Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Verschillende instellingen die het personeel vertegenwoordigen van een door staatssteun begunstigde audiovisuele productiemaatschappij betwisten met een beroep krachtens artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag, (thans, na wijziging, artikel 230 EG) de wettigheid van de beschikking van de Commissie die deze steun onverenigbaar verklaarde met de gemeenschappelijke markt. Ik denk niet dat een rechterlijke beslissing het geschikte middel is om de sociale dimensie van de Verdragen in een geding tot uitdrukking te brengen. Daarentegen geloof ik wel dat de onderhavige hogere voorziening licht kan brengen in de uitleg die het Hof geeft aan de voorwaarden waaronder particulieren die rechtstreeks en individueel geraakt worden door een niet tot hen gerichte beschikking, een beroepsrecht hebben. Het zou inderdaad zeer wenselijk zijn dat op dit punt de huidige casuïstiek plaats maakt voor duidelijkere en zekerdere, algemene criteria.
II - De feiten
2. Volgens de beschikking van het Gerecht waartegen hogere voorziening is ingesteld, laten de feiten van de huidige procedure zich als volgt samenvatten:
De Société française (hierna: ,SFP) is een door de Franse Staat gecontroleerde vennootschap die zich hoofdzakelijk bezighoudt met de productie en uitzending van televisieprogramma's.
Bij beschikkingen van 27 februari 1991 en 25 maart 1992 keurde de Commissie goed, dat de Franse autoriteiten in de periode van 1986 tot 1991 tweemaal steun aan SFP hadden verleend voor een bedrag van in totaal 1 260 miljoen FF.
Vervolgens verrichtte de Franse Staat opnieuw steunoperaties ten gunste van SFP door haar in 1993 460 miljoen FF en in 1994 400 miljoen FF te betalen. Aangezien de ontvangen steun SFP in staat stelde met lage prijzen te werken, dienden verscheidene concurrerende vennootschappen, die zich daardoor benadeeld voelden, op 7 april 1994 een klacht bij de Commissie in.
Bij beschikking van 16 november 1994 leidde de Commissie ten aanzien van de twee laatstgenoemde steunbetalingen in 1993 en 1994 de in artikel 93, lid 2, EG-Verdrag bedoelde procedure in, en bij mededeling 95/C 80/04, verzocht zij de Franse regering en de belanghebbende partijen hun opmerkingen kenbaar te maken. Bovendien verzocht zij de Franse regering haar een herstructureringsplan over te leggen en zich ertoe te verbinden, SFP geen nieuwe publieke middelen meer ter beschikking te stellen zonder haar voorafgaande goedkeuring. Bij brief van 16 januari 1995 dienden de Franse autoriteiten hun opmerkingen in.
Bij beschikking van 15 mei 1996, die leidde tot mededeling 96/C 171/03, besloot de Commissie de procedure uit te breiden tot een onderzoek naar nieuwe overheidssteun ten bedrage van 250 miljoen FF, waarvan de betaling door de Franse autoriteiten was bekendgemaakt op 19 februari 1996.
Na de inleiding op de procedure ontving de Commissie geen opmerkingen van andere lidstaten of andere belanghebbenden.
Op 2 oktober 1996 gaf de Commissie beschikking 97/238/EG betreffende door de Franse Staat verleende steun aan de audiovisuele productiemaatschappij SFP (hierna: ,beschikking). In die beschikking stelde zij vast, dat de betrokken steun, die voortvloeide uit de opeenvolgende betalingen van in totaal 1,110 miljard FF gedurende de periode 1993-1996, onwettig was wegens strijd met de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag vastgestelde procedure van voorafgaande kennisgeving. Haars inziens was die steun niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat daarvoor niet een van de in artikel 92, lid 3, sub c en d, van het Verdrag genoemde afwijkingen kon gelden. Bijgevolg gelastte zij de Franse regering de steun terug te vorderen, vermeerderd met de rente over de periode vanaf de datum van toekenning van de steun tot de datum van terugbetaling ervan."
III - De procedure voor het Gerecht
3. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 juni 1997, hebben het Comité d'entreprise de la SFP, het Syndicat national de radiodiffusion et de télévision CGT, het Syndicat unifié de radio et de télévision CFDT, het Syndicat national Force ouvrière de radiodiffusion et de télévision en het Syndicat national de l'encadrement audiovisuel CFE-CGC beroep ingesteld tegen de beschikking op grond van artikel 173 van het Verdrag. Krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen waaromtrent verzoeksters zijn gehoord.
4. Bij beschikking van 18 februari 1998 heeft het Gerecht met toewijzing van de door verweerster opgeworpen exceptie, het beroep niet-ontvankelijk verklaard en verzoekers in de kosten verwezen.
IV - De hogere voorziening
5. De organisaties die hogere voorziening hebben ingesteld, beroepen zich er in de eerste plaats op dat het Gerecht artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag onjuist uitlegt door te oordelen dat de erkende instellingen die de werknemers van een door steun begunstigde onderneming vertegenwoordigen, door een beschikking van de Commissie die deze steun onverenigbaar verklaart met de gemeenschappelijke markt, niet individueel geraakt worden.
Rekwiranten zijn ook van mening dat het Gerecht het recht heeft geschonden door te oordelen dat zij door de beschikking van de Commissie van 15 mei 1996 niet rechtstreeks geraakt worden.
Ik zal al deze argumenten successievelijk behandelen, met daaraanvoorafgaand een belangrijke kwestie die door rekwiranten bij wijze van inleiding aan de orde is gesteld.
a) De inleidende argumentatie van rekwiranten
6. Ter inleiding betogen rekwiranten dat de taak van de Commissie, wanneer het gaat om concentraties van ondernemingen, bij uitsluiting ligt op het gebied van de mededinging, doch op het gebied van de staatssteun bovendien moet zijn gericht op verwezenlijking van de algemene doelstellingen van de Gemeenschap, waaronder vallen een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming" [artikel 2 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 2 EG)]. Deze verplichting zou logischerwijs voortvloeien uit de aan de Commissie toekomende bevoegdheid om op het gebied van het steuntoezicht algemene beleidskeuzen te verbieden of voor te schrijven. Als voorbeeld halen rekwiranten de zaak van het Franse Fonds national de l'emploi aan.
7. Ik geef toe dat de kwestie wie de eigenlijke adressaten zijn van de gemeenschapsregeling voor staatssteun, in het onderhavige geval van cruciaal belang is. Ik zal hierop later terugkomen bij de behandeling van de vraag of rekwiranten individueel geraakt worden. Hoe het ook zij, de stellingen van rekwiranten mogen interessant zijn, zij lijken niettemin meer op voorstellen voor wetgeving dan op een uitlegging van regels van positief recht.
8. Noch in de verdragen, noch in de rechtspraak van het Hof zijn argumenten te vinden voor de gedachte dat als het gaat om staatssteun, het optreden van de Commissie en de wettigheidtoetsing van steunmaatregelen nog meer gericht moet zijn op de algemene doelstellingen van de Gemeenschap, met name die van sociale aard, dan als het om andere werkterreinen van de Gemeenschap gaat, zoals het toezicht op concentraties van ondernemingen. Op beide terreinen is de hoofddoelstelling van het gemeenschapsbeleid het handhaven van een werkzame mededinging.
De lering die uit de door rekwiranten aangehaalde zaak van het Franse Fonds national de l'emploi kan worden getrokken, kan niet leiden tot een andere conclusie. In deze zaak heeft het Hof enkel de wettigheid bevestigd van een beschikking van de Commissie waarin was vastgesteld dat een bepaalde steunoperatie van een staat die de kosten van ontslag en tewerkstelling voortvloeiende uit een herstructurering voor zijn rekening nam, een steunmaatregel vormde, maar kon vallen onder de uitzondering van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, EG). Volgens dit artikel kunnen bepaalde steunmaatregelen worden toegestaan teneinde de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet als zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad". Blijkens hetzelfde arrest heeft de Commissie zich bij de toepassing van deze bepaling gebaseerd op de capaciteitsvermindering waartoe de herstructurering van de onderneming leidde, op het feit dat de ontslagen werknemers de voornaamste begunstigden van de steun waren en op het beperkte bedrag van de toegekende steun. Als er al een argument is dat voormelde conclusie bevestigt, dan is het wel de ruime discretionaire bevoegdheid van de Commissie bij de beslissing over de verenigbaarheid van steunmaatregelen op basis van met name criteria van sociale aard.
9. En ook al zou artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag met stelligheid in die zin kunnen worden uitgelegd dat steunmaatregelen bestemd om de werkgelegenheid of de sociale bescherming te verbeteren, toegestaan kunnen worden, dan nog valt niet in te zien waarom enkel en alleen om die reden de communautaire regeling voor staatssteun ondergeschikt moet worden gemaakt aan sociaal-politieke overwegingen. Nog minder valt in te zien dat, vanwege deze ondergeschiktheid, de eigenlijke adressaten van het sociale beleid, in het bijzonder de werknemers, in het kader van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) een vergelijkbare positie innemen als de eigenlijke spelers in de mededinging, de ondernemingen. De consequentie hiervan is dat werknemers - of hun erkende vertegenwoordigers - theoretisch alleen bevoegd zijn om een beschikking te betwisten, als zij juridisch kunnen bewijzen dat de goedkeuring of afkeuring van een steunmaatregel niet alleen bepaalde, tot een onderneming of sector beperkte effecten heeft, maar bovendien een negatief effect heeft of kan hebben op de werkgelegenheid of de sociale bescherming in de Gemeenschap of in een belangrijk deel daarvan.
Ook al heeft het Hof herhaalde malen aanvaard dat de Commissie bij toetsing van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt met economische of sociale overwegingen rekening mag houden, geloof ik derhalve niet dat, zoals de Commissie in haar memorie van antwoord beweert, dergelijke overwegingen zich in het algemeen lenen voor een rechterlijke toetsing. Enerzijds heeft de Commissie op dit terrein een ruime discretionaire bevoegdheid, anderzijds is het gemeenschapsrecht bij zijn huidige stand niet voldoende nauwkeurig om rechten - economische of sociale - te kunnen scheppen die door particulieren in rechte kunnen worden ingeroepen.
10. Ten slotte geloof ik niet dat het gemeenschapsrecht thans eist dat aan de algemene doelstelling van een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming meer aandacht wordt geschonken in het kader van de Europese regeling voor staatssteun dan bijvoorbeeld in het kader van de concentratiecontrole.
b) Zijn de rekwiranten individueel geraakt?
11. Het eerste onderdeel van het enige middel komt met een rechtsklacht op tegen het oordeel van het Gerecht, dat de vertegenwoordigende organen van het personeel van de door de steun begunstigde onderneming niet individueel geraakt zijn door de beschikking van de Commissie, in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Het Gerecht zou een onjuiste omschrijving hebben gegeven aan het begrip individueel geraakte personen" en de specifieke omstandigheden van het onderhavige geval onjuist hebben gewaardeerd.
12. Ik zou om te beginnen de redenering van het Gerecht willen samenvatten met betrekking tot de kwestie of rekwiranten individueel geraakt worden.
Het Gerecht heeft in de eerst plaats geoordeeld dat rekwiranten geen beroep kunnen doen op zijn arresten van 27 april 1995, CCE de la Société générale des grandes sources e.a./Commissie (hierna: arrest Perrier") en CCE de Vittel e.a./ Commissie (hierna: arrest Vittel"), waarin het had geoordeeld dat de erkende vertegenwoordigers van de werknemers van bij een concentratie betrokken ondernemingen individueel geraakt werden door een beschikking waarbij de Commissie die concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt had verklaard.
In deze twee arresten, zo verklaart het Gerecht, heeft het de erkende vertegenwoordigers van werknemers van de betrokken ondernemingen als door de concentratie individueel geraakt beschouwd, omdat verordening (EEG) nr. 4064/89 hen uitdrukkelijk vermeldt als derden met een voldoende belang om door de Commissie tijdens de administratieve procedure te worden gehoord, hetgeen hen ten opzichte van ieder ander karakteriseerde. Op het gebied van de steunverlening bestaat echter geen bepaling van gelijke strekking.
Het Gerecht heeft vervolgens erop gewezen dat het de bedoeling van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag is om de Commissie, nadat zij de belanghebbenden heeft aangemaand hun opmerkingen te maken, volledig te informeren over alle gegevens van de zaak en om alle adviezen in te winnen die noodzakelijk zijn teneinde te kunnen vaststellen of de onderzochte steun al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Het is dus niet uitgesloten dat organen die de werknemers van de door steun begunstigde onderneming vertegenwoordigen, als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag opmerkingen bij de Commissie kunnen indienen aangaande sociale overwegingen, waarmee zij eventueel rekening kan houden. Dit is echter niet voldoende om hen op soortgelijke wijze te individualiseren als de staat die adressaat is van de beschikking, want de enkele hoedanigheid van belanghebbende is niet voldoende om rekwiranten te individualiseren ten opzichte van iedere andere, mogelijk belanghebbende derde.
Het Gerecht benadrukt dat rekwiranten zich tijdens de procedure op geen enkel tijdstip tot de Commissie hebben gewend teneinde in hun hoedanigheid van belanghebbenden opmerkingen betreffende eventuele sociale overwegingen bij haar in te dienen. Ook al hadden zij dat gedaan, dan had die omstandigheid op zich hen echter evenmin op soortgelijke wijze geïndividualiseerd als de adressaat van de beschikking, aangezien zij niet hebben kunnen aantonen dat de bestreden beschikking hun marktpositie wezenlijk heeft beïnvloed, in de zin van het arrest Cofaz e.a./Commissie, of dat hun positie van onderhandelaar door die beschikking ongunstig beïnvloed is, in de zin van de arresten Van der Kooy e.a./ Commissie en CIRFS e.a./Commissie.
Dientengevolge kunnen rekwiranten, aangezien hun concurrentiepositie niet wezenlijk is aangetast en geen daadwerkelijke inbreuk is gemaakt op hun eventuele mogelijkheid om als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag opmerkingen in te dienen tijdens de procedure voor de Commissie, waaraan zij trouwens niet hebben deelgenomen, zich niet beroepen op enig nadeel waaruit zou blijken, dat hun rechtspositie door de bestreden beschikking ernstig is aangetast. Zij kunnen dus niet worden geacht individueel te worden geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag.
13. Volgens rekwiranten maakt de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het beroepsrecht van derden die geraakt worden door een beschikking, onderscheid naargelang het gaat om een concurrerende onderneming of een ondernemersvereniging. In het eerste geval eist het Hof volgens het arrest Cofaz e.a./Commissie, dat de steunmaatregel waarop de bestreden beschikking betrekking heeft, de marktpositie van de verzoekende onderneming wezenlijk heeft beïnvloed, terwijl in het tweede geval, volgens de bewoordingen van het arrest Van der Kooy e.a./ Commissie, de betrokken vereniging in haar positie van onderhandelaar door die litigieuze handeling ongunstig moet zijn beïnvloed. In die omstandigheden is het uit een oogpunt van consistentie noodzakelijk dat de gemeenschapsrechter criteria vaststelt die afgestemd zijn op de positie van vertegenwoordigde organen van het personeel. Nu deze door de beschikking geraakt worden wegens haar sociale consequenties, moet er voor het antwoord op de vraag of zij individueel worden geraakt, vastgesteld worden of de beschikking hun positie op het gebied van de werkgelegenheid of - anders gezegd, omdat werknemersvertegenwoordigers per definitie partij zijn bij collectieve onderhandelingen - hun vermogen om te onderhandelen over de sociale gevolgen van een beschikking, wezenlijk heeft beïnvloed.
14. De Commissie heeft van haar kant betoogd dat de rechtspraak inzake het beroepsrecht van derden op het gebied van staatssteun (arresten Cofaz e.a./Commissie en Van der Kooy e.a./Commissie) niet van toepassing is op het onderhavige geval, aangezien hier een andere benadering is vereist. In die twee zaken waren de verzoeksters als deelnemers of als onderhandelaars opgetreden in mededingingsverhoudingen die het gemeenschapsrecht inzake staatssteun wil beschermen. Wordt de min of meer vaste kring van personen waarop artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag doelt, uitgebreid tot bijvoorbeeld schuldeisers van de begunstigde onderneming (banken, leveranciers, klanten) of haar interne vertegenwoordigende organen (van de directie, het personeel en de aandeelhouders), dan gaat dit beroep meer en meer lijken op een actio popularis, hetgeen zowel formeel- als materieelrechtelijk gezien schadelijke gevolgen heeft. Voor het overige is de Commissie het eens met de strekking van de beschikking van het Gerecht waartegen wordt opgekomen.
15. Bij de uitlegging van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag moet in gedachten worden gehouden dat het Verdrag in een systeem van beperkte toegang tot de controle van de wettigheid van beschikkingen van de instellingen voorziet. Alleen als aan de dubbele voorwaarde voldaan is, dat de particulier, niet zijnde adressaat van de beschikking, tegelijkertijd rechtstreeks en individueel geraakt wordt, heeft hij het recht beroep in te stellen. Daar deze twee voorwaarden gelijktijdig vervuld moeten zijn, heeft het Hof in het merendeel van de hem voorgelegde zaken ermee volstaan te toetsen of althans aan één voorwaarde is voldaan. Als dat niet het geval is, onderzoekt het niet, om duidelijke redenen van proceseconomie, of de andere voorwaarde is vervuld. Niettegenstaande de volgorde van de uitdrukkingen in het artikel van het Verdrag, geeft het Hof er in het algemeen de voorkeur aan te onderzoeken of de belanghebbende individueel wordt geraakt. Dit is een verstandige keuze. Immers, het individueel geraakt zijn" van een derde laat in beginsel een grotere abstractie toe dan het rechtstreeks geraakt zijn". Met criteria ter afbakening van de typische categorieën van door een beschikking geraakte personen wordt de rechtszekerheid waarop iedere bepaling inzake de toegang tot de rechter behoort te zijn gericht, meer gediend dan met definiëring van de rechtstreekse aard van het geraakt zijn, hetgeen veel meer afhangt van de omstandigheden van het concrete geval. Bovendien is op dit gebied de vraag of door de goedkeuring of het verbod van staatssteun een bepaalde persoon rechtstreeks is geraakt, al van nature meer hypothetisch van aard en dientengevolge moeilijker door de rechter te toetsen.
16. Het is vaste rechtspraak sinds het arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, dat anderen dan de adressaten van een beschikking slechts bevoegd zijn om krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag beroep in te stellen, als zijnde individueel geraakt, indien deze beschikking hen treft op grond van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat.
Er is, en niet onterechte, gesteld dat deze definitie van het Hof van individueel geraakt zijn het kernprobleem verschuift naar het identificeren van de hoedanigheden of feitelijke omstandigheden die bepaalde particulieren voldoende zouden kunnen onderscheiden. Hoe het ook zij, de weg waarvoor het Hof heeft gekozen bestaat erin dat in iedere zaak wordt onderzocht of aan de gestelde voorwaarden voor het individueel geraakt zijn is voldaan. Ik wijs erop dat het Hof zich in het kader van deze toetsing pleegt te baseren op de feitelijke situatie, zonder aandacht te schenken aan het meer abstracte begrip van de bijzondere hoedanigheden. Het Hof noemt deze hoedanigheden bijna uitsluitend om het individueel geraakt zijn af te wijzen, hetgeen waarschijnlijk het casuïstische karakter van zijn rechtspraak nog meer heeft versterkt.
17. In het kader van artikel 93 EG-Verdrag kunnen de verschillende derden die het Hof als individueel (en rechtstreeks) geraakt heeft beschouwd, in drie groepen worden onderverdeeld: a) de daadwerkelijk of potentieel door de bestreden staatssteun begunstigde ondernemingen; b) de hiermee concurrerende ondernemingen en hun verenigingen, en c) bepaalde verenigingen van marktdeelnemers van wie de onderhandelingspositie beïnvloed wordt. In ieder geval gaat het om personen die door de bestreden handeling worden aangewezen of althans bepaalbaar zijn.
18. Het beroepsrecht van de onderneming die steun heeft of zal ontvangen, wordt in het geval van een desbetreffende beschikking van de Commissie algemeen aanvaard.
19. De ondernemingen of ondernemersverenigingen die concurreren met de begunstigde ondernemingen, kunnen een individuele band met de bestreden beschikking aantonen, indien zij actief hebben deelgenomen zowel aan de vormgeving van het politieke kader waarin de steun past, als aan de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, of, wanneer zij aan deze procedure hebben deelgenomen, indien hun marktpositie wezenlijk beïnvloed wordt door de steun, of ook indien de Commissie, zonder deze procedure in te leiden, de steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft geacht zolang verzoekster door de steun in haar belangen getroffen kan worden.
20. Hoewel het Hof zich in deze liever niet onvoorwaardelijk heeft willen uitspreken, denk ik dat in zijn algemeenheid en met een zekere stelligheid gezegd kan worden dat iedere onderneming die werkelijk concurreert met een door een steunmaatregel begunstigde onderneming, beroep tot nietigverklaring van de beschikking inzake deze steunverlening mag instellen wanneer haar marktpositie door de steun ongunstig kan worden beïnvloed. Immers, naarmate in een stelsel van vrije mededinging ieder voordeel dat aan een onderneming wordt toegekend, een nadeel voor haar concurrenten betekent, kan men niet zeggen dat deze laatste minder rechtstreeks en individueel in hun belangen getroffen worden door de steun dan de begunstigde onderneming.
21. Het Hof lijkt weliswaar in het merendeel van de gevallen te eisen dat de onderneming die stelt bevoegd te zijn tot het instellen van beroep, in zekere zin heeft deelgenomen aan de voorafgaande administratieve procedure, verzocht heeft om de zaak in te leiden of opmerkingen heeft ingediend, of ten minste dat de onderneming gerechtigd was daaraan deel te nemen omdat zij behoort tot de typische groep belanghebbende" van artikel 93 van het Verdrag. Deze voorwaarde mag mijns inziens echter niet als een aanvullend vereiste worden gezien voor het recht van beroep, want dat zou in strijd zijn met artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Men zou zo immers een vereiste toevoegen dat niet in het Verdrag voorkomt. Het zou bovendien op zijn minst vreemd zijn dat de uitoefening van het materiële recht om een bepaalde rechtsvordering in te stellen zou afhangen van het bezit van bepaalde procedurele voorrechten. Daarom geloof ik dat het Hof in deze voorrechten van procedurele aard eerder een aanwijzing ziet dat de bezitters van deze voorrechten, vergeleken met iedere andere onderneming, individueel geraakt worden.
22. Het is duidelijk dat de rekwiranten niet behoren tot de groepen die te vergelijken zijn met de begunstigde van de steun of concurrerende ondernemingen; dit beweren zij ook niet. Wij moeten dus de andere gevallen bezien waarin het Hof een beroepsrecht krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag heeft aanvaard.
23. De gemeenschapsrechter heeft immers, behalve in de hierboven uiteengezette heldere rechtspraak, die heel logisch de natuurlijke deelnemers aan de vrije mededinging bevoorrecht, op het gebied van de steunmaatregelen ook de bijzondere omstandigheden van de ten opzichte van de adressaat als derde te beschouwen personen erkend, die onder de bescherming van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag vallen, ook al zijn die gevallen niet altijd even gemakkelijk in een sluitend systeem onder te brengen. Het bewijs daarvan wordt met name geleverd door de arresten in de zaken Van der Kooy e.a./Commissie en CIRFS e.a./Commissie.
24. Het lijkt van belang om in deze fase van de behandeling in herinnering te brengen dat het Hof in beginsel geen corporatief" beroepsrecht aanvaardt. Een organisatie die is opgericht ter behartiging van de collectieve belangen van een groep justitiabelen, kan niet worden geacht rechtstreeks en individueel te worden geraakt door een handeling die de algemene belangen van die groep raakt. Ondernemersverenigingen die een beroep tot nietigverklaring instellen, hebben dus niet meer rechten dan de door hen vertegenwoordigde afzonderlijke ondernemingen. Voor werknemersorganen die geen specifiek beroepsrecht hebben, ligt eenzelfde oplossing voor de hand, zelfs als zij hebben deelgenomen aan voorbesprekingen over de bestreden beschikking.
25. In de zaak Van der Kooy e.a./Commissie hadden verscheidene Nederlandse tuinders op persoonlijke titel, alsook het Landbouwschap, een publiekrechtelijk lichaam dat de algemene belangen van deze beroepsgroep vertegenwoordigde, beroep ingesteld tegen een beschikking van de Commissie waarbij een steunmaatregel in de vorm van een preferentieel aardgastarief bestemd voor verwarmde kassen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt werd verklaard. Advocaat-generaal Slynn achtte het beroep ontvankelijk wat betreft de tuinders, omdat zij wezenlijk in hun belangen getroffen werden door de beschikking waarbij intrekking van de steun was gelast, en niet-ontvankelijk wat betreft het Landbouwschap, onder verwijzing naar de hierboven aangehaalde rechtspraak inzake het corporatief beroepsrecht. Zijn standpunt sloot dus aan bij het rechtspraakpatroon dat ik hierboven beschreven heb. Het Hof heeft dit echter anders gezien.
Ten aanzien van de tuinders oordeelde het Hof dat de beschikking hen enkel betrof in hun objectieve hoedanigheid van Nederlands tuinders die, juist zoals iedere andere tuinder die zich in dezelfde situatie bevindt, van het preferentiële aardgastarief gebruik kunnen maken. Te hunnen aanzien is de beschikking dus een maatregel van algemene strekking, die objectief op bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën personen. De tuinders werden derhalve door de bestreden beschikking niet individueel geraakt. Deze conclusie wekt onvermijdelijk de indruk dat de voorwaarden om als individueel geraakt te worden beschouwd, wisselen naargelang het aantal begunstigden van de steun, en lijkt des te vreemder nu het in deze zaak speciaal ging om het terugvorderen van reeds verleende steun, zodat alle begunstigden konden worden geïdentificeerd.
Wat betreft het Landbouwschap heeft het Hof overwogen dat deze instelling actief had deelgenomen aan de krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleide procedure en tot de ondertekenaars behoorde van de overeenkomst waarbij het preferentiële tarief was vastgesteld. Het had dus een beroepsrecht omdat zijn positie als onderhandelaar over de gastarieven in het belang van de tuinders ongunstig werd beïnvloed. Het is moeilijk om hierin geen erkenning van een corporatief" beroepsrecht te zien, iets dat het Hof in duidelijke bewoordingen heeft verworpen.
26. Dat het arrest Van der Kooy e.a./Commissie onduidelijk is, wordt bewezen door de conclusie van advocaat-generaal Lenz naar aanleiding van soortgelijke vragen in de zaak CIRFS e.a./Commissie (reeds aangehaald). In deze zaak had het CIRFS, de vereniging van de belangrijkste internationale fabrikanten van synthetische vezels, alsook verscheidene ondernemingen uit dezelfde sector, op persoonlijke titel, de wettigheid bestreden van een beschikking van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag inzake een steunmaatregel niet in te leiden. Het voorstel van de advocaat-generaal was om het beroep van het CIRFS niet-ontvankelijk te verklaren op grond van de beginselen inzake het beroepsrecht van ondernemersverenigingen, en het beroep van een van de verzoekende ondernemingen, die had deelgenomen aan de totstandkoming van de bestreden beschikking, ontvankelijk te verklaren. In zijn opvatting had het Hof het beroep van het Landbouwschap in de zaak Van der Kooy e.a./Commissie aanvaard, omdat deze instelling in zekere zin gelijkgesteld kon worden met een instantie die de steun verleend had.
Het Hof oordeelde evenwel, dat het CIRFS in het belang van de producenten van synthetische vezels een aantal acties met betrekking tot het herstructureringsbeleid in deze sector had ondernomen. Zo was het CIRFS de gesprekspartner van de Commissie toen het ging om het invoeren, verlengen en aanpassen van de steuncode. Bovendien had het CIRFS tijdens de aan het geding voorafgaande procedure actief met de Commissie onderhandeld, met name door schriftelijke opmerkingen in te dienen en rechtstreeks contact met de bevoegde diensten te houden. Om al deze redenen werd de positie van het CIRFS als onderhandelaar over de code door de bestreden beschikking geraakt.
Daar het om één en hetzelfde beroep ging, behoefde volgens het Hof niet te worden onderzocht of de andere verzoeksters procesbevoegd waren.
27. Het lijkt er op, dat met deze bevestiging van het arrest Van der Kooy e.a./Commissie een nieuwe weg geopend is voor derden om beroep in te stellen tegen beschikkingen van instellingen. Op het concrete gebied van de staatssteun hebben behalve marktdeelnemers wier marktpositie aanzienlijk wordt beïnvloed, ook personen die actief aan de totstandkoming van de maatregel of van het juridisch kader ervan hebben deelgenomen, de vereiste hoedanigheid om beroep tot nietigverklaring in te stellen, indien hun positie als onderhandelaar wordt geraakt.
28. Ik moet bekennen dat ik niet goed begrijp waarom het belang van de eenvoudige onderhandelaar - zonder band met de werking van de vrije mededinging - meer rechtsbescherming verdient dan zoveel andere legitieme belangen die hier op het spel staan. Gezien deze situatie is het begrijpelijk dat rekwiranten van mening zijn dat het Gerecht ontvankelijkheidscriteria toegespitst op de vertegenwoordigende organen van het personeel had moet vaststellen. Als dat juist zou zijn, dan zou moeten worden aanvaard dat ieder legitiem belang recht geeft op het instellen van beroep tot nietigverklaring, wat in strijd zou zijn met artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag en met de rechtspraak van het Hof. Anderzijds kan de rechter niet toelaten dat slechts van geval tot geval wordt beslist zonder dat naar een zekere mate van abstractie in de argumentatie wordt gestreefd, daar anders de kans bestaat dat rechterlijke beslissingen de nodige voorzienbaarheid verliezen.
29. In die omstandigheden acht ik het nuttig een algemeen ontvankelijkheidscriterium te formuleren geldend voor beide bovengenoemde situaties: enerzijds die van de concurrerende ondernemingen en anderzijds die van bepaalde personen met een onderhandelingstaak. Wij hebben gezien, dat het Hof in het eerste geval rekening heeft gehouden met de bescherming van procedurele garanties, terwijl het in het tweede geval het accent heeft gelegd op de deelneming aan het totstandkomen van de beschikking. De individueel geraakte derde kan aldus in het algemeen worden bepaald aan de hand van zijn objectieve medewerking aan het totstandkomen van de beschikking waartegen hij wenst op te komen. Met andere woorden, personen met wie de beschikkende instelling rekening houdt of, beter nog, met wie zij rechtens rekening had moeten houden, worden geacht individueel te zijn geraakt.
Dat is wat advocaat-generaal Lenz bedoelde toen hij zich in zijn conclusie in de zaak CIRFS e.a./Commissie afvroeg, welke betekenis het optreden van de verzoeker had vanuit het oogpunt van zijn procesbevoegdheid krachtens artikel 173, vierde alinea:
Naar mijn mening staat [dit criterium] in de eerste plaats in nauw verband met het onderzoek van bescherming die de mededingingsregel beoogt te bieden en die in de procedurele waarborgen tot uitdrukking komt. Voorts verlangt dat criterium, dat de door de toepasselijke bepalingen beoogde bescherming juist wordt verwezenlijkt door de deelneming van de belanghebbende aan de administratieve procedure. De gemeenschapsinstelling moet dan immers rekening houden met de opmerkingen van de belanghebbende - niet alleen in het belang van een goede toepassing van het gemeenschapsrecht, maar ook in diens eigen belang."
30. Diezelfde redenering kan worden uitgebreid tot organisaties waaraan het gemeenschapsrecht de bevoegdheid verleent om als onderhandelaar deel te nemen aan het totstandkomen van een handeling. Zoals in het geval van de procedurele waarborgen, vloeit hun individuele belang niet voort uit het voorafgaande optreden in de procedure; dit heeft niets te maken met de materiële beslissing. Als zij individueel geraakt worden (en dientengevolge procesbevoegdheid hebben) en als zij aan de administratieve procedure deelnemen, dan is dat omdat de gemeenschapsinstelling verplicht is om bij de besluitvorming rekening te houden met de situatie van bepaalde personen.
31. Ik denk dat de twee interessante arresten van het Gerecht Perrier en Vittel van 27 april 1995 (reeds aangehaald) vanuit dit perspectief uitgelegd moeten worden. Hoewel deze op een ander terrein van regelgeving - concentratiecontrole - betrekking hebben, leveren zij nuttige aanwijzingen voor de onderhavige zaak op.
In beide gevallen ging het erom, of erkende vertegenwoordigers van werknemers van de overgenomen onderneming konden opkomen tegen een beschikking van de Commissie waarbij de overname van de onderneming verenigbaar was verklaard met de gemeenschappelijke markt.
Het Gerecht benadrukte dat de regelgeving inzake de gemeenschapscontrole op concentraties, te weten verordening nr. 4064/89, enerzijds de Commissie verplicht een economische balans op te maken van de betrokken concentratie, waarbij zij in voorkomend geval overwegingen van sociale aard kan laten meewegen (dertiende overweging) en anderzijds uitdrukkelijk het recht bekrachtigt van de vertegenwoordigers van de werknemers van de betrokken ondernemingen om te worden gehoord (artikel 18, lid 4). In die omstandigheden kan de Commissie bij het nemen van haar beschikking rekening houden met de positie van de werknemers van de ondernemingen die bij de concentratie betrokken zijn. Het feit dat op het gebied van de concentratiecontrole de erkende vertegenwoordigers van werknemers uitdrukkelijk worden vermeld onder de derden die aantonen voldoende belang te hebben om door de Commissie te worden gehoord, volstaat derhalve om die vertegenwoordigers ten opzichte van ieder ander te karakteriseren, zonder dat ter beoordeling van de ontvankelijkheid van hun beroep behoeft te worden nagegaan, of die concentratie, althans op het eerste gezicht, van dien aard is, dat afbreuk wordt gedaan aan de in het Verdrag genoemde sociale doelstellingen.
Terecht merkt het Gerecht nog op dat de procesbevoegdheid van derden die aantonen voldoende belang te hebben, niet noodzakelijkerwijs afhankelijk is van hun daadwerkelijke deelneming aan de administratieve procedure. Deze deelneming schept hoogstens een vermoeden ten gunste van de ontvankelijkheid van het beroep.
32. Op het gebied van concentraties is de Commissie dus - krachtens verordening nr. 4064/89 - verplicht om in het bijzonder te letten op de positie van het personeel van de betrokken ondernemingen. Deze groep personen is daarom op analoge wijze geïndividualiseerd als de adressaat van de beschikking die de Commissie in voorkomend geval geeft. In feite worden op alle gebieden waar de Gemeenschap optreedt, personen die krachtens een uitdrukkelijke bepaling in het Verdrag of secundaire wetgeving in de procedure voorafgaande aan het vaststellen van een beschikking het recht hebben om over de inhoud van de beschikking te worden gehoord, juist daardoor onderscheiden van ieder andere persoon wiens rechtspositie kan worden beïnvloed door de betrokken beschikking. Zij kunnen dus krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag de gemeenschapsrechter verzoeken om niet alleen na te gaan of hun procedurele rechten zijn geëerbiedigd, maar ook of aan de na afloop van die procedure vastgestelde beschikking geen kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid ten grondslag ligt.
33. In het onderhavige geval is aan geen van deze voorwaarden voldaan. Op het gebied van staatssteun geeft de bestaande magere wetgeving (voornamelijk de artikelen 92 en 93 van het Verdrag), anders dan op het gebied van concentraties van ondernemingen, vertegenwoordigers van werknemers geen bijzonder recht om te worden gehoord. Verder dwingt geen enkele bepaling de Commissie om bij het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt specifiek te letten op de positie van werknemers, op hun belangen en, meer in het algemeen, om wat voor overweging van sociale aard dan ook in acht te nemen.
34. In die omstandigheden heeft het Gerecht terecht geconcludeerd dat rekwiranten, aangezien hun concurrentiepositie niet is aangetast en geen daadwerkelijke inbreuk is gemaakt op hun eventuele bevoegdheid om als belanghebbende in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag opmerkingen in te dienen tijdens de procedure voor de Commissie, zich niet kunnen beroepen op enig nadeel waaruit zou blijken dat hun rechtspositie door de bestreden beschikking ernstig is aangetast. Zij kunnen dus niet worden geacht individueel te worden geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag.
c) Zijn de rekwiranten rechtstreeks geraakt?
35. Het tweede middelonderdeel klaagt dat het Gerecht met zijn oordeel dat de litigieuze beschikking rekwiranten niet rechtstreeks raakt, het recht geschonden heeft. Naar hun mening zal het intrekken van de steun en de daarmee gepaard gaande herstructurering van de onderneming onvermijdelijk leiden tot opheffing van arbeidsplaatsen en verlies van sociale voordelen, waardoor de rechten van de werknemers die rekwiranten als collectief vertegenwoordigen, hoe dan ook worden geschaad.
36. Ik zal eerst de motivering van het Gerecht behandelen en daarna heel kort de voornaamste argumenten van partijen samenvatten. Ik wil echter erop wijzen dat wanneer het Hof met mij van mening zou zijn dat rekwiranten door de beschikking die zij bestrijden, niet rechtstreeks worden geraakt, om redenen van proceseconomie niet ook nog hoeft te worden onderzocht of aan de voorwaarden voor een rechtstreeks geraakt zijn is voldaan.
37. In zijn beschikking merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat de gestelde gevolgen van de Commissiebeschikking zich slechts kunnen voordoen wanneer de betrokken onderneming of de sociale partners maatregelen nemen die ten opzichte van deze beschikking autonoom zijn, waartoe de sociale partners over een onderhandelingsruimte beschikken. Wat betreft de bestaande collectieve overeenkomst in de overheidssector behouden de werknemers, zelfs bij opzegging van die overeenkomst, de verworven individuele voordelen indien die overeenkomst niet binnen de door de wet gestelde termijn door een nieuwe overeenkomst is vervangen. In elk geval volstaat de enkele omstandigheid dat een besluit van invloed kan zijn op de materiële situatie van rekwiranten, niet om aan te nemen, dat zij daardoor rechtstreeks worden geraakt.
Het Gerecht betoogt vervolgens dat zelfs zonder de bestreden beschikking de werknemers geen enkele waarborg hebben tegen het verlies van arbeidsplaatsen of van sociale voordelen, hetgeen aantoont dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de bestreden beschikking en de vermeende aantasting van de belangen van de werknemers.
Ten slotte meent het Gerecht dat de vorderingen die rekwiranten aan de gemeenschapsrechter willen voorleggen, in feite tot de competentie van de nationale rechter behoren, die hierover kan oordelen in het kader van de toetsing van de door de onderneming of de sociale partners genomen maatregelen van nationaal recht, die rechtstreeks tot een aantasting van de rechten van werknemers kunnen leiden.
38. In hogere voorziening voor het Hof betogen rekwiranten dat de onderhandelingsruimte waarover de onderneming en de sociale partners beschikken, ten aanzien van iedere economische maatregel bestaat. De ondernemingen die concurreren met de door de steun begunstigde onderneming, zouden zelf ook kunnen reageren door bijvoorbeeld hun productiekosten te verminderen, zonder dat iets verandert aan het feit dat zij rechtstreeks worden geraakt. Wat betreft de collectieve arbeidsovereenkomst en haar mogelijke opzegging, stellen rekwiranten dat volgens Frans recht alleen de individueel verworven rechten behouden blijven en dan nog uitsluitend gedurende een jaar.
Huns inziens heeft het Gerecht dan ook het recht geschonden door te oordelen dat de bestreden beschikking geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de belangen van werknemers.
39. Volgens de Commissie kan haar beschikking de werknemers niet rechtstreeks raken omdat zij absoluut niet vooruitloopt op met betrekking tot SFP te treffen sociale regelingen, en slechts het ontbreken van een herstructureringsplan betreurt. Het grote aantal mogelijke keuzes bij de uitwerking van dit plan brengt mee dat dit plan ten opzichte van de beschikking autonoom is. Bovendien kunnen rekwiranten niet rechtstreeks geraakt worden, omdat zij niet in staat zijn aan te geven wat de concrete gevolgen van de beschikking zijn waardoor zij in hun belangen getroffen worden. Wat betreft het al dan niet behouden blijven van de voordelen van de collectieve overeenkomst benadrukt de Commissie, dat de bestreden beschikking niet eist dat deze moet worden opgezegd.
40. Ikzelf ben van mening dat de beslissing van het Gerecht op het middel, dat rekwiranten rechtstreeks geraakt zouden worden, in overeenstemming met het recht is. Het is zeker nuttig om nog eens erop te wijzen dat het Verdrag in het algemeen iedere steunmaatregel die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen vervalst of dreigt te vervalsen, verbiedt. In het kader van artikel 93, lid 2, van het Verdrag is de Commissie, wanneer haar van een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel blijkt, bevoegd te beslissen dat de betrokken staat die maatregel moet intrekken of wijzigen binnen een bepaalde termijn. Teneinde effect te sorteren, kan aan een desbetreffend bevel de verplichting worden verbonden de in strijd met het Verdrag toegekende steunbedragen terug te vorderen.
In het onderhavige geval heeft de Commissie in de artikelen 1 en 2 van haar beschikking van 2 oktober 1996 slechts bepaald dat de aan SFP verleende steun van 1 110 miljoen FF onwettig was en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, en de Franse regering gelast de steun terug te vorderen, vermeerderd met de daarover verschuldigde rente. Verder reiken de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking niet. De Commissie heeft niet geëist dat arbeidsplaatsen worden geschrapt of dat bepaalde sociale voordelen van de werknemers van de onderneming worden ingetrokken. Daartoe was zij trouwens ook niet bevoegd geweest. De Commissie heeft enkel overeenkomstig de kaderregeling die zij zichzelf voor haar besluitvorming heeft gesteld, geconstateerd dat de voorwaarden voor toepassing van de uitzondering van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag voor steun die aan ondernemingen in moeilijkheden verstrekt kan worden, niet vervuld waren en meer in het bijzonder, dat er geen herstructureringsplan was dat kwalificatie van de financiële ondersteuning van staatszijde als bedrijfssteun had verhinderd. De andere opmerkingen in de beschikking (bijvoorbeeld de noodzaak om de collectieve overeenkomst te ontbinden of nieuwe partners te zoeken) zijn geen aanvullende verplichtingen voor de adressaat van de beschikking, omdat de Commissie, zoals gezegd, geen bevoegdheden op dat gebied heeft. Deze hebben meer weg van aanbevelingen van economische aard, zonder enig rechtsgevolg. Ook al konden zij de besluitvorming van de Commissie beïnvloeden, dan nog vallen deze opmerkingen binnen de ruime beoordelingsmarge die de Commissie in het kader van de controle op steunmaatregelen moet worden toegekend.
41. Gezien deze omstandigheden is het niet nodig om in detail elke aangevoerde consequentie te onderzoeken, omdat het duidelijk is dat rekwiranten niet aangetoond hebben, en zelfs geen aanwijzingen in die richting hebben overgelegd, dat de werknemers door de beschikking van de Commissie rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Het verminderen van arbeidsplaatsen of het opnieuw onderhandelen over de collectieve overeenkomst is, als het zich voordoet, niet een uitvloeisel van de beschikking van de Commissie, maar van het feit dat de onderneming op een markt opereert waar vrije mededinging heerst. Met een parafrase van het arrest Alcan Aluminium Raeren e.a./Commissie kan men zeggen dat nietigverklaring van de bestreden beschikking rekwiranten het door hen nagestreefde voordeel niet kan verschaffen", omdat gezien de afwezigheid van een herstructureringsplan goedkeuring van de steun het risico van het verdwijnen van arbeidsplaatsen en het verlies van sociale voordelen niet kan wegnemen.
42. Het Gerecht heeft derhalve artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag juist uitgelegd door te oordelen dat een beschikking waarbij een steunmaatregel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugbetaling van de steun wordt gelast, op zich niet kan leiden tot de genoemde gevolgen voor de werkgelegenheid en de arbeidsvoorwaarden in de door die steun begunstigde onderneming".
V - Kosten
43. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 118 eveneens van toepassing is in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Dientengevolge moeten, wanneer het middel van rekwiranten conform mijn voorstel wordt verworpen, dezen in de kosten worden verwezen.
VI - Conclusie
44. Om de hierboven uiteengezette redenen stel ik het Hof voor, de hogere voorziening tegen de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 18 februari 1998, waarbij het beroep tot nietigverklaring van beschikking 97/238/EG van de Commissie van 2 oktober 1996 betreffende door de Franse Staat verleende steun aan de audiovisuele productiemaatschappij Société française de production, niet-ontvankelijk is verklaard, af te wijzen en rekwiranten uitdrukkelijk in de kosten te verwijzen.
Full & Egal Universal Law Academy