesta na acepção do artigo 13._ do Regulamento n._ 1430/79» (47).
75 Parece-nos, no entanto, que o paralelo estabelecido apenas diz respeito, por um lado, aos objectivos destas duas disposições e, por outro, aos conceitos de «erro detectável» e de «manobra ou negligência manifesta». Não há nenhuma razão evidente para pensar que o caso específico de um «erro das autoridades competentes» deve ser submetido aos critérios aplicáveis a uma «situação especial» na acepção do artigo 13._, n._ 1, do Regulamento n._ 1430/79. O artigo 4._ do Regulamento n._ 3799/86 (48) fornece uma lista não exaustiva de situações especiais desse tipo; trata-se, entre outros, de furto, da impossibilidade de fazer funcionar o sistema de abertura do meio de transporte, do reenvio de mercadorias para a eliminação de defeitos e da proibição de comercialização das mercadorias importadas proferida por uma instância judicial. Embora se possa conceber que um erro das autoridades aduaneiras constitua uma situação especial, este último conceito é manifestamente bem mais alargado. Infelizmente é necessário, todavia, deixar a análise desse conceito para o processo intentado pelo Reino dos Países Baixos contra a Comissão.
Conclusão
76 Por conseguinte, somos de opinião que o Tribunal de Justiça deve responder à Tariefcommissie do seguinte modo:
«Quando as autoridades aduaneiras têm motivos para pensar que será cometida uma fraude no quadro de um regime de trânsito externo, não existe nenhuma regra de direito comunitário que as obrigue a advertir uma pessoa de que poderia tornar-se devedora de direitos aduaneiros na sequência dessa fraude, quer essa pessoa aja de boa fé ou não. Em especial, a decisão de se abster dessa advertência a fim de assegurar a identificação e a condenação dos autores da fraude, podendo constituir um dos elementos a ter em conta na aplicação da regra de equidade que figura no artigo 13._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação, na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n._ 3069/86 do Conselho, de 7 de Outubro de 1986, não constitui um `erro das próprias autoridades competentes' na acepção do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não foram exigidos do devedor para as mercadorias declaradas num regime aduaneiro que implica a obrigação de pagar esses direitos.»
(1) - Regulamento (CEE) n._ 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o código aduaneiro comunitário (JO L 302, p. 1, a seguir «CAC»).
(2) - Regulamento da Comissão de 2 de Julho de 1993 que fixa certas disposições de aplicação do Regulamento n._ 2913/92 (JO L 253, p. 1).
(3) - Regulamento do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação (JO L 175, p. 1), na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n._ 3069/86 do Conselho, de 7 de Outubro de 1986 (JO L 286, p. 1) (v. o n._ 24 infra).
(4) - Regulamento já referido na nota 1.
(5) - Já referido na nota 2.
(6) - Regulamento da Comissão, de 21 de Dezembro de 1993, que altera o Regulamento n._ 2454/92 (JO L 335, p. 1).
(7) - V., por exemplo, especificamente no que respeita à legislação aduaneira, os acórdãos de 12 de Novembro de 1981, Salumi e o. (212/80 a 217/80, Recueil, p. 2735, n._ 9), seguido pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão de 19 de Fevereiro de 1998, Eyckeler & Malt/Comissão (T-42/96, Colect., p. II-401, n._ 55); de 17 de Julho de 1997, Pascoal & Filhos (C-97/95, Colect., p. I-4209, n._ 25), e de 6 de Julho de 1993, CT Control (Roterdão) e JCT Benelux/Comissão (C-121/91 e C-122/91, Colect., p. I-3873, n._ 22), recentemente seguido pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão de 9 de Junho de 1998, Unifrigo e CPL Imperial 2/Comissão (T-10/97 e T-11/97, Colect., p. II-2231, n._ 18 e 19).
(8) - Regulamento do Conselho, de 17 de Setembro de 1990, relativo ao trânsito comunitário (JO L 262, p. 1).
(9) - Regulamento da Comissão, de 21 de Abril de 1992, que estabelece normas de execução e medidas de simplificação do regime do trânsito comunitário (JO L 132, p. 1).
(10) - Regulamento do Conselho, de 13 de Julho de 1987, relativo à dívida aduaneira (JO L 201, p. 15).
(11) - Regulamento do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, que altera o Regulamento n._ 2144/87 (JO L 361, p. 2).
(12) - Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1989, relativo ao registo da liquidação e às condições de pagamento dos montantes dos direitos de importação ou dos direitos de exportação resultantes de uma dívida aduaneira (JO L 186, p. 1).
(13) - Regulamento do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas por um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1) (na versão alterada pelo Regulamento n._ 1854/89, embora essa alteração não seja relevante para o presente caso).
(14) - Ambos já referidos na nota.
(15) - Já referido na nota 13.
(16) - Regulamento da Comissão, de 12 de Dezembro de 1986, que estabelece as disposições de execução dos artigos 4._-B, 6._-B, 11._-B e 13._ do Regulamento n._ 1430/79 (JO L 352, p. 19).
(17) - Regulamento da Comissão, de 23 de Julho de 1991, que estabelece as disposições de execução do artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 1697/79 (JO L 201, p. 16).
(18) - Já referido na nota 2.
(19) - Artigos 871._ a 876._ e 905._ a 909._ do Regulamento n._ 2454/93.
(20) - V. o n._ 20 supra.
(21) - V. o n._ 18 supra.
(22) - V. n._ 22 supra.
(23) - Regulamento do Conselho, de 12 de Dezembro de 1985, que define as condições segundo as quais uma pessoa é admitida a fazer um declaração aduaneira (JO L 350, p. 1).
(24) - Nos Países Baixos, a profissão de despachante aduaneiro (transitário) é regida pelos artigos 30._ a 34._ da Douanewet. Em virtude do artigo 31._, este goza do direito exclusivo da representação indirecta na acepção do artigo 5._ do CAC. Em aplicação dos artigos 32._ e 32._-A, o despachante é pessoalmente responsável pelos direitos, mas dispõe de crédito privilegiado contra o seu comitente para os cobrar.
(25) - Acórdão de 13 de Novembro de 1984, Van Gend & Loos e Bosman/Comissão (98/83 e 230/83, Recueil, p. 3763, n._ 16).
(26) - V. o artigo 12._ do CAC.
(27) - V., por exemplo, os artigos 206._ («Considera-se que não há constituição de qualquer dívida aduaneira... quando o interessado fizer prova de que o não cumprimento das obrigações decorrentes... da utilização do regime aduaneiro ao qual essa mercadoria for submetida, resulta de inutilização total ou de perda definitiva da referida mercadoria ou devido a caso fortuito ou de força maior, ou na sequência de autorização das autoridades aduaneiras») e 233._ («a dívida aduaneira extingue-se sempre que as mercadorias sejam, antes da concessão da autorização de saída... inutilizadas ou perdidas por motivos ligados à própria natureza dessas mercadorias ou na sequência de casos fortuitos ou de força maior») do CAC.
(28) - V., por exemplo, o acórdão de 27 de Junho de 1991, Mecanarte (C-348/89, Colect., p. I-3277, n._ 20).
(29) - V. n._ 21 supra.
(30) - Acórdão de 26 de Novembro de 1998 (C-370/96, Colect., p. I-7711).
(31) - N._ 3 do dispositivo do acórdão.
(32) - N._ 36.
(33) - N._ 37.
(34) - V. n._ 21 supra.
(35) - V. n._ 19 supra.
(36) - Tal como resulta do artigo 49._, n._ 2: «A notificação referida no n._ 1 deve, nomeadamente, indicar o prazo dentro do qual a prova suficiente da regularidade da operação de trânsito ou do local onde a infracção foi efectivamente cometida pode ser apresentada na estância de partida. Este prazo é de três meses a contar da data da notificação referida no n._ 1. No termo deste prazo, se a referida prova não for apresentada, o Estado-Membro competente procede à cobrança dos direitos e outras imposições em causa. Nos casos em que este Estado-Membro não seja aquele em que se situe a estância de partida, esta última informará desse facto, sem tardar, o referido Estado-Membro.»
(37) - V. n._ 38 supra.
(38) - V., por exemplo, o acórdão de 28 de Junho de 1990, Hoche (C-174/89, Colect., p. I-2681, n._ 31) («o Tribunal já negou a existência, em direito comunitário, de um princípio geral de direito de injustiça objectiva»), e a jurisprudência aí referida.
(39) - CLECAT (Comité de ligação europeu de funcionários e auxiliares de transportes), no anexo I do «Relatório intermediário sobre o trânsito» da Comissão - um documento de trabalho distribuído em Outubro de 1996.
(40) - V., por exemplo, o acórdão de 27 de Maio de 1993, Peter (C-290/91, Colect., p. I-2981, n._ 8).
(41) - V. os artigos 222._ a 232._ do CAC, anteriormente os artigos 8._ a 18._ do Regulamento n._ 1854/89, já referido na nota 12.
(42) - Artigo 232._ do CAC.
(43) - V., a título comparativo, o acórdão Peter, já referido na nota 40, n.os 11 e 14.
(44) - Já referido na nota 40; v. o n._ 16 das conclusões.
(45) - Acórdão de 25 de Fevereiro de 1999 (C-86/97, Colect., p. I-1041, n._ 18).
(46) - Já referido na nota 30.
(47) - Respectivamente nos n._ 30 e 32.
(48) - Já referido na nota 16.
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