Conclusões do Advogado-Geral
1 O recurso interposto para este Tribunal de Justiça pela sociedade Pharos SA (a seguir «Pharos») tem em vista a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Fevereiro de 1998 (1) (a seguir «acórdão recorrido»), pelo facto de este ter julgado improcedente o pedido da Pharos com vista a obter, por parte da Comissão, o pagamento duma indemnização com base nos artigos 178._ do Tratado CE (actual artigo 235._ CE) e 215._ do Tratado CE (actual artigo 288._ CE), segundo parágrafo. Segundo a Pharos, a Comissão, em violação das suas obrigações, absteve-se de prosseguir o processo destinado a fazer incluir o somatosalm, produzido pela recorrente, na lista das substâncias não sujeitas a um limite máximo de resíduos do Anexo II do Regulamento (CEE) n._ 2377/90 do Conselho, de 26 de Junho de 1990, que prevê um processo comunitário para o estabelecimento de limites máximos de resíduos de medicamentos veterinários nos alimentos de origem animal (2).
Enquadramento regulamentar (3)
2 Em aplicação deste regulamento, a Comissão fixa o limite máximo de resíduos (a seguir «LMR»). O artigo 1._, n._ 1, alínea b), do referido regulamento define este limite como a concentração máxima de resíduos resultante da utilização de um medicamento veterinário que a Comunidade pode aceitar como legalmente autorizada ou que é reconhecida como aceitável «à superfície ou no interior de um alimento».
3 O Regulamento n._ 2377/90 prevê o estabelecimento de quatro anexos, nos quais pode ser incluída uma substância farmacologicamente activa, destinada à utilização em medicamentos veterinários para administração a «animais para produção de alimentos»:
- Anexo I, reservado às substâncias relativamente às quais pode ser fixado um LMR, depois de uma avaliação dos riscos que essa substância apresenta para a saúde humana;
- Anexo II, reservado às substâncias não sujeitas a um LMR;
- Anexo III, reservado às substâncias relativamente às quais não é possível fixar definitivamente um LMR, mas às quais pode, sem riscos para a saúde humana, ser atribuído um LMR provisório durante um determinado lapso de tempo, ligado ao tempo necessário para completar os estudos científicos adequados, prazo este que só pode ser prorrogado uma vez;
- Anexo IV, reservado às substâncias relativamente às quais não pode ser fixado nenhum LMR, por constituírem, independentemente de qualquer consideração de natureza quantitativa, um risco para a saúde do consumidor.
4 Nos termos do artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2377/90, para obter a inclusão, nos Anexos I, II ou III, de uma nova substância farmacologicamente activa, o responsável pela sua comercialização deverá apresentar à Comissão um pedido para esse efeito, fornecendo determinadas informações e especificações.
5 Segundo o artigo 6._, n._ 2, depois de verificar, num prazo de 30 dias, que o pedido foi correctamente apresentado, a Comissão remete-o imediatamente, para análise, ao Comité dos Medicamentos Veterinários (a seguir «CMV»).
6 O artigo 6._, n._ 3, dispõe:
«No prazo de 120 dias a contar da data de apresentação do pedido ao [CMV] e tendo em conta as observações formuladas pelos membros deste, a Comissão elaborará um projecto das medidas a tomar. Se as informações apresentadas pelo responsável pela comercialização forem insuficientes para permitir a elaboração do projecto de medidas, o responsável será convidado a fornecer informações complementares que serão analisadas pelo [CMV]...»
7 O artigo 6._, n._ 5, estabelece que, num novo prazo de 60 dias, a Comissão apresentará o projecto de medidas ao Comité para a Adaptação ao Progresso Técnico das directivas relativas aos medicamentos veterinários (a seguir «comité regulador»).
8 Nos termos do artigo 8._, n._ 2, o comité regulador emite o seu parecer sobre este projecto de medidas num prazo fixado pelo presidente em função da urgência da questão. O comité pronuncia-se por maioria qualificada, sendo os votos dos representantes dos Estados-Membros sujeitos à ponderação definida no n._ 2 do artigo 148._ do Tratado.
9 O artigo 8._, n._ 3, prevê:
«a) A Comissão adopta as medidas projectadas desde que sejam conformes com o parecer do comité [regulador].
b) Se as medidas projectadas não forem conformes com o parecer do comité ou na ausência de parecer, a Comissão submeterá sem demora ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. O Conselho delibera por maioria qualificada.
c) Se, no termo de um prazo de três meses a contar da data em que o assunto foi submetido à apreciação do Conselho, este ainda não tiver deliberado, a Comissão adoptará as medidas propostas, excepto no caso de o Conselho se ter pronunciado por maioria simples contra as referidas medidas.»
Os factos na origem do litígio (4)
10 A Pharos é uma sociedade especializada em biotecnologia e desenvolve a sua actividade, designadamente, no sector farmacêutico.
11 Em 1994, a investigação farmacêutica por ela efectuada levou ao desenvolvimento de um produto veterinário denominado «Smoltine», destinado a facilitar a passagem dos salmões da água doce para a água do mar. A substância farmacologicamente activa da Smoltine é o somatosalm, substância pertencente à família das somatotrofinas.
12 Em 17 de Outubro de 1994, a Pharos apresentou um pedido para inclusão do somatosalm no Anexo II do Regulamento n._ 2377/90.
13 Tendo verificado que o pedido tinha sido correctamente apresentado, a Comissão submeteu-o para exame ao CMV, nos termos do disposto no artigo 6._, n._ 2, do Regulamento n._ 2377/90.
14 Por carta de 13 de Abril de 1995, a Comissão informou a Pharos que o CMV lhe tinha recomendado a integração do somatosalm no Anexo II. Acrescentava que, em cumprimento do artigo 8._ do Regulamento n._ 2377/90, iria enviar ao comité regulador, para adopção por este, um projecto das medidas a tomar, elaborado com base na proposta do CMV.
15 Por carta de 31 de Agosto de 1995, informou a Pharos que tinha apresentado ao comité regulador um projecto de regulamento que inscrevia o somatosalm no Anexo II, mas que, na reunião deste comité, tinha retirado o somatosalm do projecto.
16 Em 16 de Outubro de 1995, submeteu ao comité regulador um novo projecto de regulamento que inscrevia o somatosalm no Anexo II. Este projecto não obteve, porém, por parte de uma maioria qualificada do comité regulador, um parecer favorável às medidas propostas.
17 Com efeito, pronunciaram-se contra as medidas propostas quatro Estados-Membros, considerando que a suspensão de autorização da somatotrofina bovina (a seguir «BST»), imposta pela Decisão 90/218/CEE do Conselho, de 25 de Abril de 1990, relativa à administração de somatotrofina bovina (BST) (5), com a redacção resultante da última alteração efectuada pela Decisão 94/936/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994 (6), seria indirectamente posta em causa se o somatosalm, que é também uma somatotrofina, fosse classificado num dos anexos do Regulamento n._ 2377/90. Além disso, seis outros Estados-Membros abstiveram-se nesta votação.
18 Em 6 de Março de 1996, a Pharos enviou uma carta registada à Comissão, convidando-a formalmente a agir e a tomar «as medidas necessárias, nos termos do artigo 175._ do Tratado, para que o procedimento de inclusão do somatosalm no... Anexo II... fosse continuado nos mais breves prazos».
19 Em 23 de Abril de 1996, a Comissão enviou ao CMV uma carta informando-o da sua decisão de suspender a classificação do somatosalm no Anexo II, até à obtenção de informações científicas complementares. Explicava que, no comité regulador, se tinha gerado alguma oposição ao somatosalm, pelo facto de esta substância poder ser utilizada como promotora do crescimento. Pedia consequentemente ao CMV um parecer complementar sobre a questão de saber se era possível uma utilização abusiva do produto em causa.
20 Por carta de 14 de Maio de 1996, a Comissão informou a Pharos que tinha decidido pedir ao CMV esse parecer complementar, antes de dar continuação ao procedimento de classificação do somatosalm num dos anexos do Regulamento n._ 2377/90.
21 Por carta de 27 de Junho de 1996, o CMV respondeu ao pedido de parecer complementar que, após um estudo específico, tinha chegado à conclusão de que o risco de utilização fraudulenta do somatosalm como auxiliar do crescimento poderia considerar-se inexistente.
22 Na sequência desta resposta, a Comissão transmitiu ao Conselho, em 25 de Setembro de 1996, uma nova proposta de regulamento para inclusão do somatosalm no Anexo II.
23 O Conselho não decidiu sobre esta proposta no prazo de três meses previsto pelo artigo 8._, n._ 3, alínea c), desse regulamento.
24 Em 8 de Julho de 1996, a Pharos propôs uma acção no Tribunal de Primeira Instância, com vista a obter, por um lado, um pedido nos termos do artigo 175._ do Tratado CE (actual artigo 222._ CE), com vista a obter a declaração de que a Comissão se absteve ilegalmente de prosseguir o processo destinado a incluir o somatosalm produzido pela recorrente na lista das substâncias não sujeitas a um LMR do Anexo II do Regulamento n._ 2377/90 e, por outro lado, um pedido nos termos dos artigos 178._ e 215._, segundo parágrafo, do Tratado, com vista a obter a condenação da Comissão a indemnizar a recorrente pelo prejuízo alegadamente sofrido na sequência dessa omissão.
O acórdão recorrido
25 No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância julgou extinta a instância na acção por omissão, por inutilidade superveniente da lide, uma vez que a Comissão tinha transmitido ao Conselho, em 25 de Setembro de 1986, uma proposta de regulamento para inclusão do somatosalm do Anexo II. O presente recurso não incide sobre esta parte do acórdão recorrido.
26 No que se refere ao pedido de indemnização, o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, decidiu que a Comissão não violara o princípio da segurança jurídica nem o princípio da protecção da confiança legítima. Os considerandos pertinentes do acórdão recorrido são os seguintes:
«63 O princípio da segurança jurídica visa, designadamente, garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas que relevam do direito comunitário...
64 O princípio da protecção da confiança legítima pode ser invocado por qualquer particular em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito surgir expectativas fundadas... Inversamente, na falta de garantias precisas fornecidas pela administração, ninguém pode invocar uma violação do princípio da confiança legítima...
65 No caso em apreço, há que observar que o artigo 8._, n._ 3, alínea b), do Regulamento n._ 2377/90 não determina, de modo preciso, o prazo em que a Comissão deve submeter ao Conselho uma proposta com as medidas a tomar. Pelo contrário, ao utilizar a expressão `sem demora', o legislador comunitário, embora impondo à Comissão que actue rapidamente, deixa-lhe uma certa margem de manobra.
66 Não se pode, portanto, deduzir da regulamentação aplicável que o prazo em que a Comissão devia agir era perfeitamente previsível e que foram dadas à demandante garantias precisas quanto a esse prazo.
67 Por outro lado, se é verdade que a Comissão precisou de onze meses para submeter ao Conselho, em 25 de Setembro de 1996, uma proposta de medidas a tomar, não é menos verdade que, em 23 de Abril de 1996, pediu ao CMV um parecer complementar.
68 Tendo em atenção que alguns Estados-Membros se opuseram à inclusão do somatosalm no Anexo II, porque temiam que esta substância pudesse ser utilizada como promotora do crescimento, não se pode criticar a Comissão por ter reexaminado o processo durante um certo tempo e por ter pedido, a seguir, um parecer complementar ao CMV.
69 Com efeito, deve reconhecer-se à Comissão, quando confrontada a um processo científica e politicamente muito complexo e sensível, o direito de solicitar um parecer como o ora em causa, apesar do silêncio do Regulamento n._ 2377/90 quanto a este aspecto da questão.
70 Por outro lado, como a Comissão observou com razão, foi graças ao parecer complementar pedido que pôde dissipar as dúvidas sobre a questão de saber se o somatosalm poderia vir a ser utilizado como promotor do crescimento. Nestas condições, facilitou consideravelmente o trabalho do Conselho, que, após ter tomado conhecimento do parecer complementar do CMV, não se opôs à classificação do somatosalm no Anexo II.
71 Em última análise, ao pedir o parecer complementar em 23 de Abril de 1996, a Comissão só não tomou decisões durante seis meses após 16 de Outubro de 1995, data em que o comité regulador não deu parecer favorável às medidas propostas pela Comissão.
72 Nestas circunstâncias, a Comissão não violou nem o princípio da segurança jurídica, nem o da protecção da confiança legítima e, por maioria de razão, não houve violação caracterizada.»
27 Por outro lado, no que se refere à existência de violação do princípio da boa administração, o Tribunal de Primeira Instância declarou que o raciocínio seguido pela Comissão e as diligências efectuadas não demonstram de modo algum uma má gestão do processo por parte da Comissão.
O recurso para o Tribunal de Justiça
28 A Pharos sustenta que as conclusões do Tribunal de Primeira Instância relativas ao pedido de indemnização estão viciadas por erros de direito, que justificam a anulação do acórdão recorrido. A recorrente invoca, essencialmente, dois fundamentos que consistem, respectivamente, numa interpretação errada do artigo 8._, n._ 3, alínea b), do Regulamento n._ 2377/90, que prevê que a Comissão submeterá «sem demora» ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar, e na interpretação errada do referido regulamento, na sua totalidade, pelo facto de este não conferir à Comissão o direito de solicitar um parecer complementar do CMV.
Quanto à interpretação errada do artigo 8._, n._ 3, alínea b), do Regulamento n._ 2377/90
- Argumentos das partes
29 A título principal, a Pharos afirma que a expressão «sem demora» significa «de imediato», o que é confirmado por outras versões linguísticas do Regulamento n._ 2377/90. Assim, a versão inglesa utiliza a expressão «without delay», a versão neerlandesa, a expressão «onverwijld», e a versão alemã, a de «unverzüglich». O legislador indicou, portanto, que a Comissão não dispõe de qualquer prazo para submeter uma proposta ao Conselho.
30 Esta interpretação é aliás igualmente confirmada pela economia geral do Regulamento n._ 2377/90, que tem por objecto definir e garantir um processo rápido de fixação dos LMR dos medicamentos veterinários nos alimentos de origem animal. Relativamente às novas substâncias farmacologicamente activas, o artigo 6._ prevê um prazo fixo, que se situa entre 30 dias e 120 dias, para cada uma das fases do processo de fixação dos LMR.
31 O direito do inventor de uma nova substância a prazos breves é demonstrado, a contrario, pela maior flexibilidade prevista no artigo 7._, no que se refere à fixação dos LMR para as substâncias cuja utilização já estava autorizada à data da entrada em vigor do Regulamento n._ 2377/90. Esta disposição prevê que a Comissão fixa o calendário de estudo das substâncias e que o período de análise pelo CMV é fixado em 120 dias, prazo que pode ser renovado.
32 Assim, a Pharos considera que tinha o direito de aguardar, em conformidade com o princípio da confiança legítima, que a Comissão aplicasse correctamente o processo previsto, submetendo «sem demora» ao Conselho uma proposta de medidas a tomar. Ao decidir que a expressão «sem demora» permite à Comissão esperar onze meses antes de transmitir uma proposta ao Conselho, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.
33 A título subsidiário, a recorrente sustenta que, mesmo que fosse de reconhecer «uma certa margem de manobra» à Comissão, deve todavia concluir-se que a expressão «sem demora» indica pelo menos um prazo breve e que um prazo de onze meses excede manifestamente este conceito. Ao declarar que a Comissão tinha respeitado a obrigação de agir com rapidez, apesar do facto de ter permanecido inactiva durante seis meses e de só ter adoptado o acto que lhe incumbia praticar após onze meses, o acórdão recorrido é destituído de fundamentação ou, pelo menos, não está suficientemente fundamentado juridicamente.
34 A Fédération européenne de la santé animale (a seguir «Fedesa»), interveniente em apoio dos pedidos da Pharos, alega que, se é certo que das duas fases que o processo de estabelecimento dos LMR comporta, a fase científica pode ter uma duração bastante longa, diferentemente sucede no que se refere à fase de adopção dos LMR. Isto resulta do décimo considerando do preâmbulo do Regulamento n._ 2377/90, segundo o qual, «feita a avaliação científica pelo Comité dos Medicamentos Veterinários, os limites máximos de resíduos devem ser adoptados por intermédio de um processo rápido».
35 A Comissão sustenta que o Tribunal de Primeira Instância teve razão ao considerar que a expressão «sem demora» não determina de maneira precisa o prazo no qual a Comissão tem o dever de agir, embora a obrigue a agir num prazo razoável. Segundo a Comissão, se o legislador não tivesse pretendido deixar prazo algum à Comissão para recorrer ao Conselho, teria empregue a expressão «imediatamente», como fez relativamente aos comités de gestão (7).
36 No que se refere ao argumento da recorrente baseado no artigo 7._ do Regulamento n._ 2377/90, a Comissão observa que este artigo não tem em vista salvaguardar os direitos dos operadores económicos e também não institui um regime de autorização provisória. Com efeito, o artigo 7._ institui um processo paralelo ao do artigo 6._ - novas substâncias -, aplicável às substâncias já no mercado. Tendo estabelecido uma obrigação de determinação de um LMR comunitário para qualquer substância, o legislador não pode pretender aplicar esta exigência a todos os medicamentos já no mercado, sem proceder a um escalonamento dos trabalhos e sem instituir um período de transição (8). O calendário a que o artigo 7._, n._ 2, do Regulamento n._ 2377/90 faz referência tem em vista, portanto, programar por vários anos o estudo das centenas de substâncias presentes no mercado em 1 de Janeiro de 1992.
37 Aliás, dado que o prazo de seis meses decorreu entre o parecer do comité regulador e o pedido de parecer complementar dos CMV, não é desrazoável, tendo em conta o facto de a própria Comissão ter tido de proceder a uma reapreciação do processo.
- Apreciação da procedência do fundamento
38 Pela minha parte, penso que, no quadro deste primeiro fundamento, importa tomar posição unicamente sobre o prazo de seis meses durante o qual a Comissão diz ter reexaminado o processo, isto é, o período que decorreu entre 16 de Outubro de 1995, data em que o comité regulador não emitiu parecer conforme às medidas propostas, e 23 de Abril de 1996, data em que a Comissão decidiu solicitar o parecer complementar (a seguir «prazo de seis meses»). Com efeito, a licitude deste pedido é objecto do segundo fundamento do presente recurso e, portanto, só se poderá tomar posição sobre o prolongamento suplementar do processo (a seguir «prazo de cinco meses»), devido a este pedido, perante a licitude do próprio pedido de parecer complementar.
39 No que se refere à compatibilidade do prazo de seis meses com as disposições do artigo 8._, n._ 3, alínea b), do Regulamento n._ 2377/90, parece-me, antes de mais, incontestável que, como o Tribunal de Primeira Instância decidiu muito correctamente, o emprego da expressão «sem demora» não pode ser interpretado como determinando de maneira precisa (9) o prazo em que a Comissão deve submeter ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. Também não se pode aí detectar a intenção do legislador comunitário de ver a Comissão transmitir sem demora, isto é, imediatamente, após a verificação da ausência de um parecer conforme do comité regulador, ao Conselho, uma proposta de medidas a tomar. Se, como afirma a Pharos, essa tivesse sido a sua intenção, penso que o legislador teria utilizado a expressão «imediatamente» ou, como sugere a Comissão, «logo de seguida». Na ausência da manifestação de tal intenção, deve concluir-se que a utilização da expressão «sem demora» corresponde à vontade de o legislador, como justamente decidiu o Tribunal de Primeira Instância, deixar à Comissão uma certa margem de manobra, apesar de a mandar agir com rapidez.
40 A isto acresce, ainda que não seja o argumento decisivo, que o texto da disposição em causa pode ser interpretado como permitindo à Comissão submeter ao Conselho uma proposta que não é necessariamente a mesma que a que foi submetida ao comité regulador. O artigo 8._, n._ 3, alínea b), prevê, com efeito, que, «se as medidas projectadas não forem conformes com o parecer do comité ou na ausência de parecer, a Comissão submeterá sem demora ao Conselho uma (10) proposta relativa às medidas a tomar». É certo que a Comissão indicou na audiência que se sente obrigada, em princípio, a transmitir ao Conselho uma proposta de teor idêntico à que tinha submetido ao comité regulador, e isto deverá certamente ser a regra.
41 Mas, no caso excepcional em que, face aos debates que tiveram lugar no comité regulador, a Comissão chegasse à conclusão de que a inscrição do produto na lista das substâncias que não estão sujeitas a um LMR (Anexo II) se defrontaria, com grande probabilidade, com um voto negativo no Conselho, enquanto a inscrição do mesmo produto na lista das substâncias às quais é fixado um LMR provisório (Anexo III) teria uma possibilidade de ser aprovada, o texto não a proibia de transmitir ao Conselho uma proposta nesse sentido.
42 Com efeito, não se pode esquecer que o processo denominado do «comité regulador» constitui uma delegação de poderes do Conselho na Comissão e que o Conselho reassume toda a sua competência legislativa a partir do momento em que lhe é submetida uma proposta.
43 Assim, o Conselho poderia mesmo adoptar medidas diferentes das propostas pela Comissão, na condição, evidentemente, de respeitar a regra da unanimidade prevista no artigo 250._ CE (ex-artigo 189._-A). O artigo 8._, n._ 3, alínea c), do Regulamento n._ 2377/90 prevê, com efeito, o seguinte:
«Se, no termo de um prazo de três meses a contar da data em que o assunto foi submetido à apreciação do Conselho, este ainda não tiver deliberado (11), a Comissão adoptará as medidas propostas, excepto no caso de o Conselho se ter pronunciado por maioria simples contra as referidas medidas.»
44 Deve, portanto, ser reconhecido à Comissão o direito de reflectir sobre todas estas possibilidades.
45 Ora, se a Comissão, embora devendo agir rapidamente, dispõe de uma margem de manobra, a conclusão provisória que se impõe só pode ser aquela a que chegou o Tribunal de Primeira Instância (12), a saber, que «Não se pode... deduzir da regulamentação aplicável que o prazo em que a Comissão devia agir era perfeitamente previsível e que foram dadas à demandante garantias precisas (13) quanto a esse prazo.»
46 Além disso, a margem de manobra ou o prazo de reflexão de que a Comissão dispõe também deve ser apreciado em função da complexidade do processo em questão e, nomeadamente, como no caso presente, em relação com as razões que estiveram na origem da ausência de parecer conforme.
47 Assim, o Tribunal de Primeira Instância teve razão ao considerar que não se podia censurar a Comissão por ter reexaminado o processo durante um certo tempo, na medida em que determinados Estados-Membros se tinham oposto à inclusão do somatosalm no Anexo II, por recearem que esta substância pudesse ser utilizada como promotor de crescimento e que a sua inclusão no Anexo II pudesse, indirectamente, pôr em causa a moratória sobre a BST.
48 Com efeito, não se pode esquecer que, no momento em que a Comissão concedeu a si mesma este prazo de reflexão, o Tribunal de Primeira Instância ainda não tinha proferido o seu acórdão no processo Lilly Industries/Comissão (14), do qual resulta que o processo de fixação de um LMR a título do Regulamento n._ 2377/90 é um processo autónomo e distinto dos processos de concessão de autorizações de colocação no mercado previstas noutros textos de direito comunitário e que este regulamento não contém qualquer disposição que autorize a Comissão a ter em conta uma proibição de comercialização para se recusar a fixar um LMR.
49 Finalmente, a Pharos não apresentou qualquer elemento susceptível de provar que o prazo de reexame de seis meses era desproporcionado perante a complexidade do processo.
50 Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância teve razão ao decidir, quanto a este ponto, que a Comissão não violou nem o princípio da segurança jurídica nem o princípio da protecção da confiança legítima, a fortiori, de uma maneira caracterizada. Resulta igualmente do que antecede (15) que o argumento subsidiário que consiste numa alegada falta de fundamentação do acórdão recorrido também não merece acolhimento.
51 Assim, este primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto à interpretação errada do Regulamento n._ 2377/90, na sua totalidade, na medida em que não dá à Comissão o direito de solicitar um parecer complementar do CMV
- Argumentos das partes
52 A recorrente descreve o processo previsto nos artigos 6._ e 8._ do Regulamento n._ 2377/90, precisando que, no termo deste processo, um parecer negativo do comité regulador ou a inexistência de parecer conduzem a uma substituição de competência em benefício do Conselho. Com efeito, nestes últimos casos, a Comissão não pode tomar outra decisão que não seja a de submeter o projecto ao Conselho. Este dispõe então de um prazo de três meses para adoptar as medidas requeridas por maioria qualificada. No caso de o não fazer, a Comissão recupera a sua competência para adoptar as medidas propostas, salvo no caso de o Conselho se pronunciar por maioria simples contra as referidas medidas.
53 Este processo é claro, preciso e incondicional, abrange de forma exaustiva todas as hipóteses e não abre à Comissão qualquer possibilidade de agir de maneira diferente da prescrita no Regulamento n._ 2377/90.
54 Segundo a recorrente, o facto de, como foi declarado pelo Tribunal de Primeira Instância, o parecer complementar ter facilitado consideravelmente os trabalhos do Conselho (16) é destituído de pertinência quanto a este aspecto. Em qualquer circunstância, a interpretação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância é manifestamente errada. O acórdão recorrido reconhece que o Conselho não decidiu sobre a proposta da Comissão. Esta ausência de decisão implica uma ausência de maioria positiva ou negativa no Conselho, situação que reflecte exactamente a que existia ao nível dos peritos nacionais no comité regulador antes de o parecer complementar do CMV ter sido pedido e, a fortiori, conhecido. O parecer complementar, portanto, não teve qualquer efeito sobre a posição dos Estados-Membros.
55 A Fedesa salienta que, para autorizar a Comissão a pedir um parecer complementar, o Tribunal de Primeira Instância baseia-se na moratória sobre a BST. Ora, o próprio Tribunal de Primeira Instância admitiu no acórdão Lilly Industries/Comissão, já referido, n._ 90, que a Comissão estava obrigada a preparar um projecto de regulamento incluindo esta substância no referido anexo e a submetê-lo ao comité regulador para aprovação, quando o CMV, após análise de todas as informações necessárias, deu um parecer positivo sobre um pedido de inclusão de uma substância no Anexo II.
56 O único objectivo do Regulamento n._ 2377/90 é a protecção da saúde pública, que é assegurada exclusivamente por uma avaliação científica do processo. Não podem ser tomadas em conta considerações de natureza política ou socioeconómica (17). Na medida em que o acórdão recorrido dá à Comissão a possibilidade de invocar tais considerações, concede uma margem de apreciação quase ilimitada à Comissão, o que põe em causa a estabilidade necessária à indústria europeia da saúde animal. Se o regulamento não fosse estritamente respeitado pela Comissão, as empresas perderiam a segurança jurídica que o mesmo era suposto dar-lhes.
57 A Comissão sustenta ter decidido proceder a uma nova consulta do CMV a fim de dissipar toda a incerteza sobre uma eventual violação do artigo 15._ do Regulamento n._ 2377/90 em relação com a moratória sobre a BST e, assim, facilitar os trabalhos do Conselho, permitindo com toda a certeza que o projecto de regulamento não fosse por este rejeitado por maioria simples.
58 Quanto a este aspecto, a recorrente recorda que quatro Estados-Membros se opuseram, no comité regulador, à classificação do somatosalm num dos anexos do Regulamento n._ 2377/90, em virtude da moratória sobre a BST. Por este facto, não pôde ser obtido um parecer favorável por maioria qualificada. Além disso, seis Estados-Membros abstiveram-se na votação, sem fundamentar a sua atitude de outra forma que não fosse, ao que parece, pela vontade de reservar a sua liberdade de manobra para as discussões do Conselho. O parecer científico complementar do CMV teve, portanto, como efeito evitar que, no Conselho, os Estados que se tinham abstido no comité manifestassem, por seu turno, a sua oposição à proposta da Comissão e, portanto, bloqueassem, por maioria simples, a adopção do projecto.
59 Neste contexto, a Comissão refere que o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Moskof (18), que a Comissão tinha podido retardar por seis meses a adopção do seu projecto de regulamento, e isto apesar do parecer favorável do comité em causa. Apesar de este processo dizer respeito a um comité de gestão e não a um comité regulador, os princípios podem de qualquer maneira ser transpostos para o presente processo.
60 Finalmente, no que se refere aos argumentos da Fedesa, a Comissão precisa que foram determinados Estados-Membros, e não a Comissão, que invocaram o risco de o somatosalm poder ser utilizado como promotor de crescimento. Uma vez que esta situação corria o risco de conduzir ao bloqueamento da adopção do projecto em causa, tornou-se necessário pedir um parecer complementar ao CMV. Nestas circunstâncias, o referido acórdão Moskof é pertinente na medida em que autoriza a Comissão a encontrar uma solução «susceptível de resolver, da melhor forma possível, os problemas suscitados por certas delegações».
61 No que se refere ao acórdão Lilly Industries/Comissão, já referido, no qual se baseia o raciocínio da Fedesa, a Comissão observa, antes de mais, que, no n._ 82 desse acórdão, o próprio Tribunal de Primeira Instância estabelece uma diferença entre este e o seu acórdão no processo que deu lugar ao presente recurso:
«O poder de apreciação de que dispõe a Comissão na instrução dos pedidos de fixação de LMR apresentados ao abrigo do Regulamento n._ 2377/90 é reduzido. Excepto perante determinadas circunstâncias especiais (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Fevereiro de 1998, Pharos/Comissão, T-105/96, Colect., p. II-285, n.os 69 e 70), a instituição deve aplicar de forma estrita o processo previsto por esse regulamento.»
62 Com efeito, existem diferenças essenciais entre as situações que conduziram aos dois acórdãos. Em primeiro lugar, no processo que deu lugar ao acórdão Lilly Industries/Comissão, já referido, a Comissão, na sequência do parecer do CMV, em vez de preparar um projecto de regulamento incluindo a substância em causa num dos anexos do Regulamento n._ 2377/90, com vista a submetê-lo ao comité regulador, indeferiu o pedido de classificação com base na moratória sobre a BST. Ao invés, no caso presente, não se trata de forma alguma de um indeferimento do pedido de classificação, mas de um pedido de parecer complementar ao CMV, não com base em considerações de natureza política ou socioeconómica, mas com base em considerações científicas com vista a favorecer, nomeadamente, os trabalhos ulteriores do Conselho. Assim, a Comissão não fez «perder às empresas a segurança jurídica que o regulamento [n._ 2377/90] é suposto dar-lhes».
- Apreciação da procedência do fundamento
63 Deve observar-se, antes de mais, que, se a Comissão tivesse transmitido ao Conselho a proposta que, no comité regulador, não tinha podido recolher uma maioria qualificada a seu favor, teria sido real o risco de a ver ser rejeitada definitivamente. Com efeito, teria bastado que quatro dos seus Estados-Membros que se abstiveram na reunião do comité exprimissem o voto negativo no Conselho, para que se verificasse uma maioria simples negativa de oito votos.
64 Mas, qualquer que tenha sido o efeito benéfico ou não do parecer complementar sobre a posição dos Estados-Membros no Conselho, este efeito não é, de qualquer forma, relevante para apreciar a licitude do pedido de tal parecer. Esta decorre antes dos termos do artigo 8._, n._ 3, alínea b), do Regulamento n._ 2377/90.
65 É certo que este artigo não prevê expressamente o direito de a Comissão solicitar um parecer complementar por parte do CMT. Todavia, como foi dito acima (19), esta disposição também não obriga a Comissão a submeter ao Conselho as mesmas medidas que as que foram submetidas ao comité regulador.
66 Ao invés, a Comissão deve poder ter em conta, na elaboração da proposta a submeter ao Conselho, as opiniões expressas dentro do comité regulador. A fortiori, deve poder procurar argumentos susceptíveis de convencer os Estados-Membros reticentes da razão da sua proposta, tal como foi submetida ao comité regulador e rejeitada por este. Ora, foi precisamente esse o objectivo do pedido de um parecer complementar dirigido ao CMV: face à oposição de quatro Estados-Membros e à abstenção de seis outros, a Comissão procurou um parecer científico para dissipar qualquer dúvida sobre um problema suscitado pelos peritos nacionais no comité regulador.
67 O acórdão Moskof, citado neste contexto pela Comissão, confirma amplamente esta interpretação e, contrariamente ao que pretende a Fedesa, pode muito bem comparar-se o pedido de parecer complementar com os esforços desenvolvidos pela Comissão no processo Moskof. Com efeito, quando o comité em questão já tinha adoptado o texto posposto, o Tribunal de Justiça, não obstante, declarou que a Comissão tinha o direito de tentar encontrar, retardando, por este facto, por seis meses, a adopção do acto, uma solução de compromisso à qual ainda poderiam aderir as duas delegações que tinham recusado aprovar o texto na sua versão inicial. Ora, isto conduziu a dar ao regulamento em questão um efeito retroactivo. A fortiori, quando apenas cinco delegações se exprimiram num sentido favorável à proposta, quatro se opuseram à mesma e seis delegações não se exprimiram, preferindo conservar a sua liberdade de manobra para as discussões no Conselho, a Comissão deve ter o direito de procurar argumentos com vista a obter, no Conselho, uma maioria qualificada a favor da proposta em questão. A fim de apoiar a sua proposta com argumentos científicos, probatórios e incontestáveis, a Comissão recorreu ao parecer dos peritos do CMV.
68 Finalmente, no que se refere à argumentação avançada pela Fedesa, basta observar que o Tribunal de Primeira Instância não autorizou a Comissão a recusar-se a fixar um LMR baseando-se na moratória sobre a BST. O problema era saber se o somatosalm podia ser incluído no Anexo II do Regulamento n._ 2377/90, o que teria evitado que esta substância fosse sujeita a um LMR. Além disso, não foi a Comissão quem invocou a referida moratória para se opor a essa inclusão, mas alguns representantes dos Estados-Membros no comité regulador. A Comissão limitou-se a procurar argumentos científicos para responder aos receios expressos por estas delegações e para convencer as delegações que se tinham abstido quando da votação.
69 É certo que, como o Tribunal de Primeira Instância declarou no seu acórdão Lilly Industries/Comissão (20), já referido, quando o CMV deu um parecer positivo sobre um pedido de inclusão de uma substância no Anexo II, a Comissão é obrigada a preparar um projecto de regulamento que inclua essa substância no referido anexo e a submetê-lo ao comité regulador para aprovação. Todavia, no caso presente, estamos numa fase ulterior do processo previsto no Regulamento n._ 2377/90, a saber, a hipótese de o comité regulador se ter exprimido sobre a proposta de inclusão da substância em causa no Anexo II. Ora, em caso de ausência de parecer conforme por parte do comité regulador, a Comissão, nesta fase do processo, dispõe, como acima foi dito, de uma certa margem de manobra, pelo menos no que se refere ao prazo em que um projecto deva ser submetido ao Conselho e, em minha opinião, igualmente no que se refere ao conteúdo da própria proposta.
70 Assim, ao fundamentar, quanto a este ponto, a improcedência do pedido de indemnização, pelo facto de a Comissão, quando está perante um processo cientificamente e politicamente muito complexo e sensível, ter o direito de solicitar tal parecer não obstante o silêncio do Regulamento n._ 2377/90 sobre este ponto, o Tribunal de Primeira Instância não procedeu a uma interpretação errada do artigo 8._, n._ 3, alínea b), do Regulamento n._ 2377/90.
71 Em consequência, este segundo fundamento deve igualmente ser julgado improcedente.
Conclusão
72 No termo desta análise, proponho ao Tribunal de Justiça que:
- negue provimento ao recurso;
- condene a Pharos SA nas despesas.
(1) - Pharos/Comissão (T-105/96, Colect., p. II-285).
(2) - JO L 224, p. 1.
(3) - Tal como descrito pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido.
(4) - Tais como descritos pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido.
(5) - JO L 116, p. 27.
(6) - JO L 366, p. 19.
(7) - V. Decisão 87/373/CEE do Conselho, de 13 de Julho de 1987, que fixa as modalidades de exercício da competência de execução atribuída à Comissão (JO L 197, p. 33).
(8) - V. o artigo 14._ do Regulamento n._ 2377/90.
(9) - Sublinhado pelo autor.
(10) - Sublinhado pelo autor.
(11) - Esta nota só interessa à versão francesa.
(12) - N._ 66 do acórdão recorrido.
(13) - Sublinhado no acórdão recorrido.
(14) - Acórdão de 25 de Junho de 1998 (T-120/96, Colect., p. II-2571).
(15) - V. n.os 46 e 47, supra.
(16) - V. n._ 70, citado supra, do acórdão recorrido.
(17) - V. n._ 91 do acórdão, já referido.
(18) - Acórdão de 20 de Novembro de 1997 (C-244/95, Colect., p. I-6441, n.os 38 a 40).
(19) - N. n._ 42 das presentes conclusões.
(20) - V. n._ 83.
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