Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die 4° Vara Criminal do Círculo do Porto (4. Strafabteilung des Tribunal de Círculo Porto) hat in dieser Rechtssache die Frage vorgelegt, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten bei einer nicht ordnungsgemässen Verwendung von Gemeinschaftsmitteln durch Einzelpersonen ergreifen können.
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen von Strafverfahren gegen die Angeklagten Nunes und de Matos. Der Sachverhalt wird in dem Vorlagebeschluß nicht dargelegt, jedoch ergibt sich aus einer kurzen Beschreibung im Anhang des Beschlusses, daß den beiden Angeklagten Urkundenfälschung, der Angeklagten Nunes ausserdem Bestechung vorgeworfen wird. Die nach portugiesischem Recht erhobenen Anklagen(1) betreffen Vorgänge aus den Jahren 1986 und 1987 in Zusammenhang mit Zuschüssen des Europäischen Sozialfonds zu Bildungsmaßnahmen. Die Angeklagte Nunes hat vor dem nationalen Gericht ausgeführt, das Gemeinschaftsrecht sehe für die nicht ordnungsgemässe Verwendung von Gemeinschaftsmitteln durch Privatpersonen Sanktionen vor; diese Sanktionen seien zivilrechtlicher Natur (Erstattung der Vorschüsse und Nichtzahlung der beantragten Restzahlung) und seien ausreichend, um die finanziellen Interessen der Europäischen Union zu wahren; folglich könne ein Mitgliedstaat angesichts des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts gegenüber dem nationalen Recht nicht die unter die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften fallenden Verhaltensweisen als Straftaten einstufen. Das nationale Gericht hat folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sahen die im Zeitpunkt der den Angeklagten vorgeworfenen Vorfälle anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften die Strafbarkeit eines solchen Verhaltens vor?
2. Ist ein Mitgliedstaat befugt, die Strafbarkeit von Verhaltensweisen vorzusehen, die nur gemeinschaftliche Vermögensinteressen verletzen und für die die Gemeinschaftsvorschriften nur eine zivilrechtliche Sanktion vorsehen?
3 Schriftliche Erklärungen haben die Angeklagte Nunes, die finnische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission abgegeben. Der Gerichtshof hat gemäß Artikel 104 § 4 der Verfahrensordnung beschlossen, von einer mündlichen Verhandlung abzusehen.
4 Der gemeinschaftsrechtliche Rahmen ist durch den Beschluß 83/516/EWG des Rates vom 17. Oktober 1983 über die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds(2) gesteckt. Dieser Beschluß enthält allgemeine Bestimmungen über den Fonds und ist durch die Verordnung (EWG) Nr. 2950/83 des Rates(3) ausgeführt worden. Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2950/83 bestimmt folgendes: "Wird ein Zuschuß des Fonds nicht unter den Bedingungen der Entscheidung über die Genehmigung verwandt, kann die Kommission ihn aussetzen, kürzen oder streichen, nachdem sie dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat."(4) Artikel 6 Absatz 2 bestimmt, daß ein Betrag, der nicht den Bedingungen gemäß verwendet wurde, zu erstatten ist.
5 Mit der Festlegung dieser Folgen für den Fall, daß Mittel nicht zu dem vorgesehenen Zweck verwendet werden, will das Gemeinschaftsrecht offensichtlich die Sanktionen, die von den Mitgliedstaaten verhängt werden können, wenn das Verhalten der betreffenden Personen nach nationalem Recht eine Straftat darstellt, nicht abschließend regeln. Ob das Gemeinschaftsrecht ein solches Verhalten als eine Straftat einordnet, ist daher für die eigentliche Frage, die dem Gerichtshof vorliegt, unerheblich. Die finnische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission haben ausgeführt, daß der EG-Vertrag der Gemeinschaft keine Kompetenz für Strafrecht zuweise. Sie räumen jedoch ein, daß dies einen Mitgliedstaat nicht daran hindere, in einem Fall wie dem vorliegenden ein Strafverfahren einzuleiten. Die Definition von Unterschlagung und anderer Delikte als strafbare Handlungen sowie das mögliche Strafmaß mögen Angelegenheiten sein, die derzeit ungeachtet der Art der betroffenen Mittel nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen. Wie aus der Antwort auf die zweite Frage des nationalen Gerichts jedoch deutlich wird, sind die Mitgliedstaaten gemeinschaftsrechtlich verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um eine mißbräuchliche Verwendung von Gemeinschaftsmitteln zu verhindern und zu bestrafen.
6 Zur zweiten Frage stellt die Rechtsprechung des Gerichtshofes klar, daß ein Mitgliedstaat bei Gesetzesverletzungen im Zusammenhang mit Gemeinschaftsmitteln Strafen verhängen kann: So z. B. in der Rechtssache Kommission/Griechenland(5), in der der Gerichtshof entschieden hat, daß Griechenland dadurch gegen Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) verstossen habe, daß es die Personen nicht strafrechtlich oder disziplinarrechtlich verfolgt habe, die an der Hinterziehung von Agrarabschöpfungen beteiligt gewesen seien, die an den Gemeinschaftshaushalt hätten gezahlt werden müssen. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil ausgeführt:
"Enthält eine gemeinschaftsrechtliche Regelung keine besondere Vorschrift, die für den Fall eines Verstosses gegen die Regelung eine Sanktion vorsieht, oder verweist sie insoweit auf die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, so sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EWG-Vertrag verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.
Dabei müssen die Mitgliedstaaten, denen allerdings die Wahl der Sanktionen verbleibt, namentlich darauf achten, daß Verstösse gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie nach Art und Schwere gleichartige Verstösse gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein muß.
Ausserdem müssen die nationalen Stellen gegenüber Verstössen gegen das Gemeinschaftsrecht mit derselben Sorgfalt vorgehen, die sie bei der Anwendung der entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften walten lassen."(6)
7 Dieses Urteil wurde in der Rechtssache Hansen(7) bestätigt, bei der es um eine Verordnung der Gemeinschaft über den Strassenverkehr ging, nach der die Mitgliedstaaten verpflichtet waren, die zur Einhaltung der Verordnung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Der Gerichtshof entschied, daß ein Mitgliedstaat für den Fall eines Verstosses eine strafrechtliche Verantwortlichkeit vorsehen könne, und bestätigte seine vorgenannte Rechtsprechung in der Rechtssache Kommission/Griechenland.
8 Diese Urteile beantworten meines Erachtens die zweite dem Gerichtshof vorgelegte Frage. Ausserdem machen sie deutlich, daß die Mitgliedstaaten nicht nur zur Verhängung strafrechtlicher Sanktionen befugt, sondern verpflichtet sind, alle wirksamen Maßnahmen zu ergreifen, worunter auch strafrechtliche Sanktionen fallen können. Diese Verpflichtung folgt aus Artikel 5 EG-Vertrag, der - wie im Urteil Kommission/Griechenland ausgeführt wurde - die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Anwendung und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.
9 Das Wesen der Verpflichtung aus Artikel 5 EG-Vertrag wird durch Artikel 209a Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 280 Absatz 2 EG) betont, wonach die Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, die gleichen Maßnahmen ergreifen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten. Dieser Artikel galt zwar zum Zeitpunkt des Tathergangs nicht (er wurde mit dem EU-Vertrag eingeführt), unterstreicht aber gleichwohl den Inhalt der Verpflichtung aus Artikel 5.
10 Erwähnen möchte ich auch das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften(8). Dieses auf Artikel K.3 EU-Vertrag (die Artikel K bis K.9 EU-Vertrag sind durch die Artikel 29 EU bis 42 EU ersetzt worden) gestützte Übereinkommen ist noch nicht in Kraft getreten, da es noch nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde. Bemerkenswert ist jedoch der Hinweis in der Präambel auf die Überzeugung der Vertragsparteien, daß "der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften es erfordert, betrügerische Handlungen zum Nachteil dieser Interessen strafrechtlich zu verfolgen" und auf "die Notwendigkeit, derartige Handlungen als Straftaten zu umschreiben und durch wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen ahnden zu können"(9), der die Formulierung des Urteils Kommission/Griechenland aufgreift.
11. Zuletzt sei darauf hingewiesen, daß nach Auffassung der portugiesischen Regierung die nationalen Rechtsvorschriften in Einklang mit den vom Gerichtshof im Urteil Kommission/Griechenland aufgestellten Grundsätzen stehen, da sie Verstösse gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und solche gegen den Staatshaushalt in gleicher Weise ahnden.
Ergebnis
12. Daher schlage ich vor, die von der 4° Vara Criminal do Círculo do Porto vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Das Gemeinschaftsrecht qualifiziert Unterschlagungen oder nicht ordnungsgemässe Verwendung von Gemeinschaftsmitteln nicht als strafbare Handlungen.
2. Die Mitgliedstaaten sind nach Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen einschließlich strafrechtlicher Sanktionen zu treffen, um solche Verhaltensweisen zu verhindern und zu bestrafen; die dabei verhängte Strafe muß der bei einem Verstoß gleicher Art und Schwere gegen nationale Rechtsvorschriften verhängten Strafe vergleichbar sowie wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein.
(1) - Artikel 228 Absätze 1 und 3 und Artikel 424 des portugiesischen Strafgesetzbuchs in der zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt geltenden Fassung.
(2) - ABl. L 289, S. 38.
(3) - Verordnung (EWG) Nr. 2950/83 des Rates vom 17. Oktober 1983 zur Anwendung des Beschlusses 83/516/EWG über die Aufgaben des Europäischen Sozialfonds (ABl. L 289, S. 1).
(4) - Zu Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2950/83 vgl. Urteil des Gerichts vom 15. September 1998 in der Rechtssache T-142/97 (Branco/Kommission, Slg. 1998, II-3567).
(5) - Rechtssache C-68/88, Slg. 1989, 2965.
(6) - Siehe Randnrn. 23 bis 25 des Urteils sowie Nr. 12 der Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro.
(7) - Urteil des Gerichtshofes vom 10. Juli 1990 in der Rechtssache C-326/88 (Slg. 1990, I-2911, Randnr. 17).
(8) - Übereinkommen, das gestützt auf Artikel K.3 des EU-Vertrages ausgearbeitet und dem Rechtsakt 95/C 316/03 des Rates vom 26. Juli 1995 (ABl. C 316, S. 48) als Anhang beigefügt wurde.
(9) - Vgl. die vierte und fünfte Begründungserwägung in der Präambel.
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