Conclusioni dell avvocato generale
1. E' la nona volta che la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che uno Stato membro, nel caso specifico il Regno dei Paesi Bassi, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (in prosieguo: la «direttiva»).
2. Tale direttiva mira all'eliminazione dell'inquinamento dell'ambiente idrico causato da alcune sostanze particolarmente pericolose, enumerate in un elenco, detto «elenco I», e alla riduzione dell'inquinamento dell'ambiente idrico provocato da talune altre sostanze pericolose, enumerate in un altro elenco, detto «elenco II». I due elenchi costituiscono un allegato alla direttiva. Al fine di raggiungere questi obiettivi, gli Stati membri devono, ai sensi dell'art. 2 della direttiva, adottare gli idonei provvedimenti, che sono previsti dagli artt. 3 e seguenti.
3. Per quanto riguarda le sostanze appartenenti all'elenco I, il Consiglio fissa, ai sensi dell'art. 6, n. 1, della direttiva, valori limite di emissione in funzione dei loro effetti sull'ambiente idrico, e ciò tenuto conto dei migliori mezzi tecnici disponibili. Gli Stati membri sono tenuti, ai sensi degli artt. 3 e 5 della direttiva, a sottoporre qualsiasi scarico di tali sostanze nell'ambiente idrico ad una autorizzazione preventiva rilasciata dalle autorità nazionali competenti che fissano norme di emissione che non devono superare i valori limite fissati dal Consiglio.
4. Al fine di fissare tali valori, la Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, ha redatto un elenco di 129 sostanze singole, di cui il Consiglio ha preso atto con la risoluzione 7 febbraio 1983 relativa alla lotta contro l'inquinamento dell'ambiente idrico , adottandolo come base per proseguire i lavori sull'attuazione della direttiva. All'elenco in questione sono state aggiunte, successivamente, tre sostanze supplementari. Per 18 di queste 132 sostanze, il Consiglio ha fissato valori limite e obiettivi di qualità, mentre altre 15 sono state oggetto di una proposta di direttiva presentata dalla Commissione, ma ritirata poco dopo la sua presentazione. Ne consegue che, fino ad oggi, per 114 delle 132 sostanze prioritarie, non sono stati ancora fissati valori limite a livello comunitario.
5. Per quanto riguarda le sostanze appartenenti all'elenco II, l'art. 7 della direttiva dispone quanto segue:
«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.
2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3.
3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.
(...)».
6. Secondo quanto disposto dall'allegato alla direttiva
«L'elenco II comprende:
- le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono determinati i valori limite di cui all'articolo 6 della presente direttiva,
- alcune sostanze singole e alcune categorie di sostanze appartenenti alle famiglie e ai gruppi di sostanze elencati in appresso,
che hanno sull'ambiente idrico un effetto nocivo che può tuttavia essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione».
7. Il testo enumera poi le «famiglie e gruppi di sostanze di cui al secondo trattino». Questa elenco comprende 8 categorie di sostanze, di cui la prima è composta da metalloidi e metalli nonché i loro composti fra i quali figurano il titanio, il boro, l'uranio, il tellurio e l'argento. La quarta categoria comprende i composti organosilicati tossici o persistenti e le sostanze che possono dare origine a tali composti nelle acque, ad eccezione di quelli che sono biologicamente innocui o che si trasformano rapidamente nell'acqua in sostanze innocue.
8. La direttiva non prescrive nessun termine per il suo recepimento. Tuttavia, l'art. 12, n. 2, dispone che la Commissione, se possibile entro 27 mesi dalla notifica della direttiva, trasmette al Consiglio le prime proposte elaborate sulla base dell'analisi comparata dei programmi elaborati dagli Stati membri. La Commissione, ritenendo che gli Stati membri non sarebbero stati in grado di fornirle dati pertinenti entro detto termine, con lettera 3 novembre 1976 ha proposto loro di fissare la data del 15 settembre 1981 per l'elaborazione dei programmi e quella del 15 settembre 1986 per la loro attuazione.
9. La direttiva è stata parzialmente sostituita dalla direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento , che mira ad evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni nell'aria, nell'acqua, e nel terreno degli impianti adibiti ad alcune attività industriali.
10. Infatti, l'art. 20, n. 1, della direttiva 96/61 dispone che gli artt. 3, 5, 6, n. 3, e dell'art. 7, n. 2, della direttiva 76/464 si applicano agli impianti esistenti interessati dalle attività di cui alla direttiva 96/61 sino a quando le autorità competenti non abbiano adottato le misure necessarie di cui all'art. 5 di quest'ultima. Al contrario, ai sensi del n. 2 del suddetto articolo, le disposizioni relative alle autorizzazioni di talune direttive, tra cui anche la direttiva 76/464, cessano di applicarsi ai nuovi impianti a decorrere dalla data di applicazione della direttiva 96/61, e cioè dal 30 ottobre 1999.
11. Inoltre, è in corso di adozione una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque (in prosieguo: la «nuova direttiva quadro») . Quest'ultima dovrebbe sostituire, a termine, le disposizioni di cui trattasi nella presente causa.
12. Rilevo, prima di tutto, che il Regno dei Paesi Bassi contesta l'opportunità del ricorso presentato dalla Commissione. Infatti, gli artt. 3, 5, 6, n. 3, e 7, n. 2, della direttiva non sarebbero più applicabili fra non molto ai settori industriali importanti. La nuova direttiva quadro in materia di acque sostituirebbe la direttiva, in un primo momento parzialmente, e in un momento successivo integralmente.
13. Inoltre, la direttiva quadro e la direttiva 96/61 priverebbero di effetti la distinzione tra le sostanze che appartengono all'elenco I e quelle che figurano nell'elenco II. Il sistema risultante dalle suddette direttive non prevederebbe gli obiettivi di qualità se non come uno strumento secondario per combattere l'inquinamento idrico. Il contenzioso relativo all'interpretazione dell'elenco II, primo trattino, che occuperebbe buona parte del ricorso in esame, diventerebbe pertanto obsoleto a breve termine.
14. La perplessità del governo olandese è comprensibile. Per quanto mi riguarda, anch'io non posso che rimanere sorpreso del fatto che la Commissione esiga che gli Stati membri siano capaci di fissare obiettivi di qualità per le loro acque, mentre la Commissione medesima non è riuscita a proporne per la maggior parte delle sostanze in questione, nonostante l'art. 6, n. 2, le imponga di farlo (oltre ai valori limite previsti dall'art. 6, n. 1). La Commissione si sarebbe trovata a far fronte a difficoltà scientifiche e tecniche di natura diversa rispetto a quelle riscontrate dagli Stati membri?
15. Ciò detto, da una consolidata giurisprudenza, non contestata dalla convenuta, discende che la Commissione ha un potere di valutazione discrezionale quando si tratta di decidere sull'opportunità di proporre un ricorso per inadempimento . D'altronde, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, nella fattispecie, il 23 febbraio 1997. Quest'ultimo principio è stato ricordato anche recentemente dalla Corte, a proposito di inadempimenti relativi alla stessa direttiva, nelle sentenze Commissione/Grecia e Commissione/Portogallo, citate.
16. Occorre dunque esaminare in seguito gli addebiti formulati dalla Commissione.
17. Si impone un'altra osservazione preliminare relativamente all'oggetto della causa. Le domande che la Corte dovrebbe accogliere su richiesta della Commissione comportano la dichiarazione di un inadempimento, di ordine generale, alla direttiva. Gli addebiti formulati dalla Commissione nel corso del procedimento precontenzioso riguardano tuttavia soltanto il bacino dell'Escaut.
18. Ora, è giurisprudenza consolidata che l'oggetto di un ricorso per inadempimento deve, a pena di irricevibilità, restare entro i limiti determinati dal procedimento precontenzioso .
19. Occorre pertanto ritenere che il ricorso della Commissione sia ricevibile solo nella parte in cui riguarda il bacino dell'Escaut.
Sull'inadempimento all'obbligo di fissare gli obiettivi di qualità per le sostanze dell'elenco II, primo trattino
20. La Commissione contesta alle autorità olandesi di essere venute meno ai loro obblighi non avendo adottato programmi che contengano obiettivi di qualità per quanto riguarda le sostanze appartenenti all'elenco I, per le quali i valori limite non sono stati ancora fissati a livello comunitario.
21. La Commissione ritiene, infatti, che tali sostanze rientrino nell'ambito di applicazione dell'elenco II, primo trattino, e che, pertanto, l'inquinamento delle acque causato dalle suddette sostanze debba essere affrontato tramite gli strumenti previsti dall'art. 7 della direttiva, tra cui figurano i programmi che contengono obiettivi di qualità.
22. Il Regno dei Paesi Bassi non contesta l'addebito di non avere stabilito tali programmi né tali obiettivi. Tuttavia fa valere che l'interpretazione dell'elenco II, primo trattino, propugnata dalla Commissione, è erronea e che le sostanze che appartengono all'elenco I, ma per le quali i valori limite non sono stati fissati a livello comunitario, devono nondimeno essere trattate secondo il sistema previsto dagli artt. 3-6 della direttiva.
23. L'argomento della parte convenuta si fonda sul dettato della direttiva, sulla sua economia e la sua finalità, nonché sull'iter della sua applicazione.
24. Relativamente al dettato della direttiva, il Regno dei Paesi Bassi ricorda che, ai sensi del primo trattino dell'elenco II, le sostanze controverse sono quelle «appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono determinati i valori limite di cui all'articolo 6 della presente direttiva».
25. Riferendosi in particolare alle versioni linguistiche olandese e tedesca, che utilizzano i termini «niet worden vastgesteld» e «nicht festgelegt werden», per tradurre l'espressione «non sono determinati», la convenuta deduce che le famiglie ed i gruppi dell'elenco I appartengono al sistema dell'elenco II solo quando sia esplicitamente stabilito che nessun valore limite sarà fissato in futuro per tali famiglie e gruppi di sostanze.
26. Relativamente all'economia e alla finalità della direttiva, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che le sostanze appartenenti all'elenco I della direttiva sono soggette al sistema previsto dagli artt. 3-6 di quest'ultima, che risulta più restrittivo di quello che l'art. 7 prevede per le sostanze appartenenti all'elenco II. Ciò si spiegherebbe per il fatto che l'elenco I raggruppa le sostanze più nocive, giustificando dunque le misure più restrittive, mentre le sostanze enumerate nell'elenco II presenterebbero una minore nocività.
27. La lotta contro le sostanze appartenenti all'elenco I dovrebbe dunque essere particolarmente intensa perché non sia compromessa la finalità della direttiva, che consisterebbe nell'eliminare, nella massima misura possibile, le sostanze più nocive.
28. Sarebbe dunque errato voler sottoporre, come fa la Commissione, tali sostanze al regime meno restrittivo dell'elenco II, per la sola ragione che il Consiglio non avrebbe ancora fissato i valori limite per le emissioni delle suddette sostanze. Infatti, di per sé questo fatto non ridurrebbe assolutamente la nocività di tali sostanze, che dovrebbero pertanto essere soggette ad un regime restrittivo, come quello previsto dagli artt. 3-6 della direttiva.
29. Una sostanza appartenente all'elenco I potrebbe essere trattata come appartenente all'elenco II soltanto nell'ipotesi eccezionale in cui il Consiglio avesse formalmente comunicato la sua intenzione di non adottare, per essa, limiti comunitari.
30. La parte convenuta sottolinea parimenti un'altra conseguenza dell'interpretazione proposta dalla Commissione, anch'essa incompatibile con l'economia della direttiva. Essa ricorda, a questo riguardo, che decine di migliaia di sostanze appartengono all'elenco I della direttiva e non sono state ancora oggetto della fissazione di norme comunitarie da parte del Consiglio. Se si dovesse ritenere che tali sostanze appartengano tutte all'elenco II, gli Stati membri sarebbero obbligati a definire obiettivi di qualità per ciascuna di queste.
31. Il governo olandese aggiunge che la prassi delle istituzioni, successivamente all'entrata in vigore della direttiva, conferma questo ragionamento. Essa dimostrerebbe, infatti, che la Commissione ha fatto numerose proposte al Consiglio, pervenendo alla fissazione di norme comunitarie. Inoltre, essa si sarebbe impegnata a fare simili proposte per le 114 sostanze controverse nella fattispecie.
32. La parte convenuta ne deduce che la Commissione ha riconosciuto essa stessa la necessità di definire i limiti per tali sostanze e di sottoporle al sistema restrittivo di cui agli artt. 3-6 della direttiva. La ragione per la quale questo non è stato ancora fatto dovrebbe essere ricercata presso la Commissione e non si potrebbe attribuirne la responsabilità agli Stati membri.
33. A sostegno della propria interpretazione, la Commissione fa valere la versione in lingua inglese, che impiega i termini «have not been determined», così come la sentenza Commissione/Lussemburgo, citata, nella quale la Corte ha dichiarato che l'elenco II, primo trattino, della direttiva, enumera le sostanze per le quali il Consiglio non ha ancora fissato limiti comunitari.
34. La parte convenuta ha tuttavia fatto valere, giustamente a mio parere, che questa citazione è estratta dalla parte descrittiva della sentenza, in una causa in cui l'interpretazione dei termini di questa disposizione non era controversa. Da ciò non si può dunque concludere che la Corte condivide il punto di vista della Commissione.
35. E' giocoforza tuttavia constatare che, in due sentenze più recenti, e cioè le sentenze Commissione/Belgio, citata, punto 35, e Commissione/Germania, citata, punti 27, 29 e 30, la Corte ha precisato esplicitamente che, contrariamente alla tesi sostenuta dalla parte convenuta, le sostanze appartenenti all'elenco I, per le quali il Consiglio non ha ancora stabilito valori limite di emissione, devono provvisoriamente essere trattate come sostanze appartenenti all'elenco II, il cui regime è disciplinato dall'art. 7 della direttiva.
36. Ai punti 35 e 40 della sentenza Commissione/Belgio, citata, la Corte ha precisato che ciò vale per le sostanze in oggetto «che sono state individuate» e «che siano rilevanti nel contesto nazionale di ciascuno Stato membro». Non vedo alcuna ragione per cui le stesse conclusioni non possano valere per il Regno dei Paesi Bassi. Questo Stato membro non è dunque tenuto a stabilire programmi che contengano obiettivi di qualità per decine di migliaia di sostanze, ma soltanto per quelle, delle 114 sostanze per le quali i valori limite non sono stati ancora fissati dal Consiglio, che possono essere effettivamente presenti nei fiumi e corsi d'acqua olandesi.
37. Osservo, incidentalmente, che è sorprendente che la Commissione non abbia limitato l'oggetto del suo ricorso a queste 114 sostanze, mentre nei ricorsi presentati contro il Granducato di Lussemburgo, il Regno del Belgio, la Repubblica ellenica e la Repubblica portoghese, essa aveva menzionato soltanto 99 sostanze. (Come ho già ricordato precedentemente, la Commissione ha ritirato le sue proposte relative a 15 sostanze, cosicché restano 114 sostanze per le quali i valori limite non sono stati né fissati dal Consiglio né proposti dalla Commissione).
38. Nonostante queste riserve, da quanto precede discende che l'interpretazione del primo trattino dell'elenco II proposta dalla parte convenuta va respinta.
39. Tuttavia, quest'ultima fa valere anche che il regime applicato in forza del diritto nazionale alle sostanze in causa, basato su autorizzazioni che comprendono valori limite di emissione, deve essere equiparato a quello previsto dalla direttiva per le sostanze appartenenti all'elenco I ed è dunque più restrittivo di quello che la Commissione vorrebbe vedere applicato. Non si potrebbe pertanto rimproverare nella fattispecie un inadempimento qualsiasi alle autorità olandesi.
40. L'idoneità del regime esistente nei Paesi Bassi sarebbe ampiamente dimostrata dai risultati raggiunti in questo paese in materia di protezione delle acque.
41. Inoltre, occorrerebbe sottolineare che il regime attuato dalle autorità olandesi deriverebbe da disposizioni legislative e regolamentari e non potrebbe dunque essere considerato, come sembra fare la Commissione, come una semplice prassi amministrativa modificabile discrezionalmente da parte delle autorità.
42. Occorre tuttavia osservare che, nella sentenza Commissione/Germania, citata, la Corte ha espressamente dichiarato che l'attuazione, da parte di uno Stato membro, per mezzo della fissazione di valori limite di emissione, di un sistema di protezione corrispondente a quello dell'art. 6 della direttiva, non lo esonera dall'obbligo di stabilire programmi che contengono obiettivi di qualità per le sostanze in questione, obbligo al quale il legislatore comunitario, secondo la Corte, ha attribuito una importanza particolare.
43. A questo riguardo, la Corte ha ritenuto come privo di fondamento l'argomento attinente al fatto che il ricorso a valori limite di emissione sarebbe in quanto tale uno strumento più restrittivo dei programmi che contengono obiettivi di qualità, di cui all'art. 7. Essa ha infatti dichiarato che, nella materia, tutto dipendeva integralmente dal livello dei valori stabiliti .
44. Infine, essa ha anche sottolineato che il miglioramento della qualità delle acque in uno Stato membro non consente di concludere che il metodo scelto da questo sia più severo rispetto ai programmi previsti dall'art. 7 della direttiva, in quanto tale miglioramento non è altro che il risultato a cui avrebbe dovuto pervenire lo Stato membro applicando la direttiva e non può per questo dispensare quest'ultimo dall'obbligo di adottare le misure previste al suddetto art. 7.
45. Occorre pertanto respingere gli argomenti dedotti dalla parte convenuta e accogliere il primo addebito della Commissione.
Sull'inadempimento all'obbligo di fissare obiettivi di qualità per le sostanze di cui all'elenco II, secondo trattino
46. La Commissione fa valere che il Regno dei Paesi Bassi non ha ancora fissato obiettivi di qualità per la quarta categoria di sostanze dell'elenco II, secondo trattino, così come per alcune sostanze della prima categoria del suddetto trattino, e cioè il titanio, il boro, l'uranio, il tellurio e l'argento.
47. La parte convenuta non contesta tale inadempimento ma sottolinea che essa si è scontrata con l'impossibilità di trovare, anche nella letteratura internazionale, valori scientificamente fondati che potessero servire da base per la fissazione di obiettivi di qualità. Sarebbe stato dunque necessario avviare lavori scientifici a questo fine. Gli obiettivi di qualità richiesti dalla direttiva verrebbero fissati non appena possibile.
48. Ricordo ancora una volta che risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte che l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato . Non è contestato il fatto che in quel momento l'inadempimento non era venuto meno.
49. Inoltre, è giurisprudenza consolidata che l'inadempimento non viene meno per il fatto che uno Stato membro abbia dovuto fare fronte a difficoltà tecniche nell'adempimento dei propri obblighi . Come sottolineato dalla Commissione, lo Stato membro avrebbe avuto la possibilità di sollecitare, presso la stessa Commissione, una proroga del termine.
50. Il governo olandese ha, inoltre, fatto valere in udienza che dal dettato dell'art. 7, nn. 1, 2 e 3, discende che tale disposizione non impone agli Stati membri di fissare obiettivi di qualità per le sostanze. Ciò sarebbe d'altronde logico poiché esse si conterebbero a migliaia.
51. Gli Stati membri sarebbero dunque unicamente obbligati a fissare obiettivi di qualità per le acque, e non per le sostanze.
52. La parte convenuta ammette tuttavia essa stessa che i suddetti obiettivi devono necessariamente fare riferimento a concentrazioni di sostanze presenti nelle acque, dal momento che è alla luce di questi obiettivi che sono fissati, conformemente all'art. 7, n. 2, i valori limite di emissione indicati nelle autorizzazioni di scarico della suddette sostanze.
53. Ora, è proprio l'assenza di tale riferimento per le sostanze controverse nelle acque in questione, e cioè quelle del bacino dell'Escaut, che viene criticata dalla Commissione.
54. D'altronde, il governo olandese non contesta tale assenza, come ho ricordato sopra.
55. Esso aggiunge, giustamente, che gli obiettivi di qualità devono riguardare esclusivamente le sostanze che possono essere presenti nelle acque in questione.
56. Tuttavia, la parte convenuta non dimostra che le sostanze oggetto della seconda parte del ricorso della Commissione non rientrino in tale fattispecie.
57. Da ciò che precede discende che occorre accogliere anche il secondo addebito della Commissione.
Conclusione
58. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di dichiarare che:
«- il Regno dei Paesi Bassi, avendo omesso di adottare per le il bacino dell'Escaut tutte le misure che comporta la trasposizione dell'art. 7, nn. 1, 2 e 3, della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva stessa;
- il ricorso è respinto per il resto;
- la parte convenuta sopporterà tre quarti delle spese;
- la Commissione sopporterà un quarto delle spese».
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