Schlußanträge des Generalanwalts
1 Ist Artikel 90 EG-Vertrag (jetzt Artikel 86 EG) in Verbindung mit den Artikeln 34 (nach Änderung jetzt Artikel 29 EG) und 86 EG-Vertrag (jetzt Artikel 82 EG) dahin auszulegen, daß er einer nationalen Regelung entgegensteht, die hauptsächlich einem Unternehmen das ausschließliche Recht gewährt, in einem Landesteil anfallende unschädliche Abfälle einzusammeln und zu verwerten, ohne daß dadurch indessen die Ausfuhr dieser Abfälle zu deren Verwertung verboten wird? Davon handeln im wesentlichen die Vorabentscheidungsfragen, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden.
I - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
Der Vertrag
2 Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages bestimmt: "Die Mitgliedstaaten werden in bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 6 und 85 bis 94 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten." Nach Artikel 90 Absatz 2 des Vertrages können jedoch Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, von diesen Vorschriften abweichen, wenn sie die Erfuellung der diesen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindern.
3 Artikel 34 des Vertrages verbietet mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen und alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten.
4 Die Mitgliedstaaten können indessen nach Artikel 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) Handelsverbote oder -beschränkungen zwischen Mitgliedstaaten vorsehen, sofern diese insbesondere aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen gerechtfertigt sind.
5 Artikel 86 des Vertrages verpflichtet die Unternehmen zur Einhaltung bestimmter Verhaltensregeln. Sie dürfen eine beherrschende Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil davon nicht mißbräuchlich ausnutzen, soweit dies dazu führen kann, daß der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt wird. Nach Artikel 86 Absatz 2 kann dieser Mißbrauch in folgendem bestehen: a) in der unmittelbaren oder mittelbaren Erzwingung von unangemessenen Einkaufs- oder Verkaufspreisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen, b) in der Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung zum Schaden der Verbraucher, c) in der Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, so daß diese im Wettbewerb benachteiligt werden, oder d) in der an den Abschluß von Verträgen geknüpften Bedingung, daß die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen.
6 Artikel 130r EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 174 EG) enthält die umweltpolitischen Kriterien, Grundsätze und Ziele der Gemeinschaft.
7 Aus Artikel 130r Absatz 2 geht hervor, daß die Umweltpolitik der Gemeinschaft u. a. auf dem Grundsatz beruht, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen.
8 Artikel 130r Absatz 2 Unterabsatz 2 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten aus rein umweltpolitischen Gründen von den Vorschriften des Vertrages und insbesondere von den Wettbewerbsbestimmungen abweichen können.
9 Artikel 130s EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 175 EG) schreibt vor, welche Organe die Umweltpolitik der Gemeinschaft festlegen, und enthält die entsprechenden Gesetzgebungsverfahren.
10 Artikel 130t EG-Vertrag (jetzt Artikel 176 EG) bestimmt, daß die von der Gemeinschaft aufgrund des Artikels 130r getroffenen Schutzmaßnahmen die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran hindern, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen.
Die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft(1) (im folgenden: Verordnung)
11 Diese Verordnung, die die Richtlinie 84/631/EWG des Rates vom 6. Dezember 1984 über die Überwachung und Kontrolle - in der Gemeinschaft - der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle(2) ersetzt, beruht auf Artikel 130s des Vertrages. Sie soll die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen regeln(3) und gemeinsame Mindestvorschriften für die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen innerhalb eines Mitgliedstaats festlegen(4).
12 In Artikel 1 heißt es: "Diese Verordnung gilt für die Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Gemeinschaft."
13 Artikel 2 definiert die für die Anwendung der Verordnung wichtigen Begriffe. So geht aus dem Buchstaben j hervor, daß unter einer "genehmigten Anlage" "jede der gemäß ... den Artikeln 9, 10 [der Richtlinie 91/156] ... genehmigten oder zugelassenen Anlagen oder Unternehmen" zu verstehen ist(5).
14 Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung bestimmt, daß die Gemeinschaftsregelung für die Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten nicht für die Verbringung von Abfällen innerhalb eines Mitgliedstaats gilt. Artikel 2 bestimmt jedoch: "Die Mitgliedstaaten legen ... eine geeignete Regelung für die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in ihrem Zuständigkeitsbereich fest. Hierbei sollte der erforderlichen Kohärenz zwischen dieser Regelung und der gemeinschaftlichen Regelung nach dieser Verordnung Rechnung getragen werden." In Absatz 3 heißt es: "Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die von ihnen festgelegten Regelungen für die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen mit." Nach Absatz 4 können die Mitgliedstaaten in ihrem Zuständigkeitsbereich die in der Verordnung festgelegte Regelung für die Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten anwenden.
Die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991(6) zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle(7) (im folgenden: Richtlinie 91/156 oder Abfallrichtlinie)
15 Die Richtlinie 91/156, die auf Artikel 130s des Vertrages beruht, soll ein hohes Umweltschutzniveau sicherstellen(8). Demgemäß haben die Mitgliedstaaten "für eine verantwortungsvolle Beseitigung und Verwertung der Abfälle zu sorgen, ... Maßnahmen zu treffen, um das Entstehen von Abfällen zu begrenzen"(9), die Rückführung und Wiederverwendung von Abfällen zu fördern(10), das Verbringen von Abfällen zu vermindern(11) und "vorzuschreiben, daß Unternehmen, die Abfälle beseitigen und verwerten, der Genehmigung und der Kontrolle unterliegen"(12).
16 Nach Artikel 1 der Abfallrichtlinie, worin die wichtigsten Begriffe definiert werden, ist das Einsammeln der erste Vorgang bei der Bewirtschaftung der Abfälle (Buchstabe d), und es ist unter "Einsammeln" das "Einsammeln, Sortieren und/oder Zusammenstellen der Abfälle im Hinblick auf ihre Beförderung" zu verstehen (Buchstabe g).
17 Die Richtlinie 91/156 verleiht den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum, um sowohl den Inhalt als auch die Regelung des Instrumentariums für die Verwirklichung der mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele zu bestimmen.
18 So sieht Artikel 5 der Richtlinie vor, daß die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten, wenn sich dies als notwendig oder zweckmäßig erweist, die geeigneten Maßnahmen treffen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen zu errichten, die den derzeit modernsten, keine übermäßig hohen Kosten verursachenden Technologien Rechnung tragen. Dies soll es der Gemeinschaft insgesamt erlauben, selbst die Abfallentsorgung sicherzustellen, und es den einzelnen Mitgliedstaaten ermöglichen, dieses Ziel anzustreben, wobei die geographischen Gegebenheiten und die Art der Abfälle zu berücksichtigen sind. Nach Artikel 5 Absatz 2 muß dieses Netz es darüber hinaus "gestatten, daß die Abfälle in einer der am nächsten gelegenen geeigneten Entsorgungsanlagen unter Einsatz von Methoden und Technologien beseitigt werden, die am geeignetsten sind, um ein hohes Niveau des Gesundheits- und Umweltschutzes zu gewährleisten". Diese Bestimmung ist eine besondere Anwendung des in Artikel 130r Absatz 2 des Vertrages enthaltenen Grundsatzes, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen.
19 Artikel 6 schreibt vor, daß die Mitgliedstaaten die zuständige(n) Behörde(n) zur Durchführung dieser Richtlinie schaffen oder benennen.
20 Der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten ist durch die Verpflichtung begrenzt, bestimmte Erfordernisse zu beachten.
21 So müssen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 Absatz 1 einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne erstellen, die folgendes umfassen: Art, Menge und Ursprung der zu verwertenden oder zu beseitigenden Abfälle, allgemeine technische Vorschriften, besondere Vorkehrungen für bestimmte Abfälle sowie geeignete Flächen und Anlagen für die Abfallbeseitigung. Gemäß Absatz 3 können die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das ihren Abfallbewirtschaftungsplänen nicht entspricht, zu unterbinden; sie teilen der Kommission und den Mitgliedstaaten derartige Maßnahmen mit.
22 Gemäß den Artikeln 9 und 10 der Abfallrichtlinie bedürfen Unternehmen, die die Beseitigung oder Verwertung von Abfällen vornehmen, einer Genehmigung durch die zuständigen nationalen Behörden.
B - Dänische Vorschriften
Die rechtliche Regelung für die Bewirtschaftung von Bauabfällen im Raum Kopenhagen
23 Der Hovedstadsråd (Hauptstadtrat) erstellte auf Verlangen des dänischen Umweltministeriums von 1988 gemäß Artikel 7 der Abfallrichtlinie einen Plan für die Abfallbewirtschaftung der Region Kopenhagen. Nach den Feststellungen des Ministeriums fiel etwa ein Drittel der Bauabfälle - dies entspricht 20 % der gesamten Abfälle in Dänemark - im Großraum Kopenhagen an und konnten die wenigen mobilen Zerkleinerungsanlagen dieses Raumes nur einen verhältnismäßig kleinen Teil dieser Abfälle aufnehmen.
24 Nach den Berechnungen der Københavns Kommune (Stadt Kopenhagen; im folgenden auch: Beklagte des Ausgangsverfahrens) wurden 1988 nur etwa 16 % der geschätzten Jahresmenge von 382 000 t Bauabfällen verwertet, während die restlichen 84 % auf Deponien gelagert wurden.
25 Der Hovestadsråd untersuchte die Möglichkeiten und Voraussetzungen für eine Wiederverwendung der Bauabfälle im Großraum Kopenhagen. Er kam zu dem Ergebnis, daß die beste Verwertungsqualität nur durch Einsatz angemessen großer Anlagen erreicht werden könne; aus Investitions- und Rentabilitätsgründen wurde dabei angeregt, nur eine begrenzte Anzahl solcher Anlagen zu errichten.
26 Ein endgültiger Plan wurde Mitte Juni 1994 erstellt.
27 Die Københavns Kommune ist wie alle Gemeinden in Dänemark für die Abfälle zuständig, die in ihrem Gebiet anfallen.
28 Im Rahmen dieser Zuständigkeit und parallel zu den Untersuchungen des Hovedstadsråd beabsichtigten die zuständigen Behörden dieser Gemeinde die Gründung einer Gesellschaft zum Betrieb einer regionalen Aufbereitungsanlage. Eine aus Vertretern des Miljøstyrelse (Umweltamt) und des Hovedstadsråd bestehende Arbeitsgruppe veröffentlichte im Juni 1989 eine Pressemitteilung, in der öffentliche oder private Interessenten aufgefordert wurden, sich für eine Beteiligung an dem Vorhaben zu melden.
29 Nur drei Unternehmen, nämlich die Entreprenørbilerne A/S, die Nymølle Stenindustri A/S und die Renholdningsselskabet af 1898 (im folgenden: R98) wollten bei der Gründung der Gesellschaft namens Råstof og Genanvendelse Selskabet af 1990 A/S (im folgenden: RGS), die den Betrieb der regionalen Aufbereitungsanlage auf dem Gelände in Grøften leiten sollte, Aktien zeichnen.
30 Jetzt sind nur noch R98 und Entreprenørbilerne Aktionäre von RGS.
31 1992 und 1998, infolge der Aufstellung des Bewirtschaftungsplans für den Raum Kopenhagen und bei der Gründung von RGS, erließ die Stadt Kopenhagen zwei Satzungen (im folgenden: Gemeindesatzung von 1992 und Gemeindesatzung von 1998) zur Einführung einer Einsammlungsregelung, die ausschließlich die Bewirtschaftung von Bauabfällen betraf. Nach dieser Regelung kann die Stadt Verträge über das Einsammeln und die Verwertung in ihrem örtlichen Zuständigkeitsbereich anfallender Bauabfälle nur mit einer begrenzten Anzahl von Unternehmen schließen. Die anderen Annahmestellen sind daher vom Markt ausgeschlossen, außer wenn gesetzlich oder durch Gemeindesatzungen eine Ausnahme vorgesehen ist, um bereits von Abfallerzeugern geschlossene Verwertungsverträge aufrechtzuerhalten.
32 Diese Gemeindesatzungen haben eine Regelung für die Einsammlung von Bauabfällen eingeführt, die sie von derjenigen unterscheidet, die grundsätzlich für andere Abfallarten gilt. Die übliche Regelung besteht nämlich darin, daß die Stadt Kopenhagen mit allen Privatunternehmen, die Abfälle befördern und annehmen und die den umweltrechtlichen Anforderungen genügen, Verträge schließt.
33 Die Gemeindesatzung von 1992 enthält keine besonderen Bestimmungen über die Aus- und Einfuhren von Bauabfällen. Dagegen sieht die Gemeindesatzung von 1998 ausdrücklich vor, daß die Aus- und Einfuhren nicht unter die Gemeinderegelung fallen. Sie sind somit grundsätzlich frei.
34 Die Stadt Kopenhagen schloß gemäß diesen Gemeindesatzungen Verträge mit drei Unternehmen, darunter hauptsächlich RGS, über die Entgegennahme und Behandlung von Bauabfällen. Die anderen Unternehmen sind somit von der Entgegennahme und Verwertung von Bauabfällen des von der Stadt kontrollierten Bereiches ausgeschlossen, obwohl sie technisch qualifiziert sind, um solche Abfälle zu behandeln.
35 Im Entwurf des Abfallbewirtschaftungsplans der Stadt Kopenhagen für das Jahr 2000 ist vorgesehen, daß das fast ausschließliche Recht von RGS nach Ablauf der normalen Abschreibungszeit für die Anlagen überprüft werden soll.
II - Der tatsächliche und rechtliche Rahmen
36 Die Sydhavnens Sten & Grus ApS (im folgenden: Sydhavnens Sten & Grus oder Klägerin des Ausgangsverfahrens) ist eine Gesellschaft, deren Tätigkeit seit 1983 im Kauf und Verkauf von aus Küstengewässern und Kiesgruben stammenden Materialien sowie in der Verwertung von umweltunschädlichen Bauabfällen in Form von Beton, Ziegeln und Asphalt besteht.
37 Die Stadt Kopenhagen erteilte Sydhavnens Sten & Grus im Juli 1994 eine Genehmigung gemäß Artikel 33 des Miljøbeskyttelseslov (dänisches Umweltgesetz). Das Unternehmen schloß daraufhin einen Vertrag mit Københavns Havn (Hafen Kopenhagen) über die Errichtung einer Sortier- und Zerkleinerungsanlage für Bauabfälle auf Prøvestenen im Gebiet der Stadt Kopenhagen.
38 Durch diese Genehmigung erhielt die Klägerin des Ausgangsverfahrens die umweltrechtliche Zulassung zur Behandlung von Bauabfällen. Sie ist dadurch ferner zur Verwertung von Bauabfällen berechtigt, die in den Nachbargemeinden der Stadt Kopenhagen anfallen, nicht jedoch von Abfällen dieser Art, die im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Stadt erzeugt werden.
39 Im August 1994 beantragte Sydhavnens Sten & Grus eine Genehmigung zur Entgegennahme und Verwertung von Bauabfällen aus dem örtlichen Zuständigkeitsbereich der Stadt Kopenhagen.
40 Die Stadt Kopenhagen lehnte diesen Antrag im Dezember 1994 mit der Begründung ab, daß die Behandlung solcher Abfälle in erster Linie auf dem eigens dafür vorgesehenen Gelände Grøften erfolgen müsse.
41 Sydhavnens Sten & Grus stellte im Januar 1995 erneut einen Antrag, der aber endgültig abgelehnt wurde. Das Unternehmen kann somit nur die Abfälle aus den Nachbargemeinden einsammeln und behandeln, dagegen grundsätzlich nicht diejenigen aus dem Gebiet der Stadt Kopenhagen, obwohl die Anlagen des Unternehmens dort liegen.
42 Im November 1995 erhob Sydhavnens Sten & Grus Klage gegen die Stadt Kopenhagen beim Østre Landsret. Das Unternehmen beantragte in der Hauptsache, daß es der Beklagten des Ausgangsverfahrens untersagt wird, die Annahme und Behandlung von Bauabfällen des Zuständigkeitsbereich der Stadt Kopenhagen in der von ihm betriebenen Annahmestelle zu unterbinden. Hilfsweise beantragte das Unternehmen, die Stadt Kopenhagen zu verpflichten, ihm die im August 1994 beantragte Genehmigung zu erteilen.
43 Das vorlegende Gericht wirft die Frage auf, ob die Stadt Kopenhagen durch ihre Satzungen technisch qualifizierte Annahmestellen von der Behandlung ungefährlicher Bauabfälle im wesentlichen in dem Bestreben ausschließen kann, die neu errichtete Verwertungsanlage zu rentabilisieren. Es hat daher mit Beschluß vom 27. Mai 1998 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. a) Ist Artikel 90 in Verbindung mit den Artikeln 34 und 86 EG-Vertrag dahin auszulegen, daß er - abgesehen von einer möglichen Anwendung des Artikels 36 EG-Vertrag oder anderer zu berücksichtigender Gesichtspunkte, vgl. Frage 1 c - einer Gemeindesatzung entgegensteht, die - um die Lieferung hinreichend großer Mengen umweltunschädlicher, zur Verwertung (recovery) bestimmter Bauabfälle durch private Bauherren an besonders ausgewählte Unternehmen mit Rücksicht auf eine wirtschaftlich vertretbare und rationelle Nutzung des Abfalls durch diese Unternehmen sicherzustellen - andere Unternehmen vom Einsammeln und von der Annahme dieser Art von Abfällen, die bei Bauarbeiten im Gebiet der Gemeinde anfallen, ausschließt, obwohl diese anderen Unternehmen eine Genehmigung zur Behandlung dieser Art von Abfällen gemäß Artikel 10 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 besitzen?
b) Für den Fall der Bejahung der Frage 1 a:
Verstößt eine Satzung wie die in Frage 1 a beschriebene gegen Artikel 90 in Verbindung mit den Artikeln 34 und 86 EG-Vertrag, wenn nach der kommunalen Rechtsvorschrift, die der Satzung zugrunde liegt, Abfall, der aus- oder eingeführt wird, nicht unter die unter 1 a beschriebene Gemeindesatzung fällt?
c) Für den Fall der Bejahung der Frage 1 a:
Rechtfertigen Artikel 36 EG-Vertrag oder andere zu berücksichtigende Gesichtspunkte - wie etwa der Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung zu bekämpfen, und die Schaffung der erforderlichen Behandlungs- und Beseitigungsmöglichkeiten, vgl. Artikel 130r Absatz 2 EG-Vertrag - die Einführung einer Gemeindesatzung wie der unter 1 a beschriebenen, wenn diese Satzung und die Verpflichtung der Abfallerzeuger, diese zu befolgen, darin begründet liegen, eine Verwertung des von der Satzung erfaßten Abfalls u. a. zur Sicherstellung der erforderlichen Kapazitäten für die Abfallbehandlung zu fördern?
2. Ist Artikel 10 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 in Verbindung mit den Artikeln 13 und 2 Buchstabe j der Verordnung Nr. 259/93 dahin auszulegen, daß er die Behörden verpflichtet, die Unternehmen, die eine Genehmigung gemäß Artikel 10 erhalten haben, im Hinblick auf den Abschluß von Verträgen über die Annahme und die Verwertung umweltunschädlicher Bauabfälle gleich zu behandeln?
3. a) Ist Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 dahin auszulegen, daß die Bestimmung mit der in ihr vorgesehenen Möglichkeit, das Verbringen von Abfällen zu unterbinden, eine Gemeindesatzung wie die unter 1 a beschriebene zuläßt und der Gemeinde insoweit erlaubt, die Verbringung umweltunschädlicher, zur Verwertung (recovery) bestimmter Bauabfälle zu unterbinden, wenn eine solche Verbringung gegen den von der Gemeinde erstellten Abfallbewirtschaftungsplan verstößt?
b) Ist Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 dahin auszulegen, daß Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat oder dessen zuständige Behörden getroffen haben und die zur Unterbindung der Verbringung von Abfällen, die den Abfallbewirtschaftungsplänen der Behörden nicht entspricht, erforderlich sind, nur dann gültig sind und einzelnen oder Unternehmen, die von den Maßnahmen betroffen sind, nur dann entgegengehalten werden können, wenn die betreffenden Maßnahmen der Kommission der Europäischen Gemeinschaft mitgeteilt wurden?
III - Die Beantwortung der Fragen
A - Zur ersten Frage
44 Mit seiner ersten Frage, die sich ihrerseits aus drei Fragen zusammensetzt, möchte das vorlegende Gericht wissen,
a) ob Artikel 90 in Verbindung mit Artikel 86 einer innerstaatlichen Regelung wie den Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 entgegensteht, die aus Gründen der Rentabilität der ausgewählten Unternehmen die Einsammlung und Verwertung umweltunschädlicher Bauabfälle aus dem Zuständigkeitsbereich der Stadt Kopenhagen hauptsächlich einem bestimmten, speziell ermächtigten oder zugelassenen Unternehmen vorbehält, obwohl andere Unternehmen gemäß der Richtlinie 91/156 eine Genehmigung für die Behandlung von Abfällen derselben Art besitzen;
b) ob Artikel 90 in Verbindung mit Artikel 34 Rechtsvorschriften wie den Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 entgegensteht, die keine speziellen Bestimmungen für die Aus- und Einfuhren von Bauabfällen enthalten oder ausdrücklich vorsehen, daß diese Aus- und Einfuhren nicht unter die Gemeinderegelung fallen;
c) ob Artikel 36 und Artikel 130r Absatz 2, der den Grundsatz enthält, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, in gültiger Weise Beschränkungen der Wettbewerbsregeln und des Grundsatzes des freien Warenverkehrs bei zur Verwertung bestimmten ungefährlichen Abfällen rechtfertigen können, wenn der betroffene Mitgliedstaat die erlassenen Maßnahmen aus Gründen der Rentabilität der ausgewählten Unternehmen rechtfertigt.
1. Zur Anwendung der Artikel 90 und 86 des Vertrages
45 Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages sieht, wie bereits erwähnt, vor, daß die Mitgliedstaaten in bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine den Vorschriften des Vertrages und insbesondere den Wettbewerbsbestimmungen zuwiderlaufende Maßnahmen treffen oder beibehalten. Diese Bestimmung soll die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den privaten oder öffentlichen Unternehmen regeln, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte einräumen.
46 Die Beantwortung des ersten Teils der ersten Frage setzt voraus, daß eine Situation wie die vom vorlegenden Gericht dargelegte in den persönlichen und materiellen Anwendungsbereich des Artikels 90 Absatz 1 des Vertrages fällt. Dies ist daher zu prüfen.
47 Nur "Unternehmen", denen ein "Mitgliedstaat" "ausschließliche Rechte" gewährt, fallen in den persönlichen Anwendungsbereich des Artikels 90 Absatz 1 des Vertrages. Es ist zu prüfen, ob dies der Fall ist.
48 Der Gerichtshof hat "im Rahmen des Wettbewerbsrechts" entschieden, daß "der Begriff des Unternehmens jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung umfaßt"(13).
49 Die in Rede stehenden Einheiten und insbesondere RGS üben zweifellos eine wirtschaftliche Tätigkeit aus(14), da sie Dienste gegen Entgelt leisten. Diese Frage hat im übrigen zu keiner Erörterung Anlaß gegeben. Somit ist davon auszugehen, daß die fraglichen Einheiten Unternehmen im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages sind.
50 Was die Stellen anbelangt, die die Verpflichtungen aus Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages zu übernehmen haben, so hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß der Begriff "Mitgliedstaat" "im vorliegenden Zusammenhang die Träger öffentlicher Gewalt auf der Ebene der Regionen, Provinzen und Gemeinden einschließt - im Hinblick auf Unternehmen, $denen [die Mitgliedstaaten] ausschließliche oder besondere Rechte gewähren`"(15).
51 Es ist indessen unbestritten, daß die streitigen Satzungen von der Stadt Kopenhagen erlassen wurden. Wie bereits erwähnt, überträgt das dänische Umweltrecht den Gemeinden die Gesetzgebungsbefugnis für die Abfallbehandlung. Die Stadt Kopenhagen ist folglich als die Behörde anzusehen, die gehalten ist, den Verpflichtungen aus Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages nachzukommen.
52 Somit ist noch zu prüfen, ob den in Rede stehenden Unternehmen ausschließliche Rechte gewährt wurden. Die dänische Regierung(16), die Kommission und die Klägerin des Ausgangsverfahrens sind der Auffassung, daß die Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 ihnen solche Rechte übertragen. Ihres Erachtens bestehen diese ausschließlichen Rechte in der Entgegennahme und Behandlung der Bauabfälle von Abfallerzeugern, die im Gebiet der Stadt Kopenhagen tätig sind. Die Stadt Kopenhagen bestreitet dies und beruft sich auf Verträge, die sie mit anderen Unternehmen geschlossen habe und die sowohl die Entgegennahme als auch die Behandlung von Bauabfällen beträfen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich anfielen. Sie erwähnt insbesondere einen Vertrag vom 17. März 1992 mit Farum Sten & Gruskompagni A/S(17).
53 Der Vertrag enthält keine Definition des Begriffes "ausschließliche Rechte". Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes geht jedoch hervor, daß im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages darunter Rechte zu verstehen sind, die einer begrenzten Anzahl von Unternehmen durch eine staatliche Maßnahme im gesamten Hoheitsgebiet oder in einem Teil davon in ausschließlicher Weise gewährt werden.
54 So hat der Gerichtshof im Urteil vom 10. März 1983 in der Rechtssache Inter-Huiles u. a.(18) entschieden, daß eine nationale Maßnahme wie die französische Regelung, die ausdrücklich vorsah, daß nur im Besitz einer behördlichen Genehmigung befindliche Unternehmen Altöle abholen und beseitigen dürfen, als Maßnahme anzusehen ist, die den betroffenen Unternehmen ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages zuerkennt.
55 Der Gerichtshof hat außerdem im Urteil vom 10. Dezember 1991 in der Rechtssache Merci convenzionali porto di Genova(19) entschieden, daß "ein Hafenunternehmen mit dem ausschließlichen Recht der Organisation der Hafenarbeiten für Rechnung Dritter und eine Hafenbetriebsgesellschaft mit dem ausschließlichen Recht der Durchführung der Hafenarbeiten als Unternehmen anzusehen sind, denen der Staat ausschließliche Rechte im Sinne des Artikels 90 Absatz 1 EWG-Vertrag verliehen hat". Die Ausschließlichkeit ergibt sich in diesem Fall aus einer Bestimmung des italienischen Schiffahrtskodex.
56 Ferner hat der Gerichtshof im Urteil vom 19. Mai 1993 in der Rechtssache Corbeau(20) erklärt, daß "eine Organisation wie die Régie des postes, der die ausschließliche Befugnis zur Sammlung, zur Beförderung und zur Verteilung von Postsendungen übertragen wurde, als ein Unternehmen anzusehen ist, dem vom betreffenden Mitgliedstaat ausschließliche Rechte im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 EWG-Vertrag gewährt wurden". Dieser ausschließliche Charakter ergab sich aus den belgischen Rechtsvorschriften.
57 Zudem hat der Gerichtshof im Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache Centre d'insémination de la Crespelle (Urteil La Crespelle)(21) die Auffassung vertreten, daß "Besamungsstationen durch die nationalen Rechtsvorschriften, wonach ihr Betrieb genehmigungspflichtig ist und jede Station ein bestimmtes Gebiet ausschließlich versorgt, ausschließliche Rechte eingeräumt worden" seien.
58 Im vorliegenden Fall enthalten die Gemeindesatzungen von 1992 und 1998, wie gezeigt wurde, eine Regelung für die Entgegennahme von Bauabfällen zu deren Verwertung, die dazu führt, daß die Beklagte des Ausgangsverfahrens Verträge mit einer begrenzten Anzahl von Unternehmen zum Zweck der Einsammlung, Entgegennahme und Behandlung von im Gemeindegebiet anfallenden Abfällen schließt. Durch diese Satzungen sind die anderen Unternehmen, darunter Sydhavnens Sten & Grus, von diesen Geschäften ausgeschlossen. Aus den Akten, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden, geht auch hervor, daß diese Satzungen nur eine Ausnahme vorsehen, die darauf abgestellt ist, Verwertungsverträge aufrechtzuerhalten, die bereits von Abfallerzeugern geschlossen worden waren. Seit Inkrafttreten der streitigen Satzungen sind also nur drei von der zuständigen Stadtbehörde ausgewählte Unternehmen, hauptsächlich RGS, befugt, im örtlichen Zuständigkeitsbereich der Stadt Kopenhagen anfallende ungefährliche Bauabfälle einzusammeln, entgegenzunehmen und zu verwerten.
59 Der Einwand der Stadt Kopenhagen, aus den Akten des Ausgangsverfahrens gehe hervor, daß sie im fraglichen Zeitraum Verträge über entsprechende Leistungen mit anderen als den speziell und ausschließlich ermächtigten Unternehmen geschlossen habe(22), kann dies nicht entkräften. Das Bestehen ausschließlicher Rechte bestimmt sich nach dem Inhalt der geltenden nationalen Rechtsvorschriften oder nach einer zwingenden nationalen Vorschrift allgemeiner Tragweite und nicht nach punktuellen Praktiken einer zuständigen Behörde, die jederzeit ohne Kündigung rückgängig gemacht werden können.
60 Aus den bisherigen Erwägungen ergibt sich also, daß nach den im Vorlagebeschluß dargelegten Umständen Unternehmen, die in einem bestimmten Raum zur Einsammlung und Verwertung ungefährlicher Bauabfälle ermächtigt sind, ausschließliche Rechte im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages besitzen.
61 Demgemäß fallen Umstände, wie sie das vorlegende Gericht darlegt, in den persönlichen Anwendungsbereich des Artikels 90 Absatz 1 des Vertrages.
62 Ferner ist zu prüfen, ob eine derartige Situation auch in den materiellen Anwendungsbereich des Artikels 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 des Vertrages fällt.
63 Artikel 90 Absatz 1 betrifft bekanntlich die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Unternehmen und die Verpflichtungen der Staaten, denen er den Erlaß oder die Aufrechterhaltung bestimmter Maßnahmen untersagt, die den Bestimmungen des Vertrages zuwiderlaufen würden. Artikel 86 "gilt jedoch nur für wettbewerbswidrige Verhaltensweisen der Unternehmen selbst und nicht für staatliche Maßnahmen"(23). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sollen durch Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 die Voraussetzungen für die Anwendung der Wettbewerbsregeln des Artikels 86 auf Unternehmen, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, und auf Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, festgelegt werden(24).
64 Für eine derartige Prüfung muß zunächst feststehen, daß Artikel 86 anwendbar ist.
65 Artikel 86 setzt voraus, daß das betroffene Unternehmen eine beherrschende Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil davon innehat, daß es mißbräuchlich vorgeht und schließlich daß dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Ich befasse mich nun mit diesen drei Voraussetzungen.
66 Die erste Voraussetzung des Artikels 86 liegt darin, daß das betroffene Unternehmen eine beherrschende Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil davon einnimmt(25).
67 Die dänische Regierung und die Stadt Kopenhagen erklären, daß es allein Sache des vorlegenden Gerichts sei, zu bestimmen, ob die betroffenen Unternehmen eine beherrschende Stellung auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes einnähmen, und daß der Vorlagebeschluß jedenfalls nicht genügend Anhaltspunkte aufweise, damit der Gerichtshof darüber befinden könne. Diese Voraussetzung sei nicht gegeben, da insbesondere die den betroffenen Unternehmen gewährte Ausschließlichkeit für die Entgegennahme und Behandlung ungefährlicher Bauabfälle den Zuständigkeitsbereich der Stadt Kopenhagen und nicht Dänemark im ganzen betreffe. Dieser Markt sei aber weit davon entfernt, einen wesentlichen Teil des dänischen Marktes darzustellen.
68 Anhand der vom vorlegenden Gericht dargelegten Sachverhaltselemente, wonach etwa ein Drittel der Bauabfälle - dies entspreche 20 % der gesamten Abfälle ganz Dänemarks - im Großraum Kopenhagen anfalle, betont die Klägerin des Ausgangsverfahrens, daß die Stadt Kopenhagen selbst den Markt abgegrenzt habe, indem von ihr eine Ausschließlichkeit zugunsten von drei Unternehmen geschaffen worden sei. Diese Unternehmen seien allein auf einem spezifischen Markt tätig, auf dem sie gemeinsam eine beherrschende Stellung innehätten. Der einschlägige Markt sei derjenige der Entgegennahme und Behandlung von Bauabfällen aus dem Gebiet der Stadt Kopenhagen. Dieser Markt müsse folglich in Anbetracht der Bedeutung des Raumes Kopenhagen als wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes angesehen werden.
69 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist mit einer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 86 "die wirtschaftliche Machtstellung eines Unternehmens gemeint, die dieses in die Lage versetzt, die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs auf dem Markt zu verhindern, indem sie ihm die Möglichkeit verschafft, sich seinen Mitbewerbern und seinen Abnehmern gegenüber in nennenswertem Umfang unabhängig zu verhalten"(26). Ferner geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor, daß "die Anwendung von Artikel 86 nicht deswegen ausgeschlossen ist, weil bestimmte Gesetzes- und Verordnungsvorschriften das Fehlen von Wettbewerb oder die Beschränkung des Wettbewerbs begünstigen"(27).
70 Nach der Feststellung des Gerichtshofes im Urteil Dusseldorp u. a. ist indessen die Gewährung ausschließlicher Rechte auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes dahin zu verstehen, daß dem begünstigten Unternehmen eine beherrschende Stellung im Sinne von Artikel 86 eingeräumt wird(28). In diesem Fall äußerte das vorlegende Gericht Zweifel, ob eine niederländische Regelung, die einem einzigen Unternehmen das Recht auf Verbrennung gefährlicher Abfälle im gesamten Gebiet des Mitgliedstaats verleiht, mit Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 des Vertrages vereinbar ist.
71 Aus der vorstehenden Darlegung ergibt sich, daß die Aufgabe des Richters, der das Vorliegen einer beherrschenden Stellung festzustellen hat, angesichts ausschließlicher Rechte eines Unternehmens lediglich in der Prüfung der Frage besteht, ob diese Rechte auf dem gesamten Markt oder einem wesentlichen Teil davon bestehen.
72 Ich habe bereits ausgeführt, daß in einer Lage, wie sie das vorlegende Gericht schildert, in der also Unternehmen das Recht verliehen wird, ungefährliche, im Gebiet der Stadt Kopenhagen anfallende Bauabfälle in ausschließlicher Weise einzusammeln, entgegenzunehmen und zu verwerten, davon auszugehen ist, daß diesen Unternehmen ausschließliche Rechte gewährt wurden.
73 Somit ist nach Bestimmung der Art des von der Ausschließlichkeit betroffenen Erzeugnisses oder der davon betroffenen Dienstleistung nur noch zu prüfen, ob das Gebiet der Stadt Kopenhagen einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes entspricht, um beurteilen zu können, ob diese Unternehmen eine beherrschende Stellung einnehmen(29).
74 Der Gerichtshof hat stets die Auffassung vertreten, daß der relevante Markt "im Rahmen [eines] Marktes zu beurteilen [ist], in dem sämtliche Erzeugnisse [oder Dienstleistungen] zusammengefaßt sind, die sich aufgrund ihrer Merkmale zur Befriedigung eines gleichbleibenden Bedarfs besonders eignen und mit anderen Erzeugnissen [oder anderen Dienstleistungen] nur in geringem Maße austauschbar sind"(30). Im vorliegenden Fall ist festzustellen, daß RGS nach Maßgabe der Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 das ausschließliche Recht besitzt, unschädliche, im Zuständigkeitsbereich der Stadt Kopenhagen anfallende Bauabfälle einzusammeln und zu verwerten. Daraus ist zu schließen, daß das Einsammeln und die Verwertung dieser Art von Abfällen, die im Zuständigkeitsbereich der Stadt anfallen, den relevanten Markt darstellen.
75 Die dänische Regierung und die Stadt Kopenhagen erklären, daß der Marktanteil, bei dem das ausschließliche Recht von RGS zum Zuge komme, nicht einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes entspreche; sie führen hierfür drei Gründe an. Erstens könne eine einzige Gemeinde keinen wesentlichen Teil des Marktes darstellen. Dieses Argument ist meines Erachtens nicht stichhaltig. Der Gerichtshof hat nämlich bereits entschieden, daß die Definition des Gemeinsamen Marktes oder eines wesentlichen Teils davon nicht von der Zahl der Gemeinden abhängt, die unter das ausschließliche Recht fallen, sondern von der Einwohnerzahl, auf die sich das ausschließliche Recht bezieht, also von dem Marktanteil, der dem Unternehmen oder der Gruppe von Unternehmen dank des gewährten ausschließlichen Rechts zukommt(31).
76 Auch das zweite Argument der dänischen Regierung und der Stadt Kopenhagen, wonach es Sache des nationalen Gerichts sei, die Tatsachenwürdigung vorzunehmen, erscheint mir nicht begründet.
77 Der Gerichtshof hat zwar in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß "das Vorliegen einer solchen [beherrschenden] Stellung von einer dem staatlichen Gericht obliegenden Tatsachenwürdigung abhängt"(32); er hat aber ebenso beständig entschieden, daß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) eine echte Zusammenarbeit zweier unterschiedlicher Rechtsordnungen mit sich bringt und daß seine Aufgabe im Rahmen dieser Zusammenarbeit darin besteht, dem nationalen Gericht alle zweckdienlichen Elemente an die Hand zu geben, die es diesem ermöglichen, den bei ihm anhängigen Rechtsstreit zu entscheiden(33). Dies ist der Fall, wenn ein nationales Gericht, das mit einem Rechtsstreit über beschränkende Praktiken unter Anwendung des nationalen Rechts befaßt ist, den Gerichtshof um Auslegung des Artikels 86 des Vertrages ersucht, da nach seiner Ansicht ein Konflikt zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem nationalen Recht möglich ist(34). Die vom Gericht dargelegten tatsächlichen Umstände sind auf dem Gebiet des Wettbewerbs entscheidend. Sie ermöglichen dem Gerichtshof nicht nur die Beurteilung seiner Zuständigkeit(35), sondern auch die Bestimmung der in den Gemeinschaftstexten enthaltenen Begriffe, die speziell von ihnen definierte Rechtswirkungen erzeugen, damit der nationale Richter, der das Gemeinschaftsrecht anzuwenden und dessen Beachtung sicherzustellen hat, seine Aufgabe erfuellen kann(36). Zudem würde ohne Beachtung dieser Grundsätze die Rolle des Gerichtshofes, die in der Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und des Vorrangs dieses Rechts besteht, völlig ausgehöhlt.
78 Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof bekanntlich um Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Begriffe und insbesondere um Unterstützung bei der Identifizierung einer Situation der Ausnutzung einer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 des Vertrages, jedoch nicht um eine Entscheidung über das Ausgangsverfahren.
79 Die dänische Regierung und die Stadt Kopenhagen bemerken schließlich, daß der Vorlagebeschluß nicht genügend Anhaltspunkte enthalte, damit der Gerichtshof feststellen könne, ob der Marktanteil der mit ausschließlichen Rechten betrauten Unternehmen unter den gegebenen Umständen einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes entspreche. Dieser Einwand erscheint mir eher begründet.
80 Der Vorlagebeschluß legt nämlich dar, daß nur etwa ein Drittel der Bauabfälle, was 20 % der Gesamtabfälle Dänemarks entspreche, im Großraum Kopenhagen anfalle.
81 Nach Aussage der dänischen Regierung und der Stadt Kopenhagen stimmt indessen der örtliche Zuständigkeitsbereich der Stadt, auf den sich das durch die Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 gewährte ausschließliche Recht bezieht, nicht mit demjenigen des Großraums Kopenhagen überein. Außerdem wurden die vom vorlegenden Gericht genannten Zahlen in der mündlichen Verhandlung insbesondere von der Stadt Kopenhagen bestritten.
82 Nachdem die verschiedenen Verfahrensbeteiligten dem Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung widersprüchliche Angaben gemacht haben, erscheint es mir schwierig, festzustellen, ob vor allem RGS unter den vom vorlegenden Gericht dargelegten Umständen als Unternehmen mit beherrschender Stellung auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes anzusehen ist. Meines Erachtens hat das vorlegende Gericht diese Prüfung vorzunehmen; um es dabei zu unterstützen, kann ihm der Gerichtshof die nötigen Anhaltspunkte für die Definition dieses Begriffes an die Hand geben(37).
83 Zunächst ist zu betonen, daß es keine Rolle spielt, ob das ausschließliche Recht nur eine einzige Gemeinde betrifft, während diese einen wesentlichen Teil des Marktes für die Einsammlung, Entgegennahme und Verwertung ungefährlicher Bauabfälle darstellt.
84 Um festzustellen, ob diese Gemeinde einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes darstellt, muß sich das vorlegende Gericht vergewissern, daß das Gebiet der Stadt Kopenhagen mit demjenigen des Großraums Kopenhagen übereinstimmt. Andernfalls muß es prüfen, ob die Menge ungefährlicher, im Zuständigkeitsbereich dieser Gemeinde eingesammelter und verwerteter Bauabfälle, auf die sich das ausschließliche Recht bezieht, einen wesentlichen Teil der Menge dieser Art von Abfällen darstellt, die in Dänemark eingesammelt und verwertet werden.
85 Stellt das vorlegende Gericht fest, daß diese Bedingung erfuellt ist, so muß es prüfen, ob die zweite Bedingung gegeben ist, nämlich die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung durch das Unternehmen.
86 Somit stellt sich die schwierige Frage des Zusammenhangs zwischen nationalen Maßnahmen zur Gewährung ausschließlicher Rechte und dem mißbräuchlichen Charakter der Ausnutzung einer beherrschenden Stellung durch das Unternehmen, das diese Rechte besitzt(38).
87 Man konnte sich zu Recht fragen, ob bei der Anwendung von Artikel 90 in Verbindung mit Artikel 86 des Vertrages nicht schon die festgestellte Gewährung ausschließlicher Rechte durch eine nationale Maßnahme automatisch auf den Mißbrauch im Sinne von Artikel 86 schließen ließ. Man konnte annehmen, daß sich der Gerichtshof für die "Theorie des automatischen Mißbrauchs" entschieden hatte(39), was insbesondere auf die Urteile vom 13. Dezember 1991 in der Rechtssache GB-Inno-BM(40), Corbeau(41), und vom 27. April 1994 in der Rechtssache Almelo u. a.(42) zutrifft. Der Gerichtshof hat nämlich ausgeführt, daß "ein System nicht verfälschten Wettbewerbs, wie es der Vertrag vorsieht, ... nur gewährleistet werden [kann], wenn die Chancengleichheit der einzelnen Wirtschaftsteilnehmer sichergestellt ist"(43). Generalanwalt Tesauro hat sich dahin gehend geäußert, daß "der Umstand, daß ein Monopol oder ein System ausschließlicher oder besonderer Rechte nicht völlig im Gleichklang mit einem auf den freien Wettbewerb gegründeten System sein kann, völlig offensichtlich" sei(44).
88 In jüngeren Urteilen hat der Gerichtshof jedoch wohl einer wirtschaftlich weniger liberalen Lesart des Artikels 90 in Verbindung mit Artikel 86 den Vorzug gegeben, was sich aus dem Bestreben erklären läßt, die zwingenden Erfordernisse des Wettbewerbsrechts in Einklang zu bringen mit dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers, die Staatsmonopole zu "tolerieren".
89 Der Gerichtshof hat unlängst ausgeführt: "Zwar ist die Schaffung einer beherrschenden Stellung durch die Gewährung ausschließlicher Rechte im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Vertrages als solche noch nicht mit Artikel 86 unvereinbar, jedoch verstößt ein Mitgliedstaat gegen die in diesen beiden Bestimmungen enthaltenen Verbote, wenn das betreffende Unternehmen durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung mißbräuchlich ausnutzt oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Mißbrauch begeht."(45) Der Gerichtshof hat auch festgestellt, daß "die Maßnahme eines Mitgliedstaats, durch die eine Gesetzesbestimmung beibehalten würde, die eine Lage schafft, in der ein öffentliches Unternehmen zwangsläufig gegen Artikel 86 verstoßen muß, mit den Vertragsvorschriften unvereinbar wäre"(46).
90 Die Beurteilung solcher Situationen ist nicht immer einfach(47). Der Gerichtshof hat indessen festgestellt, daß die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung ein objektiver Begriff sei(48). "Ein Mißbrauch kann daher z. B. auch unabhängig vom Vorliegen eines Verschuldens des beherrschenden Unternehmens gegeben sein."(49) Der Gerichtshof hat ferner betont, daß, sofern das Unternehmen völlig selbständig, also ohne Zutun des Staates, handelt, der Mißbrauch einer beherrschenden Stellung nur diesem Unternehmen anzulasten ist und sein Verhalten unter dem Blickwinkel des Artikels 86 geprüft werden muß. Greift andererseits der Staat ein, so ist die Vorgehensweise des Unternehmens unter dem Gesichtspunkt der Artikel 90 und 86 zu prüfen(50).
91 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(51) ist es im übrigen unerheblich, wenn das vorlegende Gericht keinen tatsächlichen Mißbrauch angeführt hat. In dieser Hinsicht hat der Gerichtshof entschieden, daß ein Unternehmen mit ausschließlichen Rechten, das in der Lage ist, die Chancengleichheit der verschiedenen Wirtschaftsteilnehmer durch einfache Ausübung seines Monopols zu seinen Gunsten zu verfälschen, unter das Verbot der Artikel 90 Absatz 1 und 86 des Vertrages fällt(52).
92 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, daß die Gemeindesatzungen von 1992 und 1998, die den drei in Rede stehenden Unternehmen die ausschließlichen Rechte nicht nur für die Verwertung der Bauabfälle, sondern auch für deren Einsammlung gewährten, ihr den gesamten Absatz auf dem Gemeinschaftsmarkt der Einsammlung dieser Abfälle entzögen, dadurch die Wettbewerbsregeln auf diesem Markt mißbräuchlich verfälschten und ihr einen Wettbewerbsnachteil zufügten.
93 Diese Argumente erscheinen mir stichhaltig, wenn diese Lesart der nationalen Rechtsvorschriften vom vorlegenden Gericht bestätigt wird. Falls nämlich feststeht, daß die Gemeindesatzungen lediglich drei Unternehmen, darunter in erster Linie RGS, das ausschließliche Recht der Einsammlung der Abfälle gewähren und den Abfallerzeugern die Wahl lassen, entweder die RGS-Anlage oder im Ausland niedergelassene Dritte für die Abfallverwertung in Anspruch zu nehmen, würde meines Erachtens eine Situation entstehen, in der RGS zwangsläufig gegen Artikel 86 des Vertrages verstoßen müßte.
94 Unter "Einsammeln" im Sinne der Abfallrichtlinie ist die unmittelbar nach der Abfallerzeugung einsetzende Bewirtschaftung der Abfälle zu verstehen(53), die aus dem Einsammeln, dem Sortieren und dem Zusammenstellen der Abfälle im Hinblick auf deren Beförderung besteht. Wenn nun die genannten Gemeindesatzungen das ausschließliche Recht des Einsammelns der im Gebiet der Stadt Kopenhagen anfallenden Bauabfälle lediglich drei Unternehmen zuerkennen(54), könnten dadurch die Abfallerzeuger nicht mehr die Geschäftspartner bei einer im Ausland erfolgenden Verwertung der durch ihre Tätigkeiten entstandenen Abfälle wählen. Diese Erzeuger wären unvermeidlich gezwungen, die einzelnen Vorgänge zwischen verschiedenen Partnern aufzuteilen. Sie müßten nämlich zwangsläufig RGS für das Einsammeln, Sortieren und Zusammenstellen der Abfälle nach der Phase der Abfallerzeugung in Anspruch nehmen, sodann ein Fuhrunternehmen beauftragen und schließlich auf das Abfallverwertungsunternehmen im Ausland zurückgreifen. Nur die beiden letztgenannten Geschäftspartner könnten frei gewählt werden. Demnach würde eine derartige Vorschrift zwangsläufig bewirken, daß die Wettbewerbsregeln auf dem gemeinsamen Markt der Abfallbehandlung mißbräuchlich eingeschränkt und die Absatzmöglichkeiten der auf diesem Markt operierenden Konkurrenten begrenzt werden.
95 Daraus läßt sich schließen, daß eine innerstaatliche Regelung, die Abfallerzeugern die Wahl der Handelspartner bei der Abfallverwertung im Ausland auferlegt, gegen die Bestimmungen des Artikels 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 verstoßen würde.
96 Schließlich ist noch zu prüfen, ob diese somit festgestellte mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen(55). Auf die Erfuellung dieser dritten Voraussetzung weist der Gerichtshof jedoch nicht systematisch hin(56). Überdies hat der Gerichtshof ausgeführt: "Diese Voraussetzung ist nicht erst dann erfuellt, wenn das betreffende mißbräuchliche Verhalten den Handel tatsächlich beeinträchtigt hat. Es genügt der Nachweis, daß dieses Verhalten geeignet ist, eine derartige Wirkung zu entfalten ..."(57)
97 Der Gerichtshof hat festgestellt, daß "für die Beurteilung der Frage, ob der Mißbrauch einer beherrschenden Stellung zu einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 86 führen kann, die Auswirkungen auf die Struktur eines wirksamen Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt zu berücksichtigen sind. [Es] können diese Auswirkungen, soweit es um Dienstleistungen geht, insbesondere darin bestehen, daß die Tätigkeiten des betroffenen Unternehmens oder Konzerns in einer Weise ausgestaltet sind, daß sie zu einer Aufteilung des Gemeinsamen Marktes und damit zu einer Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs führen, der eines der Ziele des Vertrages ist."(58)
98 Diese Tatsachenwürdigung obliegt ebenfalls dem vorlegenden Gericht, das allein in der Lage ist, zu prüfen, ob sich die Tätigkeiten von Unternehmen, die mit einem Monopol auf einem wesentlichen Teil des Gebietes des betroffenen Mitgliedstaats ausgestattet sind, potentiell oder tatsächlich auf den innergemeinschaftlichen Handel und insbesondere auf die Wettbewerbsregeln auswirken. Diese Aufgabe des vorlegenden Gerichts besteht gemäß der Feststellung des Gerichtshofes darin, "zu prüfen, ob in dem Fall, mit dem es befaßt ist, die Tätigkeiten der Gruppe [durch Rechtsvorschriften mit ausschließlichen Rechten ausgestatteter] Unternehmen und die Monopolstellung, die diese Unternehmen auf einem bedeutenden Teil des Gebiets eines Mitgliedstaats innehaben, sich auf die Ausfuhr von Waren aus anderen Mitgliedstaaten oder auf die Möglichkeit für die in diesen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen auswirken, im erstgenannten Mitgliedstaat Dienstleistungen zu erbringen"(59).
99 Es ist klar, daß eine Regelung, die in ausschließlicher Weise hauptsächlich einem Unternehmen in einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes das Einsammeln von Bauabfällen vorbehalten würde, die ausgeführt werden sollen, den in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen die Möglichkeit entziehen würde, diese Art von Dienstleistungen in diesem Bereich zu erbringen, und daß eine derartige Regelung daher geeignet wäre, den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 86 des Vertrages zu beeinträchtigen.
100 Demgemäß stuende eine innerstaatliche Regelung wie die beschriebene im Widerspruch zu Artikel 90 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 86 des Vertrages.
101 Die dänische Regierung macht hilfsweise geltend, daß die Regelung der Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 durch Artikel 90 Absatz 2 des Vertrages gerechtfertigt sei.
102 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes "kann diese Bestimmung zur Rechtfertigung einer gegen Artikel 86 des Vertrages verstoßenden Maßnahme zugunsten eines Unternehmens, dem ein Staat ausschließliche Rechte eingeräumt hat, herangezogen werden, wenn die Maßnahme erforderlich ist, um dem Unternehmen die Erfuellung der ihm übertragenen besonderen Aufgabe zu ermöglichen, und wenn sie die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einer dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderlaufenden Weise beeinträchtigt"(60).
103 Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, daß die Anwendung des Artikels 90 Absatz 2 des Vertrages voraussetzt, daß der Mitgliedstaat den Inhalt der Verpflichtungen und Zwänge definiert, die im Rahmen der besonderen Aufgabe auferlegt wurden, mit der das Unternehmen betraut ist, dem er besondere Rechte einräumt, daß darüber hinaus diese Verpflichtungen spezifisch für dieses Unternehmen und seine Tätigkeiten sind, daß sie einen Zusammenhang mit dem Zweck der betreffenden Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse aufweisen und daß sie unmittelbar auf dieses Interesse abgestellt sind(61).
104 Es ist Sache des nationalen Gerichts, dies nachzuprüfen; doch zeigt sich, daß die dänische Regierung und die Stadt Kopenhagen im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren nicht den Inhalt der Verpflichtungen und Zwänge definiert haben, die RGS im Rahmen der besonderen Aufgabe auferlegt wurden, mit der das Unternehmen betraut ist, und daß sie auch weder die Besonderheit dieser Aufgaben noch deren Zusammenhang mit dem Zweck der betreffenden speziellen Dienstleistung dargelegt haben.
105 Selbst wenn schließlich die diesem Unternehmen übertragene Aufgabe tatsächlich als eine solche von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden könnte, müßte, wie der Gerichtshof ferner entschieden hat, die Regierung des betroffenen Mitgliedstaats in einer das vorlegende Gericht überzeugenden Weise darlegen, daß die Übertragung ausschließlicher Rechte für die Erfuellung der besonderen Aufgabe notwendig ist, die das Unternehmen zu erfuellen hat, und daß das fragliche Unternehmen die ihm übertragene Aufgabe ohne die streitige Maßnahme nicht erfuellen könnte(62).
106 Auch hier ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob diese Voraussetzung erfuellt ist. Um es dabei zu unterstützen, sei jedoch darauf hingewiesen, daß in der mündlichen Verhandlung erklärt wurde, daß die Aufgabe von RGS im Rahmen der Abfallverwertung keine Besonderheiten oder Spezifitäten aufweise, die bewirkten, daß ein anderes Unternehmen, das keine ausschließlichen Rechte besitze, sie nicht übernehmen könnte. Es wurde also gesagt, daß das gewährte ausschließliche Recht RGS nicht die Erfuellung einer ihr übertragenen besonderen Aufgabe ermöglichen solle, sondern daß dadurch die Investitionen nach der Gründung dieser groß angelegten Verwertungsanlage rentabilisiert werden sollten. Zudem hat die Stadt Kopenhagen erklärt, sie habe im betreffenden Zeitraum mit anderen als den nach den streitigen Satzungen ermächtigten Unternehmen Verträge für entsprechende Leistungen geschlossen(63). Diese verschiedenen Anhaltspunkte könnten gegebenenfalls den erforderlichen Charakter der getroffenen nationalen Maßnahme in Frage stellen.
2. Zur Anwendung der Artikel 90 und 34 des Vertrages
107 Das vorlegende Gericht möchte unter Buchstabe b der ersten Frage wissen, ob Artikel 90 in Verbindung mit Artikel 34 des Vertrages dahin auszulegen ist, daß er einer Regelung entgegensteht, wie sie in den Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 getroffen wurde.
108 Artikel 90 definiert, wie gesagt, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und sieht ausdrücklich vor, daß diese bezüglich der Unternehmen, denen sie ausschließliche Rechte verleihen, die Vorschriften des Vertrages einhalten müssen. Der Gerichtshof hatte Artikel 90 in zahlreichen Fällen im Hinblick auf die Grundsätze des freien Warenverkehrs anzuwenden.
109 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens führt aus, daß eine Regelung wie die in Rede stehenden Gemeindesatzungen gegen die Bestimmungen des Artikels 90 in Verbindung mit Artikel 34 des Vertrages verstoße. Diese Regelung, die das ausschließliche Recht des Einsammelns von Bauabfällen des Zuständigkeitsbereichs der Stadt Kopenhagen lediglich den ermächtigten Unternehmen vorbehalte, bewirke eine Erschwerung der Ausfuhr der betreffenden Erzeugnisse.
110 Abfälle sind zweifellos Erzeugnisse, deren Verkehr gemäß Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) grundsätzlich nicht verhindert werden darf(64), und es ist erkennbar, daß sich die fragliche Regelung nicht unmittelbar auf den Warenverkehr bezieht, sondern ein Monopol für die Erbringung von Dienstleistungen einführt.
111 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes betrifft zwar Artikel 34 den Handel mit Waren und bezieht sich nicht auf ein Dienstleistungsmonopol(65); der Gerichtshof hat jedoch festgestellt, daß "die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden [kann], daß ein Dienstleistungsmonopol einen mittelbaren Einfluß auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten ausübt, besonders wenn das von einem Unternehmen oder einer Unternehmensgesamtheit innegehabte Monopol für die Erbringung bestimmter Dienstleistungen dazu führt, daß eingeführte Erzeugnisse gegenüber einheimischen diskriminiert werden"(66).
112 Nach Artikel 34 des Vertrages untersagte Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen werden vom Gerichtshof als nationale Maßnahmen definiert, "die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so daß die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt"(67).
113 Im Urteil Inter-Huiles u. a. hat der Gerichtshof festgestellt, daß Rechtsvorschriften wie die betreffende französische Regelung implizit ein Verbot der Ausfuhr inländischer Altöle enthalten, da die abholberechtigten Unternehmen die eingebrachten Öle nur den berechtigten Entsorgern übergeben und diese die Öle nur in ihren eigenen Anlagen behandeln dürfen. Der Gerichtshof ist zu dem Ergebnis gelangt, daß derartige Vorschriften in Widerspruch zu Artikel 90 in Verbindung mit Artikel 34 stehen.
114 Die Gemeindesatzungen von 1992 und 1998 enthalten zwar keine Bestimmung, die die Ausfuhr von Abfällen untersagt, und sie bezwecken auch keine Regelung des Warenverkehrs mit anderen Mitgliedstaaten.
115 Wenn diese Satzungen aber ein Monopol für die Einsammlung der Abfälle in der von der Klägerin des Ausgangsverfahrens dargelegten Weise einführen - es ist jedenfalls Sache des vorlegenden Gerichts, dies nachzuprüfen -, könnten sie geeignet sein, die Ausfuhr zu beschränken und eine unterschiedliche Behandlung des Binnen- oder des Außenhandels des Mitgliedstaats zu bewirken, so daß ein besonderer Vorteil des Binnenmarktes des betroffenen Staates gegeben wäre.
116 Ein Abfallerzeuger, der seine Abfälle zu deren Verwertung ausführen möchte, ist nämlich gezwungen, eine größere Anzahl von Unternehmen einzuschalten, als wenn er sich entschließen würde, seine Abfälle in Kopenhagen zu verwerten, da er im letzteren Fall nur mit RGS und einem Fuhrunternehmen seiner Wahl zu tun hätte. Der Zwang, die verschiedenen Vorgänge auf mehrere Vertragspartner aufzuteilen, kann für den Abfallerzeuger zusätzliche Kosten mit sich bringen und ihn daher vom Auslandsgeschäft abhalten.
117 Somit kann eine Regelung wie die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens angefochtene meines Erachtens einen Verstoß gegen die Bestimmungen des Artikels 90 in Verbindung mit Artikel 34 darstellen.
3. Zur Anwendung der Artikel 36 und 130r Absatz 2 des Vertrages
118 Das vorlegende Gericht möchte ferner wissen, ob die Artikel 36 und 130r Absatz 2 des Vertrages rechtmäßig von einem Mitgliedstaat herangezogen werden können, der nationale Maßnahmen ergreift, mit denen Unternehmen ausschließliche Rechte für die Einsammlung und Verwertung ungefährlicher Abfälle zu rein wirtschaftlichen Zwecken übertragen werden sollen.
119 Der Gerichtshof hat zwar in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß der Umweltschutz bestimmte Beschränkungen und selbst Ausschlüsse bei der Anwendung der Wettbewerbsbestimmungen(68) ebenso wie bestimmte Beschränkungen des Grundsatzes des freien Warenverkehrs(69) rechtfertigen kann.
120 Im Urteil Dusseldorp u. a. hat er indessen entschieden, daß der in Artikel 130r Absatz 2 des Vertrages enthaltene Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, nicht rechtmäßig herangezogen werden kann, um die Verbringung gefährlicher, zur Verwertung bestimmter Abfälle zu beschränken(70). Dies muß folglich um so mehr gelten, wenn es sich, wie hier, um die Verwertung ungefährlicher Abfälle handelt.
121 Die Mitgliedstaaten können auch aufgrund des Artikels 130t des Vertrages verstärkte Schutzmaßnahmen beibehalten oder ergreifen, wenn diese Maßnahmen in erster Linie oder sogar ausschließlich durch das Bestreben gerechtfertigt sind, die Umwelt wirksam zu schützen.
122 Es ist jedoch festzustellen, daß sich die Argumente der Beklagten des Ausgangsverfahrens und der dänischen Regierung auf die Rentabilität der mit ausschließlichen Rechten ausgestatteten Unternehmen und auf die Kosten beziehen, die diese Unternehmen zu tragen haben.
123 Der Gerichtshof hat aber entschieden, daß rein wirtschaftliche Gründe weder eine Beschränkung des elementaren Grundsatzes des freien Warenverkehrs(71) noch eine Beschränkung der Wettbewerbsregeln(72) rechtfertigen können.
124 Somit können die Artikel 36, 130r und 130t des Vertrages unter den gegebenen Umständen weder eine Beschränkung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs noch eine Beschränkung der Wettbewerbsregeln rechtfertigen.
B - Zur zweiten Frage
125 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen der Abfallrichtlinie, insbesondere deren Artikel 10, dahin auszulegen sind, daß sie die Mitgliedstaaten verpflichten, Verträge über die Entgegennahme und Verwertung umweltunschädlicher Bauabfälle mit allen Unternehmen zu schließen, die die Vorschriften der Abfallrichtlinie einhalten.
126 Alle Verfahrensbeteiligten außer der Klägerin des Ausgangsverfahrens erklären, daß eine derartige Auslegung weder aus dem Wortlaut der Bestimmungen der Abfallrichtlinie noch aus deren Zielsetzung hervorgehe.
127 Die Abfallrichtlinie enthält keine Vorschrift über die Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen. Sie soll zweifellos die Umwelt und die menschliche Gesundheit schützen(73). Außerdem haben die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 in Verbindung mit Artikel 10 der Abfallrichtlinie dafür zu sorgen, daß Unternehmen der Abfallverwertung den Anforderungen des Umweltschutzes genügen, die in diesem Text vorgesehen sind. Zu diesem Zweck ist eine Genehmigung der zuständigen Behörde erforderlich, die der Mitgliedstaat eigens zu benennen hat (Artikel 6 und 10 der Abfallrichtlinie).
128 So hat der Gerichtshof ausgeführt: "Hauptzweck der in Artikel 1 der [Abfall-]Richtlinie vorgesehenen Harmonisierung ist es, im Interesse des Umweltschutzes die Effizienz der Bewirtschaftung von Abfällen gleich welchen Ursprungs in der Gemeinschaft sicherzustellen; nur nebenbei wirkt sie sich auf die Wettbewerbs- und Handelsbedingungen aus."(74)
129 Zweck der Richtlinie ist es nicht, die Bedingungen des innerstaatlichen Wettbewerbs zwischen den Unternehmen zu harmonisieren, sondern nur, eine harmonisierte Verfahrensregelung zu schaffen, mit der der Abfallverkehr aus Gründen des Umweltschutzes beschränkt werden kann, und die Unternehmen, die bestimmte mit Abfällen verbundene Tätigkeiten ausüben, zur Einhaltung spezieller Vorschriften zu verpflichten, die den dringenden Erfordernissen des Umweltschutzes Rechnung tragen, so daß Artikel 10 der Richtlinie nicht dahin auszulegen ist, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet wären, Verträge über die Entgegennahme und Verwertung ungefährlicher Bauabfälle mit allen Unternehmen zu schließen, die die Vorschriften der Abfallrichtlinie einhalten.
C - Zur dritten Frage
130 Die dritte - zweiteilige - Vorlagefrage bezieht sich ebenfalls auf die Auslegung der Abfallrichtlinie. Der Gerichtshof wird um Beantwortung der Frage ersucht, ob Artikel 7 dieser Richtlinie dahin auszulegen ist, daß er eine nationale Regelung zuläßt, die die Verbringung ungefährlicher, zur Verwertung bestimmter Abfälle unterbindet, wenn eine solche Verbringung gegen den durch diese nationale Regelung erstellten Bewirtschaftungsplan verstößt. Ferner fragt das vorlegende Gericht, ob der Mitgliedstaat, der eine solche Regelung getroffen hat, dies vorher der Kommission mitteilen muß, damit die Regelung Rechtswirkungen gegenüber einzelnen entfalten kann.
131 Es ist darauf hinzuweisen, daß unter "Verbringung von Abfällen" im Sinne der Abfallrichtlinie die Aus- und Einfuhr von Abfällen in der, in die und aus der Gemeinschaft und nicht der Verkehr von Abfällen innerhalb eines Mitgliedstaats zu verstehen ist.
132 Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung bestimmt daher, daß das darin vorgesehene Gemeinschaftssystem für Abfälle zwischen Mitgliedstaaten nicht für die Verbringung von Abfällen innerhalb eines Mitgliedstaats gilt. Aus demselben Grund schreibt Artikel 7 Absatz 3 der Abfallrichtlinie vor, daß die Mitgliedstaaten die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten unterrichten, wenn sie Maßnahmen ergreifen, um das Verbringen von Abfällen zu beschränken. Es wäre auch schwer verständlich, warum den Mitgliedstaaten eine solche Verpflichtung auferlegt werden sollte, wenn die Maßnahmen, die sie getroffen haben, sich weder unmittelbar noch mittelbar und weder potentiell noch tatsächlich auf die Beziehungen eines Mitgliedstaats zu den anderen Mitgliedstaaten auswirken.
133 Ebenso erscheint es weder zweckmäßig noch erforderlich, die Kommission zu unterrichten, wenn ein Mitgliedstaat keine Maßnahme ergreift, die bewirkt, daß die Verbringung von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft unterbunden wird.
134 Demgemäß ist Artikel 7 Absatz 3 der Abfallrichtlinie dahin auszulegen, daß er nur für nationale Rechtsvorschriften gilt, die sich auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr auswirken können(75).
135 Artikel 7 Absatz 3 der Abfallrichtlinie ist dahin zu verstehen, daß er der Schutzklausel des Artikels 130t des Vertrages entspricht, der folgendes vorsieht: "Die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 130s getroffen werden, hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Die betreffenden Maßnahmen müssen mit diesem Vertrag vereinbar sein. Sie werden der Kommission notifiziert."
136 Die Wahrnehmung der in Artikel 130t vorgesehenen Möglichkeit setzt die Anwendung der sich aus den Artikeln 130r und 130s des Vertrages ergebenden Bestimmungen, d. h. die Durchführung spezieller Maßnahmen zugunsten der Umwelt, voraus und kommt nicht in Betracht bei Maßnahmen, die auf einer anderen Rechtsgrundlage beruhen, selbst wenn sie auf Umweltgründe zurückzuführen sind.
137 Die Abfallrichtlinie beruht tatsächlich auf Artikel 130s des Vertrages(76), und der Gerichtshof hat bereits festgestellt, daß sie im Interesse des Umweltschutzes eine wirksame Abfallbewirtschaftung in der Gemeinschaft sicherstellen soll(77). Die Mitgliedstaaten müssen daher die Möglichkeit haben, Artikel 130t anzuwenden, um durchgreifendere innerstaatliche Umweltschutzmaßnahmen zu treffen oder beizubehalten, als in der Abfallrichtlinie oder in der Verordnung Nr. 259/93 vorgeschrieben. Andererseits müssen die Umweltschutzinteressen genügend charakterisiert sein. Der Gerichtshof hat nämlich im Urteil Dusseldorp u. a. entschieden, daß die Verbringung von Abfällen, die verwertet werden sollen, von den Mitgliedstaaten grundsätzlich weder beschränkt noch unterbunden werden darf. Um diese Rechtsprechung zu nuancieren, müßten meines Erachtens jedoch Ausnahmen in außergewöhnlichen und genügend charakterisierten Fällen zugelassen werden. Wenn ein Mitgliedstaat z. B. dartut, daß die Verbringung von Abfällen in einem besonders geschützten Gebiet schwerwiegende oder nicht wiedergutzumachende Umweltfolgen nach sich ziehen würde, müßte es möglich sein, ihm zu gestatten, den Abfallverkehr, der diesem Interesse zuwiderläuft, zu beschränken oder zu untersagen.
138 Daraus ergibt sich als Antwort auf den ersten Teil der dritten Frage, daß ein Mitgliedstaat innerstaatliche Maßnahmen ergreifen oder beibehalten kann, um übergeordnete Umweltinteressen zu schützen.
139 Das vorlegende Gericht möchte ferner wissen, ob ein einzelner sich unmittelbar auf die Bestimmungen des Artikels 7 Absatz 3 der Abfallrichtlinie berufen kann, um eine nationale Maßnahme anzufechten, die gegen diesen Artikel verstößt. Es erhebt sich also die Frage, ob Artikel 7 Absatz 3 dieser Richtlinie unmittelbare Wirkung entfaltet.
140 Der Gerichtshof hat unverändert entschieden, daß "sich die einzelnen in Ermangelung von fristgemäß erlassenen Durchführungsmaßnahmen [nur] auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheinen, gegenüber allen innerstaatlichen, nicht richtlinienkonformen Vorschriften berufen [können]; einzelne können sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit sie Rechte festlegen, die dem Staat gegenüber geltend gemacht werden können"(78).
141 Artikel 7 Absatz 3 der Abfallrichtlinie sieht vor, daß die Kommission über verstärkte nationale Schutzmaßnahmen eines Mitgliedstaats zu informieren ist. Es ist klar, daß diese Bestimmung einen sehr weiten Ermessensspielraum zugunsten des Staates einräumt, der nicht nur über den Erlaß einer Schutzmaßnahme, sondern auch über den Inhalt dieser Klausel frei entscheiden kann. Daher kann Artikel 7 Absatz 3 der Abfallrichtlinie keine unmittelbare Wirkung zuerkannt werden.
142 Somit ist zu antworten, daß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie einzelnen nicht unmittelbar Rechte verleihen kann, die sie gegenüber dem Staat geltend machen können.
Ergebnis
143 Aufgrund all dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Østre Landsret (Dänemark) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. a) Artikel 90 EG-Vertrag (jetzt Artikel 86 EG) in Verbindung mit Artikel 86 EG-Vertrag (jetzt Artikel 82 EG) ist dahin auszulegen, daß er einer innerstaatlichen Regelung entgegensteht, die aus rein wirtschaftlichen Gründen die Einsammlung und Verwertung umweltunschädlicher Bauabfälle, die in einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes anfallen, besonders ermächtigten oder zugelassenen Unternehmen vorbehält, obwohl andere Unternehmen gemäß der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle zur Behandlung von Abfällen derselben Art berechtigt sind.
b) Artikel 90 des Vertrages in Verbindung mit Artikel 34 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 29 EG) ist dahin auszulegen, daß er innerstaatlichen Rechtsvorschriften wie den vorgenannten entgegensteht, die eine Beschränkung der Ausfuhr und eine Ungleichbehandlung des Binnenhandels und des Außenhandels eines Mitgliedstaats bewirken, so daß der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt.
c) Artikel 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) und Artikel 130r Absatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 174 Absatz 2 EG), der den Grundsatz enthält, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sind dahin auszulegen, daß sie keine Rechtfertigung von Beschränkungen der Wettbewerbsregeln und des Grundsatzes des freien Warenverkehrs bei ungefährlichen, zur Verwertung bestimmten Abfällen zulassen, wenn der betroffene Mitgliedstaat die erlassenen Maßnahmen damit rechtfertigt, daß die Verarbeitungskapazität der zugelassenen Unternehmen zu sichern ist.
2. Die Richtlinie 91/156 ist dahin auszulegen, daß sie die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Verträge über die Entgegennahme und Verwertung ungefährlicher Bauabfälle mit allen Unternehmen zu schließen, die die Vorschriften dieser Richtlinie einhalten.
3. Artikel 7 Absatz 3 der vorgenannten Richtlinie ist dahin auszulegen, daß er eine Schutzklausel enthält, nach der die Mitgliedstaaten strengere Abfallbewirtschaftungspläne erstellen können, als in dieser Richtlinie vorgeschrieben, sofern dies zum ausschließlichen Zweck des Schutzes übergeordneter Umweltinteressen geschieht. Der vorgenannte Artikel 7 kann einzelnen nicht unmittelbar Rechte verleihen, die sie gegenüber den Mitgliedstaaten geltend machen können.
(1) - ABl. L 30, S. 1.
(2) - ABl. L 326, S. 31.
(3) - Sechste Begründungserwägung.
(4) - Fünfte Begründungserwägung.
(5) - Siehe unten, Nr. 18.
(6) - ABl. L 78, S. 32.
(7) - Richtlinie des Rates vom 15. Juli 1975 (ABl. L 194, S. 39).
(8) - Erste und vierte Begründungserwägung.
(9) - Vierte Begründungserwägung.
(10) - Sechste Begründungserwägung.
(11) - Neunte Begründungserwägung.
(12) - Zehnte Begründungserwägung.
(13) - Siehe eines der letzten Urteile des Gerichtshofes, nämlich das vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-67/96 (Albany International, Slg. 1999, I-5751, Randnr. 77), und die dort zitierte Rechtsprechung.
(14) - Siehe entsprechend Urteil vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-203/96 (Dusseldorp u. a., Slg. 1998, I-4075) und oben, Nr. 34.
(15) - Siehe insbesondere Urteil vom 4. Mai 1988 in der Rechtssache 30/87 (Bodson, Slg. 1988, 2479, Randnr. 33).
(16) - Siehe Punkt 2.1.1 a. E. der französischen Übersetzung ihrer schriftlichen Erklärungen.
(17) - Siehe S. 44 Absatz 2 der französischen Übersetzung ihrer Erklärungen.
(18) - Rechtssache 172/82 (Slg. 1983, 555, Randnr. 15).
(19) - Rechtssache C-179/90 (Slg. 1991, I-5889, Randnr. 9).
(20) - Rechtssache C-320/91 (Slg. 1993, I-2533, Randnr. 8).
(21) - Rechtssache C-323/93 (Slg. 1994, I-5077, Randnr. 17).
(22) - S. 44 Absätze 2 und 3 (Punkt 2.1.1) der französischen Übersetzung der Erklärungen der Beklagten des Ausgangsverfahrens.
(23) - Siehe insbesondere Urteil Corbeau, Randnr. 10.
(24) - Siehe z. B. Urteil Bodson, Randnr. 16.
(25) - Siehe insbesondere Urteile vom 23. April 1991 in der Rechtssache C-41/90 (Höfner und Elser, Slg. 1991, I-1979, Randnr. 28), vom 18. Juni 1991 in der Rechtssache C-260/89 (ERT, Slg. 1991, I-2925, Randnr. 31), Merci convenzionali porto di Genova, Randnr. 14, Corbeau, Randnr. 9, vom 12. Februar 1998 in der Rechtssache C-163/96 (Raso u. a., Slg. 1998, I-533, Randnr. 25) und vom 18. Juni 1998 in der Rechtssache C-266/96 (Corsica Ferries France, Slg. 1998, I-3949, Randnr. 39).
(26) - Siehe insbesondere Urteile vom 9. November 1983 in der Rechtssache 322/81 (Michelin/Kommission, Slg. 1983, 3461) und Bodson, Randnr. 26.
(27) - Urteil Bodson, Randnr. 26.
(28) - Urteil Dusseldorp u. a., Randnr. 40; siehe auch Urteile Corbeau, Randnr. 9, und Raso u. a., Randnr. 25, sowie die im letztgenannten Urteil zitierte Rechtsprechung.
(29) - Siehe insbesondere Urteil vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C-242/95 (GT-Link, Slg. 1997, I-4449, Randnr. 36).
(30) - Urteil Michelin/Kommission, Randnr. 37.
(31) - Urteil Bodson, Randnr. 28.
(32) - Ebenda, Randnr. 29.
(33) - Siehe z. B. Urteile vom 26. Februar 1980 in der Rechtssache 94/79 (Vriend, Slg. 1980, 327, Randnr. 5) und vom 22. Oktober 1998 in den verbundenen Rechtssachen C-10/97 bis C-22/97 (IN.CO.GE'90 u. a., Slg., 1998, I-6307, Randnr. 16).
(34) - Siehe Urteil vom 26. November 1998 in der Rechtssache C-7/97 (Bronner, Slg. 1998, I-7791, Randnr. 20).
(35) - Ebenda, Randnr. 21.
(36) - Siehe z. B. Urteil vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C-295/97 (Piaggio, Slg. 1999, I-3735), wobei das vorlegende Gericht Zweifel bei der Qualifizierung einer staatlichen Beihilfe hatte und den Gerichtshof daher im Wege des Vorabentscheidungsersuchens um Auslegung eines solchen Begriffes ersuchte, um über den Rechtsstreit entscheiden zu können, mit dem es befaßt war.
(37) - Siehe insbesondere Urteil Bodson, Randnr. 26; siehe auch Urteile Merci convenzionale porto di Genova, Randnr. 15, Raso u. a., Randnr. 26, und Corsica Ferries France, Randnr. 38.
(38) - Siehe Blum/Logue, State Monopolies under EC Law (zu Artikel 90), Wiley, 1998; Bredsgaard, "Article 90 of the EC treaty as a legal basis for liberalisation", Justicia, 1997, d. II, S. 1; Blum, "De Sacchi à Franzen en passant par La Crespelle: La jurisprudence récente de l'article 90", G P eur. Nr. 20, 11. bis 13. Juli 1999, S. 12; Charbit, "L'article 90 du traité CE: I Développement des années 1994-1995, II Revirement sur la doctrine de l'abus automatique", Rev. dr. des aff. int., 1995, S. 853 und 988; Chavrier, "La jurisprudence de la Cour de justice sur l'application de l'article 90 du traité de Rome", CJEG, 1995, S. 125; Chérot, "L'article 90 § 2 du traité CE après les arrêts de la CJCE du 23 obtobre 1997 sur les monopoles d'importation d'électricité", Rev. fr. dr. adm., 1998, S. 135; Edward/Hoskins, "Article 90: deregulation and EC laws; reflections arising from the XVI FIDE Conference", Common Market Law Rewiew, Nr. 1/1995, S. 157, und Gardner, "The velvet revolution: Article 90 and the triumph of the free market in Europe's regulated sectors", European Competition Law Review, Nr. 2/1995, S. 78.
(39) - Siehe insbesondere Chavrier, Commentaire de l'article 86 du traité CE.
(40) - Rechtssache C-18/88 (Slg. 1991, I-5941).
(41) - Randnr. 11.
(42) - Rechtssache C-393/92 (Slg. 1994, I-1477, Randnr. 44).
(43) - Urteil GB-Inno-BM, Randnr. 25.
(44) - Nr. 24 seiner Schlußanträge in der Rechtssache Frankreich/Kommission (Urteil vom 19. März 1991, C-202/88, Slg. 1991, I-1223).
(45) - Siehe Urteil Albany International vom 21. September 1999, Randnr. 93, Hervorhebung von mir, sowie die Urteile Brentjens' Handelsonderneming in den verbundenen Rechtssachen C-115/97 bis C-117/97 (Slg. 1999, I-6025, Randnr. 93) und Maatschappij Drijvende Bokken in der Rechtssache C-219/97 (Slg. 1999, I-6121, Randnr. 83) mit der in diesen Urteilen zitierten Rechtsprechung sowie Urteil Dusseldorp u. a., Randnr. 61.
(46) - Urteil GT-Link, Randnr. 33, Hervorhebung von mir.
(47) - Siehe z. B. Urteil Albany International, Randnrn. 96 und 97, worin der Gerichtshof wohl davon ausgegangen ist, daß sich der Mißbrauch schon aus der festgestellten Existenz einer Monopolstellung ergibt.
(48) - Urteil vom 13. Februar 1979 in der Rechtssache 85/76 (Hoffmann-La Roche/Kommission, Slg. 1979, 461, insbesondere 555).
(49) - Siehe Schlußanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache GT-Link, insbesondere Nr. 126.
(50) - Siehe insbesondere Urteile Bodson, Randnrn. 32 und 33, La Crespelle, Randnrn. 20 und 21, und GT-Link, Randnr. 46.
(51) - Siehe insbesondere Urteile GB-Inno-BM, Randnrn. 23 und 24, und Raso u. a., Randnr. 31.
(52) - Siehe insbesondere Urteil Raso u. a., Randnr. 29.
(53) - Siehe meine Schlußanträge vom 16. September 1999 in der Rechtssache Lirussi und Bizzaro (Urteil vom 5. Oktober 1999, C-175/98 und C-177/98, Slg. 1999, I-6881).
(54) - Dies scheint nach den Angaben des vorlegenden Gerichts der Fall zu sein; es wurde aber von der dänischen Regierung und der Beklagten des Ausgangsverfahrens in einem Schriftsatz nach Übermittlung des Sitzungsberichts und in der mündlichen Verhandlung bestritten.
(55) - Siehe insbesondere Urteile Bodson, Randnr. 22, GB-Inno-BM, Randnr. 27, und GT-Link, Randnr. 44.
(56) - Siehe insbesondere Urteile Corbeau, La Crespelle, Corsica Ferries France, Raso u. a. und Dusseldorp u. a.
(57) - Siehe insbesondere Urteil GT-Link, Randnr. 44.
(58) - Urteil Bodson, Randnr. 24.
(59) - Ebenda, Randnr. 25.
(60) - Urteil Dusseldorp u. a., Randnr. 65, und die dort zitierte Rechtsprechung.
(61) - Siehe Urteil vom 23. Oktober 1997 in der Rechtssache C-159/94 (Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I-5815, Randnrn. 65 bis 69).
(62) - Ebenda, Randnr. 101, und Urteil Dusseldorp u. a., Randnr. 67.
(63) - Siehe oben, Nr. 59.
(64) - Siehe insbesondere Urteil vom 9. Juli 1992 in der Rechtssache C-2/90 (Kommission/Belgien, Slg. 1992, I-4431, Randnr. 28).
(65) - Siehe insbesondere Urteil vom 28. Juni 1983 in der Rechtssache 271/81 (Société coopérative d'amélioration de l'élevage et d'insémination artificielle du Béarn, Slg. 1983, 2057).
(66) - Urteil Bodson, Randnr. 10.
(67) - Siehe insbesondere Urteile Inter-Huiles u. a., Randnr. 12, und Dusseldorp u. a., Randnr. 40.
(68) - Siehe insbesondere Urteile Corbeau und Almelo u. a. sowie Urteil vom 18. März 1997 in der Rechtssache C-343/95 (Diego Calì & Figli, Slg. 1997, I-1547).
(69) - Siehe insbesondere Urteile vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 (ADBHU, Slg. 1985, 531), vom 20. September 1988 in der Rechtssache 302/86 (Kommission/Dänemark, Slg. 1988, 4607) und vom 12. Oktober 1993 in der Rechtssache C-37/92 (Vanacker und Lesage, Slg. 1993, I-4947).
(70) - Randnr. 49.
(71) - Siehe insbesondere Urteil vom 28. April 1998 in der Rechtssache C-120/95 (Decker, Slg. 1998, I-1831, Randnr. 39) und Urteil Dusseldorp u. a., Randnr. 50.
(72) - Siehe Urteil Dusseldorp u. a.
(73) - Siehe insbesondere die erste, zweite und dritte Begründungserwägung der Abfallrichtlinie.
(74) - Urteil vom 17. März 1993 in der Rechtssache C-155/91 (Kommission/Rat, Slg. 1993, I-939, Randnr. 20).
(75) - Siehe oben, Nrn. 113 und 114.
(76) - Siehe oben, Nr. 15.
(77) - Siehe Urteil Kommission/Rat, Randnr. 20.
(78) - Urteil vom 19. Januar 1982 in der Rechtssache 8/81 (Becker, Slg. 1982, 53, Randnr. 25); siehe auch Urteil vom 25. Februar 1999 in der Rechtssache C-131/97 (Carbonari u. a., Slg. 1999, I-1103).
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