Conclusiones del abogado general
1 El presente asunto prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social (1) (en lo sucesivo, «Directiva»). La cuestión central que el órgano jurisdiccional remitente, el Social Security Commissioner (Reino Unido), somete al Tribunal de Justicia se refiere a la facultad de los Estados miembros de regular una prestación en materia de Seguridad Social introduciendo, por lo que respecta a las prestaciones de invalidez, una diferencia de trato entre trabajadores y trabajadoras vinculada a las diferentes edades de jubilación.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 Tal y como se enuncia en su artículo 1, la Directiva tiene por objeto «la aplicación progresiva [(2)] [...] del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social». Como se establece en el artículo 4, este principio supone la prohibición de toda «discriminación por razón de sexo, ya sea directa o indirectamente, [...] particularmente en lo relativo a: [...] el cálculo de las prestaciones, [...] y las condiciones de duración y de mantenimiento del derecho a las prestaciones». No obstante, un trato diferenciado se considera justificado sobre la base del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva, en el que se dispone que ésta «no obstará la facultad que tienen los Estados miembros de excluir de su ámbito de aplicación: a) la fijación de la edad de jubilación para la concesión de las pensiones de vejez y de jubilación, y las consecuencias que puedan derivarse de ellas para otras prestaciones». Asimismo, el artículo 5 dispone que «los Estados miembros tomarán las medidas necesarias con el fin de suprimir las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas contrarias al principio de igualdad de trato». Por su parte, el artículo 8, apartado 1, prevé que los Estados miembros establecerán tales disposiciones en un plazo de seis años a partir de su notificación. Por último, en el artículo 7, apartado 2, se contempla el examen periódico por parte de los Estados miembros de las materias excluidas en virtud de dicha disposición, a fin de comprobar si dichas exclusiones siguen estando justificadas y, por tanto, deben mantenerse. Siguiendo esta misma lógica, en el artículo 8, apartado 2, se establece que los Estados miembros informarán a la Comisión de las razones que justifiquen el eventual mantenimiento, en sus respectivos ordenamientos jurídicos, de las disposiciones «existentes en las materias previstas en el apartado 1 del artículo 7, y de las posibilidades de su posterior revisión».
Normativa del Reino Unido
3 Con arreglo a la Social Security Act 1975 (Ley de Seguridad Social de 1975), hasta 1986 se abonaba en el Reino Unido una prestación denominada Special Hardship Allowance (asignación por dificultades especiales; en lo sucesivo, «SHA») a los trabajadores que habían sufrido un accidente de trabajo que les hubiera causado una disminución de su capacidad laboral.
4 Mediante la Social Security Act 1986, la SHA fue sustituida por otra prestación denominada Reduced Earnings Allowance (asignación por reducción de ingresos; en lo sucesivo, «REA»); esta nueva prestación tiene un importe equivalente a la diferencia entre los ingresos laborales que el interesado obtenía de su actividad laboral antes del accidente y los ingresos que el mismo está en condiciones de obtener tras el accidente. En la práctica, la REA tiene por objeto compensar al trabajador por la disminución de ingresos que el accidente le ha ocasionado.
5 Mediante diversas modificaciones legislativas introducidas con posterioridad a 1986, el legislador del Reino Unido pretendió limitar el pago de la REA únicamente a las personas en edad de trabajar, de modo que se utilizara este instrumento para compensar la disminución de los ingresos del trabajo causada por la invalidez. Con este fin, es decir, para no otorgar a los trabajadores que han dejado de ejercer su actividad tanto la pensión como el importe íntegro de la REA (lo que no parecía coherente con la función de estas prestaciones, destinadas en ambos casos a suplir la pérdida de ingresos del trabajo), el legislador intervino sobre el importe de la REA imponiendo requisitos restrictivos ligados a las diferentes edades establecidas para la jubilación con arreglo al régimen de pensiones en función del sexo.
6 El sistema de Seguridad Social del Reino Unido, cuya compatibilidad con el ordenamiento jurídico comunitario, y en particular con la citada Directiva 79/7 de 1978, es objeto de impugnación en el presente procedimiento prejudicial, establece, a grandes líneas, que las personas que han sido víctimas de un accidente de trabajo o han contraído una enfermedad profesional que se jubilaran entre abril de 1987 y abril de 1989 y que, antes de jubilarse, recibieran la REA por su importe íntegro, reciban, en su lugar, la REA por un importe «congelado», es decir, referido a una determinada fecha y no sujeto a variaciones en función de los sucesivos aumentos anuales del coste de la vida. (3) Asimismo, establece que las personas que se jubilaran posteriormente, es decir, con posterioridad al mes de abril de 1989, pero que en todo lo demás se encuentren en las mismas condiciones que las personas de la primera categoría pierdan el derecho a la REA y reciban, siempre que concurran determinados supuestos, una prestación denominada Retirement Allowance (asignación por jubilación; en lo sucesivo, «RA») cuya cuantía es inferior a la de la REA «congelada». La RA, que tiene carácter vitalicio, equivale al 25 % del último importe semanal de la REA al que el beneficiario tuviera derecho, o bien al 10 % de la cuantía máxima de una pensión de invalidez. (4)
7 En cuanto a la edad de jubilación de los trabajadores en el Reino Unido, el sistema se caracteriza por su flexibilidad. En efecto, una persona que haya dejado de ejercer una actividad laboral normal puede elegir en qué momento se jubila dentro de los cinco años posteriores a la fecha en la que haya alcanzado la edad de jubilación, es decir, los 65 años para los hombres y los 60 para las mujeres. (5) Una persona que no haya optado por jubilarse durante dicho plazo se considera jubilada a los 70 años si es hombre y a los 65 si es mujer.
8 El hecho de que exista una edad de jubilación diferente dependiendo del sexo tiene por efecto que la pérdida del derecho a la REA y su sustitución por la REA de cuantía reducida o por una prestación de cuantía considerablemente inferior como es la RA se produzcan en momentos diferentes para las mujeres y para los hombres.
Hechos y procedimiento
9 Los cinco litigios a que se refiere la resolución de remisión tienen por objeto las modalidades de cálculo de la asignación por invalidez y, en concreto, la incidencia de las diferentes edades de jubilación de los hombres y las mujeres en la determinación de la cuantía de dicha asignación y, por ende, en el principio de igualdad de trato entre las personas de distinto sexo. A continuación, se resume brevemente el contenido de cada uno de estos litigios, tal y como se desprende de la resolución de remisión.
10 Tras haber sufrido un accidente de trabajo, a partir de 1967 la Sra. Spencer, nacida en 1926, percibió la SHA y posteriormente la REA. Optó por acogerse a su derecho de pensión a partir del 23 de diciembre de 1986, es decir, a partir de la fecha en que cumplió los 60 años de edad. La autoridad competente le comunicó que, con arreglo al apartado 12 del Anexo 7 de la Social Security Contributions and Benefits Act 1992, tan sólo podía recibir la REA de cuantía «congelada». A raíz del recurso interpuesto por la interesada, el Juez competente para resolver los litigios en materia de Seguridad Social anuló tal decisión y le reconoció el derecho a recibir el importe íntegro de la REA, argumentando a este respecto que un trabajador de sexo masculino que hubiera nacido también en 1926 y se encontrara en las mismas condiciones habría tenido derecho a recibir íntegramente dicha prestación hasta los 65 años. El órgano de Seguridad Social competente interpuso un recurso de apelación contra dicha decisión, insistiendo en afirmar que a la Sra. Spencer tan sólo podía abonársele la REA de cuantía reducida. En cambio, la Sra. Spencer sostuvo que, con arreglo a la Directiva, tenía derecho a percibir el importe íntegro de la prestación hasta que cumpliera los 65 años, y que de lo contrario sería discriminada con respecto a los trabajadores de sexo masculino. En otros términos, impugnaba la compatibilidad con el Derecho comunitario de la modificación legislativa en virtud de la cual se redujo la REA a un importe fijo, alegando que, en una situación como la suya, una persona de sexo masculino habría mantenido el derecho a percibir dicha prestación por su importe íntegro.
11 Tras haber contraído una enfermedad profesional, la Sra. Hepple, nacida en 1933, percibió la REA desde el 27 de enero de 1987. Esta prestación se redujo a partir del 31 de marzo de 1996 debido a que, a partir de dicha fecha, superó la edad de 60 años y dejó de ejercer una actividad laboral. A raíz del recurso interpuesto por la interesada, que reclamaba el pago de la REA por su importe íntegro invocando el principio de igualdad de trato sin distinción de sexo, el Juez competente confirmó la denegación de la Administración. La Sra. Hepple interpuso un recurso de apelación contra esta decisión, alegando que, en virtud del principio de igualdad de trato, la prestación de que se trataba no podía reducirse antes de que hubiera alcanzado los 65 años, es decir, la edad de jubilación de los hombres.
12 Tras haber sido víctima de un accidente laboral, la Sra. Stec, nacida en 1933, percibió la REA desde 1990. Dicha prestación se redujo a partir del 31 de marzo de 1996 debido a que, a partir de dicha fecha, superó los 60 años y no ejerció una actividad laboral. A raíz del recurso interpuesto por la interesada, el Juez competente anuló la decisión de la autoridad administrativa y reconoció a la demandante el derecho a percibir la REA por su importe íntegro hasta la edad de 65 años, es decir, hasta que alcanzara la edad de jubilación de los hombres. La Administración interpuso un recurso de apelación contra esta sentencia.
13 Así pues, las demandantes Sras. Hepple y Stec impugnan, fundamentalmente, la legalidad con arreglo al Derecho comunitario de la modificación legislativa en virtud de la cual la REA fue sustituida por una prestación diferente de cuantía fija e inferior, alegando que, a igualdad de condiciones, el empeoramiento del trato se producía antes en el caso de una mujer que en el de un hombre.
14 Tras haber sido víctima de un accidente, el Sr. Lunn, nacido en 1923, percibió la SHA, y posteriormente la REA, desde el 12 de mayo de 1974. El Sr. Lunn cobró por vez primera la pensión de vejez en 1993, al cumplir los 70 años de edad. A partir del 31 de marzo de 1996, la REA que percibía se redujo al importe de la RA. A raíz del recurso interpuesto por el interesado, el Juez competente confirmó la decisión de la Administración. El Sr. Lunn impugnó dicha sentencia alegando que tenía derecho a percibir durante toda la vida la REA de cuantía fija, habida cuenta de que una mujer de su misma edad habría recibido dicha prestación a partir de 1988.
15 Tras haber sido víctima de un accidente de trabajo, el Sr. Kimber, nacido en 1924, percibió a partir de 1982 la SHA y después la REA. Empezó a cobrar la pensión de vejez a la edad de 70 años, es decir, a partir de 1994. Posteriormente, la REA le fue reducida al importe de la RA con efecto a 31 de marzo de 1996. A raíz del recurso interpuesto por el interesado, el Juez competente anuló la decisión de la Administración, reconociendo al demandante el derecho de continuar percibiendo la REA por su importe íntegro, habida cuenta de que una mujer que se encontrara en sus mismas condiciones se habría beneficiado de dicha prestación de mayor cuantía. En efecto, en el caso de una mujer nacida, como el Sr. Kimber, el 30 de septiembre de 1924 y que no se hubiera acogido a su derecho de pensión con anterioridad al 30 de septiembre de 1994, su REA se habría reducido al importe de la RA a partir del 30 de septiembre de 1989; ahora bien, si hubiera optado, en cambio, por solicitar la pensión entre el 30 de septiembre de 1988 y el 9 de abril de 1989 (algo que el Sr. Kimber no podía haber hecho), habría percibido la REA de cuantía fija con carácter vitalicio.
16 Los Sres. Lunn y Kimber cuestionan, fundamentalmente, el hecho de que, al no habérseles concedido la REA de cuantía fija, a la cual en cambio sí tenían derecho las mujeres que se encontraran en idénticas condiciones en el mismo período, el importe que percibían con arreglo al régimen de la RA era inferior al que percibía una mujer que se encontrara en una situación equivalente a la suya y, por tanto, debía considerarse ilegal con arreglo al Derecho comunitario.
17 Según el órgano jurisdiccional remitente, la cuestión central, común a la totalidad de los cinco litigios de que se trata, es la de determinar si una normativa nacional que establece el pago de una prestación como la REA a personas que tienen una edad excesiva para ejercer su actividad laboral constituye una anomalía tan importante como para justificar la eliminación de la REA a una edad diferente para los hombres y para las mujeres. En otros términos, se trata de determinar si una opción legislativa como ésta puede ampararse o no en la excepción establecida en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva.
18 En relación con el marco fáctico y jurídico que se ha descrito, el órgano jurisdiccional remitente somete al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) ¿Permite el artículo 7 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo que un Estado miembro establezca requisitos de edad desiguales, vinculados a la distinta edad de jubilación de hombres y mujeres prevista en su régimen de pensiones de vejez, para causar derecho a una prestación de las características de la Reduced Earnings Allowance (asignación por reducción de ingresos) concedida conforme a la normativa reguladora del régimen de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de modo que hombres y mujeres perciban, con arreglo a dicho régimen, pagos semanales en metálico diferentes, en circunstancias por lo demás similares, en particular, cuando la desigualdad:
a) no es necesaria por ninguna razón financiera relacionada con cualquiera de ambos regímenes; y
b) al no haber sido impuesta nunca con anterioridad, se establece por vez primera muchos años después de la creación de ambos regímenes y también con posterioridad al 23 de diciembre de 1984, fecha límite para la plena ejecución de la Directiva con arreglo a su artículo 8?
2) Si la respuesta a la primera cuestión fuese afirmativa, ¿qué criterios deben tenerse en cuenta para determinar si los requisitos de edad desiguales que la normativa del Reino Unido prevé desde 1988-1989 para la asignación por reducción de ingresos son necesarios para garantizar la coherencia entre regímenes [respectivamente, el régimen de pensiones y el de asignaciones por invalidez] o están comprendidos por otro concepto en el ámbito de la exclusión [a la igualdad de trato] contemplada en el artículo 7?
3) Si dichos requisitos de edad desiguales no están amparados por la exclusión prevista en el artículo 7, la doctrina del efecto directo ¿obliga al órgano jurisdiccional nacional (a falta de legislación nacional para el cumplimiento de la Directiva) a corregir la desigualdad mediante la concesión de un pago adicional a cada una de las personas afectadas en cualquier semana en la que el pago prescrito con arreglo al régimen de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales para dicha persona, sea hombre o mujer, sea inferior al que perciba una persona del otro sexo que, por lo demás, se encuentre en unas circunstancias similares ("la persona de referencia"), sin tener en cuenta:
a) cualquier ventaja inversa cuando, en otras semanas, la misma persona perciba un pago más elevado que la persona de referencia; y/o
b) la existencia o el ejercicio, en el marco del régimen de pensiones, de opciones diferenciadas según el sexo a la hora de elegir la edad en que se comienza a percibir la pensión, opciones que, combinadas con los requisitos desiguales previstos en el régimen de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, pueden dar lugar a pagos semanales modificados (y desiguales) con arreglo a dicho régimen, algunas semanas en favor del interesado y, otras, en favor de la persona de referencia?
¿O deben tenerse en cuenta de algún modo dichos extremos y, en tal caso, qué principios deben aplicarse en relación con ellos a la hora de dar efecto directo al artículo 4?»
Sobre las cuestiones primera y segunda
19 Observo, en primer lugar, que todas las partes están de acuerdo en reconocer que la legislación británica controvertida en el presente asunto es contraria al principio de igualdad de trato y que, por tanto, en el presente caso tan sólo hay que determinar si dicha contradicción es justificable con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva.
20 Mediante su primera cuestión, el Juez a quo pretende saber si puede considerarse que el establecimiento de edades diferentes para el reconocimiento del derecho a la REA de forma paralela a una disposición similar para las edades de jubilación está comprendido dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición, en particular cuando no viene impuesto por exigencias financieras y no existía en el momento de la entrada en vigor de la Directiva. Mediante la segunda cuestión, que está estrechamente vinculada a la primera, el Juez remitente pregunta, para el caso de que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa, cuáles son los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar si la diferencia en la edad de jubilación afecta al régimen de la asignación por invalidez y si la exigencia de garantizar la coherencia entre los dos regímenes u otras exigencias tenidas en cuenta en el artículo 7 pueden justificar eventuales discriminaciones en el régimen de las prestaciones de invalidez. Así pues, la respuesta a esta segunda cuestión está tan estrechamente ligada a la respuesta a la primera que me parece conveniente tratar conjuntamente las dos cuestiones.
21 Por razones de prioridad lógica, procede examinar en primer lugar la parte de la cuestión que figura en la letra b), y que se refiere a la aplicabilidad a la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la cláusula de «standstill». Así pues, se trata, ante todo, de determinar si, en virtud de la Directiva, los Estados miembros tienen la facultad de introducir nuevas discriminaciones vinculadas mediante una relación de causa a efecto a la diferencia en la edad de jubilación, nuevas en el sentido de que no existían con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva. Si se admite que la Directiva contiene una obligación de «standstill», el alcance de la excepción debe limitarse necesariamente tan sólo a las discriminaciones existentes al expirar el plazo de seis años establecido para la aplicación de la Directiva, es decir, el 23 de diciembre de 1984. Si se parte de esta premisa, en el presente caso se debería excluir la legalidad de las discriminaciones entre hombres y mujeres existentes en el marco del régimen de seguro de invalidez, teniendo en cuenta que las disposiciones que las introdujeron por vez primera en el ordenamiento jurídico británico se remontan a 1986, es decir, a una fecha posterior a la entrada en vigor de la Directiva.
En apoyo de la tesis según la cual la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva debe interpretarse a la luz de la cláusula de «standstill», las demandantes y la Comisión se remiten a la formulación literal de las disposiciones pertinentes de la Directiva. Alegan que el artículo 7, apartado 2, al establecer que «los Estados miembros examinarán periódicamente las materias excluidas en virtud del apartado 1, a fin de comprobar, teniendo en cuenta la evolución social en la materia, si está justificado mantener las exclusiones» que figuran en dicho apartado, deja entender que los Estados miembros pueden mantener vigentes las exclusiones contempladas en el mismo, pero no agregar ex novo nuevas exclusiones a las permitidas. A su entender, el uso del término «mantener» y la obligación de los Estados miembros de justificar el «mantenimiento» de dichas disposiciones en sus respectivos ordenamientos jurídicos sustentan dicha tesis.
Según afirman, también el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva conduce a dicha interpretación. En él se establece que los Estados miembros «informarán a la Comisión de las razones que justifiquen el eventual mantenimiento de las disposiciones existentes [(6)] en las materias previstas en el apartado 1 del artículo 7, y de las posibilidades de su posterior revisión». A su juicio, dicha formulación debe interpretarse en el sentido de que presupone que la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, letra a), se aplica únicamente a las discriminaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de la Directiva. Ya hemos visto que las discriminaciones objeto de los presentes litigios fueron introducidas en el ordenamiento jurídico británico en 1986, mientras que la Directiva, adoptada en 1978, debía aplicarse, como ya he dicho, antes del 23 de diciembre de 1984.
Además, sostienen que dicha interpretación se ve confirmada por el hecho de que la Directiva se caracteriza por la progresividad en la aplicación de la igualdad de trato, progresividad que implica necesariamente el carácter temporal de las medidas nacionales discriminatorias basadas en el artículo 7, apartado 1, cuya progresiva eliminación constituye, aun en presencia de la excepción, el resultado que la Directiva se propone conseguir. La progresividad en la consecución de los objetivos de la Directiva aparece expresamente mencionada en su artículo 1. A este respecto, la Comisión cita la sentencia Bramhill, de 1994, (7) en la que este Tribunal declaró conforme con el artículo 7, apartado 1, letra d), de la Directiva (que permite la concesión de aumentos de algunas prestaciones de larga duración) la eliminación de dicha discriminación para algunas mujeres pero no para todas, considerando que una medida de este tipo, aun no eliminando por completo la desigualdad de trato, tenía en todo caso el mérito de reducir las discriminaciones inicialmente existentes.
22 No me parece que puedan acogerse las alegaciones formuladas en apoyo de la interpretación restrictiva de la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra d), ni consiguientemente, la tesis de la incompatibilidad con la Directiva de la legislación británica controvertida. Y ello por más de una razón.
En primer lugar, procede tener en cuenta el hecho de que la cláusula de «standstill» aparece por lo general formulada en términos expresos. Así, por ejemplo, se formula en el artículo 37, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 31 CE, apartado 2, tras su modificación). Ahora bien, como veremos más adelante, en la Directiva tan sólo existen indicios no carentes de ambigüedad acerca de la pretendida imposibilidad de introducir discriminaciones nuevas, pero ciertamente no la enunciación de esta regla en términos transparentes, como sin embargo me parece indispensable, habida cuenta de que se trata de una regla referida al ámbito de aplicación de la Directiva y, por tanto, de una regla cuya existencia y alcance deben poder ser fáciles de conocer para las personas interesadas, fundamentalmente los trabajadores.
No obstante, cualquier incertidumbre queda disipada si se considera que el apartado 1 del artículo 7, al definir los límites dentro de los cuales los Estados tienen la facultad de no aplicar el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, se expresa en términos generales, afirmando que la Directiva «no obstará la facultad que tienen los Estados miembros de excluir de su ámbito de aplicación» una serie de medidas discriminatorias entre las que se encuentra asimismo la fijación de un límite de edad diferente en función del sexo para la jubilación y las consecuencias que puedan derivarse de ello para otras prestaciones. Por el modo en que está formulada, es evidente que dicha disposición tiene un alcance general, en el sentido de que otorga a los Estados, ante todo, la facultad de excluir algunas formas de discriminación del ámbito de aplicación del principio de igualdad mediante la adopción de las correspondientes disposiciones, y, con mayor razón aún, de mantener en vigor esas mismas discriminaciones en el caso de que ya existieran en el momento de su entrada en vigor.
Por consiguiente, no hay razón para considerar que los Estados únicamente pueden intervenir en las materias contempladas en el apartado 1 del artículo 7 para eliminar las discriminaciones existentes o para reducir su alcance. En apoyo de dicha tesis, no cabe, en mi opinión, invocar el artículo 7, apartado 2, ni el artículo 8, apartado 2, que, como sabemos, establecen, respectivamente, el examen periódico de las materias excluidas para comprobar si está justificado mantener las exclusiones y la obligación de los Estados miembros de informar a la Comisión de las razones que justifiquen el eventual mantenimiento de las disposiciones existentes en las materias previstas en el artículo 7, apartado 1. La remisión al artículo 7, apartado 2, carece de pertinencia porque dicha disposición se refiere a la eventual reducción de las exclusiones previstas en su apartado 1, y no a sus efectos en los ordenamientos jurídicos internos. Tampoco la remisión al artículo 8, apartado 2, resulta significativa, ya que, si se interpreta el artículo 7, apartado 1, como he propuesto antes, procede incluir entre las exclusiones existentes no sólo aquellas vigentes ya en el momento de la entrada en vigor de la Directiva, sino también las adoptadas ex novo con posterioridad a dicha fecha, puesto que también con respecto a estas últimas se contempla una obligación de «información» a la Comisión, obligación a la que se refiere el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo.
A esto se añade que, tal como señaló el Gobierno británico en su escrito de contestación, en el artículo 7, apartado 1, letra e), se establece que los Estados miembros pueden excluir del ámbito de aplicación de la Directiva las consecuencias que resultaren del ejercicio, «antes de la adopción de la [...] Directiva», (8) de un derecho de opción en materia de Seguridad Social; semejante disposición pone de manifiesto que, cuando consideró necesario introducir una limitación al ámbito de aplicación de la excepción, supeditándola a la concurrencia de circunstancias que debían haberse producido ya con anterioridad a la adopción de la Directiva, el legislador comunitario formuló las correspondientes disposiciones en unos términos absolutamente claros. Si hubiese pretendido limitar el alcance de todas las exclusiones que figuran en el artículo 7, apartado 1, el legislador comunitario habría formulado las normas correspondientes de un modo igualmente transparente, estableciendo en relación con las mismas una obligación de «standstill».
23 Siendo éstas las normas del Derecho comunitario derivado que deben tenerse en cuenta, la remisión a la cláusula de «standstill» me parece en todo caso carente de pertinencia también por una reflexión de carácter más general. En efecto, procede considerar que la cuestión de si existe o no, en relación con determinadas normas de Derecho derivado, una obligación de «standstill» no se plantea, por razones evidentes, cuando existe una disposición expresa en ese sentido, ya que en ese caso el intérprete tan sólo tiene que determinar el alcance de la disposición limitativa expresa que debe aplicar, a diferencia de lo que sucede cuando no existe una disposición de ese tipo. Esta última es la característica que distingue, en general, a las Directivas, y que ha llevado a algunos a afirmar que éstas producen, antes de expirar el plazo para la adaptación de los ordenamientos jurídicos nacionales a las mismas, el efecto de bloquear la libertad de los Estados miembros para adoptar normas que podrían poner en peligro la posterior aplicación de las mismas. (9) Ahora bien, el presente caso no responde a ninguno de estos dos supuestos, habida cuenta de que en la Directiva de que se trata figura una disposición, el apartado 1 del artículo 7, que reconoce a los Estados en términos expresos la facultad de excluir determinadas materias de su ámbito de aplicación.
Procede considerar asimismo que una obligación de «standstill» tan sólo puede concebirse cuando aún no ha expirado el plazo para su ejecución. (10) Ahora bien, no se discute entre las partes que, en el presente caso, las nuevas disposiciones fueron adoptadas con posterioridad a la expiración del plazo de seis años establecido para la aplicación de la Directiva, lo que tiene como consecuencia que se sitúan fuera del marco típico de una obligación de «standstill» derivada de una Directiva, obligación que tan sólo es concebible durante el período previo a la expiración del plazo de aplicación de la misma. En efecto, en un supuesto como ése, el comportamiento de un Estado miembro que no sea conforme a las obligaciones que le impone la Directiva no constituye el incumplimiento de la obligación de «standstill», sino de las obligaciones directamente derivadas del contenido específico de la Directiva a la que no se ha dado ejecución y/o de principios generales de los cuales la Directiva es una expresión.
24 Una vez llegados a la conclusión de que no existe una obligación de «standstill», procede determinar si una normativa como la del presente caso, que establece un trato diferenciado entre hombres y mujeres en el ámbito de las prestaciones de invalidez, puede considerarse legal con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a); en otros términos, debe determinarse cuál es la naturaleza de la relación que debe existir entre la diferencia de edad establecida para la jubilación y las discriminaciones en otras prestaciones sociales para que estas últimas puedan considerarse justificadas con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a). Ha de recordarse que, con arreglo a esta disposición, los Estados miembros conservan la facultad de excluir del ámbito de aplicación de la Directiva la determinación de la edad a la cual los trabajadores adquieren el derecho a percibir las «pensiones de vejez y de jubilación», así como las consecuencias que la elección de determinados límites de edad puede tener para otras prestaciones de Seguridad Social.
Así pues, para responder a esta cuestión debe determinarse si las diferencias en el régimen de asignación por invalidez entre hombres y mujeres pueden calificarse como «consecuencias» de la fijación de límites de edad diferentes para hombres y mujeres a efectos de la adquisición del derecho a las pensiones de vejez y de jubilación en el sentido de la disposición a la que acabo de referirme.
25 La cuestión no es nueva. El Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre ella en diversas sentencias relativas a situaciones similares. A continuación, menciono los elementos esenciales de las dos más significativas.
En la sentencia de 30 de marzo de 1993, Thomas y otros, (11) este Tribunal examinó la compatibilidad con el principio de igualdad de trato de una disposición nacional que excluye las prestaciones de invalidez en favor de las personas que han superado la edad de jubilación por el hecho de que dicha edad es diferente para los hombres y para las mujeres. Este Tribunal reconoció que una disposición como ésa era contraria al mencionado principio, pero, pese a ello, la consideró justificada con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva, en la medida en que se trata de una consecuencia que puede derivarse, para prestaciones distintas de la pensión de vejez, de la fijación de edades de jubilación diferentes. Este Tribunal precisó que dicha justificación tan sólo existe si las discriminaciones están «necesaria y objetivamente vinculadas a la diferencia en cuanto a la edad de jubilación» y, más concretamente, sólo si «son objetivamente necesarias para evitar que se ponga en peligro el equilibrio financiero en el sistema de Seguridad Social o para garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones de jubilación y el régimen de las demás prestaciones». (12) Añadió que corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si se trata de una discriminación objetivamente necesaria para evitar que se ponga en peligro el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social o para garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones de jubilación y el régimen de las demás prestaciones. (13) A continuación, precisó que esto no excluye que el Tribunal de Justicia proporcione indicaciones que puedan permitir al órgano jurisdiccional dictar una resolución. (14) Este Tribunal subrayó asimismo, en relación con la exigencia de protección del equilibrio financiero entre el régimen de pensiones de vejez y otros regímenes de prestaciones sociales, que las prestaciones incluidas en regímenes no contributivos en favor de personas que sufren determinadas contingencias, sin tener en cuenta el derecho de dichas personas a una pensión de vejez conforme a los períodos de cotización cubiertos, «no ejerce una influencia directa sobre el equilibrio financiero de los regímenes contributivos de pensiones». (15) Al partir de tal premisa, este Tribunal parece señalar al Juez nacional que la normativa británica en materia de prestaciones de invalidez no debe considerarse como una consecuencia de la diferencia existente en la edad de jubilación, desde el momento en que no es necesaria para garantizar la coherencia del equilibrio financiero del régimen de pensiones, si bien, por supuesto, corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si concurre en cada caso concreto dicho requisito.
En la sentencia de 11 de agosto de 1995, Graham y otros, (16) el Tribunal de Justicia reiteró la afirmación general que ya había realizado en las sentencias precedentes, concretamente que el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva autoriza no sólo la fijación por Ley de una edad diferente según el sexo para la concesión de las pensiones de vejez y de jubilación, sino también las discriminaciones en otros regímenes de prestaciones sociales que están necesaria y objetivamente vinculadas a la diferencia en la edad de jubilación. En aplicación de dicha disposición, este Tribunal consideró legal (con arreglo a la Directiva) una normativa nacional que, tras haber fijado la edad de jubilación en los 65 años para los hombres y los 60 para las mujeres, establece, por un lado, que el importe de la pensión de invalidez correspondiente a los trabajadores a los que sobreviene una incapacidad laboral antes de llegar a la edad de jubilación se limite al importe real de la pensión de jubilación a partir de los 60 años para las mujeres y de los 65 años para los hombres y, por otro, otorga una asignación complementaria a la pensión de invalidez a las personas que, en el momento de sobrevenirles la incapacidad laboral, tengan menos de 55 años en el caso de las mujeres y menos de 60 años en el caso de los hombres. Este Tribunal llegó a tal conclusión considerando que el carácter discriminatorio de dichas disposiciones inherente al límite y al complemento de la pensión de invalidez en el sentido que acaba de indicarse está justificado por el hecho de estar comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva, al estar directa y necesariamente vinculadas a la diferencia en la edad de jubilación. (17) A este respecto, el Tribunal de Justicia afirmó que tales «discriminaciones son objetivamente necesarias para evitar que se ponga en peligro el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social o para garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones de jubilación y el régimen de las demás prestaciones». (18) Este Tribunal precisó que dichas discriminaciones están objetivamente relacionadas con la fijación de una edad de jubilación diferente para las mujeres y para los hombres, en la medida en que se derivan directamente del hecho de que se fijara una edad de jubilación diferente para unos y otras. (19) Asimismo, precisó que las discriminaciones de que se trata están necesariamente relacionadas con dicha diferencia en la edad de jubilación, habida cuenta de que las prestaciones de invalidez tienen la función de sustituir el ingreso obtenido por la actividad profesional, de modo que nada se opone a que un Estado prevea que dejen de pagarse y sean sustituidas por la pensión de jubilación en el momento en el que los beneficiarios dejarían de trabajar de todos modos por haber llegado a la edad de jubilación. (20) El Tribunal de Justicia subrayó que una interpretación del artículo 7, apartado 1, letra a), que prohibiera a los Estados miembros la posibilidad de limitar el importe de las prestaciones de invalidez correspondiente a los trabajadores antes de llegar a la edad de jubilación y que obligase a fijar dicho importe en una cuantía equivalente a la pensión de vejez a la cual dichas personas hubieran tenido derecho al jubilarse equivaldría a restringir la propia facultad para fijar edades de jubilación diferentes, facultad expresamente reconocida a los Estados miembros por dicha disposición. (21) Por último, este Tribunal destacó que una interpretación tan restrictiva tendría asimismo por efecto poner en peligro la coherencia entre el régimen de las prestaciones de jubilación y el de las prestaciones de invalidez, y ello porque: a) los Estados miembros no podrían conceder a los trabajadores que se encontraran en situación de incapacidad laboral pero no hubieran llegado aún a la edad de jubilación prestaciones de invalidez superiores a las pensiones de jubilación, pero equivalentes a los ingresos que habrían obtenido hasta la edad de jubilación si hubieran seguido trabajando; b) las mujeres disfrutarían de una pensión de invalidez equivalente al importe íntegro de la pensión de jubilación si, para asegurar la igualdad de trato entre hombres y mujeres, la pensión de invalidez que se les reconoce a partir de los 60 años les fuera reconocida, en su lugar, como a los hombres, a la edad de 65 años. (22)
26 De esta jurisprudencia se desprende que, para que una discriminación en materia de Seguridad Social pueda considerarse justificada con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a), debe ser «consecuencia» necesaria del establecimiento de una edad de jubilación diferente para los hombres y para las mujeres. Las sentencias Thomas y otros y Graham y otros, cuyos principales pasajes se han reproducido, sirven de orientación para la resolución del presente caso. En ellas, este Tribunal aclaró que una discriminación inducida, es decir, provocada por la existencia de una diferencia en la edad de jubilación (en aquellos casos se trataba, como en el presente, de prestaciones de invalidez cuyo régimen variaba en función de la edad de jubilación), puede considerarse como una «consecuencia» de la diferencia en la edad de jubilación cuando es objetivamente necesaria para garantizar el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social y la coherencia entre el régimen de pensiones y los regímenes de otras prestaciones. Asimismo, precisó que tales discriminaciones están objetivamente vinculadas a la edad de jubilación desde el momento en que se derivan directamente del hecho de que dicha edad se haya fijado de manera diferente según el sexo, y que están necesariamente relacionadas con ese mismo supuesto, ya que las prestaciones de invalidez sustituyen a los ingresos del trabajo y, por tanto, por lo general cuando se produce la jubilación y, en consecuencia, dejan de obtenerse los ingresos del trabajo, su función deja de estar justificada. En la sentencia Graham y otros, este Tribunal explicó que, para ser legales, las discriminaciones inducidas deben garantizar la coherencia entre los dos regímenes en relación con dos aspectos: en primer lugar, porque los Estados miembros no pueden conceder a los trabajadores que no han alcanzado la edad de jubilación y se encuentran en situación de incapacidad laboral prestaciones de invalidez correspondientes a los ingresos que habrían seguido percibiendo si hubieran podido continuar trabajando; y, en segundo lugar, porque las mujeres disfrutarían de una prestación de invalidez igual a la pensión de jubilación si, para asegurar la igualdad de trato, la asignación por invalidez les fuera reconocida a la misma edad que a los hombres, es decir, a los 65 años.
27 En el presente caso, las consideraciones tomadas en cuenta por el Juez a quo se refieren en tres casos a mujeres y en dos casos a hombres. La Sra. Spencer alega que la sustitución de la REA íntegra por la REA de cuantía congelada en el caso de los trabajadores que, como ella, se jubilaron entre abril de 1987 y abril de 1989, hizo que la prestación de que se beneficiaba fuera menos favorable que la prestación análoga correspondiente a los hombres que, habiéndose jubilado más tarde, a los 65 años, y encontrándose en igualdad de condiciones con respecto a ella en todo lo demás, habían tenido la posibilidad de conservar el derecho a la REA íntegra. Las demandantes Sras. Hepple y Stec alegan que la sustitución de la REA por una prestación inferior, la RA, al alcanzar la edad de jubilación, implicaba un trato menos favorable para ellas que el dispensado a los hombres que se encontraban en condiciones similares; ello se debe a que las mujeres, al jubilarse antes que los hombres, dejan de recibir antes que éstos la prestación de invalidez por su importe íntegro. Los demandantes Sres. Lunn y Kimber alegan la existencia de una discriminación inversa, es decir, una discriminación que se traduce en beneficio de las mujeres y en perjuicio de los demandantes. Alegan que, mientras que a ellos no se les abonaba el importe íntegro de la REA, al no haber alcanzado aún la edad de jubilación en el período comprendido entre abril de 1987 y abril de 1989, las mujeres que tuvieran su misma edad y se encontraran en las mismas condiciones habían podido solicitar su jubilación y, por ende, adquirir el derecho a la REA por su importe íntegro (aunque fuera «congelado»).
No cabe duda de que todas las discriminaciones denunciadas por las demandantes que se han descrito están vinculadas en una relación de causa a efecto con el establecimiento de edades de jubilación diferentes para los hombres y para las mujeres. Para responder a la primera cuestión, procede determinar si las discriminaciones inducidas son objetivamente necesarias, en el sentido de que, sin ellas, los Estados miembros no habrían podido introducir en sus respectivos ordenamientos jurídicos una edad de jubilación diferente en función del sexo.
28 Las demandantes y la Comisión niegan, con argumentos en gran medida coincidentes, que exista una relación de necesidad entre la edad de jubilación diferente y las normas introducidas a partir de 1986.
29 Las demandantes alegan que la legislación británica, al establecer una relación entre los derechos de pensión y las asignaciones por invalidez, es contraria al principio de igualdad de trato que garantiza la Directiva y no puede considerarse justificada con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a). En apoyo de esta tesis, subrayan que, con anterioridad a la reforma de 1986, el régimen de pensiones y el de las prestaciones de invalidez (que hasta entonces no guardaban relación con la edad de jubilación y se abonaban a los beneficiarios con carácter vitalicio) coexistieron sin que ello creara ningún inconveniente. Así lo confirma el órgano jurisdiccional remitente, que afirma de manera expresa que la diferencia en la edad de jubilación había «convivido con el Industrial Injuries Scheme [...] durante casi cuarenta años, desde 1948» y que, en consecuencia, la «REA podría haberse mantenido sencillamente como estaba, o podía haberse adoptado una edad de exclusión no discriminatoria, sin trastocar el sistema de pensiones tal como siempre había funcionado». (23)
30 Desde esa misma óptica, la Comisión subraya, en primer lugar, que la disposición controvertida tiene un carácter excepcional y, por consiguiente, debe interpretarse de manera estricta. Ahora bien, no cabe duda de que las exclusiones contenidas en el artículo 7, apartado 1, constituyen una excepción con respecto a la aplicación generalizada, con arreglo a las modalidades y los períodos fijados en la Directiva, del principio de igualdad de trato en materia de Seguridad Social. Ya se ha visto cómo este elemento puede influir, en un contexto como el del presente caso, en la interpretación de dicha disposición.
31 Estas observaciones se me antojan razonables. Me parece difícil sostener que la existencia de una edad diferente de jubilación hace indispensable las discriminaciones por razón del sexo, tanto en perjuicio de las mujeres como en perjuicio de los hombres, a que da lugar el régimen de la asignación por invalidez vigente en el Reino Unido. Más bien, tales discriminaciones parecen ser la consecuencia de una opción (no obligada) del legislador nacional, que sacrificó la igualdad de trato para conseguir, tal y como se expresa en la resolución de remisión, eliminar «una costosa anomalía» y, concretamente, para no «continuar pagando una prestación como la REA a personas que tienen una edad excesiva para trabajar». (24) Por otro lado, como se desprende de la resolución de remisión, tales discriminaciones no son objetivamente necesarias para evitar poner en peligro el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social. En consecuencia, considero que las discriminaciones que caracterizan al sistema inglés no constituyen la solución óptima al problema, y que se debe intervenir para racionalizar la relación entre los dos regímenes. A esto se añade que, precisamente si se tiene en cuenta la exigencia de controlar la legalidad de las nuevas discriminaciones a la luz del principio de proporcionalidad, resulta aún más evidente que el hecho de que el artículo 7, apartado 1, letra a), permita las discriminaciones derivadas como consecuencia de la existencia de diferentes edades de jubilación no puede entenderse en el sentido de que permita exclusivamente la transposición mecánica de los diversos límites de edad a los regímenes de prestaciones de invalidez. Por el contrario, precisamente la exigencia de que la excepción menoscabe lo menos posible la igualdad de trato debe llevar a interpretar dicha disposición en el sentido de que los Estados deben, en su caso y dentro de los límites de lo posible, intervenir mediante medidas concebidas y capaces de no vaciar de contenido la función de la Directiva y la exigencia primaria de asegurar el respeto de la igualdad de trato.
A continuación, remitiéndose a la jurisprudencia en los asuntos Thomas y otros y Graham y otros, la Comisión sostiene que la existencia de una edad de jubilación diferente en función del sexo no hacía objetivamente necesaria la discriminación introducida a partir de 1986 en el régimen de asignaciones por invalidez. Esto es así, a su entender, por el hecho de que dichas discriminaciones no vinieran impuestas ni por exigencias financieras ni por la necesidad de garantizar la coherencia entre los dos regímenes, el de pensiones y el de seguro contra los riesgos de invalidez.
También la Comisión, al igual que las demandantes, observa que los dos regímenes habían coexistido sin problemas desde 1948, aun cuando el elemento de la «edad de jubilación» no era tenido en cuenta en modo alguno a efectos del pago de la asignación por invalidez y de la determinación de su cuantía. Ya he señalado que este argumento no carece de fundamento.
32 En sentido contrario, en el escrito de contestación del Reino Unido se alega que las discriminaciones controvertidas en el presente asunto están justificadas por la necesidad de garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones y el de asignaciones por invalidez. A este respecto, observa que dicha prestación está destinada a compensar una pérdida de ingresos del trabajo y que, por tanto, no sería lógico que las personas que tienen derecho a dicha prestación siguieran percibiéndola aun después de haber alcanzado la edad de jubilación, es decir, más allá de la fecha en la cual hubieran dejado de percibir de todos modos ingresos del trabajo. Sobre este particular, el Abogado del Gobierno inglés invoca la sentencia Graham y otros, antes citada, en la que se afirma que, una vez reconocido que «la función de las prestaciones de invalidez es sustituir el ingreso obtenido por la actividad profesional, nada se opone a que un Estado miembro prevea que dejen de pagarse y sean sustituidas por la pensión de jubilación en el momento en que los beneficiarios dejarían de trabajar de todos modos por haber llegado a la edad de jubilación». (25)
33 No es posible dejar de compartir esta tesis. No se puede dudar del hecho de que los Estados miembros tienen libertad para definir el régimen de asignaciones por invalidez, estableciendo sus períodos de disfrute y su cuantía. No obstante, queda por determinar si se trata de una libertad ilimitada, y más concretamente qué papel, en su caso, desempeñan a este respecto el principio de igualdad de trato y el principio de proporcionalidad.
En la misma sentencia Graham y otros, el Tribunal de Justicia observó, en apoyo de la tesis según la cual los Estados pueden introducir discriminaciones en el régimen de pensiones de invalidez que se correspondan con el establecimiento de diferentes edades de jubilación en función del sexo, que la eventual prohibición de dicha facultad «pondría también en peligro la coherencia entre el régimen de las prestaciones de jubilación y el de las prestaciones de invalidez por lo menos en dos aspectos»: en primer lugar, porque impediría conceder a los hombres en situación de incapacidad laboral pero que aún no han alcanzado la edad de jubilación asignaciones por invalidez superiores a las pensiones de jubilación que les hubieran correspondido si hubieran continuado trabajando hasta la edad de jubilación, mientras que permitiría conceder a las mujeres que hayan superado la edad de jubilación un trato global más favorable que el que les correspondería; y, en segundo lugar, porque, si se redujera en el caso de las mujeres la asignación por invalidez que les corresponde, como se hace con los hombres, a partir de los 65 años en lugar de los 60, en el caso de que les sobreviniera la incapacidad antes de alcanzar la edad de jubilación, es decir, antes de los 60 años, tendrían derecho a disfrutar, hasta los 65 años, de una asignación por invalidez de una cuantía equivalente a la pensión de jubilación. (26)
34 A primera vista, este argumento puede parecer convincente. Sin embargo, en contra del mismo cabe observar que el Gobierno del Reino Unido no ha demostrado que fuera imposible aplicar la lógica al sistema, es decir, hacer coherentes los dos regímenes de pensiones y de asignaciones por invalidez sin crear nuevas discriminaciones o dando lugar a discriminaciones menos acusadas. A este respecto, resulta significativo que, como ya he subrayado, el órgano jurisdiccional remitente considerara que «podía haberse adoptado una edad de exclusión no discriminatoria, sin trastocar el sistema de pensiones». Así pues, no considero que, sobre la base de los elementos de que disponemos, puedan excluirse otras formas de intervención que tengan en cuenta la exigencia de garantizar la igualdad de trato, igualdad que constituye la finalidad de la Directiva y que es uno de los principios generales del sistema. Para justificar la excepción, no basta poner de manifiesto la incongruencia existente en la relación entre los dos regímenes establecidos mediante las reformas introducidas a partir de 1986; más bien, debe demostrarse, a mi entender, que sólo es posible superar esas incongruencias del modo en que lo hizo el legislador británico (es decir, introduciendo nuevas discriminaciones por razón del sexo en el régimen de asignaciones por invalidez) y, además, que dicha intervención es proporcionada al objetivo que se pretende alcanzar.
En todo caso, la comprobación de tales extremos corresponde al Juez nacional, al que este Tribunal tan sólo puede proporcionar orientaciones generales. (27)
35 El Gobierno del Reino Unido, invocando una vez más la sentencia Graham y otros, (28) alega que interpretar el artículo 7, apartado 1, letra a), en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros limitar las prestaciones de invalidez correspondientes a las personas que han superado la edad de jubilación equivaldría a restringir o directamente a suprimir la facultad de establecer edades de jubilación diferentes en función del sexo, facultad que les atribuye dicha disposición en términos expresos e incondicionales.
Tampoco este último argumento resulta convincente, ya que, como queda indicado, los Estados miembros son libres, para garantizar la coherencia entre los dos regímenes, de buscar o adoptar soluciones diferentes a la de la transposición mecánica de las diferentes edades de jubilación al régimen de las asignaciones por invalidez, y que no den lugar a discriminaciones. Vuelvo a decir una vez más que no se ha demostrado que no existan otras soluciones y que, por el contrario, resulta razonable considerar que sería posible identificarlas interviniendo sobre el importe de la asignación y los períodos de disfrute de la misma.
36 Por último, a esto se añade que, al interpretar el artículo 7, apartado 1, letra a), no puede pasarse por alto el principio de igualdad de trato, en relación con el artículo 5, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente, artículo 10 CE, párrafo segundo), según el cual «los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del [...] Tratado», (29) entre los cuales debe reconocerse también la igualdad de trato, cuya realización en un sector determinado tiene por objeto conseguir la Directiva. (30)
37 Partiendo de esta premisa, hay que reconocer la posibilidad de que disposiciones discriminatorias inducidas, nacidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Directiva y en principio susceptibles de beneficiarse de la exclusión contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), sacrifiquen en exceso (es decir, en una medida no proporcionada al objetivo perseguido) el principio de igualdad de trato, enunciado, en relación con los trabajadores, en el artículo 119 del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE), principio que la Directiva tiene por objeto aplicar en un sector determinado, como es el de la Seguridad Social, y de este modo impidan que la propia Directiva desempeñe su función. Desde esta perspectiva, cobra significado la lógica de conjunto de la Directiva, que tiene como principal objetivo corregir progresivamente, en un período de tiempo de seis años, la normativa existente en materia de Seguridad Social con el fin de hacerla conforme con el principio de igualdad entre hombres y mujeres. De ello se desprende que una disposición discriminatoria que por su contenido ponga en peligro la finalidad de la Directiva puede considerarse ilegal con arreglo al Derecho comunitario aun en el caso de que pueda acogerse al tenor de la norma de excepción. La irregularidad puede derivarse también del hecho de que el mismo resultado habría podido conseguirse, como ya he dicho en varias ocasiones, mediante otras disposiciones que, por su contenido intrínseco y por el hecho de ir acompañadas de disposiciones complementarias con efectos compensatorios, no sacrificaran o, en todo caso, sacrificaran en una menor medida la igualdad de trato.
38 En consecuencia, propongo que se responda a las cuestiones primera y segunda afirmando que los Estados miembros tienen la facultad de fijar, como condición para tener derecho a una prestación de invalidez, requisitos de edad diferentes según el sexo vinculados a los requisitos análogos establecidos para la jubilación, y proceder, de este modo, al pago de asignaciones de diversa cuantía para hombres y mujeres beneficiarios que se encuentren en condiciones idénticas en todos los aspectos con la excepción del sexo. Esto es así siempre que esta diferencia en el importe sea necesaria para garantizar la coherencia entre los regímenes de pensiones y de prestaciones de invalidez, en el sentido de que el sacrificio impuesto al principio de igualdad de trato en el ámbito del régimen de prestaciones de invalidez sea, por un lado, inevitable una vez establecida una edad de jubilación diferente y, por otro, indispensable para conseguir el resultado perseguido, además de proporcionado a dicho resultado. Corresponde al Juez nacional efectuar las correspondientes comprobaciones. Dicha facultad puede ser ejercida excepcionalmente también para introducir disposiciones discriminatorias que no existían al expirar el plazo de aplicación de la Directiva, siempre, no obstante, que se respeten las condiciones antes indicadas, en caso necesario estableciendo simultáneamente medidas adecuadas de compensación o corrección en las modalidades de cálculo de la prestación de invalidez capaces de contrarrestar los efectos de las disposiciones discriminatorias. También en ese caso corresponde al Juez nacional efectuar las comprobaciones necesarias y, más concretamente, determinar si concurren circunstancias que justifiquen las disposiciones discriminatorias.
Sobre la tercera cuestión
39 En el caso de que el Juez nacional determine, basándose en las comprobaciones antes indicadas, que las discriminaciones en materia de prestaciones de invalidez no están justificadas con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a), y, por tanto, son ilegales desde el punto de vista del Derecho comunitario, se plantea el problema de los instrumentos que el ordenamiento jurídico ofrece a los particulares para permitirles contrarrestar, en cada caso concreto, las consecuencias jurídicas que tienen para ellos tales discriminaciones. En términos más generales, se trata de determinar los efectos de una sentencia dictada en el marco de un procedimiento de interpretación prejudicial para los actos jurídicos nacionales relacionados con el acto comunitario tomado en consideración y, por ende, en el ámbito jurídico de las personas a las que debe aplicarse directamente el acto comunitario de que se trate.
En relación con este aspecto del caso, el Juez a quo pretende saber si, y dentro de qué límites, a falta de una normativa nacional de aplicación de la Directiva, los trabajadores discriminados pueden, en virtud de la doctrina del efecto directo, dirigirse al Juez nacional para obtener una prestación complementaria y, en particular, cómo debe determinarse el importe de dicha prestación.
40 Debe recordarse que, según la jurisprudencia de este Tribunal, las personas discriminadas infringiendo el artículo 4, apartado 1, de la Directiva tienen derecho a ser tratadas del mismo modo que las personas privilegiadas que se encuentran en su misma situación, con la única diferencia del sexo. De hecho, a falta de medidas de aplicación de la Directiva, en general se considera que el trato dispensado a dichas personas es «el único sistema válido de referencia» para eliminar las consecuencias de la discriminación. (31)
La jurisprudencia gira en todos los casos en torno a esta afirmación de carácter general, con la que también las partes se muestran de acuerdo. No obstante, queda por establecer con arreglo a qué parámetros debe cuantificarse la prestación complementaria destinada a restablecer la igualdad de trato. A este respecto, el Juez a quo pretende saber, fundamentalmente, si en este cálculo deben tenerse en cuenta no sólo la situación de desventaja de la persona discriminada, comparándola con la correspondiente a la persona de referencia, sino también todas aquellas ventajas diferenciales de que en algunos casos goza la persona discriminada en razón de otros aspectos del mismo régimen de Seguridad Social. Asimismo, desea saber, evidentemente siempre en el marco de la misma lógica, si a efectos de dicho cálculo deben tenerse en cuenta también las diferentes opciones que se ofrecen a los trabajadores (y su eventual ejercicio) en función de la edad de jubilación diferenciada según el sexo, opciones que pueden implicar el abono a favor de la persona discriminada de prestaciones más o menos ventajosas que las abonadas a la persona de referencia.
41 Procede responder de manera afirmativa a esta cuestión. Llego a esta conclusión sobre la base de las siguientes consideraciones.
El derecho al complemento de la asignación tiene su base jurídica en el ordenamiento comunitario, y más concretamente en el principio de igualdad de trato en la retribución de los trabajadores enunciado en el artículo 119 del Tratado, del cual el artículo 4, apartado 1, de la Directiva es una expresión. Al aplicar este principio a las situaciones individuales debe utilizarse como parámetro, como queda señalado, el trato correspondiente dispensado a las personas de referencia. Este parámetro está constituido por las ventajas que la normativa nacional garantiza a la persona de referencia en concepto de prestaciones de invalidez. Por tanto, la aplicación de este parámetro no se traduce, como sin embargo parece sostener la Comisión, en la mera extensión a las personas desfavorecidas del régimen nacional aplicable a las personas de referencia: en efecto, dicha operación equivaldría a reconocer a determinadas disposiciones nacionales un alcance diferente y más amplio del que les es propio y, de este modo, modificaría sustancialmente la fuente del derecho a la prestación complementaria, fuente que, como queda indicado, radica en el sistema comunitario y no en los ordenamientos jurídicos nacionales. A esto se añade que, para determinar la cuantía de la asignación complementaria, no basta referirse a las ventajas o desventajas diferenciales relacionadas con la edad, sino que hay que considerar asimismo qué incidencia pueden tener en dicha cuantía las opciones mencionadas en la letra b) de la tercera cuestión: en efecto, también éstas inciden sobre las ventajas que el sistema garantiza a los interesados y pueden, por ende, afectar o incluso invertir la relación entre las prestaciones de los hombres y las de las mujeres.
Estas conclusiones se ven confirmadas por la diversidad de las situaciones de las demandantes en el procedimiento principal, diversidad que hace necesaria la definición de soluciones diferenciadas caso por caso. Corresponde al Juez nacional efectuar las correspondientes apreciaciones y determinar, sobre la base de las mismas, el nivel de la asignación complementaria.
42 A estas alturas, no está de más reiterar que persiste el deber del legislador nacional de adoptar las medidas necesarias para aplicar la Directiva. Este deber debe subrayarse, sobre todo, porque se ha comprobado que las intervenciones jurisdiccionales que permite el efecto directo del principio comunitario de la igualdad de trato están destinadas a encontrar grandes obstáculos en la práctica, debido a la dificultad de apreciar en cada supuesto la ventaja diferencial de la persona de referencia que debe utilizarse como parámetro para determinar la cuantía de la prestación complementaria y a que, en todo caso, al tratarse de intervenciones jurisdiccionales, debe contarse con la posibilidad de que no sean uniformes y la dificultad de conciliar en la práctica criterios diferentes.
43 Finalmente, cabe realizar una última consideración sobre un aspecto delicado del litigio del que las partes no se han ocupado. En relación con el supuesto de que el Juez nacional una vez efectuadas las comprobaciones de hecho que le corresponden según se ha indicado, concluya que la normativa comunitaria es incompatible con el Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia podrá apreciar de oficio, en su caso, si, habida cuenta de los contenidos y del impacto de dicha sentencia, es posible y oportuno limitar sus efectos retroactivos de acuerdo con la jurisprudencia dictada en el asunto Barber. (32)
Conclusión
44 Por todas las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Social Security Commissioner:
«1) El artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7/CEE del Consejo , de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros tienen la facultad de fijar, como condición para tener derecho a una prestación del tipo de la Reduced Earnings Allowance (asignación por reducción de ingresos; REA) establecida en la legislación del Reino Unido en materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, edades diferentes según el sexo vinculadas a los requisitos de edad para acceder a la pensión igualmente diferenciados según el sexo. Ahora bien, esto sólo es así en la medida en que esta vinculación y las consiguientes diferencias de importe de las prestaciones de invalidez en función del sexo sean necesarias para garantizar la coherencia entre los dos regímenes, el de pensiones y el de prestaciones de invalidez. Dicha coherencia existirá si la excepción a la igualdad de trato viene impuesta por el establecimiento de una edad de jubilación diferente, en el sentido de que dicha diferenciación no podría introducirse sin la correspondiente modificación en el régimen de prestaciones de invalidez, y es asimismo proporcionada al resultado que se pretende alcanzar con ella. Corresponde al Juez nacional efectuar las correspondientes comprobaciones. Dicha facultad puede ser ejercida excepcionalmente también para introducir disposiciones discriminatorias que no existían al expirar el plazo de aplicación de la Directiva, siempre, no obstante, que se respeten las condiciones antes indicadas, en caso necesario estableciendo simultáneamente medidas adecuadas de compensación o corrección en las modalidades de cálculo de las prestaciones complementarias de invalidez que tengan por objeto contrarrestar los efectos de las disposiciones discriminatorias. También en este caso corresponde al Juez nacional efectuar las comprobaciones necesarias, es decir, determinar si concurren circunstancias que justifican las disposiciones discriminatorias.
2) En el caso de que las discriminaciones en materia de Seguridad Social no estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), y de que falte una normativa nacional de aplicación de la Directiva, las personas discriminadas tienen la facultad de acudir al Juez nacional para obtener, sobre la base del artículo 119 del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE) y en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, una prestación de invalidez complementaria. El importe de dicha prestación será equivalente a la diferencia entre el valor de la prestación que corresponda a la persona de referencia y el de la prestación que corresponda, según las disposiciones nacionales declaradas ilegales, a la persona discriminada. Por prestaciones que correspondan a la persona de referencia deberán entenderse todas las ventajas asimilables a las prestaciones de invalidez que la normativa nacional garantice a dicha persona. Corresponde al Juez nacional determinar caso por caso dichos valores de referencia.»
(1) - DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174.
(2) - El subrayado es mío.
(3) - Véase el apartado 12 del Anexo 7 de la Social Security Contributions and Benefits Act 1992.
(4) - Véase el apartado 13 del Anexo 7 de la Social Security Contributions and Benefits Act 1992.
(5) - Así se dispone en la ya citada Security Contributions and Benefits Act 1992, en su texto modificado mediante la Pensions Act 1995.
(6) - El subrayado es mío.
(7) - Sentencia de 7 de julio de 1994 (C-420/92, Rec. p. I-3191), apartado 21.
(8) - El subrayado es mío.
(9) - Sobre este particular, véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mancini en el asunto en el que recayó la sentencia de 11 de junio de 1987, Teuling (30/85, Rec. p. 2497, p. 2507, especialmente pp. 2513 y 2514). Véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon en el asunto en el que recayó la sentencia de 7 de mayo de 1991, Comisión/Bélgica (C-229/89, Rec. p. 2205, p. I-2216, especialmente p. 2222).
(10) - A este respecto, véase la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411), apartado 45; véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon, citadas en la nota 9 supra.
(11) - Asunto C-328/91, Rec. p. I-1247.
(12) - Véase el apartado 12.
(13) - Véase el apartado 13.
(14) - Ibidem.
(15) - Véase el apartado 14.
(16) - Asunto C-92/94, Rec. p. I-2521.
(17) - Véase el apartado 11.
(18) - Véase el apartado 12.
(19) - Véase el apartado 13.
(20) - Véase el apartado 14.
(21) - Véase el apartado 15.
(22) - Véase también, entre otras, la sentencia de 7 de julio de 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Rec. p. I-4297), en la que este Tribunal afirmó que el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que autoriza no sólo la fijación de una edad de jubilación diferente según el sexo a efectos de la concesión de pensiones de vejez y jubilación, sino también aquellas otras discriminaciones que están necesariamente ligadas a esta diferencia. En aplicación de este criterio, el establecimiento de períodos de cotización diferentes para hombres y mujeres para tener derecho a una pensión de importe idéntico debe considerarse autorizada, ya que, si no se mantuviera dicha desigualdad en la duración de los períodos de cotización, «el mantenimiento» de una edad de jubilación diferente no podría asegurarse sin modificar las condiciones del equilibrio financiero existente (véase el apartado 16). El Tribunal de Justicia añadió que una interpretación del artículo 7, apartado 1, letra a), que excluya la aplicabilidad de la excepción, es decir, que no permita que, como consecuencia del establecimiento de edades de jubilación diferentes para la jubilación de los hombres y las mujeres, a cotizaciones de diferente cuantía puedan corresponderles pensiones del mismo contenido sería excesivamente restrictiva, ya que, por un lado, permitiría el establecimiento de edades diferentes para la jubilación y, por otro, haría de hecho inviable dicho régimen, obligando a proceder a «un reajuste generalizado del sistema de cotizaciones y de prestaciones» dentro de un plazo bastante reducido, a saber, antes de que concluyera el plazo de seis años fijados (a este fin) por el artículo 8 de la Directiva; ello implicaría una profunda modificación del equilibrio financiero, que se basa en la obligación de cotizar hasta edades de jubilación distintas para los hombres y para las mujeres (véase el apartado 18). En efecto, según el Tribunal de Justicia la progresividad (véase el artículo 1 de la Directiva) con la que el legislador se propuso aplicar el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres no podría garantizarse si el alcance de la excepción permitida por el artículo 7, apartado 1, letra a), se interpretara de manera restrictiva. En consecuencia, este Tribunal, partiendo de la observación de que la excepción sólo está permitida si es necesaria para alcanzar el objetivo de la citada disposición de la Directiva, es decir, para permitir a los Estados miembros fijar una edad de jubilación diferente para los hombres y para las mujeres, reconoció que las eventuales discriminaciones en la obligación de pago de las cotizaciones y en el cálculo de éstas a efectos de la pensión «están necesariamente vinculadas» a la diferencia en la edad de jubilación. Véase también la más reciente sentencia de 19 de octubre de 1995, Richardson (C-137/94, Rec. p. I-3407), en la que el Tribunal de Justicia examinó la cuestión de si el artículo 7, apartado 1, letra a), permite a un Estado miembro que ha fijado, en aplicación de dicha disposición, la edad de jubilación de las mujeres en 60 años y la de los hombres en 65 establecer asimismo que las mujeres disfruten de una exención del pago de los gastos médicos a partir de la edad de 60 años, y los hombres, en cambio, a partir de la edad de 65 años. Este Tribunal estimó que la discriminación en materia de exención de los gastos médicos no puede acogerse a la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), ya que no es una consecuencia necesaria de la diferencia en la edad de jubilación: esto es así tanto atendiendo a la consideración general según la cual la concesión de prestaciones incluidas en regímenes no contributivos, sin tener en cuenta el derecho del interesado a una pensión de vejez, no ejerce una influencia directa sobre el equilibrio financiero de los regímenes contributivos de pensión (apartados 20, 21, 22, 23 y 24) como por el hecho de que, para garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones de jubilación y los demás regímenes de Seguridad Social, no se debe conceder necesariamente la exención de los gastos médicos a una edad, como la de jubilación, fijada en un momento diferente dependiendo del sexo, y no correspondiente necesariamente a la edad en que se deja efectivamente de ejercer la actividad laboral y, en consecuencia, los ingresos se reducen (apartados 25, 26 y 27).
(23) - Véase el punto 27 de la resolución de remisión.
(24) - Véase el punto 28 de la resolución de remisión.
(25) - Véase el apartado 14.
(26) - Véanse los apartados 16, 17 y 18.
(27) - En este sentido, véase la sentencia Thomas y otros, antes citada.
(28) - Véase el apartado 15.
(29) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon en el asunto Comisión/Bélgica, citadas en la nota 9 supra.
(30) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mancini en el asunto Teuling, citadas en la nota 9 supra.
(31) - En este sentido, véanse, entre otras, las sentencias de 24 de febrero de 1994, Roks y otros (C-343/92, Rec. p. I-571), apartado 18; de 28 de septiembre de 1994, Avdel Systems (C-408/92, Rec. p. I-4435), apartado 16, y de 28 de septiembre de 1994, Van den Akker y otros (C-28/93, Rec. p. I-4527), apartado 17.
(32) - Sentencia de 17 de mayo de 1990 (C-262/88, Rec. p. I-1889). En el mismo sentido, véase la sentencia de 8 de abril de 1976, Defrenne (43/75, Rec. p. 455).
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