Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Denne præjudicielle sag, som er forelagt af Consiglio di Stato (det italienske statsråd, herefter »den nationale ret«), vedrører spørgsmålet, om den fortolkning af traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser, som Domstolen anlagde i Schindler-dommen (1) i forbindelse med nationale begrænsninger af salget af lotterisedler, også finder anvendelse på national lovgivning vedrørende modtagelse af væddemål.
II - Sagens retlige og faktiske baggrund
2 Diego Zenatti (herefter »sagsøgte«) driver en virksomhed, der af den nationale ret er blevet betegnet som et center for formidling af information om væddemål, og han har siden marts 1997 været repræsentant i Italien for et britisk selskab, der modtager væddemål, SSP Overseas Betting Ltd (herefter »SSP«). Sagsøgte sender væddemål om resultatet af udenlandske sportsbegivenheder indgået af italienske kunder videre ved at overføre de af kunderne udfyldte formularer med fax eller via Internettet og vedlagt fotokopier af bankindbetalinger. Han modtager ligeledes fotokopier fra SSP, som han videresender til sine kunder. Sagsøgte har anført, at han blot fungerer som mellemmand, og afviser, at han driver bookmaker-virksomhed eller har nogen indflydelse på betingelserne for indgåelse af væddemål, som fastsættes af SSP i London. Han modtager som vederlag en procentdel af omsætningen fra de væddemål, som han indsender til SSP. Han har anført, at han ikke udelukkende handler på vegne af SSP, og beskriver sin virksomhed som en datatransmissionstjeneste, som kan benyttes af alle, der ønsker at overføre data enten internt i Italien eller til udlandet.
3 Questore di Verona (politimesteren i Verona, herefter »politimesteren«) bestemte den 16. april 1997, at sagsøgte skulle ophøre med at modtage væddemål, fordi denne virksomhed krævede en tilladelse, som han ikke havde, og som han - i henhold til artikel 88 i den italienske kongelige anordning nr. 773 af 18. juni 1931 om godkendelse af lovbekendtgørelse vedrørende lovene om offentlig sikkerhed (herefter »1931-anordningen«) - ikke kunne opnå. Sagsøgte anmodede Tribunale amministrativo regionale del Veneto (den regionale forvaltningsdomstol i Veneto, herefter »Tribunale«) om at prøve lovligheden af politimesterens afgørelse og træffe foreløbige foranstaltninger. Tribunale udsatte gennemførelsen af den anfægtede afgørelse. Politimesteren appellerede Tribunale's kendelse om udsættelse af gennemførelsen af hans afgørelse til den nationale ret.
4 Artikel 88, stk. 1, i 1931-anordningen bestemmer følgende:
»Tilladelse til udøvelse af virksomhed i form af afslutning af væddemål, bortset fra væddemål om resultatet i væddeløb, kapsejladser, boldspil og andre lignende idrætskonkurrencer, kan kun meddeles, når afslutningen af væddemål udgør en nødvendig forudsætning for en hensigtsmæssig afvikling af den pågældende sportslige kappestrid ...«
Herefter siges det udtrykkeligt, at der oprettes et monopol på væddemål om resultatet af hestevæddeløb for de organer, som har tilladelse til at afvikle sådanne løb.
5 Den nationale ret anser artikel 88, stk. 1, i 1931-anordningen for at være blevet ændret ved den generelle bestemmelse i artikel 19 i lov nr. 241 af 7. august 1990 om nye forvaltningsretlige bestemmelser og om adgangen til udøvelse af forskellige former for virksomhed, som ændret ved artikel 2 i lov nr. 537 af 24. december 1993. Denne bestemmelse erstatter den godkendelsesprocedure, som er omtalt i artikel 88, stk. 1, med en procedure, hvorefter den berørte part til den kompetente offentlige myndighed indgiver en anmeldelse om påbegyndelse af virksomhed, hvori han erklærer, at de i loven fastsatte betingelser er opfyldt. Den kompetente myndighed skal inden for 60 dage kontrollere, at disse betingelser er opfyldt. Denne proceduremæssige ændring synes imidlertid ikke at have berørt det i 1931-anordningen opstillede forbud mod at modtage væddemål.
6 Gennemførelsen af væddemål er tilladt i forbindelse med sportsbegivenheder, som afvikles af Comitato Olimpico Nazionale Italiano (den italienske olympiske komité, herefter »CONI«), og i forbindelse med hestevæddeløb. Finansministeren fastsætter størrelsen af den afgift, der skal indbetales til henholdsvis CONI (2) og Unione Nazionale Incremento Razze Equine (den nationale sammenslutning for hesteavlens fremme, herefter »UNIRE«) (3) på grundlag af bruttoindtjeningen på væddemål vedrørende disse begivenheder. Anvendelsen af disse midler er også reguleret i de pågældende retsforskrifter, som bestemmer, at der skal foretages investeringer i sportstræning og sportslige infrastrukturer, særlig i de fattigste områder, og til støtte for hestevæddeløb og hesteopdræt. Ved artikel 6 i lovdekret nr. 496 af 14. april 1948 blev CONI og UNIRE forbeholdt retten til at modtage væddemål vedrørende resultatet af begivenheder, som de selv organiserede eller kontrollerede. Ønskede de ikke at påtage sig denne opgave, kunne Finansministeriet i kraft af artikel 2 i samme lovdekret enten selv organisere væddemål eller overlade opgaven til personer, som ydede passende økonomiske og moralske garantier som defineret af ministeriets generalinspektorat for lotterier. CONI har tilsyneladende organiseret tipning inden for sportsgrene under dets ansvarsområde, som er blevet administreret gennem omkring 15 000 avis- og bladudsalg, mens UNIRE har udstedt mellem 300 og 350 bevillinger til indgåelse af væddemål på hestevæddeløb efter totalisatorsystemet, enten på banerne eller udenfor. I henhold til lovbestemmelser vedtaget i perioden 1995-1997 kan der på grundlag af offentlige udbud (4) og mod betaling af gældende afgifter udstedes bevillinger til at afholde væddemål på resultatet af sportsbegivenheder, som er underlagt CONI og UNIRE, på betingelse af, at ministeriets retningslinjer vedrørende korrekt forvaltning af væddemål overholdes (5).
7 Artikel 718 i den italienske straffelov fastsætter straf for afholdelse af eller fremme af hasardspil på offentligt eller offentligt tilgængeligt område eller under private former. I henhold til artikel 4 i lov nr. 401 af 13. december 1989 straffes den, som lovstridigt afholder lotteri, væddemål eller tipsspil, der efter loven er forbeholdt staten eller de af staten bemyndigede. Deltagelse i sådanne lovstridige væddemål er ligeledes forbudt. Artikel 1933 i den italienske borgerlige lovbog bestemmer, at gæld stiftet ved spil eller væddemål ikke kan inddrives ved retsforfølgning, hvorimod der ved frivillig betaling af gæld stiftet ved spil eller væddemål, hvor der ikke er udvist svig, ikke kan kræves tilbagebetaling. I henhold til artikel 2035 i den borgerlige lovbog kan beløb, der er betalt for ydelser, der strider mod den almindelige moralopfattelse, ikke søges tilbagebetalt ad rettens vej.
8 Personer, som har bopæl i Italien, kan imidlertid frit indgå væddemål direkte hos udenlandske bookmaker-firmaer via post, telefon, fax eller Internettet. Derimod kan et udenlandsk bookmaker-firma, som reklamerer for sin ydelse i Italien, tilsyneladende retsforfølges.
9 Vedrørende indgåelse af grænseoverskridende aftaler bestemmer artikel 1327, stk. 1, i den italienske borgerlige lovbog, at aftalen anses for afsluttet på det tidspunkt og det sted, hvor opfyldelsen er påbegyndt, når ydelsen efter anmodning fra den, der opfordrer til at afgive tilbud, eller som følge af retshandelens art eller i henhold til sædvane skal erlægges uden forudgående påkrav.
10 Den nationale ret mener, at væddemål, som sagsøgte på vegne af sine italienske kunder videresender til SSP, i henhold til artikel 1327, stk. 1, i den borgerlige lovbog er indgået i Italien, fordi dette er stedet, hvor spilleren efter accept af bookmaker-firmaets offentlige tilbud påbegynder opfyldelsen ved at afslutte væddemålet og indbetale det krævede pengebeløb. Det er derfor den nationale rets opfattelse, at artikel 88, stk. 1, i 1931-anordningen - som følge af denne forbindelse mellem indgåelsen af væddemålet og italiensk område - finder anvendelse.
11 Den nationale ret er af den opfattelse, at principperne fra dommen i Schindler-sagen, som omhandlede national lovgivning vedrørende lotterivirksomhed, kan anvendes analogt på den italienske lovgivning om væddemål. Den har anført, at de italienske bestemmelser ikke er udtryk for forskelsbehandling. De hviler på social og moralsk modvilje mod privat berigelse, der stammer fra hasardspil, og mod en i økonomisk henseende uproduktiv virksomhed, der er skadelig for opsparingen og den enkeltes værdighed. At der lægges vægt på at kontrollere indgåelse af væddemål af hensyn til den offentlige orden fremgår af artikel 718 i straffeloven og artikel 4 i lov nr. 401 fra 1989; den betydning, som tillægges hensynet til den almindelige moralopfattelse, fremgår af artikel 1933 og 2035 i den borgerlige lovbog. Den nationale ret har i medfør af artikel 234 EF (tidligere artikel 177) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er traktatens bestemmelser om udveksling af tjenesteydelser til hinder for bestemmelser som de italienske bestemmelser om væddemål, når henses til de socialpolitiske hensyn og det ønske om at forebygge bedrageri, der begrunder dem?«
III - Indlæg
12 Der er afgivet skriftlige og mundtlige indlæg af sagsøgte, Kongeriget Spanien, Den Italienske Republik, Republikken Portugal, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Norge har alene indgivet skriftlige indlæg, og der er desuden afgivet mundtlige indlæg af Kongeriget Belgien og Den Franske Republik.
13 Sagsøgte har gjort gældende, at hans virksomhed ikke er retsstridig efter italiensk lovgivning, eftersom han ikke selv organiserer væddemål. Han sammenligner sin virksomhed med privatpersoners indgåelse af væddemål ved hjælp af Internettet eller kreditkort. Han har endvidere anført, at aftalerne om væddemål er undergivet lovgivningen i Det Forenede Kongerige og ikke Italien. Efter sagsøgtes opfattelse afsluttes aftalen om væddemål i det øjeblik, indsatsen betales i Det Forenede Kongerige, således at det er de britiske domstole, som har kompetence til at påkende aftaleretlige tvister mellem italienere, som indgår væddemål, og SSP.
14 Sagsøgte har anført, at Domstolens argumentation i Schindler-dommen ikke kan anvendes på den foreliggende sag, fordi indgåelse af væddemål om resultatet af sportsbegivenheder ikke er hasardspil, men et spil, hvor et resultat forudsiges på grundlag af viden.
15 Sagsøgte har endvidere påberåbt sig argumentationen i Reisebüro Broede-dommen, hvori Domstolen udtalte, at den i EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF) omhandlede frie udveksling af tjenesteydelser »kun kan begrænses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret« (6). Sagsøgte har i den forbindelse understreget, at SSP's virksomhed kræver tilladelse og er undergivet streng kontrol i Det Forenede Kongerige. Hans omsætning er for beskeden til at muliggøre hvidvaskning af penge. For øvrigt kunne hans virksomhed om nødvendigt pålægges en afgift med henblik på at finansiere sportsaktiviteter i Italien. Sagsøgte har desuden anført, at den italienske politik ikke er logisk, da mere skadelige former for spil som f.eks. lotterier frit kan afholdes, og da der i stor udstrækning reklameres for sådanne spil.
16 Sagsøgte hævder, at han fungerer som adgangstjeneste i den betydning, som er forudsat i Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (7) og i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester (8). Sagsøgte henholder sig til ottende betragtning i præamblen til direktiv 90/388/EØF, hvori der kun anføres et begrænset antal tilfælde, hvor det kan være begrundet at tillade restriktioner i den frie udveksling af teletjenester, og til 25. betragtning, hvori det hedder, at teletjenester ikke må gøres til genstand for restriktioner med hensyn til brugernes adgang til sådanne tjenester, medmindre noget sådant begrundes i ufravigelige hensyn, der skal være rimelige i forhold til det tilsigtede mål.
17 Kommissionen og de medlemsstater, der har afgivet indlæg, har anført, at afslutning af væddemål udgør en økonomisk virksomhed, der i dette tilfælde er omfattet af fællesskabsbestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser. Spørgsmålet, om sagsøgtes virksomhed efter italiensk ret består i organisering af væddemål eller vedrører indgåelse af aftaler, som er reguleret af italiensk privatret, har ingen betydning for spørgsmålet om, hvorvidt Italien i henhold til fællesskabsretten kan forbyde denne virksomhed på grund af dens reelle forbindelse med aktiviteter vedrørende væddemål i Det Forenede Kongerige. Kommissionen og Sverige har nævnt muligheden for, at traktatens bestemmelser om etableringsretten kan finde anvendelse afhængigt af arten af forbindelserne mellem sagsøgte og SSP. Kommissionen har bemærket, at etableringsretten kan udøves ved, at en selvstændig person får fuldmagt til permanent at repræsentere et selskab i en anden medlemsstat (9), og har tilføjet, at resultatet vil være det samme i begge tilfælde.
18 Kommissionen og de forskellige medlemsstater har samstemmende anført, at den italienske lovgivning udgør en berettiget restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser. I dommen i Schindler-sagen nævnes udtrykkeligt andre spil (10). Et af de fælles træk ved de to sager er den grænseoverskridende karakter af aktiviteterne, der omfatter sportskonkurrencer efter regler, som fastlægges af selskaber etableret i udlandet, således at den berørte medlemsstats myndigheder ikke har mulighed for at foretage kontrol. Alle er enige om, at medlemsstaterne har vide beføjelser til - under hensyntagen til deres sociokulturelle traditioner - at vedtage ikke-diskriminerende foranstaltninger (11), hvorved de begrænser eller forbyder lotterier eller hasardspil organiseret af virksomheder, som er etableret på enten den pågældende medlemsstats eller andre medlemsstaters område, med henblik på at beskytte forbrugerne og deres familier og forebygge kriminalitet eller for at finansiere velgørende arbejde eller kulturelle og sportslige aktiviteter. Italien har imidlertid fremhævet, at organisering af væddemål af hensyn til borgernes værdighed, den offentlige orden og den offentlige moralopfattelse principielt er forbudt på dets område og kun undtagelsesvis tillades med henblik på at tjene det rent sekundære formål at finansiere socialt nyttige projekter.
IV - Analyse
19 Jeg skal først bemærke, at bookmaker-firmaers modtagelse af væddemål klart udgør en økonomisk virksomhed, og at det samme gælder sagsøgtes virksomhed, som består i at videresende væddemål og dokumentation for betaling fra kunderne til en bookmaker og resultatet af væddemål og eventuelle gevinster fra bookmakeren til kunderne (12). I tilfælde, hvor den omhandlede virksomhed ikke er fuldstændig forbudt i alle medlemsstater, fratager den diskutable moralske berettigelse af væddemål, det hasardelement, der er forbundet med væddemål, dets præg af underholdning eller de regler om anvendelsen af udbyttet, som mange medlemsstater har fastsat, ikke denne virksomhed dens økonomiske karakter (13).
20 For det andet er reguleringen af væddemål og bookmaker-virksomhed og hertil knyttede aktiviteter som dem, sagsøgte udøver, ikke harmoniseret på fællesskabsplan. Jeg kan ikke godtage sagsøgtes argument om, at harmoniseringen af visse regler vedrørende udveksling af teletjenester fratager medlemsstaterne deres beføjelse til at fastsætte regler for indholdet af materiale, som sendes via telefon, fax eller Internettet. For det første synes direktiv 90/388/EØF og direktiv 97/13/EF ikke at finde anvendelse på det, som kan beskrives som sagsøgtes virksomhed i forbrugerleddet. Heraf følger det for det andet, at de eventuelle ufravigelige hensyn, som kan berettige til restriktioner i brugen af det offentlige telekommunikationsnet, som er anført i ottende betragtning i præamblen til direktiv 90/388/EØF, som f.eks. funktionssikkerheden og driftskompatibiliteten, ikke er relevante for sagsøgtes virksomhed og ikke kan anses for at udelukke andre begrundelser for at regulere sagsøgtes virksomhed på nationalt plan.
21 Herefter må det afgøres, om reguleringen af sagsøgtes økonomiske virksomhed vedrørende væddemål skal undersøges i forhold til traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser (EF-traktatens artikel 59, efter ændring nu artikel 49 EF) eller i forhold til bestemmelserne om etableringsfrihed (EF-traktatens artikel 52, efter ændring nu artikel 43 EF). Selv om de kriterier, som anvendes dels ved med henblik på at påvise restriktioner for udøvelsen af disse rettigheder, dels med henblik på en eventuel retfærdiggørelse af sådanne restriktioner, i alt væsentligt er de samme, opstår der i praksis en mulig forskel på grund af det forhold, at en tjenesteyder kun kan pålægges nationale begrænsninger, der er begrundet i almene hensyn, i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af bestemmelser i den stat, hvor tjenesteyderen er etableret (14). Som det vil fremgå nedenfor, har dette betydning for et af de to vigtigste hensyn, som Italien har påberåbt sig som begrundelse for restriktioner i nærværende sag.
22 Sagsøgte er selv etableret i Italien. Der kan imidlertid argumenteres for, at hans virksomhed består i at yde grænseoverskridende tjenester af to typer: overførsel af væddemål indgået af kunder i Italien til SSP og repræsentation af SSP i Italien. Det må efter turistfører-sagerne antages, at førstnævnte type økonomiske virksomhed med grænseoverskridende karakter kan udgøre en tjenesteydelse, selv om den udøves af og på vegne af personer, som alle er etableret i samme medlemsstat (15). Kategorien tjenesteydelser er imidlertid i traktatens system en restkategori inden for økonomisk virksomhed, således at bestemmelserne om tjenesteydelser er subsidiære i forhold til bestemmelserne om etableringsret (16). Begrebet etablering er et meget vidt begreb, som i alt væsentligt indebærer, at en erhvervsdrivende på en stabil og vedvarende måde kan deltage i det økonomiske liv i en anden medlemsstat end sin egen, mens man ved tjenesteydelser forstår virksomhed, som normalt udøves midlertidigt (17). Det vil være nyttigt at anføre Domstolens bemærkninger herom i Gebhard-dommen:
»[D]en midlertidige karakter af den pågældende virksomhed [skal] ikke kun bedømmes på grundlag af ydelsens varighed, men også på grundlag af dens hyppighed, periodiske karakter eller kontinuitet. Ydelsens midlertidige karakter udelukker ikke, at tjenesteyderen - i den forstand udtrykket er anvendt i traktaten - i værtsmedlemsstaten kan indrette visse faciliteter (herunder et kontor, en praksis eller et lokale), for så vidt som disse faciliteter er nødvendige for at udføre den pågældende tjenesteydelse« (18).
Domstolen har ligeledes i dommen i sag 205/84 udtalt, at et forsikringsselskab i en medlemsstat, der i en anden medlemsstat opretholder en permanent tilstedeværelse, er omfattet af traktatens bestemmelser om etableringsretten, også selv om denne tilstedeværelse ikke har form af en filial eller et agentur, men blot består i et kontor, der drives af en selvstændig person, som har fuldmagt til permanent at repræsentere selskabet på samme måde som et agentur (19). Denne form for etablering kan ses som en modsætning til udveksling af tjenesteydelser gennem en mellemmand, der ikke handler som autoriseret fuldmægtig for det udenlandske selskab (20). I nærværende sag har sagsøgte anført, at han ikke udelukkende handler på vegne af SSP, eftersom han via sin transmissionstjeneste sender meddelelser, dokumenter og data af enhver art for kunderne. Han repræsenterer tilsyneladende ikke andre bookmaker-firmaer. Det forhold, at sagsøgte modtager betaling på grundlag af omsætningen fra væddemålene og ikke i forhold til mængden af videresendt materiale, antyder, at hans relationer til SSP kan have en mere permanent karakter og være mere direkte forbundet med promovering af SSP's aktiviteter i hans del af Italien, end det ville være tilfældet for en tjenesteyder, som blot lejlighedsvis præsterer telekommunikationstjenester. Da der i øvrigt ikke foreligger dokumentation for karakteren af sagsøgtes relationer til SSP, vil det efter min opfattelse være bedst at behandle sagen som en sag vedrørende tjenesteydelser - sådan som også den nationale ret indtil videre har gjort - idet det naturligvis tilkommer den nationale ret at konstatere, om dette er korrekt, før den træffer endelig afgørelse i sagen. Hvis den nationale ret når frem til et andet resultat, må nedenstående betragtninger vedrørende regulering af SSP's virksomhed i oprindelsesstaten nødvendigvis lades ude af betragtning, mens resten af min analyse fortsat vil gælde.
23 Som det næste led i analysen kan det være nyttigt at fremhæve visse ligheder og forskelle mellem omstændighederne i denne sag og Schindler-sagen. For det første kan der foretages en diskutabel, men efter min opfattelse almindelig sondring mellem lotterier og væddemål om resultatet af sportsbegivenheder, fordi der i forbindelse med sådanne væddemål indgår et element af indsigt, som mangler i lotterier (21). Det er imidlertid de menneskelige, sociale, moralske og økonomiske konsekvenser af spil af enhver art, som ligger til grund for både Italiens argumenter til støtte for landets regulering af sektoren og Domstolens accept af visse argumenter af denne type i Schindler-dommen (22). Sådanne argumenter kan naturligvis anvendes med større eller mindre vægt afhængigt af, hvilken type spil der er tale om. For eksempel er misforholdet mellem indsatsen og den mulige gevinst således normalt meget større i lotterier end i væddemål (23).
24 Den vigtigste forskel mellem nærværende sag og Schindler-sagen er, at der i sidstnævnte sag var tale om et totalt forbud mod den omhandlede type spil, nemlig store lotterier. Domstolen fandt, at dette forbud var en restriktion, der fandt anvendelse uden forskel (24). Efter italiensk lovgivning er det derimod under visse omstændigheder tilladt at organisere væddemål om resultatet af sportsbegivenheder. Selv om dette gøres via en undtagelse til et generelt forbud, foreligger der i realiteten begrænsninger af adgangen til at levere organiserede tjenesteydelser vedrørende væddemål (eller, alt efter omstændighederne, med hensyn til at oprette virksomheder, der præsterer sådanne ydelser), som er indført derved, at der er tildelt to organisationer, CONI og UNIRE, særlige eller eksklusive rettigheder (25). Af disse to organisationer er det UNIRE, som er mest interessant i nærværende sammenhæng, eftersom CONI åbenbart ikke organiserer væddemål vedrørende særskilte begivenheder uden for organisationens almindelige tipsspil. Da begrænsningen af SSP's og sagsøgtes virksomhed direkte påvirker adgangen til det italienske marked for væddemål, er der helt åbenbart tale om en begrænsning, som er omfattet af forbuddet i EF-traktatens artikel 59, stk. 4 (26).
25 Selv om tildeling af sådanne særlige eller eksklusive rettigheder til indenlandske virksomheder uundgåeligt vil stille udenlandske tjenesteydere inden for det samme område mindre gunstigt (27), betragtes det ikke som en diskriminerende restriktion, som kun kan opretholdes i kraft EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF) og artikel 66 (efter ændring nu artikel 55 EF) (28). Sådanne restriktioner kan være berettigede, hvis de tilgodeser tvingende almene hensyn. Domstolen har bl.a. i Mediawet-dommen taget stilling til det argument, at en national begrænsning af adgangen til at præstere tjenesteydelser på radio- og fjernsynsområdet kan være begrundet i kulturpolitiske hensyn (29). I forbindelse med nærværende sag er det også relevant at undersøge andre begrundelser svarende til dem, som blev fremført i Schindler-sagen.
26 Den i nærværende sag omhandlede begrænsning af adgangen til at præstere organiserede tjenesteydelser vedrørende væddemål er forbudt ved EF-traktatens artikel 59, medmindre den er begrundet i tvingende almene hensyn, som ikke allerede er tilgodeset i kraft af de bestemmelser, de pågældende tjenesteydere er undergivet i den medlemsstat, hvor de er etableret (30). De pågældende nationale regler skal være egnede til at nå det mål, der forfølges med reglerne, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for, at målet nås (31). Som det blev anført i Schindler-sagen, findes der i alt væsentligt tre mulige begrundelser: at forebygge kriminalitet og beskytte forbrugerne mod bedrageri, at undgå at stimulere efterspørgslen efter spil og hindre moralsk og økonomisk skade som følge af spil for deltagerne og samfundet i almindelighed og at sikre, at spil ikke arrangeres med personlig eller erhvervsmæssig indtjening for øje, men alene med henblik på velgørende, sportslige eller andre nyttige formål.
27 Italien anerkender med god grund den tredje begrundelses sekundære funktion. Domstolen udtalte i Schindler-dommen, at muligheden for at udnytte visse former for spil til at finansiere almennyttigt arbejde ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse for en begrænsning af en grundlæggende frihed, om end Domstolen også kryptisk bemærkede, at den »ikke er uden betydning« (32). Denne funktion blev ikke nævnt i dommens dispositive del, hvori der alene henvises til socialpolitiske hensyn og forebyggelse af bedrageri. Jeg er enig med generaladvokat La Pergola, når han i sit forslag til afgørelse i Läärä-sagen (33) udtrykker det forbehold, at en sådan begrundelse for en begrænsning i alt væsentligt er af økonomisk art og derfor uacceptabel. Denne opfattelse bestyrkes af den portugisiske regeringsrepræsentants bemærkning om, at hvis spil om penge blev liberaliseret, ville myndighederne som følge af de mindre indtægter fra de tidligere spillemonopoler blive tvunget til enten at opgive socialt nyttige projekter, som er finansieret på denne måde, eller hæve skatterne.
28 Jeg skal derfor for det første undersøge, om den italienske lovgivning kan begrundes i hensynet til forbrugerbeskyttelse og forebyggelse af kriminalitet. Det fremgår allerede klart af Schindler-dommen, at dette er en acceptabel begrundelse for at indføre en begrænsning af spillevirksomhed med en grænseoverskridende karakter (34). Det er værd at bemærke, at Domstolen i forbindelse med behandlingen af dette spørgsmål i Schindler-sagen ikke som generaladvokat Gulmann (35) omtalte eventuelle tilsvarende beskyttelsesforanstaltninger i den pågældende tjenesteyders etableringsstat - som han i øvrigt fandt tilfredsstillende i det omhandlede tilfælde. Domstolens tavshed på dette punkt kan skyldes, at den ikke anså andre nationale kontrolmekanismer - hvor strenge de end var - for at have samme beskyttende virkning som et altomfattende forbud mod den pågældende spillevirksomhed. Der er under alle omstændigheder ikke grundlag for at konkludere, at den nationale ret ikke behøver foretage en sammenligning af de lovregulerede ordninger i nærværende sag med henblik på at afgøre, om den italienske restriktion er nødvendig. Når den nationale ret gør dette, skal den naturligvis holde sig for øje, at det er effektiviteten af Det Forenede Kongeriges overvågning af SSP's udenlandske virksomhed - i forbindelse med selskabets relationer til sagsøgte - som skal indgå i sammenligningen med den italienske ordning (36).
29 Uanset resultatet af en sådan sammenligning skaber det forhold, at det i Italien er muligt at indgå væddemål om sportsbegivenheder på lovlig vis i UNIRE's og CONI's regi, imidlertid tvivl om, hvorvidt det af hensyn til forbrugerbeskyttelse og kriminalitetsforebyggelse er nødvendigt at forbyde organiserede væddemål, som ikke er omfattet af de særlige eller eksklusive rettigheder, som er tildelt disse to organisationer. Det må formodes, at UNIRE's og CONI's virksomhed inden for spil undergives en kontrol, som myndighederne anser for tilstrækkelig, og som hviler på disse hensyn, uden at dette fører til et direkte forbud. Medmindre det over for den nationale ret kan godtgøres, at der er en særlig risiko forbundet med sagsøgtes forretninger med SSP, som ikke kan imødegås ved at anvende de eksisterende kontrolmekanismer i de to berørte stater på henholdsvis sagsøgte og SSP, således at der er større fare for bedrageri eller anden kriminalitet end i rent national sammenhæng, må det konkluderes, at forbuddet mod at modtage væddemål uden for de begrænsede lovlige kanaler er overdrevent restriktivt og derfor ikke kan begrundes i disse hensyn. Den blotte omstændighed, at de omhandlede aktiviteter har en grænseoverskridende karakter, er efter min opfattelse ikke i sig selv tilstrækkelig til at retfærdiggøre et højere restriktionsniveau.
30 Derimod finder jeg argumentet om, at de italienske bestemmelser er berettigede ud fra et socialpolitisk ønske om at imødegå pengespils moralske og økonomiske skadevirkninger for den enkelte og for samfundet ved at begrænse mulighederne for at indgå væddemål, mere holdbart. Også her er der tale om en begrundelse, som Domstolen udtrykkeligt godtog i Schindler-dommen (37). I betragtning af den særlige beskaffenhed af spil om penge, som kan få folk til at bruge en stor del af deres disponible indkomst i håb om at opnå en gevinst ved en ren tilfældighed, er medlemsstaterne berettiget til at træffe foranstaltninger til at undgå at stimulere efterspørgslen for at beskytte deltagerne og opretholde samfundsordenen (38). De nationale myndigheder råder i denne forbindelse over et særligt skøn over, hvilke foranstaltninger de i lyset af de socialt og kulturelt betingede særegenheder, herunder navnlig de i moralsk og social henseende vidt forskellige holdninger til spil om penge i medlemsstaterne, ønsker at træffe (39). Det forhold, at visse former for spil er tilladt under den nødvendige kontrol, mens andre, som er anderledes med hensyn til formål, regler og tilrettelæggelse, er forbudt, kan således være en acceptabel konsekvens af nationale sociokulturelle valg (40).
31 Endvidere kan en medlemsstat efter min opfattelse træffe foranstaltninger til at begrænse adgangen til en spilleform, som f.eks. væddemål, som den anser for skadelig, uden dog at forbyde den fuldstændigt. I det omfang den potentielle efterspørgsel efter visse typer spil er større, end hvad der anses for foreneligt med den offentlige orden, kan medlemsstaterne indføre restriktioner på grundlag af en behovsvurdering, som afspejler den nationale socialpolitik (41). Jeg er enig med generaladvokat Gulmann, når han i forslaget i Schindler-sagen siger, at en sådan begrundelse for restriktioner endda kan bruges af medlemsstater, som generelt har en relativt liberal spillelovgivning; ellers ville de ikke have mulighed for gribe ind over for de former for spil, som efter deres opfattelse er de farligste (42). Det siger sig selv, at udbuddet ikke kan begrænses, hvis spillevirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, frit kan tilbyde deres tjenester i en medlemsstat, som forfølger et sådant mål.
32 Tildeling af særlige eller eksklusive rettigheder i henhold til en restriktiv ordning for tilladelser eller koncessioner kan derfor være forenelig med en sådan udbudsbegrænsende politik, hvis den vedtages for virkelig at reducere spillemulighederne og stimuleringen af efterspørgslen gennem reklamer. En sådan begrænsning ville derimod ikke kunne accepteres, hvis tildelingen af tilladelser eller koncessioner blot var et middel til at kanalisere indtægterne fra en praktisk talt ubegrænset efterspørgsel ned i de offentlige kasser eller ind i institutioner, som varetager almennyttigt arbejde. Efter min opfattelse kan en medlemsstat ikke, under påskud af at føre en i moralske hensyn begrundet politik til kontrol af spil, direkte eller gennem visse organer, som den har tillagt særlige rettigheder, deltage aktivt i fremme af offentligt tilrettelagte spil med det hovedformål af finansiere sociale aktiviteter, hvor prisværdige disse end måtte være. Som allerede nævnt ville der så være tale om en rent økonomisk målsætning. Det tilkommer imidlertid den nationale ret at afgøre, om denne betingelse - i lyset af de metoder, som reelt anvendes af UNIRE og de bookmaker-firmaer, som denne sammenslutning har tildelt koncessioner - er opfyldt for så vidt angår det italienske marked for væddemål om resultatet af sportsbegivenheder. Hvis betingelsen er opfyldt, kan udelukkelsen fra det italienske marked for væddemål af virksomheder som SSP og sagsøgte, som tilsyneladende ikke engang har ansøgt om at blive koncessioneret, anses for at udgøre en berettiget begrænsning af disses ret til fri udveksling af tjenesteydelser.
33 Afslutningsvis vil jeg gerne knytte to sidste bemærkninger til denne analyse. For det første kan hverken det forhold, at aftaler som dem, sagsøgte og SSP har indgået med deres kunder, muligvis ikke er omfattet af italiensk lovgivning, hvilket er et rent privatretligt spørgsmål, eller det forhold, at den egentlige bookmaker-virksomhed udøves i Det Forenede Kongerige, begrænse Italiens kompetence til at udøve politimyndighed på eget område ved pålæggelse af berettigede restriktioner med hensyn til væddemål. For det andet har den omstændighed, at personer, som har bopæl i Italien, frit kan indgå væddemål hos udenlandske bookmaker-firmaer via telefon, fax eller Internettet, ingen betydning for min analyse, fordi de mulige konsekvenser af dette for den offentlige orden synes at være meget begrænsede i sammenligning med konsekvenserne af et frit udbud af organiserede tjenesteydelser vedrørende væddemål gennem mellemmænd, som udøver deres virksomhed på italiensk område.
V - Forslag til afgørelse
34 I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det spørgsmål, der er forelagt af Consiglio di Stato, som følger:
»Nationale bestemmelser, hvorved visse virksomheder tildeles særlige eller eksklusive rettigheder til at modtage væddemål om resultatet af sportsbegivenheder, og som således begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser vedrørende indgåelse af væddemål, er ikke uforenelige med traktatens bestemmelser om udveksling af tjenesteydelser, såfremt de indføres som et led i en konsekvent og forholdsmæssig national politik til begrænsning af de skadelige virkninger af væddemål for den enkelte og for samfundet.«
(1) - Dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039.
(2) - Artikel 3, stk. 231, i lov nr. 549 af 28.12.1995, som ændret ved artikel 24 i lov nr. 449 af 27.12.1997.
(3) - Artikel 12, stk. 1, i præsidentens dekret nr. 169 af 8.4.1998.
(4) - Jf. for så vidt angår begivenheder under CONI artikel 3, stk. 229 og 230, i lov nr. 549 af 1995, som ændret ved artikel 24, stk. 25 og 26, i lov nr. 449 af 1997; jf. for så vidt angår hestevæddeløb artikel 3, stk. 77 og 78, i lov nr. 662 af 23.12.1996, som ændret ved artikel 24, stk. 27 og 28, i lov nr. 449 af 1997, og ministerielt dekret af 15.6.1998.
(5) - Disse retningslinjer vedrørende udøvelse af virksomhed i form af afslutning af væddemål er fastlagt i artikel 2 i Finansministeriets dekret nr. 174 af 2.6.1998.
(6) - Dom af 12.12.1996, sag C-3/95, Sml. I, s. 6511, præmis 28.
(7) - EFT L 192, s. 10.
(8) - EFT L 117, s. 15.
(9) - Dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, præmis 21.
(10) - Schindler-dommen, præmis 60.
(11) - Jf. dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Säger, Sml. I, s. 4221, præmis 12.
(12) - Schindler-dommen, præmis 19.
(13) - Schindler-dommen, præmis 31-35.
(14) - Jf. dommen i sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 34 ff.; dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 16; Reisebüro Broede-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 28.
(15) - Domme af 26.2.1991, sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, og sag C-198/89, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 727. En tjenesteyder kan anfægte lovligheden af restriktioner, som er indført af den medlemsstat, hvor han selv er etableret, jf. f.eks. dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 29, 30 og 31.
(16) - Jf. EF-traktatens artikel 60, stk. 1, og dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165 (herefter »Gebhard-dommen«), præmis 22.
(17) - Gebhard-dommen, præmis 25 og 26.
(18) - Gebhard-dommen, præmis 27; jf. også Reisebüro Broede-sagen, anført i fodnote 6, præmis 21.
(19) - Anført i fodnote 9, præmis 21.
(20) - Jf. ovenfor, præmis 16.
(21) - Jf. fodnote 2 i forslag til afgørelse fra generaladvokat Gulmann i Schindler-sagen.
(22) - Jf. den generelle omtale af spil i første og andet punktum i præmis 60 i Schindler-dommen.
(23) - Jf. tredje punktum i præmis 60 i Schindler-dommen.
(24) - Schindler-dommen, præmis 52.
(25) - Vedrørende spørgsmålet om begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser, som følger af, at der indrømmes bestemte virksomheder særlige eller eksklusive rettigheder, jf. f.eks. dom af 25.7.1991, sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069, præmis 21-25 og 33-37 (herefter »Mediawet-dommen«).
(26) - Jf. Alpine Investments-dommen, anført i fodnote 15, præmis 38.
(27) - Jf. Mediawet-dommen, anført i fodnote 25, præmis 25.
(28) - Mediawet-dommen, præmis 15.
(29) - På dette punkt deler jeg de synspunkter, som udtrykkes af generaladvokat Gulmann i punkt 75 og 76 i forslaget til afgørelse i Schindler-sagen, og af generaladvokat La Pergola i punkt 28 i det forslag til afgørelse, han fremsatte den 4.3.1999 i sag C-124/97, Markku Juhani Läärä m.fl. mod Kihlakunnansyyttäjä og Suomen Valtio, Domstolens dom af 21.9.1999, Sml. I, s. 6067 (herefter »Läärä-sagen«).
(30) - Det kan ikke med rette hævdes, at de italienske bestemmelser er lovlige som omfattet af EF-traktatens artikel 90, stk. 2; jf. generaladvokat La Pergola's forslag til afgørelse i Läärä-sagen, punkt 30.
(31) - Mediawet-dommen, anført i fodnote 25, præmis 17 og 19; Gebhard-dommen, anført i fodnote 16, præmis 37; Reisebüro Broede-dommen, anført i fodnote 6, præmis 28.
(32) - Schindler-dommen, præmis 60.
(33) - Forslag til afgørelse i Läärä-sagen, punkt 11, 12 og 33.
(34) - Schindler-dommen, præmis 60 og 63, og punkt 3 i dommens konklusion.
(35) - Punkt 97 i forslaget til afgørelse i Schindler-sagen.
(36) - Dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael, Sml. s. 35, præmis 30.
(37) - Schindler-dommen, præmis 58, 60 og 63, og punkt 3 i dommens konklusion.
(38) - Schindler-dommen, præmis 57, 59, 60, og 61.
(39) - Schindler-dommen, præmis 61.
(40) - Schindler-dommen, præmis 51 og 61; jf. også punkt 69 og 70 i generaladvokat Gulmann's forslag til afgørelse i sagen.
(41) - Generaladvokat Gulmann's forslag til afgørelse i Schindler-sagen, punkt 40, 41 og 42 og punkt 49.
(42) - Forslag til afgørelse i Schindler-sagen, punkt 101.
Full & Egal Universal Law Academy