Conclusie van de advocaat generaal
1 In het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Commissie het Hof, vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn(1) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, met name door na te laten een voldoende groot gedeelte van de totale oppervlakte van het moeras van de Poitou (hierna: "moeras") als speciale beschermingszone (hierna: "SBZ") aan te wijzen, door na te laten een toereikende beschermingsstatus te creëren en verslechtering van leefgebieden toe te staan, en door het ontnemen van de status van SBZ aan een klein, voorheen als zodanig aangewezen, gebied.
I - De feiten en de procedure
2 Niet bestreden wordt, dat het moeras een gebied van uitzonderlijk ornithologisch belang is, bestaande uit in totaal ongeveer 80 000 ha(2), gelegen in de Franse departementen Vendée, Deux-Sèvres en Charente-Maritime. Het gebied omvat natuurlijke natte weiden die broed-, voedsel- en rustgebieden voor een groot aantal in het wild levende trek- en broedvogelsoorten vormen, alsmede talrijke andere leefgebieden die zich voor de instandhouding van in het wild levende vogels lenen, zoals lagunes, duinen, polders, bossen, laagvenen, hagen en bosjes, waterlopen en andere watermilieus. In het moeras leven grote aantallen bedreigde vogelsoorten die op de lijst van bijlage I bij de richtlijn staan; het gebied dient tevens als rustplaats of als overwinteringsgebied voor andere in het wild levende vogelsoorten en omvat watergebieden van internationale betekenis voor de trek van de vogelfauna van Afrika naar Noord-Europa, die binnen het kader van de Ramsar Conventie vallen. Het moeras is een rustgebied van wezenlijk belang voor meer dan 28 trekvogelsoorten en is van het allergrootste belang voor twee soorten: de zwartstaartgrutto en de kieviet. Met name de baai van Aiguillon is een overwinteringsgebied voor duizenden eenden (anatidae).
3 Ten vervolge op een in 1989 ingediende klacht en een briefwisseling zond de Commissie de Franse Republiek op 23 december 1992 een aanmaningsbrief. In haar antwoord van 27 september 1993(3) erkende de Franse Republiek het ornithologische belang van het moeras en verklaarde zij, dat een oppervlakte van 28 693 ha (verminderd tot 26 250 ha in een brief de dato 7 december 1993) als SBZ was aangewezen. De Franse Republiek deelde de Commissie eveneens mee, dat maatregelen waren getroffen om elke verdere verslechtering van het gebied te voorkomen. Bij schrijven van 28 juni 1994 deelde de Franse Republiek de Commissie mede, dat het gebied van het "Marais Poitevin intérieur" (binnengedeelte van het moeras van de Poitou), dat eerder als SBZ was aangewezen, met een strook van 300 meter was verkleind om de aanleg van de autosnelweg A 83 mogelijk te maken. In de brief van 8 maart 1995 liet de Franse Republiek de Commissie weten, dat zij van plan was ongeveer 3 500 ha, gelegen ten westen van de Route Nationale 137, als SBZ aan te wijzen, zonder evenwel aan te geven wanneer dit zou gebeuren.
4 Op 28 november 1995 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit, waarin zij stelde dat de Franse Republiek de krachtens artikel 4 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen en waarin zij haar verzocht stappen te ondernemen om binnen twee maanden aan het advies te voldoen. Bij brief van 11 juni 1996 herhaalde de Franse Republiek, dat in het departement Charente-Maritime nog eens 3 540 ha als SBZ waren aangewezen, maar dat het vanwege de drainage en de ontginning van het grasland niet mogelijk zou zijn om nog meer gebieden aan te wijzen, behalve zeer kleine stukken. Na een ontmoeting tussen de Franse autoriteiten en de diensten van de Commissie in mei 1997 heeft de Franse Republiek de Commissie een ministerieel besluit overlegd waarbij de "Grand Site Naturel du Marais Poitevin" werd gecreëerd, een actieplan ten behoeve van het moeras, alsmede een circulaire betreffende de afbakening van de watergebieden in het moeras. De Commissie heeft de onderhavige procedure ingeleid bij een op 3 april 1998 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift.
II - De relevante bepalingen van gemeenschapsrecht
5 Het Hof is goed op de hoogte van de bepalingen van de richtlijn, zodat deze hier niet in extenso behoeven te worden weergegeven. De voornaamste in het geding zijnde verplichtingen van de lidstaten zijn, in de eerste plaats, de krachtens artikel 4, leden 1 en 2, op hen rustende verplichting "om met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze [bedreigde soorten en trekvogelsoorten] meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan [te wijzen], waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven", en in de tweede plaats, de krachtens artikel 4, lid 4, op hen rustende verplichting om passende maatregelen te nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de als zodanig aangewezen beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, "voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn".
6 Artikel 7 van de habitatrichtlijn van 1994(4), dat de krachtens de richtlijn op de lidstaten rustende verplichtingen in bepaalde opzichten wijzigt, luidt als volgt:
"De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt."
7 Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten passende maatregelen te treffen "om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben" in die aangewezen gebieden. Artikel 6, leden 3 en 4, voorziet in een nieuw systeem voor het beoordelen van plannen, waarvan de uitvoering toelaatbaar kan zijn ondanks de negatieve gevolgen ervan voor de leefgebieden als zij gerechtvaardigd zijn om "dwingende redenen van groot algemeen belang".
De Commissie heeft het Hof in deze procedure meegedeeld, dat de uiterste termijn voor het uitvoeren van de richtlijn door de Franse Republiek op 10 juni 1994 was verstreken. Om redenen die later zullen worden uiteengezet, denk ik niet dat artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn in dit geval in beschouwing dienen te worden genomen.(5)
III - Discussie
a) Ontoereikendheid van de als SBZ aangewezen gebieden
8 De eerste grief van de Commissie luidt, dat op het moment van het verstrijken van de termijn waarbinnen de Franse Republiek aan het met redenen omklede advies moest voldoen, op 28 januari 1996, de totale oppervlakte van het als SBZ aangewezen moeras onvoldoende was om aan te nemen dat de Franse Republiek aan de krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen had voldaan. Ter ondersteuning van die grief haalt zij drie, in 1987, 1989 en 1990 uitgevoerde studies aan, die alle drie de totale oppervlakte van het moeras dat van groot ornithologisch belang is, op 57 830 ha schatten. De "meest relevante aanwijzing" voor de Commissie is echter de in 1994 in opdracht van de Franse regering opgestelde inventaris van de belangrijke zones voor de instandhouding van de vogels (zones importantes pour la conservation des oiseaux; hierna: "ZICO"), volgens welke de totale oppervlakte 77 900 ha bedraagt. De Commissie merkt ook op, dat het moeras in 1995 door het Franse Ministerie van Milieubeheer als de derde belangrijkste ZICO in Frankrijk was erkend. Zij stelt dat de Franse Republiek, door slechts ongeveer 26 250 ha (een getal dat in het verweerschrift van de Franse Republiek op 29 842 ha is gebracht en door de Commissie is aanvaard) aan te wijzen op de datum waarop zij aan het met redenen omklede advies moest voldoen, haar beoordelingsmarge bij de keuze van de als SBZ aan te wijzen gebieden heeft overschreden.
9 In de conclusies van haar verweerschrift erkent de Franse Republiek expliciet, dat de uitbreiding van het totale gebied van bestaande SBZ (33 742 ha ten tijde van het opstellen van het verweerschrift) tot 49 000 ha "wenselijk zou kunnen zijn", en verzoekt zij het Hof deze grief "ten dele ongegrond" te verklaren, omdat zij haar verplichtingen in dit opzicht "voor een groot gedeelte" wel is nagekomen. Zij stelt eveneens, dat de Commissie de locatie, noch de oppervlakte heeft vastgesteld van de zones die volgens haar als SBZ dienen te worden aangewezen, dat zij op grond van de richtlijn niet verplicht is alle in de ZICO-inventaris of in eerdere studies genoemde gebieden als SBZ aan te wijzen, en dat de Commissie niet stelt dat de aangewezen gebieden niet de meest geschikte zijn voor de instandhouding van in het wild levende vogels.
10 Hoewel de Franse Republiek niet expliciet toegeeft, dat zij op 28 januari 1996 niet een voldoende groot gedeelte van het moeras als SBZ had aangewezen, probeert zij niet aannemelijk te maken, dat zij in dit opzicht volledig aan haar verplichtingen op grond van de richtlijn had voldaan. De Franse Republiek heeft het bestaan van een aanzienlijk verschil tussen de totale als SBZ aangewezen oppervlakte en de totale oppervlakte die is aangeduid als zijnde van ornithologisch belang, niet ontkend, ongeacht of de getallen nu op die van de ZICO-inventaris of op die van eerdere studies waren gebaseerd. De Franse Republiek aanvaardt volledig, dat over een lange periode de oppervlakte van het moeras die een geschikte habitat voor bedreigde vogelsoorten en trekvogels is, aanzienlijk is verkleind. Zij vestigt de aandacht op de voortschrijdende drainage en ontginning van land voor de graanteelt, die door de gemeenschappelijke landbouwpolitiek van de Gemeenschap wordt gestimuleerd, maar suggereert niet, dat dit een verweermiddel is tegen de grief dat de Franse Republiek heeft nagelaten het moeras te beschermen. De vermindering van de reële oppervlakte van het moeras schijnt in de orde van 30 tot 40 % te liggen. Deze feiten zijn naar mijn mening voldoende voor het slagen van deze grief van de Commissie.
11 Het betoog van de Franse Republiek, dat de Commissie heeft nagelaten de locatie of de oppervlakte van de als SBZ aan te wijzen zones aan te geven, is naar mijn mening relevant noch gegrond. De verplichting om de als SBZ aan te wijzen zones in concreto te identificeren rust in de eerste plaats op de lidstaten; de Commissie stelt in deze grief niet, dat de Franse Republiek heeft nagelaten een bepaalde zone of zones als SBZ aan te wijzen of te beschermen. In het arrest Commissie/Nederland oordeelde het Hof, dat wanneer blijkt dat "een lidstaat gebieden als SBZ [heeft] aangewezen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die het meest geschikt worden geacht voor de instandhouding van de betrokken soorten, (...) kan worden gezegd, dat deze lidstaat de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op hem rustende verplichting niet is nagekomen", en dat de Commissie niet is gehouden om "per afzonderlijk gebied specifieke inbreuken op deze bepaling [aan te tonen]".(6) Hoewel deze conclusie van toepassing was op de totale oppervlakte van SBZ op het grondgebied van een bepaalde lidstaat, ben ik van mening dat dezelfde redenering opgaat in een geval als het onderhavige, waarin het gaat om het aantal en de totale oppervlakte van aangewezen SBZ binnen één doorlopend gebied waarvan het grote ornithologisch belang is erkend. Het Hof is niet gehouden in te gaan op de vraag, of de Franse Republiek verplicht was om de gehele oppervlakte van de ZICO als SBZ aan te wijzen, zoals de Commissie in feite heeft aangevoerd, hoewel het mogelijk is dat deze vraag terugkomt in latere procedures. Het volstaat, dat is aangetoond dat de Franse Republiek heeft nagelaten tegen 28 januari 1996 een voldoende grote oppervlakte als SBZ aan te wijzen.
b) Ontoereikendheid van de beschermingsmaatregelen voor de SBZ
12 De tweede grief van de Commissie is dat de Franse Republiek, in strijd met artikel 4, lid 4 van de richtlijn, heeft nagelaten om een compleet, doeltreffend en stabiel systeem van beschermingsmaatregelen te treffen voor de gebieden die als SBZ waren aangewezen of als zodanig hadden moeten worden aangewezen. Volgens de Commissie vereist een dergelijk systeem de vaststelling van dwingende rechtsregels, die met name aangeven welke activiteiten, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, binnen de zone mogen worden ontplooid.
13 Deze grief moet worden behandeld tegen de achtergrond van de grotendeels onweersproken geleidelijke vermindering in de loop der jaren van de totale oppervlakte van het moeras die geschikt is voor vogelhabitats in de zin van artikel 4 van de richtlijn. Tussen 1973 en 1980 is ongeveer 28 700 ha, te weten 30 % van de permanente weiden van het moeras, ontgonnen voor landbouwdoeleinden, hetgeen gepaard ging met drainage en het dempen van sloten. Deze veranderingen leidden tot een belangrijke teruggang van de vogelpopulatie van bepaalde soorten: tussen 1983 en 1995 een teruggang van 80 000 naar 9 000 eenden die in de Aiguillonbaai overwinteren; tussen 1983 en 1994 een teruggang van 48 000 naar 8 300 zwartstaartgrutto's. Niet betwist wordt, dat deze tendens aanhoudt sinds de inwerkingtreding van de vogelrichtlijn.
14 De Franse Republiek stelt dat de gemeenschappelijke landbouwpolitiek van de Gemeenschap haaks staat op milieubescherming en het voor haar moeilijk maakt de communautair gefinancierde steun aan de productie in overeenstemming te brengen met milieuvriendelijke landbouwsteun die een aanzienlijke bijdrage van de Franse staat vergt.(7) Zij verwijst eveneens naar een aantal maatregelen betreffende de bescherming van biotopen en het creëren van een natuurreservaat in de Aiguillonbaai en naar de Waterwet van 3 januari 1992. De Franse Republiek stelt bovendien in dupliek, dat de richtlijn een lidstaat in geen geval verplicht om specifieke beschermingsmaatregelen voor de SBZ te treffen.
15 De Franse Republiek heeft de stelling betreffende het niet bestaan van een verplichting om specifieke beschermingsmaatregelen te treffen, niet geponeerd in haar verweerschrift, en om die reden is deze stelling, naar mijn mening, niet-ontvankelijk uit hoofde van artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, dat het aanvoeren van nieuwe rechtsmiddelen verbiedt.
16 Voor het onderzoek van de resterende punten van deze grief is het niettemin zinvol, de verplichtingen in herinnering te roepen die voor de lidstaten voortvloeien uit artikel 4 van de vogelrichtlijn. In het bijzonder dient te worden ingegaan op het verband tussen artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 4, lid 4, op welke bepalingen de Commissie zich baseert. Zoals het Hof onlangs heeft geoordeeld in het arrest Estuaire de la Seine, eist artikel 4, leden 1 en 2, dat "de lidstaten de SBZ een juridische beschermingsstatus (...) verlenen, die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij die richtlijn vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kan veiligstellen".(8) Ik meen daarom, dat uit deze bepalingen twee verschillende, maar niet van elkaar te scheiden verplichtingen voortvloeien voor de lidstaten: een verplichting om formeel de locatie en de omvang van de meest geschikte zones vast te stellen en deze als SBZ aan te wijzen, en een verplichting om deze gebieden de juridische beschermingsstatus te verlenen die noodzakelijk is om te garanderen dat de doelstellingen van de richtlijn worden bereikt.
17 In de omstandigheden van het onderhavige geval is het eveneens noodzakelijk na te gaan, of voor de behandeling van deze grief de verplichtingen van de Franse Republiek die zijn welke voortvloeien uit artikel 4 van de richtlijn op zichzelf beschouwd, dan wel of de wijzigingen van die verplichtingen op grond van artikel 7 van de habitatrichtlijn hier relevant zijn. Gelet op de aard van de grief van de Commissie, die verband houdt met het nalaten van de Franse Republiek om in de periode vanaf de inwerkingtreding van de vogelrichtlijn in april 1981 tot 28 januari 1996 de maatregelen te treffen die nodig zijn voor de instandhouding van de vogelhabitats in het moeras, ben ik van mening, dat de wijzigingen van de krachtens artikel 4, lid 4, eerste volzin, op de Franse Republiek rustende verplichtingen niet in beschouwing dienen te worden genomen. In het bijzonder de uit artikel 4, leden 1 en 2, voortvloeiende algemene verplichting om een toereikende beschermingsregeling toe te passen "om het voortbestaan en de voortplanting" van de bedreigde vogelsoorten en trekvogels veilig te stellen, is niet gewijzigd; dit is de algemene doelstelling, die met artikel 4, lid 4, zowel vóór als na de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn wordt nagestreefd. Bovendien heeft de Franse Republiek niet geprobeerd met een beroep op artikel 7 van de habitatrichtlijn aan te tonen, dat zij op een later tijdstip wel had voldaan aan de verplichtingen die krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn op haar rusten.
18 Artikel 4, lid 4, heeft een kwantitatief en een kwalitatief aspect. Ik begin met het eerste aspect.
19 Lidstaten zijn op grond van artikel 4, lid 4, verplicht om bepaalde stappen te ondernemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden "in de [in artikel 4,] leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones" te voorkomen. De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat deze verplichting zowel geldt voor de gebieden die reeds als SBZ zijn aangewezen, als voor de gebieden die als zodanig zouden moeten worden aangewezen. In het arrest Marais de Santoña verwierp het Hof het namens het Koninkrijk Spanje aangevoerde argument dat, omdat de beschermingsmaatregelen die Spanje voornemens was te treffen, niet konden worden genomen voordat het gebied als SBZ was aangewezen, Spanje niet tegelijkertijd van inbreuk op artikel 4, leden 1 en 2, en van inbreuk op artikel 4, lid 4, kon worden beschuldigd.(9) Wegens de algemene aard van de verslechtering van de habitats in het onderhavige geval, is het zinvol in te gaan op de reden voor deze conclusie.
20 Het Hof citeerde, zoals in andere zaken, de tekst van de negende overweging van de considerans van de richtlijn, die luidt als volgt:
"Overwegende dat het voor het behoud van alle vogelsoorten noodzakelijk is verblijfplaatsen te beschermen, in stand te houden of te herstellen die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend; dat voor bepaalde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen ten aanzien van de verblijfplaats dienen te worden getroffen om hun voortbestaan en voortplanting in het verspreidingsgebied veilig te stellen; dat bij deze maatregelen ook de trekvogels inbegrepen zouden moeten worden, en dat deze maatregelen gecoördineerd dienen te worden met het oog op de vorming van een coherent geheel."
Het Hof wees erop dat de genoemde beschermingsdoeleinden "niet [zouden] kunnen worden bereikt, indien de lidstaten de uit artikel 4, lid 4, van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen alleen zouden moeten nakomen in de gevallen waar tevoren een speciale beschermingszone is vastgesteld".(10) De term "beschermingszones" in artikel 4, lid 4, is derhalve niet beperkt tot de op grond van artikel 4, leden 1 en 2, als SBZ aangewezen gebieden. Dit is evident, niet alleen vanwege het feit dat de term niet overeenkomt met de in artikel 4, lid 1, gebruikte bewoording "speciale beschermingszone", maar ook vanwege het feit dat de ruimere beschermingsdoeleinden van artikel 4, leden 1 en 2, duidelijk niet beperkt zijn tot deze zones.
21 Van bijzonder belang voor het onderhavige geval is de tweede volzin van artikel 4, lid 2:
"Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis."
Niet bestreden wordt, dat het moeras watergebieden van internationale betekenis omvat, en het valt daarom duidelijk ook onder artikel 4, lid 4.
22 Wat het kwalitatieve aspect van artikel 4, lid 4, betreft, blijkt mijns inziens uit het arrest van het Hof in de zaak Marais de Santoña duidelijk, dat deze bepaling dient te worden gelezen in samenhang met artikel 4, leden 1 en 2, alsook tegen de achtergrond van de negende overweging. De verplichting om "passende maatregelen [te nemen] om vervuiling en verslechtering van de woongebieden (...) alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord" kan niet los worden gezien van de "speciale beschermingsmaatregelen ten aanzien van de [vogel]verblijfplaatsen (...) om hun voortbestaan en voortplanting in hun verspreidingsgebied veilig te stellen"; deze laatste zin noemt het resultaat dat bereikt dient te worden in de zin van artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikel 249, derde alinea, EG). De Commissie erkent deze overlapping van de twee bepalingen en stelt dat artikel 4, lid 4, ruimer is. Mitsdien meen ik, dat het voor het onderzoek van het voorkomen van "vervuiling of verslechtering van de woongebieden" toelaatbaar is, de toereikendheid te beoordelen van de "beschermingsmaatregelen" die hadden moeten worden genomen om "het voortbestaan en de voortplanting [van vogels] in hun verspreidingsgebied veilig te stellen".
23 De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat de besluiten van de prefect (arrêtés préfectoraux) betreffende de bescherming van de door de Franse Republiek genoemde biotopen en het aanwijzen van de Aiguillonbaai als natuurreservaat, dateren van na het tijdstip waarop aan het met redenen omklede advies moest worden voldaan, en volgens vaste rechtspraak van het Hof(11) om die reden niet in aanmerking kunnen worden genomen.
24 Ik ben het ook eens met de Commissie, dat de Waterwet van 1992, voor zover zij betrekking heeft op het moeras, duidelijk ontoereikend is om de door het Hof in het arrest Estuaire de la Seine(12) beschreven juridische beschermingsstatus te bieden. In de eerste plaats, onderwerpt de wet, volgens de uitlegging die de Cour de Cassation in haar arrest van 25 maart 1998 daaraan heeft gegeven, naar mening van de Franse Republiek, alle werken in de watergebieden of moerassen die de drooglegging van een oppervlakte van 10 000 m2 of meer ten gevolge hebben, aan een vergunningsprocedure. Ik zie niet in, hoe kan worden volgehouden dat een dermate beperkte bepaling het noodzakelijke niveau van bescherming van bedreigde vogelsoorten en trekvogels veilig zou kunnen stellen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, vertoont deze bepaling twee belangrijke tekortkomingen voor zover zij betrekking heeft op de inachtneming van artikel 4, lid 4, van de richtlijn door de Franse Republiek. In de eerste plaats staat deze wet niet in de weg aan ontwikkelingen als die welke zich sinds de inwerkingtreding van de richtlijn in het moeras hebben voorgedaan. Hoewel de Franse Republiek ter terechtzitting heeft aangevoerd, dat deze ontwikkelingen in het bijzonder op grond van de waterwet zouden kunnen worden verboden, is het duidelijk, dat het ornithologisch belang hooguit één van de overwegingen, waaronder sociale en economische overwegingen, vormt die tegen elkaar dienen te worden afgewogen. Deze aanpak is onverenigbaar met de overweging van het Hof in het arrest RSPB(13), dat dergelijke overwegingen niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de toepassing van artikel 4. Ten tweede is de waterwet alleen van toepassing op de watergebieden en niet op die gebieden van het moeras die, zoals ik in punt 2 hierboven heb gezegd, uit andere typen van habitats bestaan.
25 De Franse Republiek stelt, dat zij sinds 1991 plaatselijke milieuvriendelijke landbouwmaatregelen heeft getroffen voor het geheel van de belangrijkste gebieden voor de instandhouding van de vogelhabitats. In het bijzonder is tussen 1990 en 1995 het totale gebied van het moeras onder ecologische gecoördineerde acties voor het beheer van landgebruik ("Opérations Groupées d'Aménagement Foncier"; hierna: "OGAF") komen te vallen, die door plaatselijke acties zijn gevolgd, en vallen meer dan 85 % van de weiden onder een contract. Door de instandhouding van extensieve verbouw aan te moedigen, zou zij de watergebieden in stand hebben gehouden en drainage en veranderingen in de waterhuishouding hebben vermeden. Zij stelt ook, nieuwe ontginning in de gebieden die onder deze maatregelen vallen te hebben vertraagd of zelfs te hebben tegengehouden.
26 Volgens de Commissie zijn de OGAF ontoereikend, zowel vanwege hun niet adequate juridische status, als vanwege de ondoeltreffendheid van het beschermingseffect ervan. Wat het eerste aspect betreft, wijst zij op het vrijwillige en zuiver exhortatieve karakter van de maatregelen; dit soort maatregelen zouden juridisch verbindend moeten zijn. Wat het tweede aspect betreft, heeft de Franse Republiek nagelaten maatregelen te treffen om verslechtering van natuurlijke habitats te voorkomen in alle van ornithologisch belang zijnde gebieden. Het is waar dat de OGAF bijdragen aan de instandhouding van de vogelhabitats. Om de twee door de Commissie gegeven redenen vormen zij echter geen passend antwoord op de verplichting om een beschermingsstatus te creëren voor wilde vogelsoorten en hun habitats.
27 De OGAF betreffen vanzelfsprekend niet de Aiguillonbaai, die niet door intensieve landbouw wordt bedreigd en in zijn geheel een maritiem publiek domein vormt. De Franse Republiek beroept zich echter op de oprichting van een natuurreservaat dat 2 300 ha van de baai beslaat. Zelfs al zou de oprichting daarvan als een voldoende specifieke beschermingsmaatregel moeten worden beschouwd, hetgeen ik betwijfel, dit is pas gebeurd in juli 1996, enkele maanden na het verstrijken van de termijn voor het voldoen aan het met redenen omklede advies van de Commissie. Om de hierboven genoemde redenen kan dit feit hier dus niet in aanmerking worden genomen. Evenmin vormt het feit dat het gebied in kwestie staatseigendom was, een voldoende beschermingsstatus voor de toepassing van de richtlijn; hoewel het Hof erkende, dat de SBZ van het estuarium van de Seine staatseigendom was, concludeerde het, dat "[aangezien] die regeling geen concrete maatregelen (...) bevat", de Franse Republiek heeft nagelaten deze SBZ een toereikende juridische beschermingsstatus te verlenen.(14)
28 Daarom ben ik van mening, dat de Franse Republiek heeft nagelaten een toereikende beschermingsstatus te creëren voor de zones van het moeras die als SBZ waren of hadden moeten worden aangewezen.
(c) Verslechtering van leefgebieden en verstoring van vogels
29 De derde grief betreft de verslechtering van de vogelhabitats vanwege de aanleg van de autosnelweg A 83. De Commissie verwijt de Franse Republiek in het bijzonder, een 300 meter brede strook land waarover het traject tussen Sainte-Hermine en Oulmes van de nieuwe autosnelweg A 83 Nantes-Niort loopt, van de SBZ "Marais Poitevin intérieur" te hebben uitgesloten. Daardoor werd een gedeelte van de SBZ van de rest gescheiden, werden de vogels gestoord en werd de oppervlakte van de SBZ verkleind. Volgens de Commissie is de Franse Republiek, door die strook de status van SBZ te ontnemen, de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 4, van de richtlijn, zoals die ten tijde van de aanleg van de autosnelweg, dat wil zeggen vóór de gedeeltelijke vervanging van de op de lidstaten rustende verplichtingen door de verplichtingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn, van toepassing was.
30 De Franse Republiek stelt, dat de 300 meter brede strook land (hierna: "de betwiste strook") per vergissing in de bij de Commissie aangemelde SBZ was begrepen en dat de Franse autoriteiten al vóór het aanwijzen van de Franse SBZ een besluit hadden genomen over het tracé van het nieuwe deel van de A 83. Verder stelt zij, talrijke maatregelen te hebben genomen om de bescherming van het betrokken milieu te garanderen. De Franse Republiek betoogt verder, dat de op de lidstaten rustende verplichtingen betreffende de criteria voor de afbakening van de SBZ, pas door het Hof zijn vastgesteld in de zaak RSPB(15), dus na de gebeurtenissen die de aanleiding vormden voor deze grief.
31 Het is belangrijk, maar niet eenvoudig, aan de ene kant de chronologie van het als SBZ aanwijzen van de betwiste strook en aan de andere kant de formele aanwijzing ervan als een onderdeel van de autosnelweg vast te stellen. Dit onderzoek wordt nog bemoeilijkt door het nogal opmerkelijke feit, dat ter terechtzitting uit de antwoorden op vragen naar voren is gekomen dat het als SBZ aanwijzen van een gebied in Frankrijk wordt geacht te gebeuren door het sturen van een brief waarin de Commissie van de aanwijzing in kennis wordt gesteld, zonder dat enige andere formeel juridische of administratieve stap vereist is.
32 Omdat alle informatie betreffende het als SBZ aanwijzen van een gebied en de oppervlakte ervan en betreffende het bestemmen van gebieden voor openbaar nut in de eerste plaats bij de lidstaten berust, meen ik dat het passend is de bewijslast enigszins te wijzigen. Van de Commissie zou moeten worden verlangd, prima facie vast te stellen dat een gebied eerst als SBZ was aangewezen, en later niet meer. Een dergelijke verlichting van de bewijslast kan worden gerechtvaardigd op gronden die analoog zijn aan die welke het Hof ertoe brachten om in zaken betreffende de goedkeuring van EOGFL-rekeningen te oordelen, dat aangezien "de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, (...) [zij] gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat [haar] cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de berekeningen van de Commissie onjuist".(16)
33 Volgens de Commissie heeft de Franse Republiek haar in een brief van 6 juli 1993 meegedeeld, dat zij 25 625 ha in het moeras als SBZ had aangewezen. In haar antwoord van 27 september 1993 op de aanmaningsbrief, bevestigde de Franse regering, dat zij recentelijk 25 625 ha als SBZ had aangewezen, waaronder "de weiden waarop de ecologische OGAF Nord des Iles, Maillezais en secteur central en Vendée, betrekking hebben, te weten in totaal 21 917 ha". Daar het niet mogelijk is om aan de hand van een studie van de kaarten of van de in de memories gegeven beschrijvingen met enige nauwkeurigheid deze oppervlakten of beschrijvingen in verband te brengen met de betwiste strook, meen ik dat de Franse Republiek niet serieus betwist, dat die strook binnen een van deze oppervlakten of beschrijvingen valt. Als dit niet het geval was, had zij dit duidelijk en door bewijzen gestaafd moeten aangeven.
34 De Franse Republiek heeft niettemin gesteld, dat de administratieve stappen die zij heeft ondernomen om de betwiste strook voor de autosnelweg te bestemmen, aan de aanwijzing ervan als SBZ voorafgingen. In haar verweerschrift beperkt zij zich echter tot de vage verklaring, dat het aanwijzen als SBZ na de "studies voor de verwezenlijking van het autosnelwegproject" gebeurde en dat "het uiteindelijke tracé alle zones vermeed die de Franse Republiek voornemens was als SBZ aan te wijzen". De Commissie stelt in haar verzoekschrift, zich daarbij waarschijnlijk baserend op een passage uit het antwoord van de Franse Republiek op het met redenen omklede advies, dat het gedeelte van de autosnelweg tussen Sainte-Hermine en Oulmes waarin de betwiste strook zich bevindt, in oktober 1993 tot zone van openbaar nut was verklaard.(17) De Franse Republiek heeft dit niet rechtstreeks tegengesproken. Als deze datum juist is, dan is die bestemming later geschied dan ten minste twee van de aanmeldingen bij de Commissie die in Frankrijk als formele aanwijzing als SBZ gelden. Naar mijn mening zijn de hierboven uit het verweerschrift van de Franse Republiek aangehaalde vage algemene opmerkingen geheel ontoereikend om te bewijzen, dat de Franse Republiek de betwiste locatie als een traject van de A 83 had bestemd voordat zij als SBZ was aangewezen.
35 De bewoordingen van de brief van de Franse minister van Milieubeheer de dato 19 april 1994 lijken deze interpretatie te bevestigen. Daarin is sprake van "mogelijke incompatibiliteit" tussen het autosnelwegtraject en de SBZ, maar dit wordt genuanceerd door de verklaring dat het autosnelwegtraject, anders dan eerder gezegd, in augustus 1993 van openbaar nut was verklaard, en dat de SBZ bij de Commissie was aangemeld op 22 november 1993. De brief concludeert, dat de betwiste strook moet worden geacht buiten de SBZ te blijven. Een blik op de bij de brief gevoegde kaart toont die strook als een voor in de vorm van een weg door de SBZ. Bovendien blijkt uit de verklaring van de minister, dat wegens de onzekerheid betreffende het tracé van de geplande autosnelweg "met deze infrastructuur geen rekening kon worden gehouden bij de afbakening van de SBZ", duidelijk, dat de SBZ was verkleind in het belang van de aanleg van de autosnelweg, en niet dat het gebied op ornithologische gronden van de SBZ was uitgesloten, zoals het geval was met de titaangipsfabriek te La Hode in de zaak Estuaire de la Seine.(18)
36 Aangezien zowel de aanwijzing als SBZ als de daaropvolgende mededeling van de uitsluiting aan de Commissie voorafgingen aan de inwerkingtreding van artikel 7 van de habitatrichtlijn, ben ik van mening, dat de op de Franse Republiek rustende verplichtingen die zijn welke voortvloeien uit artikel 4, lid 4, van de richtlijn, op zich beschouwd, hetgeen de Franse Republiek niet betwist.
37 Dat de betwiste strook deel uitmaakte van de SBZ "Marais Poitevin intérieur" is een sterke prima facie aanwijzing dat zij behoorde tot de "meest geschikte gebieden" voor de instandhouding van in het wild levende bedreigde vogelsoorten en trekvogelsoorten. Dat de betwiste strook aan beide zijden wordt omgeven door gebieden die als SBZ zijn aangewezen, wijst eveneens op de waarschijnlijkheid dat het een zone is die aanwijzing als SBZ verdient, en de Franse Republiek heeft geen enkel wetenschappelijk bewijs geleverd voor het tegendeel, zoals dit wel het geval was in de zaak Estuaire de la Seine.(19) Ten slotte is het weliswaar niet doorslaggevend, doch niettemin veelzeggend, dat de betwiste strook nog steeds deel uitmaakt van de betrokken SBZ op door de Direction Régional de l'Environnement Poitou-Charente getekende kaart van 25 augustus 1998, welke als bijlage II bij de dupliek van de Franse Republiek is gevoegd.
38 Lidstaten "beschikken in het kader van artikel 4, lid 4, van de richtlijn niet over dezelfde beoordelingsmarge wanneer zij de oppervlakte van dergelijke [reeds als SBZ aangewezen] zones wijzigen of verkleinen" als bij het maken van de oorspronkelijke keuze van de voor aanwijzing als SBZ meest geschikte zones.(20) Aangezien de zone mijns inziens reeds als SBZ was aangewezen vóór zij van openbaar nut werd verklaard en vóór de daaropvolgende aanleg van een gedeelte van de A 83, zou de Franse Republiek haar de SBZ-status alleen hebben mogen ontnemen wanneer was voldaan aan de door het Hof in het arrest Digues de Leybucht gestelde voorwaarden. Het ontnemen van de SBZ-status is alleen mogelijk om redenen die "verband houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied. (...) economische en recreatieve belangen kunnen in dit verband niet in aanmerking komen."(21) De Franse Republiek heeft niet proberen aan te tonen, dat het niet langer als SBZ aanwijzen van de betwiste strook gerechtvaardigd kon zijn om dergelijke redenen van een algemeen belang van hogere orde.
39 Aangezien de zone naar alle waarschijnlijkheid de SBZ-status niet had mogen worden ontnomen, dient de Commissie ook te slagen in haar grief inzake substantiële verslechtering van de leefgebieden en verstoring van de vogels in de zin van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de richtlijn.
IV - Conclusie
40 Mitsdien geef ik het Hof in overweging,
1) vast te stellen dat de Franse Republiek, door in het moeras van de Poitou geen toereikende oppervlakte als speciale beschermingszone aan te wijzen, door geen maatregelen te treffen om de aangewezen speciale beschermingszone van een toereikende beschermingsstatus te voorzien, door een voordien als speciale beschermingszone aangewezen strook grond deze status te ontnemen teneinde de aanleg van een autosnelweg mogelijk te maken, en door toe te staan dat in deze zone de in het wild levende vogels aanzienlijk worden gestoord, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand;
2) de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) - Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: "vogelrichtlijn" of "richtlijn").
(2) - Het totale cijfer varieert naar gelang van de bron tussen 91 000, 95 000 en 110 000 ha; 80 000 is het getal dat in het met redenen omklede advies van de Commissie wordt gebruikt.
(3) - Blijkbaar had zij in juli 1993 vergelijkbare informatie verschaft aan de Commissie: zie punt 33 hierna.
(4) - Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7).
(5) - Zie punten 18 en 38 hierna.
(6) - Arrest van 19 mei 1998 (C-3/96, Jurispr. blz. I-3031, punten 63 en 64).
(7) - Zie verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (PB L 215, blz. 85).
(8) - Arrest van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk (C-166/97, Jurispr. blz. I-1719, punt 21; hierna: "arrest Estuaire de la Seine").
(9) - Arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje (C-355/90, Jurispr. blz. I-4221; hierna: "arrest Marais de Santoña").
(10) - Arrest aangehaald in voetnoot 9, punt 22.
(11) - Zie, bijvoorbeeld, de zaak Estuaire de la Seine, aangehaald in voetnoot 8, punt 18.
(12) - Aangehaald, punt 21.
(13) - Arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Jurispr. blz. I-3805).
(14) - Zaak aangehaald in voetnoot 8, punten 25 en 26.
(15) - Aangehaald in voetnoot 13.
(16) - Arrest van 10 november 1993, Nederland/Commissie (C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 17).
(17) - De formele, administratieve bestemming van het gebied voor openbaar nut, ten vervolge op een openbaar onderzoek naar voor- en nadelen en op het advies van de Conseil d'Etat.
(18) - Zaak aangehaald in voetnoot 8, punten 39-47.
(19) - Zaak aangehaald in voetnoot 8, punten 44 tot en met 46.
(20) - Arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-57/89, Jurispr. blz. I-883, punt 20; hierna: "arrest Digues de Leybucht").
(21) - Arrest aangehaald in voetnoot 20, punt 22.
Full & Egal Universal Law Academy