Schlußanträge des Generalanwalts
1 In diesem Vertragsverletzungsverfahren beantragt die Kommission die Feststellung, daß die Französische Republik ihren Verpflichtungen aus Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie(1) insbesondere dadurch nicht nachgekommen ist, daß sie keinen hinreichend grossen Teil des Gesamtgebiets des Marais poitevin (im folgenden: Sumpfgebiet) zu besonderen Schutzgebieten (BSG) erklärt hat, daß sie keine hinreichende Schutzregelung erlassen und die Beeinträchtigung der Lebensräume zugelassen hat und daß sie einen kleinen Teil eines zuvor angezeigten BSG umgewidmet hat.
I - Sachverhalt und Verfahren
2 Es ist allgemein bekannt, daß das in den französischen Departements der Vendée, Deux-Sèvres und Charente-Maritime gelegene Sumpfgebiet ein Gebiet von aussergewöhnlicher ornithologischer Relevanz ist, das insgesamt etwa 80 000 ha umfasst(2). Es enthält natürliche Feuchtwiesen, die einer Vielzahl wildlebender Zug- und Nistvögel Brut-, Futter- und Ruheplätze bieten, sowie eine grosse Anzahl anderer zur Erhaltung der Wildvögel geeigneter Lebensräume wie Lagunen, Dünen, Polder, Wälder, Torfmoore, Hecken und Heckenlandschaften, Wasserläufe und andere Gewässer. Das Sumpfgebiet wird von einer Vielzahl vom Aussterben bedrohter, im Anhang I der Richtlinie aufgeführter Wildvögel bevölkert. Es ist auch ein Rast- oder Überwinterungsplatz für andere Wildvogelarten und enthält Feuchtgebiete von einmaliger Bedeutung für die Wanderung der Wildvögel von Afrika nach Nordeuropa, die in den Anwendungsbereich des Übereinkommens von Ramsar fallen. Das Sumpfgebiet ist ein wesentlicher Rastplatz für mehr als 28 Zugvogelarten und ist für zwei Arten, die Uferschnepfe und den Kiebitz, von besonderer Wichtigkeit. Insbesondere die Bucht von Aiguillon ist ein Überwinterungsplatz für Tausende von Anatiden (Enten).
3 Im Anschluß an eine 1989 eingelegte Beschwerde übersandte die Kommission der Französischen Republik nach vorangegangenem Schriftwechsel am 23. Dezember 1992 eine schriftliche Aufforderung zur Äusserung. In ihrer Antwort vom 27. September 1993(3) erkannte die Französische Republik die ornithologische Bedeutung des Sumpfgebietes an und erklärte, daß ein Gebiet von 28 693 ha (mit Schreiben vom 7. Dezember 1993 berichtigt auf 26 250 ha) zum BSG gewidmet worden sei. Sie wies die Kommission im übrigen darauf hin, daß sie Maßnahmen zur Vermeidung weiterer Beeinträchtigungen des Gebietes ergriffen habe. Mit Schreiben vom 28. Juni 1994 teilte die Französische Republik der Kommission mit, daß das zuvor angezeigte BSG "Marais Poitevin intérieur" um einen 300 m breiten Streifen verringert worden sei, um den Bau der Autobahn A 83 zu ermöglichen. Mit Schreiben vom 8. März 1995 teilte die Französische Republik der Kommission die Absicht mit, circa 3 500 ha westlich der Route nationale 137 zum BSG zu erklären, ohne allerdings darauf hinzuweisen, wann diese Ausweisung erfolgen solle.
4 Am 28. November 1995 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie feststellte, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 der Richtlinie verstossen habe, und sie aufforderte, dieser Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten Folge zu leisten. Mit Schreiben vom 1. Juni 1996 wies die Französische Republik darauf hin, daß weitere 3 540 ha im Departement Charente-Maritime zum BSG erklärt worden seien, daß aber weitere Ausweisungen wegen der Trockenlegung und Bewirtschaftung der Feuchtwiesen nicht möglich seien, es sei denn in geringfügigem Umfang. Im Anschluß an ein Treffen zwischen den französischen Behörden und Dienststellen der Kommission im Mai 1997 teilte die Französische Republik der Kommission eine ministerielle Entscheidung über die Einrichtung des "Grand Site Naturel du Marais Poitevin", einen Aktionsplan für das Sumpfgebiet und ein Rundschreiben mit, das die Ausdehnung der Feuchtgebiete betraf. Die Kommission hat mit Klageschrift, die am 3. April 1998 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, das vorliegende Verfahren eingeleitet.
II - Das einschlägige Gemeinschaftsrecht
5 Die Vorschriften der Richtlinie sind dem Gerichtshof bekannt und müssen hier nicht ausführlich wiedergegeben werden. Die hier betroffenen, den Mitgliedstaaten auferlegten wesentlichen Pflichten bestehen erstens gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 darin, "die für die Erhaltung [der gefährdeten und der Zugvogel-]Arten zahlen- und flächenmässig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten [zu erklären], wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind", und zweitens gemäß Artikel 4 Absatz 4 in der Vermeidung von Verschmutzung und Beeinträchtigung der Lebensräume sowie Belästigung der Vögel in den ausgewiesenen Gebieten, "sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken".
6 Artikel 7 der Habitatrichtlinie von 1994(4), der die Pflichten der Mitgliedstaaten aus der Richtlinie in mancher Hinsicht ändert, lautet:
"Was die nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG zu besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Artikel 4 Absatz 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt, so treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der vorliegenden Richtlinie ab dem Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Richtlinie 79/409/EWG zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG ergeben."
7 Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um in den ausgewiesenen Gebieten "die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten". Artikel 6 Absätze 3 und 4 sieht eine neue Regelung für die Prüfung von Plänen vor, die trotz ihrer negativen Auswirkungen auf die Lebensräume genehmigt werden können, wenn sie aus "zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses" gerechtfertigt sind.
Die Kommission hat den Gerichtshof darauf hingewiesen, daß die Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie durch die Französische Republik am 10. Juni 1994 abgelaufen sei. Aus Gründen, auf die ich später noch zu sprechen komme, gehe ich nicht davon aus, daß Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie im vorliegenden Fall zu beachten ist(5).
III - Beurteilung
a) Unzulänglichkeit der zu BSG erklärten Gebiete
8 Der erste Vorwurf der Kommission lautet, daß bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, dem 28. Januar 1996, die Gesamtfläche des Sumpfgebietes, die zu BSG erklärt worden sei, den Verpflichtungen der Französischen Republik aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie nicht genügt habe. Zur Unterstützung dieses Vorwurfs zitiert sie drei 1987, 1989 und 1990 erstellte Studien, von denen jede die ornithologisch bedeutsame Gesamtfläche des Sumpfgebietes auf 57 830 ha schätzt. Für die Kommission ist der "relevanteste Beleg" jedoch das 1994 im Auftrag der französischen Regierung erstellte Verzeichnis der für die Erhaltung der Vögel wichtigen Gebiete (Zones importantes pour la conservation des oiseaux, im folgenden: ZICO), das insgesamt auf 77 900 ha kommt. Die Kommission weist auch darauf hin, daß das Sumpfgebiet 1995 durch das französische Umweltministerium zum drittwichtigsten ZICO Frankreichs erklärt worden sei. Die Französische Republik habe dadurch, daß sie bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nur circa 26 250 ha (eine Zahl, die in der Klageerwiderung Frankreichs auf 29 842 ha korrigiert und von der Kommission angenommen wurde) ausgewiesen habe, ihren Entscheidungsspielraum bezueglich der Wahl der auszuweisenden BSG überschritten.
9 In ihrer Klagebeantwortung räumt die Französische Republik in ihren Schlußfolgerungen ausdrücklich ein, daß die Ausweitung der Gesamtfläche bestehender BSG (33 742 ha bei Abfassung der Klagebeantwortung) auf 49 000 ha "wünschenswert sein könnte", und fordert den Gerichtshof auf, diesen Vorwurf als "teilweise unbegründet" zurückzuweisen, da sie ihren diesbezueglichen Verpflichtungen "weitgehend" nachgekommen sei. Die Kommission habe es auch versäumt, die Lage oder Ausdehnung derjenigen Gebiete anzugeben, die ihrer Ansicht nach geschützt werden sollten; ausserdem sei die Französische Republik nach der Richtlinie nicht verpflichtet, sämtliche im ZICO-Verzeichnis oder in früheren Studien aufgeführten Gebiete zu schützen, und die Kommission behaupte nicht, daß die ausgewiesenen Gebiete nicht die zum Schutz wildlebender Vögel geeignetsten seien.
10 Obwohl sie nicht ausdrücklich eingeräumt hat, daß sie es versäumt habe bis zum 28. Januar 1996 ein ausreichend grosses Gebiet des Sumpfgebietes des Poitou zu BSG zu erklären, behauptet die Französische Republik nicht, sie habe ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie insoweit voll erfuellt. Sie hat nicht bestritten, daß eine erhebliche Diskrepanz zwischen dem gesamten geschützen Gebiet und dem gesamten als ornithologisch bedeutsam eingestuften Gebiet unabhängig davon besteht, ob man sich dabei auf die Zahlen des ZICO-Verzeichnisses oder früherer Studien bezieht. Die Französische Republik stimmt völlig darin überein, daß die Fläche des Sumpfgebietes, die einen geeigneten Lebensraum für gefährdete Wildvögel und Zugvögel darstellt, über einen langen Zeitraum hinweg stark verringert wurde. Sie weist auf das fortschreitende Eindringen der Landwirtschaft mit Trockenlegung und Bewirtschaftung des Landes für die Getreideproduktion hin, die durch die gemeinsame Agrarpolitik der Gemeinschaft unterstützt worden sei, auch wenn sie nicht behauptet, sich damit rechtlich gegen den Vorwurf verteidigen zu können, daß sie es versäumt habe, das Sumpfgebiet zu schützen. Die Verringerung der Gesamtfläche des Sumpfgebietes liegt offenbar bei 30 % bis 40 %. Diese Tatsachen reichen meines Erachtens aus, um diesen Vorwurf der Kommission durchgreifen zu lassen.
11 Das Vorbringen der Französischen Republik, die Kommission habe es versäumt, die Lage oder Ausdehnung derjenigen Gebiete anzugeben, die geschützt werden sollten, ist meines Erachtens weder von Bedeutung noch stichhaltig. Die Pflicht zur Bestimmung der zu schützenden Gebiete obliegt in erster Linie den Mitgliedstaaten. Die Kommission behauptet im Rahmen dieses Vorwurfs nicht, die Französische Republik habe es versäumt, ein bestimmtes oder bestimmte Gebiete als schützenswert einzustufen und unter Schutz zu stellen. Im Urteil Kommission/Niederlande hat der Gerichtshof festgestellt: "Hat ... ein Mitgliedstaat Gegenden zu besonderen Schutzgebieten erklärt, deren Zahl und Gesamtfläche offensichtlich unter der Zahl und Gesamtfläche der Gegenden liegen, die für die Erhaltung der betreffenden Arten als die geeignetsten angesehen werden, so kann festgestellt werden, daß dieser Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verstossen hat"; die Kommission ist danach nicht verpflichtet, "spezifische Verstösse gegen diese Vorschrift für das jeweilige Gebiet fest[zu]stellen"(6). Obwohl sich diese Entscheidung auf die Gesamtfläche der BSG eines bestimmten Mitgliedstaats bezog, lässt sich diese Argumentation meines Erachtens auf einen Fall wie den vorliegenden übertragen, der die Zahl und Gesamtfläche von BSG in einem einzigen, umfassenderen Gebiet von anerkannter ornithologischer Wichtigkeit betrifft. Der Gerichtshof muß nicht darüber entscheiden, ob die Französische Republik verpflichtet war, das gesamte ZICO-Gebiet unter Schutz zu stellen, wie dies von der Kommission behauptet wurde, auch wenn diese Frage Gegenstand eines späteren Verfahrens sein könnte. Es genügt, daß feststeht, daß die Französische Republik es versäumt hatte, bis zum 28. Januar 1996 ein ausreichendes Gebiet unter Schutz zu stellen.
b) Unzulänglichkeit der Schutzregelung für BSG
12 Der zweite Vorwurf der Kommission lautet, daß die Französische Republik es unter Nichtbeachtung des Artikels 4 Absatz 4 der Richtlinie versäumt habe, eine vollständige, wirksame und dauerhafte Schutzregelung für diejenigen Gebiete zu erlassen, die zu BSG erklärt worden seien oder dazu hätten erklärt werden sollen. Eine solche Regelung erfordere die Einführung rechtlich bindender Vorschriften, die insbesondere festlegten, welche Tätigkeiten in Übereinstimmung mit den Zielsetzungen der Richtlinie in dem Gebiet ausgeführt werden dürften.
13 Dieser Vorwurf muß vor dem Hintergrund der weitgehend unbestrittenen fortschreitenden Verringerung der gemäß Artikel 4 der Richtlinie für den Lebensraum von Vögeln geeigneten Gesamtfläche des Sumpfgebietes gesehen werden, die über viele Jahre hinweg stattgefunden hat. Zwischen 1973 und 1980 wurden 28 700 ha der Dauerfeuchtwiesen bzw. 30 % des Sumpfgebietes in Agrarland umgewandelt, was mit Trockenlegungen und Grabenfuellungen einherging. Diese Veränderungen haben zu einem erheblichen Rückgang der Population bestimmter Vogelarten geführt. So gingen die in der Bucht von Aiguillon überwinternden Enten zwischen 1983 und 1995 von 80 000 auf 9 000 und die Uferschnepfen zwischen 1983 und 1994 von 48 000 auf 8 300 Tiere zurück. Es ist unbestritten, daß diese Entwicklungen seit Inkrafttreten der Vogelschutzrichtlinie aufgetreten sind.
14 Die Französische Republik trägt vor, daß die gemeinsame Agrarpolitik der Gemeinschaft mit dem Umweltschutz im Widerspruch stehe und es ihr erschwere, die gemeinschaftsfinanzierten Produktionshilfen mit Agrarumweltbeihilfen, die einen erheblichen Beitrag des französischen Staates erforderten, in Einklang zu bringen(7). Sie beruft sich auch auf eine Reihe von Maßnahmen zum Schutz von Biotopen, die Schaffung eines Naturschutzgebietes in der Bucht von Aiguillon und das Wassergesetz vom 3. Januar 1992. In ihrer Gegenerwiderung behauptet sie darüber hinaus, die Richtlinie verpflichte die Mitgliedstaaten jedenfalls nicht, für BSG besondere Schutzmaßnahmen zu ergreifen.
15 Die Behauptung der Französischen Republik, es bestuende keine Verpflichtung zur Ergreifung besonderer Schutzmaßnahmen, wurde nicht in der Klagebeantwortung aufgestellt und ist deshalb meines Erachtens gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes, der neues rechtliches Verteidigungsvorbringen untersagt, unzulässig.
16 Zur Prüfung der anderen Gesichtspunkte dieses Vorwurfs ist es jedoch sinnvoll, sich die Pflichten der Mitgliedstaaten ins Gedächtnis zurückzurufen, die sich aus Artikel 4 der Richtlinie ergeben. Dabei muß insbesondere das Verhältnis von Artikel 4 Absätze 1 und 2 zu Artikel 4 Absatz 4 geprüft werden, auf die sich die Kommission beruft. In seinem kürzlich ergangenen Urteil in der Rechtssache, in der es um das Mündungsgebiet der Seine ging, hat der Gerichtshof entschieden, daß Artikel 4 Absätze 1 und 2 "die Mitgliedstaaten ... dazu verpflichtet, ein BSG mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet ist, u. a. das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sowie die Vermehrung, die Mauser und die Überwinterung der nicht in Anhang I aufgeführten, regelmässig auftretenden Zugvogelarten sicherzustellen"(8). Hieraus scheinen sich zwei unterschiedliche, aber untrennbare Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten zu ergeben: die Pflicht, Ort und Ausdehnung der geeignetsten Gebiete formell festzulegen und diese als BSG einzustufen, sowie die Pflicht, in solchen Gebieten den rechtlichen Schutzstatus festzulegen, der zur Erreichung der Ziele der Richtlinie erforderlich ist.
17 Im vorliegenden Fall ist demnach erforderlich, festzustellen, ob sich die Pflichten der Französischen Republik im Rahmen dieses Vorwurfs allein aus Artikel 4 der Richtlinie ergeben oder ob die durch Artikel 7 der Habitatrichtlinie eingeführten Änderungen von Bedeutung sind. Angesichts der Art des Vorwurfs der Kommission, der sich auf das Versäumnis der Französischen Republik bezieht, für den Zeitraum zwischen Inkraftreten der Vogelschutzrichtlinie im April 1981 und dem 28. Januar 1996 die erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung des Lebensraums der Vögel in dem Sumpfgebiet zu ergreifen, braucht die Änderung der Pflichten der Französischen Republik aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 meines Erachtens nicht berücksichtigt zu werden. Insbesondere hat sich an der allgemeinen Pflicht zur Einführung eines ausreichenden Schutzstatus, "um [das] Überleben und [die] Vermehrung" gefährdeter Arten und von Zugvögeln "sicherzustellen", die sich aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 ergibt, nichts geändert. Es handelt sich hierbei um eine allgemeine Zielsetzung, die auch durch Artikel 4 Absatz 4, sowohl vor als auch nach Inkrafttreten der Habitatrichtlinie, verfolgt wird. Die Französische Republik hat sich darüber hinaus nicht auf Artikel 7 der Habitatrichtlinie berufen, um darzutun, daß sie ihre Pflichten aus Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie zum letzteren Zeitpunkt erfuellt hatte.
18 Artikel 4 Absatz 4 hat einen quantitativen und einen qualitativen Aspekt. Ich werde zunächst den ersten erörtern.
19 Gemäß Artikel 4 Absatz 4 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume "in den [in Artikel 4 Absätze 1 und 2] genannten Schutzgebieten" zu vermeiden. Die Kommission weist richtigerweise darauf hin, daß sich diese Pflicht sowohl auf Gebiete bezieht, die bereits zu BSG erklärt wurden, als auch auf solche, die dazu erklärt werden sollten. In der Rechtssache, in der es um die Santoña-Marschen ging, hat der Gerichtshof die Behauptung Spaniens zurückgewiesen, man könne ihm nicht vorwerfen, gleichzeitig gegen Artikel 4 Absätze 1 und 2 und Artikel 4 Absatz 4 verstossen zu haben, da die geplanten Schutzmaßnahmen nicht ergriffen werden könnten, solange das Gebiet nicht geschützt sei(9). Im vorliegenden Fall ist es angesichts des allgemeinen Charakters der Beeinträchtigung der Lebensräume zweckdienlich, die Begründung für dieses Ergebnis zu betrachten.
20 Wie in anderen Fällen hat der Gerichtshof auf den Wortlaut der neunten Begründungserwägung der Richtlinie hingewiesen. Dieser lautet:
"Schutz, Pflege oder Wiederherstellung einer ausreichenden Vielfalt und einer ausreichenden Flächengrösse der Lebensräume ist für die Erhaltung aller Vogelarten unentbehrlich; für einige Vogelarten müssen besondere Maßnahmen zur Erhaltung und ihres Lebensraums getroffen werden, um Fortbestand und Fortpflanzung dieser Arten in ihrem Verbreitungsgebiet zu gewährleisten; diese Maßnahmen müssen auch die Zugvogelarten berücksichtigen und im Hinblick auf die Schaffung eines zusammenhängenden Netzes koordiniert werden."
Der Gerichtshof hat ausgeführt, die erklärten Schutzziele "könnten ... nicht erreicht werden, wenn die Mitgliedstaaten die Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie nur dann zu beachten hätten, wenn zuvor ein besonderes Schutzgebiet ausgewiesen worden wäre"(10). Der Begriff der "Schutzgebiete" in Artikel 4 Absatz 4 ist deshalb nicht auf Gebiete beschränkt, die gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 eingestuft werden. Dies ergibt sich nicht nur aus der Tatsache, daß dieser Begriff nicht dem Ausdruck "besondere Schutzgebiete" in Artikel 4 Absatz 1 entspricht, sondern auch daraus, daß die umfassenderen Schutzziele des Artikels 4 Absätze 1 und 2 eindeutig nicht auf diese Gebiete beschränkt sind.
21 Artikel 4 Absatz 2 Satz 2 ist im vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung:
"Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung bei."
Das Sumpfgebiet enthält nach allgemeiner Ansicht Feuchtgebiete von internationaler Bedeutung und fällt daher eindeutig auch unter Artikel 4 Absatz 4.
22 Was den qualitativen Gehalt von Artikel 4 Absatz 4 anbetrifft, so ergibt sich meines Erachtens aus dem Urteil Santoña-Marschen des Gerichtshofes ebenfalls klar, daß diese Vorschrift sowohl im Zusammenhang mit Artikel 4 Absätze 1 und 2 als auch mit der neunten Begründungserwägung gesehen werden muß. Die Verpflichtung, "geeignete Maßnahmen [zu treffen], um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel ... zu vermeiden", kann nicht isoliert von "den besondere[n] Schutzmaßnahmen hinsichtlich [der] Lebensräume [der Vögel]" gesehen werden, die anzuwenden sind, "um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen". Der letztgenannte Satz legt das Ergebnis fest, das gemäß Artikel 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) erreicht werden muß. Die Kommission räumt diese Überschneidung der beiden Vorschriften ein und vertritt die Ansicht, Artikel 4 Absatz 4 sei allgemeiner. Für die Frage der Vermeidung der "Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume" ist es meines Erachtens deshalb zulässig, die Angemessenheit der "Schutzmaßnahmen" zu prüfen, die hätten getroffen werden müssen, um das "Überleben [der Vögel] und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen".
23 Die Kommission hat richtigerweise darauf hingewiesen, daß sowohl der von der Französischen Republik erwähnte Erlaß von Verordnungen des Präfekten zum Schutz der Biotope als auch die Einstufung der Bucht von Aiguillon zum Naturschutzgebiet nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erfolgt sind und deshalb gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht in Betracht gezogen werden können(11).
24 Ich bin ebenfalls mit der Kommission der Meinung, daß das Wassergesetz von 1992, soweit es in dem Sumpfgebiet gilt, nicht den rechtlichen Schutz bietet, den der Gerichtshof im Urteil Seinemündungsgebiet verlangt hat(12). Erstens unterwirft dieses Gesetz nach Auskunft der Französischen Republik in der von der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) im Urteil vom 25. März 1998 vorgenommenen Auslegung sämtliche Arbeiten in Feuchtgebieten oder Sümpfen einer vorherigen Genehmigung, sofern deren Folge die Trockenlegung eines Gebietes von wenigstens 10 000 m2 ist. Meines Erachtens kann eine so begrenzte Regelung nicht als ausreichend angesehen werden, um bedrohten Vogelarten oder Zugvögeln das nötige Schutzniveau zu bieten. Wie die Kommission hervorgehoben hat, enthält diese Vorschrift zwei wesentliche Mängel bezueglich der Erfuellung des Artikels 4 Absatz 4 der Richtlinie durch die Französische Republik. Erstens werden hierdurch Entwicklungen, wie sie in dem Sumpfgebiet seit Inkrafttreten der Richtlinie aufgetreten sind, nicht verhindert. Auch wenn die Französische Republik in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, diese Entwicklungen könnten gerade durch das Wassergesetz verboten werden, so ist doch offensichtlich, daß ornithologische Belange nur eine Erwägung unter vielen, auch sozialen und wirtschaftlichen Erwägungen sind, die gegeneinander abgewogen werden müssen. Diese Vorgehensweise ist mit dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Royal Society for the Protection of Birds(13) unvereinbar, wonach solche Erwägungen bei Anwendung des Artikels 4 nicht in Betracht kommen können. Zweitens ist dieses Gesetz nur auf Feuchtgebiete anwendbar und hat keine Bedeutung für diejenigen Bereiche des Sumpfgebietes, die, wie bereits oben in Nummer 2 ausgeführt, andere Arten von Lebensräumen enthalten.
25 Die Französische Republik macht geltend, sie habe seit 1991 bei allen wichtigen Gebieten zum Schutz der Lebensräume der Vögel örtliche Agrarumweltmaßnahmen durchgeführt. Insbesondere sei zwischen 1990 und 1995 das gesamte Sumpfgebiet durch koordinierte Flurordnungsmaßnahmen ("opérations groupées d'aménagement foncier", im folgenden: OGAF) mit umweltschützendem Charakter erfasst worden, gefolgt von örtlichen Maßnahmen. Ausserdem würden mehr als 85 % der Feuchtwiesen vertraglich geschützt. Durch das Ermutigen zur Beibehaltung der extensiven Bewirtschaftung seien Feuchtgebiete erhalten sowie Trockenlegungen und hydrologische Veränderungen verhindert worden. Schließlich habe die Französische Republik neue Bewirtschaftungen in den durch diese Maßnahmen erfassten Gebieten verlangsamt oder gar verhindert.
26 Die Kommission trägt vor, die OGAF-Maßnahmen seien sowohl aufgrund ihrer nicht ausreichenden Rechtsform als auch aufgrund der Wirkungslosigkeit ihres Schutzcharakters unzureichend. Sie weist zum einen auf den freiwilligen und rein mahnenden Charakter dieser Maßnahmen hin. Solche Maßnahmen hätten aber rechtlich bindend zu sein. Zum anderen habe die Französische Republik es versäumt, Maßnahmen zur Verhinderung der Beeinträchtigung natürlicher Lebensräume für alle ornithologisch relevanten Gebiete zu ergreifen. Es ist richtig, daß die OGAF-Maßnahmen zur Erhaltung der Lebensräume der Vögel beitragen. In Anbetracht der beiden von der Kommission vorgebrachten Argumente stellen sie aber keine geeignete Antwort auf die Verpflichtung zur Schaffung einer Schutzregelung für wildlebende Vögel und ihrer Lebensräume dar.
27 Die OGAF-Maßnahmen betreffen natürlich nicht die Bucht von Aiguillon, die nicht durch intensive Landwirtschaft gefährdet ist und sich insgesamt in öffentlichem Küsteneigentum befindet. Die Französische Republik vertraut aber auf die Einrichtung eines 2 300 ha umfassenden Naturschutzgebietes in der Bucht. Selbst wenn letzteres eine hinreichend bestimmte Schutzmaßnahme wäre, was ich bezweifle, so geschah dies erst im Juli 1996, einige Monate nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist. Aus den obengenannten Gründen muß diese Tatsache deshalb unberücksichtigt bleiben. Auch die Tatsache, daß das fragliche Stück Land Staatseigentum ist, stellt keine geeignete Schutzmaßnahme im Hinblick auf die Zielsetzungen der Richtlinie dar. Obwohl der Gerichtshof anerkannt hat, daß das BSG Seinemündungsgebiet in staatlichem Eigentum stand, hat er doch festgestellt, daß die Französische Republik "[mangels] konkrete[r] Maßnahmen" es versäumt habe, ihm einen ausreichenden rechtlichen Schutzstatus zu verschaffen(14).
28 Ich bin deshalb der Meinung, daß die Französische Republik es versäumt hat, einen hinreichenden Schutzstatus für die Gebiete des Sumpfgebietes des Poitou, die zu BSG erklärt waren oder dazu hätten erklärt werden sollen, zu schaffen.
c) Beeinträchtigung der Lebensräume und Belästigung der Vögel
29 Der dritte Vorwurf betrifft die Beeinträchtigung der Lebensräume der Vögel durch den Autobahnbau. Die Kommission legt der Französischen Republik insbesondere zur Last, einen 300 m breiten Landstreifen vom BSG "Marais Poitevin intérieur" ausgenommen zu haben, durch den ein Teilstück der neuen Autobahn A 83 Nantes-Niort verläuft, das Sainte-Hermine mit Oulmes verbindet. Dies habe zur Isolierung eines Teils des BSG vom Rest, zur Belästigung der Vögel durch die Bauarbeiten und zu einer Verringerung der Fläche des BSG geführt. Die Umwidmung dieses Landstreifens stelle einen Verstoß der Französischen Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie dar, wie er zum Zeitpunkt der Arbeiten anwendbar gewesen sei, bevor die Pflichten der Mitgliedstaaten teilweise durch Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie ersetzt worden seien.
30 Die Französische Republik hält dem entgegen, der 300 m breite Landstreifen (im folgenden: streitiger Landstreifen) sei irrtümlich in das der Kommission angezeigte BSG miteinbezogen worden und die französischen Behörden hätten bereits vor der Ausweisung des französischen BSG über die neue Teilstrecke der A 83 entschieden. Ausserdem habe sie eine Vielzahl von Maßnahmen zum Schutz des betroffenen Gebietes ergriffen. Im übrigen seien die Pflichten der Mitgliedstaaten bezueglich der Kriterien für die Begrenzung von BSG erst nach dem zu dieser Klage führenden Geschehen durch den Gerichtshof im Urteil RSPB festgelegt worden(15).
31 Es ist wichtig, wenn auch nicht einfach, die zeitliche Abfolge der Ausweisung des den streitigen Landstreifen umfassenden Gebietes einerseits und dessen formeller Bestimmung als Teil der Autobahn andererseits festzustellen. Diese Untersuchung wird nicht gerade erleichtert durch die eher überraschende Tatsache, die sich aus den Antworten auf in der mündlichen Verhandlung gestellte Fragen ergeben hat, daß nämlich die Ausweisung eines Gebietes als BSG in Frankreich als erfolgt angesehen wird, wenn die Kommission schriftlich darüber informiert wurde, ohne daß weitere förmliche rechtliche oder administrative Maßnahmen erforderlich wären.
32 Angesichts der Tatsache, daß sich sämtliche Informationen sowohl bezueglich der Ausweisung des Geländes und des Gebietes als auch bezueglich der Bestimmung von Land zu gemeinnützigen Zwecken typischerweise im Kenntnisbereich der Mitgliedstaaten befinden, ist es meines Erachtens angemessen, die Beweislastregeln in gewissem Grade zu ändern. Die Kommission sollte verpflichtet sein, nach den Regeln des Anscheinsbeweises glaubhaft zu machen, daß das Gelände ausgewiesen und später umgewidmet wurde. Eine solche Abschwächung der Beweislast kann entsprechend den Gründen gerechtfertigt werden, aus denen der Gerichtshof in Urteilen zum EAGFL-Rechnungsabschluß ausgeführt hat, daß "... der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun"(16).
33 Die Kommission behauptet, sie sei von der Französischen Republik mit Schreiben vom 6. Juli 1993 darüber informiert worden, daß 25 625 ha des Sumpfgebietes zum BSG erklärt worden seien. Im Antwortschreiben vom 27. September 1993 auf die schriftliche Aufforderung zur Äusserung hat die französische Regierung bestätigt, daß sie kürzlich 25 625 ha gewidmet habe, einschließlich "der durch die OGAF-Umweltmaßnahmen betroffenen Feuchtgebiete Nord des Iles, Maillezais und die Zentralregion in der Vendée, die sich auf 21 917 ha belaufen". Auch wenn es anhand der im Verfahren vorgelegten Karten oder Beschreibungen nicht möglich ist, diese Gebiete oder Beschreibungen mit dem streitigen Landstreifen gleichzusetzen, scheint die Französische Republik meines Erachtens nicht ernsthaft zu bestreiten, daß der Streifen in einem dieser Gebiete liegt. Wäre dem nicht so, so hätte die Französische Republik dies mit entsprechenden Beweismitteln deutlich machen müssen.
34 Die Französische Republik hat dennoch behauptet, ihre administrativen Maßnahmen zur Bestimmung des streitigen Landstreifens für die Autobahn seien vor dessen Erklärung zum BSG erfolgt. In ihrer Klagebeantwortung begnügt sie sich allerdings mit der vagen Behauptung, daß die Ausweisung als BSG im Anschluß an "Untersuchungen zur Ausführung des Autobahnprojektes" erfolgt sei und daß "die endgültige Trasse all diejenigen Gebiete vermieden hatte, die die Französische Republik zu BSG zu erklären gedachte". Die Kommission trägt in ihrer Klageschrift - wahrscheinlich auf der Basis einer Behauptung der Französischen Republik in der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme - vor, daß der Teil der Autobahn Sainte-Hermine-Oulmes, der den streitigen Landstreifen enthalte, im Oktober 1993 für gemeinnützig erklärt worden sei(17). Die Französische Republik hat dem nicht direkt widersprochen. Sollte dieses Datum zutreffen, so erfolgte die Bestimmung erst nach mindestens zwei der Anzeigen an die Kommission, die entsprechend dem Vortrag der Französischen Regierung die förmliche Ausweisung des BSG darstellen. Meines Erachtens sind die obengenannten vagen Verteidigungsbehauptungen der Französischen Republik absolut unzureichend, um dartun zu können, daß der streitige Landstreifen zum Bau eines Teilstücks der A 83 bestimmt wurde, bevor das BSG ausgewiesen wurde.
35 Der Wortlaut des Schreibens des Umweltministers vom 19. April 1994 scheint diese Auslegung zu bestätigen. Es ist von einer "möglichen Unvereinbarkeit" zwischen dem Verlauf der Autobahn und dem BSG die Rede, auch wenn es im Gegensatz zu früheren Behauptungen heisst, daß der Autobahnverlauf im August 1993 für gemeinnützig erklärt und das BSG der Kommission am 22. November 1993 angezeigt worden sei. Demzufolge sei der streitige Landstreifen als von dem BSG ausgenommen anzusehen. Ein Blick auf den dem Schreiben beigefügten Plan zeigt diesen Landstreifen als einen strassenförmigen Schnitt durch das BSG. Darüber hinaus zeigt die Behauptung des Ministers, die Ungewißheit bezueglich des Streckenverlaufs der geplanten Autobahn "habe es unmöglich gemacht, diese Infrastruktur bei der Begrenzung des BSG zu berücksichtigen", deutlich, daß das BSG im Interesse des Autobahnbaus beschnitten wurde und nicht das Gelände aus ornithologischen Gründen von dem BSG auszunehmen war, wie dies in der Rechtssache Seinemündungsgebiet bei der Anlage zur Behandlung von titanhaltigem Gips in Le Hode der Fall war(18).
36 Angesichts der Tatsache, daß sowohl die Ausweisung des BSG als auch die anschließende Anzeige seiner Ausschließung an die Kommission vor Inkrafttreten des Artikels 7 der Habitatrichtlinie erfolgte, ergeben sich die Pflichten der Französischen Republik meines Erachtens allein aus Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie; dieser Ansicht hat die Französische Republik nicht widersprochen.
37 Die Einbeziehung des streitigen Landstreifens in das BSG "Marais Poitevin intérieur" ist ein starker Beweis des ersten Anscheins dafür, daß dieser Streifen zu den "geeignetsten Gebieten" zum Schutz gefährdeter Wildvögel und Zugvögel gehörte. Die Tatsache, daß das streitige Gebiet auf beiden Seiten von zu BSG erklärten Gebieten eingegrenzt wird, spricht ebenfalls für die Wahrscheinlichkeit, daß es sich hierbei um ein schutzwürdiges Gebiet handelt. Ausserdem hat die Französische Republik keinen gegenteiligen wissenschaftlichen Beweis geliefert, wie dies in der Rechtssache Seinemündungsgebiet der Fall war(19). Schließlich ist aufschlußreich, wenn auch nicht entscheidend, daß der streitige Landstreifen in der von der Direction Régionale de l'Environnement Poitou-Charentes erstellten Karte vom 25. August 1998, die in Anlage II zur Gegenerwiderung der Französischen Republik enthalten ist, noch Teil des entsprechenden BSG ausmacht.
38 Den Mitgliedstaaten "kann ... im Rahmen von Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie nicht der gleiche Beurteilungsspielraum zustehen, wenn sie [bereits ausgewiesene] Gebiete flächenmässig ändern oder verkleinern", als wenn sie ihre anfängliche Wahl der zur Ausweisung geeignetsten Gebiete treffen(20). Da das Gebiet meines Erachtens vor seiner Gemeinnützigerklärung und dem daran anschließenden Bau eines Teilstücks der A 83 ausgewiesen worden war, wäre die Französische Republik zur Umwidmung nur berechtigt gewesen, wenn die vom Gerichtshof im Urteil Leybucht Deich aufgestellten Voraussetzungen erfuellt gewesen wären. Eine Umwidmung ist nur möglich, wenn "es sich um Gründe des Gemeinwohls [handelt], die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelangen haben. In diesem Zusammenhang können ... wirtschaftliche und freizeitbedingte Erfordernisse ... nicht in Betracht kommen."(21) Die Französische Republik hat nicht versucht, nachzuweisen, daß die Umwidmung des streitigen Landstreifens durch einen solchen vorrangigen Grund des Gemeinwohls gerechtfertigt sein könnte.
39 Da das Gebiet aller Wahrscheinlichkeit nach nicht hätte umgewidmet werden dürfen, muß die Klage der Kommission auch bezueglich der Frage der erheblichen Beeinträchtigung der Lebensräume und der Belästigung der Vögel im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie Erfolg haben.
IV - Ergebnis
40 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstossen hat, daß sie es versäumt hat, eine ausreichend grosse Fläche im Sumpfgebiet des Poitou zum besonderen Schutzgebiet zu erklären, daß sie keine Maßnahmen getroffen hat, um den eingerichteten besonderen Schutzgebieten einen ausreichenden rechtlichen Schutzstatus zu verleihen, daß sie einen zuvor als besonderes Schutzgebiet ausgewiesenen Landstreifen umgewidmet hat, um den Bau einer Autobahn zu ermöglichen, und daß sie erhebliche Belästigungen der wildlebenden Vögel in diesem Gebiet zugelassen hat;
2. der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Abl. L 103, S. 1).
(2) - Die Gesamtfläche wurde unterschiedlich mit 91 000 ha, 95 000 ha und 110 000 ha angegeben. Von 80 000 ha ging die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme aus.
(3) - Frankreich hatte der Kommission offenbar bereits im Juli 1993 Ähnliches mitgeteilt. Siehe unten, Nr. 33.
(4) - Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Abl. L 206, S. 7).
(5) - Siehe unten, Nrn. 18 und 38.
(6) - Urteil vom 19. Mai 1998 in der Rechtssache C-3/96 (Slg. 1998, I-3031, Randnrn. 63 und 64).
(7) - Siehe Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (ABl. L 215, S. 85).
(8) - Urteil vom 18. März 1999 in der Rechtssache C-166/97 (Kommission/Frankreich, Slg. 1999, I-1719, Randnr. 21; im folgenden: Urteil Seinemündungsgebiet).
(9) - Urteil vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90 (Kommission/Spanien, Slg. 1993, I-4221; im folgenden: Urteil Santoña-Marschen).
(10) - A. a. O., Randnr. 22.
(11) - Siehe z. B. Urteil Seinemündungsgebiet (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 18).
(12) - A. a. O., Randnr. 21.
(13) - Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-44/95 (Slg. 1996, I-3805, im folgenden: Urteil RSPB).
(14) - Rechtssache C-166/97 (zitiert oben in Fußnote 8, Randnrn. 25 und 26).
(15) - Rechtssache C-44/95 (zitiert oben in Fußnote 13).
(16) - Urteil des Gerichtshofes vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91 (Kommission/Niederlande, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 17).
(17) - Förmlicher Verwaltungsakt zur Gemeinnützigkeitsbestimmung des Landes, der nach öffentlichen Anhörungsverfahren und der Stellungnahme des Conseil d'Etat ergeht.
(18) - Rechtssache C-166/97 (zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 39 bis 47).
(19) - Rechtssache C-166/97 (zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 44 bis 46).
(20) - Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-883, Randnr. 20; im folgenden: Urteil Leybucht Deich).
(21) - A. a. O., Randnr. 22.
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