Conclusiones del abogado general
1. Es la novena vez que la Comisión de las Comunidades Europeas pide al Tribunal de Justicia que declare que un Estado miembro, en este caso el Reino de los Países Bajos, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (en lo sucesivo, «Directiva»).
2. Ésta tiene por objeto la eliminación de la contaminación del medio acuático causada por determinadas sustancias particularmente peligrosas, enumeradas en una lista, denominada «lista I», y la reducción de la contaminación del medio acuático por otras sustancias peligrosas, que figuran en otra lista, denominada «lista II», constituyendo ambas listas un anexo a la Directiva. Para alcanzar dichos objetivos, los Estados miembros deben adoptar, en virtud del artículo 2 de ésta, las medidas apropiadas, previstas en los artículos 3 y siguientes.
3. Por lo que se refiere a las sustancias de la lista I, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva, el Consejo establece los valores límite de emisión en función de sus efectos sobre el medio acuático, habida cuenta de los mejores medios técnicos disponibles. En virtud de los artículos 3 y 5 de la Directiva, para todo vertido efectuado en el medio acuático se requiere a los Estados miembros una autorización previa expedida por las autoridades nacionales competentes que señale las normas de emisión, que no deben rebasar los valores límite fijados por el Consejo.
4. Con objeto de establecer éstos, la Comisión adoptó, en colaboración con los Estados miembros, una lista de 129 sustancias individuales, confeccionada por el Consejo, en una Resolución de 7 de febrero de 1983 relativa a la lucha contra la contaminación de las aguas, como base para proseguir los trabajos sobre la aplicación de la Directiva. Con posterioridad, se incorporaron a dicha lista tres sustancias adicionales. Respecto de 18 de dichas 132 sustancias, el Consejo fijó valores límite y objetivos de calidad, mientras que otras 15 fueron objeto de una propuesta de Directiva presentada por la Comisión, pero retirada poco después de su presentación. De ello resulta que, hasta la fecha, aún no se han fijado a nivel comunitario los valores límite para 114 de las 132 sustancias prioritarias.
5. Por lo que se refiere a las sustancias comprendidas en la lista II, el artículo 7 de la Directiva está redactado del siguiente modo:
«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.
2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.
3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere.
[...]»
6. La lista II se presenta del siguiente modo:
«La lista II comprende :
- las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las que no se han determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva,
- determinadas sustancias individuales y determinados tipos de sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados a continuación,
y que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático , que no obstante puedan limitarse a determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización.»
7. El texto enumera a continuación las «categorías y grupos de sustancias correspondientes al segundo guión». Dicha lista comprende ocho categorías de sustancias, la primera de las cuales se compone de metaloides y metales, así como sus compuestos, entre los cuales figuran el titanio, el boro, el uranio, el teluro y la plata. La cuarta categoría comprende los compuestos organosilícicos tóxicos o persistentes y las sustancias que puedan dar origen a compuestos de esta clase en las aguas, excluidos los biológicamente inofensivos o que dentro del agua se transforman rápidamente en sustancias inofensivas.
8. La Directiva no establece ningún plazo para la adaptación del Derecho interno. No obstante, su artículo 12, apartado 2, prevé que, de ser posible, en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la Directiva, la Comisión transmitirá al Consejo las primeras propuestas formuladas sobre la base del examen comparativo de los programas establecidos por los Estados miembros. Por estimar que los Estados miembros no podrían suministrarle elementos pertinentes dentro de dicho plazo, mediante escrito de 3 de noviembre de 1976, la Comisión les propuso considerar la fecha del 15 de septiembre de 1981 para el establecimiento de los programas y la del 15 de septiembre de 1986 para su ejecución.
9. La Directiva se sustituyó parcialmente por la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, que tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones de instalaciones que cubran determinadas actividades industriales en la atmósfera, el agua y el suelo.
10. En efecto, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 96/61 prevé que mientras las autoridades competentes no hayan tomado las medidas necesarias contempladas en el artículo 5 de esta Directiva, los artículos 3, 5, 6, apartado 3, y 7, apartado 2, de la Directiva 76/464 serán aplicables a las instalaciones existentes que cubran las actividades contempladas en la Directiva 96/61. En cambio, según el apartado 2 de dicho artículo, las disposiciones relativas a los sistemas de concesión de permisos de determinadas Directivas, entre las que también figura la Directiva 76/464, ya no serán aplicables a las nuevas instalaciones a partir de la fecha de entrada en vigor de la Directiva 96/61, es decir, a partir del 30 de octubre de 1999.
11. Además, está en curso de adopción una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en lo sucesivo, «nueva Directiva-marco»). Parece que ésta deberá sustituir finalmente a las disposiciones controvertidas en el presente litigio.
12. Señalaré, en primer lugar, que el Reino de los Países Bajos cuestiona la oportunidad del recurso interpuesto por la Comisión. En efecto, los artículos 3, 5, 6, apartado 3, y 7, apartado 2, de la Directiva dejarán de aplicarse pronto a los sectores importantes de la industria. La nueva Directiva-marco en el ámbito de la política de aguas sustituiría a la Directiva, en un primer momento parcialmente y, después, totalmente.
13. Además, la Directiva-marco y la Directiva 96/61 dejarían trasnochada la distinción entre las sustancias de la lista I y las que figuran en la lista II. El régimen que resulta de dichas Directivas sólo prevé los objetivos de calidad como un medio secundario para combatir la contaminación del medio acuático. Por lo tanto, en breve quedaría obsoleta la controversia acerca de la interpretación de la lista II, primer guión, que constituye buena parte del presente recurso.
14. La perplejidad del Gobierno neerlandés es comprensible. Por mi parte, también estoy sorprendido por el hecho de que la Comisión exija a los Estados miembros que sean capaces de fijar objetivos de calidad para sus aguas, mientras que la propia Comisión no ha logrado proponerlos para la mayoría de las sustancias de que se trata, lo que, sin embargo, el artículo 6, apartado 2, le impone hacer (además de los valores límite previstos en el artículo 6, apartado 1). ¿Se habrá visto la Comisión confrontada con dificultades científicas y técnicas de naturaleza distinta de aquellas con las que se encontraron los Estados miembros?
15. Dicho lo anterior, se deduce de jurisprudencia reiterada, que la parte demandada no niega, que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación cuando se trata de decidir acerca de la oportunidad de interponer un recurso por incumplimiento. Además, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, en el caso de autos, el 23 de febrero de 1997. El Tribunal de Justicia ha vuelto a recordar recientemente este último principio a propósito de los incumplimientos de la misma Directiva en las sentencias Comisión/Grecia y Comisión/Portugal, antes citadas.
16. Por lo tanto, procede examinar más adelante las imputaciones formuladas por la Comisión.
17. Procede hacer otra observación preliminar sobre el objeto del litigio. Las pretensiones que la Comisión pide que el Tribunal de Justicia le conceda incluyen la referencia a un incumplimiento, general, de la Directiva. Sin embargo, las imputaciones formuladas por la Comisión en el procedimiento administrativo previo tan sólo se referían a la cuenca del Escalda.
18. Pues bien, es jurisprudencia reiterada que el objeto de un recurso por incumplimiento debe permanecer, so pena de inadmisibilidad, en el marco definido en el procedimiento administrativo previo.
19. Por lo tanto, debe considerarse que procede declarar la admisibilidad del recurso de la Comisión sólo en la medida en que se refiere a la cuenca del Escalda.
Sobre el incumplimiento de la obligación de fijar objetivos de calidad para las sustancias de la lista II, primer guión
20. La Comisión imputa a las autoridades neerlandesas haber incumplido sus obligaciones al no establecer programas que incluyan objetivos de calidad para las sustancias de la lista I, para las cuales aún no se han fijado los valores límite a nivel comunitario.
21. En efecto, la Comisión estima que tales sustancias están comprendidas en el ámbito de aplicación de la lista II, primer guión, y que, por lo tanto, la contaminación de las aguas causada por dichas sustancias debe combatirse con los medios previstos en el artículo 7 de la Directiva, entre los cuales figuran los programas que incluyan objetivos de calidad.
22. El Reino de los Países Bajos no niega no haber establecido tales programas ni tales objetivos. Sin embargo, alega que la interpretación de la lista II, primer guión, propugnada por la Comisión, es errónea y que las sustancias de la lista I, para las cuales, sin embargo, los valores límite no se fijan a nivel comunitario, deben tratarse, no obstante, con arreglo al régimen previsto en los artículos 3 a 6 de la Directiva.
23. La argumentación de la parte demandada se apoya en el tenor literal de la Directiva, en su sistema y en su objetivo, y en su aplicación a lo largo del tiempo.
24. Por lo que se refiere al tenor literal de la Directiva, el Reino de los Países Bajos recuerda que, según los términos del primer guión de la lista II, las sustancias controvertidas son aquellas «que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las que no se han determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva».
25. Basándose, en particular, en las versiones lingüísticas neerlandesa y alemana, que utilizan los términos «niet worden vastgesteld» y «nicht festgelegt werden», por «no se han determinado», la parte demandada deduce de ello que las categorías y grupos de la lista I sólo forman parte del régimen de la lista II cuando quede expresamente acreditado que en el futuro no se fijará ningún valor límite para dichas categorías y grupos de sustancias.
26. En cuanto al sistema y al objetivo de la Directiva, el Reino de los Países Bajos expone que las sustancias de la lista I de la Directiva están sometidas al régimen previsto en los artículos 3 a 6 de ésta, que es más estricto que aquel que prevé el artículo 7 para las sustancias de la lista II. En su opinión, lo anterior se explica por el hecho de que la lista I recoge las sustancias más nocivas, lo cual, por lo tanto, justifica las medidas más restrictivas, mientras que las sustancias enumeradas en la lista II presentan una nocividad menor.
27. En consecuencia, la lucha contra las sustancias de la lista I debería ser particularmente intensa a fin de no frustrar el objetivo de la Directiva, a saber, la eliminación, en la medida de lo posible, de las sustancias reconocidas como más nocivas.
28. Por lo tanto, sería erróneo querer someter, como hace la Comisión, tales sustancias al régimen menos estricto de la lista II, por el único motivo de que el Consejo aún no ha fijado valores límite para las emisiones de dichas sustancias. En efecto, este hecho no pone por sí solo en entredicho en modo alguno la nocividad de éstas, que, por lo tanto, deberían someterse a un régimen restrictivo, como el previsto en los artículos 3 a 6 de la Directiva.
29. Tan sólo en la hipótesis excepcional de que el Consejo hubiera comunicado formalmente su intención de no adoptar límites comunitarios para una sustancia de la lista I procedería tratarla como perteneciente a la lista II.
30. La parte demandada también insiste en otra consecuencia de la interpretación propuesta por la Comisión, que tampoco concuerda con el sistema de la Directiva. A este respecto, recuerda que decenas de miles de sustancias forman parte de la lista I de la Directiva y aún no han sido objeto de fijación de normas comunitarias por el Consejo. Si debiera considerarse que todas forman parte de la lista II, los Estados miembros estarían obligados a definir objetivos de calidad para cada una de ellas.
31. El Gobierno neerlandés añade que la práctica de las Instituciones, tras la entrada en vigor de la Directiva, confirma este razonamiento. En efecto, en su opinión, ello demuestra que la Comisión presentó numerosas propuestas al Consejo, que dieron lugar a la fijación de normas comunitarias. Además, se comprometió a hacer tales propuestas respecto de las 114 sustancias controvertidas en el caso de autos.
32. La parte demandada deduce de ello que la propia Comisión ha reconocido que procedía definir límites para dichas sustancias y someterlas al régimen estricto que se deriva de los artículos 3 a 6 de la Directiva. El motivo por el cual esto aún no se ha hecho debe buscarse en la Comisión y no cabe imputar su responsabilidad a los Estados miembros.
33. En apoyo de su interpretación, la Comisión invoca, por su parte, la versión en lengua inglesa, que utiliza los términos «have not been determined», así como la sentencia Comisión/Luxemburgo, antes citada, en la cual el Tribunal de Justicia declaró que la lista II, primer guión, de la Directiva, enumera las sustancias para las que el Consejo aún no ha fijado límites comunitarios.
34. En cambio, la parte demandada alega, en mi opinión acertadamente, que dicha cita se extrae de la parte descriptiva de la sentencia, en un asunto en el que no se discutía la interpretación de los términos de la referida disposición. Por lo tanto, no puede deducirse de ello que el Tribunal de Justicia comparta el punto de vista de la Comisión.
35. En cualquier caso, debe señalarse que en dos sentencias más recientes, a saber, Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 35, y Comisión/Alemania, antes citada, apartados 27, 29 y 30, el Tribunal de Justicia precisó expresamente que, contrariamente a la tesis defendida por la demandada, las sustancias de la lista I, para las que el Consejo aún no ha fijado valores límite de emisión, deben considerarse provisionalmente como sustancias de la lista II, cuyo régimen se halla previsto en el artículo 7 de la Directiva.
36. En los apartados 35 y 40 de la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, el Tribunal de Justicia precisó que lo anterior es aplicable a las sustancias de que se trata «que hayan sido individualizadas» y que sean «pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro». No veo ningún motivo por el cual debería ser distinto por lo que respecta a los Países Bajos. Por lo tanto, este Estado miembro no está obligado a establecer programas que incluyan objetivos de calidad para decenas de miles de sustancias, sino únicamente para aquellas de las 114 sustancias para las cuales el Consejo aún no ha fijado valores límite y que, efectivamente, puedan hallarse en los ríos neerlandeses.
37. Mencionaré de paso que resulta sorprendente que la Comisión no haya limitado el objeto de su recurso a dichas 114 sustancias, cuando en los recursos interpuestos contra el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de Bélgica, la República Helénica y la República Portuguesa sólo se refirió a 99 sustancias. (Como ya he señalado antes, la Comisión retiró sus propuestas relativas a 15 sustancias, de modo que quedan 114 sustancias para las cuales ni el Consejo ha adoptado ni la Comisión ha propuesto valores límite.)
38. No obstante las anteriores reservas, de lo que antecede resulta que debe rechazarse la interpretación del primer guión de la lista II propuesta por la parte demandada.
39. Sin embargo, ésta también alega que el régimen aplicado en virtud del Derecho nacional a las sustancias de que se trata, basado en autorizaciones que incluyen valores límite de emisión, ha de asimilarse al previsto por la Directiva para las sustancias de la lista I y, por lo tanto, es más estricto que el que la Comisión desearía que se aplicase. Por lo tanto, en el caso de autos no se puede imputar a las autoridades neerlandesas ningún incumplimiento.
40. La aptitud del régimen existente en los Países Bajos queda ampliamente demostrada por los resultados alcanzados en dicho país en materia de protección de las aguas.
41. También procede subrayar que el régimen establecido por las autoridades neerlandesas se basa en textos legislativos y reglamentarios y, por lo tanto, no puede considerarse, como parece hacer la Comisión, como una mera práctica administrativa que las autoridades puedan modificar de forma discrecional.
42. Sin embargo, debe señalarse que en la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró expresamente que la aplicación, por un Estado miembro, de un sistema de protección que corresponda al previsto en el artículo 6 de la Directiva, mediante la fijación de valores límite de emisión, no le dispensa de establecer programas que incluyan objetivos de calidad para las sustancias de que se trata, obligación a la cual, según el Tribunal de Justicia, el legislador comunitario ha atribuido especial importancia.
43. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que carece de fundamento la alegación basada en el hecho de que la fijación de unos valores límite de emisión es, de por sí, una medida más severa que los programas que incluyan objetivos de calidad, contemplados en el artículo 7. En efecto, el Tribunal de Justicia declaró que, en esta materia, todo depende enteramente del nivel de los valores que se consideren.
44. Por último, también subrayó que la mejora de la calidad de las aguas en un Estado miembro no permite concluir que el método que éste ha elegido sea más severo que los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva, pues tal mejora no es sino el resultado al que el Estado miembro debería haber llegado aplicando la Directiva y no podía dispensar a éste de su obligación de adoptar las medidas previstas en el citado artículo 7.
45. En consecuencia, procede desestimar las alegaciones aducidas por la parte demandada y acoger la primera imputación formulada por la Comisión.
Sobre el incumplimiento de la obligación de fijar objetivos de calidad para las sustancias de la lista II, segundo guión
46. La Comisión alega que el Reino de los Países Bajos aún no ha fijado objetivos de calidad para la cuarta categoría de sustancias de la lista II, segundo guión, así como para determinadas sustancias de la primera categoría de dicho guión, a saber, el titanio, el boro, el uranio, el teluro y la plata.
47. La parte demandada no niega dicho incumplimiento, pero subraya que se ha hallado ante la imposibilidad de encontrar, incluso en la literatura internacional especializada, valores científicamente fundados que puedan servir de base para fijar objetivos de calidad. Por lo tanto, habría sido necesario hacer investigaciones científicas con esta finalidad. Los objetivos de calidad exigidos por la Directiva se fijarán en cuanto sea posible.
48. Recordaré una vez más que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Es pacífico que en dicho momento no se había puesto fin al incumplimiento.
49. Además, es jurisprudencia reiterada que las dificultades técnicas que haya podido encontrar un Estado miembro en el cumplimiento de sus obligaciones no pueden hacer desaparecer un incumplimiento. Como subraya la Comisión, el Estado miembro tuvo la posibilidad de solicitarle una prórroga del plazo.
50. El Gobierno neerlandés también alegó en la vista que del tenor literal del artículo 7, apartados 1, 2 y 3, resulta que esta disposición no impone a los Estados miembros que fijen objetivos de calidad para las sustancias, lo cual, por lo demás, es lógico, pues éstas se cuentan por miles.
51. En consecuencia, en su opinión, los Estados miembros tan sólo están obligados a fijar objetivos de calidad para las aguas, y no para las sustancias.
52. Sin embargo, la propia parte demandada reconoce que dichos objetivos necesariamente deben hacer referencia a las concentraciones de sustancias presentes en las aguas, puesto que los valores límite de emisión que figuran en las autorizaciones de vertido de dichas sustancias se fijan, con arreglo al artículo 7, apartado 2, a la luz de dichos objetivos.
53. Pues bien, es la falta de tal referencia respecto de las sustancias controvertidas en determinadas aguas, a saber, las de la cuenca del Escalda, lo que reprocha la Comisión.
54. Como hemos visto, por lo demás, el Gobierno neerlandés no niega dicha falta.
55. También añade, acertadamente, que los objetivos de calidad sólo deben referirse a sustancias que puedan hallarse en las aguas que aquí se consideran.
56. Sin embargo, la parte demandada no alega que éste no sea el caso de las sustancias que son objeto de la segunda parte del recurso de la Comisión.
57. De lo anterior resulta que también procede acoger la segunda imputación formulada por la Comisión.
Conclusión
Por las razones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que:
- El Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber adoptado para la cuenca del Escalda todas las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno al artículo 7, apartados 1, 2 y 3, de dicha Directiva.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- La parte demandada cargará con tres cuartas partes de las costas.
- La Comisión cargará con una cuarta parte de las costas.
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