Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. La Sra. D'Hoop, de nacionalidad belga, después de cursar estudios de enseñanza básica durante un período de cuatro años en Francia, finalizó sus estudios de enseñanza secundaria en dicho país y las autoridades belgas reconocieron la equivalencia de su título francés con el certificado nacional. Tras regresar a Bélgica cursó estudios universitarios. A continuación, presentó una solicitud del denominado «subsidio de espera». El subsidio de espera está destinado a los jóvenes desempleados que buscan su primer empleo y consiste en una ayuda económica y en el derecho a participar en diversos programas de colocación. Su solicitud fue denegada porque no cumplía el requisito legal según el cual debía haber terminado los estudios de enseñanza secundaria en un centro docente de su propio país.
2. Sobre la base de dichos hechos, el Tribunal du travail de Liège planteó al Tribunal de Justicia la cuestión de si el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro pueda denegar a un nacional en busca de su primer empleo la concesión del derecho a un subsidio de espera debido a que el solicitante no terminó sus estudios secundarios en un centro docente del propio país, sino de otro Estado miembro.
3. En su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente sólo solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 39 CE y el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad. Sin embargo, de la resolución de remisión y del procedimiento se deduce que la apreciación del asunto debe efectuarse en un contexto más amplio. La Sra. D'Hoop no invocó tanto su condición de trabajadora como el principio general del Derecho comunitario que prohíbe la discriminación por razón de la nacionalidad.
4. Las observaciones que se han presentado muestran claramente que en este asunto se plantean dos problemas al Tribunal de Justicia. En primer lugar, debe examinarse si la Sra. D'Hoop puede invocar, en su situación específica, el Derecho comunitario y, en su caso, en qué condiciones. La circunstancia específica consiste en que no se le niega el subsidio por razón de su nacionalidad o lugar de residencia, sino porque cursó sus estudios secundarios en un centro docente de otro Estado miembro. En consecuencia, debe apreciarse si la Sra. D'Hoop es víctima de una discriminación no justificada por razón de la nacionalidad en el sentido del artículo 12 CE.
II. Derecho nacional
5. La legislación belga aplicable reconoce a los jóvenes que han finalizado sus estudios y que buscan su primer empleo el derecho al subsidio de espera. Con arreglo al artículo 36 del Real Decreto, de 25 de noviembre de 1991, por el que se regula el desempleo, el joven debe cumplir diversos requisitos para obtener el subsidio de espera. De conformidad con el artículo 36, apartado 1, párrafo segundo, letra a), del Real Decreto, uno de dichos requisitos consiste en que debe:
«o bien haber terminado estudios del ciclo secundario superior o del ciclo secundario inferior de formación técnica o profesional en un centro docente organizado, subvencionado o reconocido por una Comunidad».
6. El Tribunal de Justicia declaró en 1996, en la sentencia Comisión/Bélgica, que dicho requisito discrimina a los hijos de los trabajadores migrantes y, por ello, es contrario al Derecho comunitario, en especial, al artículo 39 CE y al artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
7. A raíz de lo anterior, el 1 de enero de 1997, entró en vigor una nueva disposición en el artículo 36, apartado 1, párrafo primero, letra h), que atribuye el derecho al subsidio de espera a quienes hayan cursado estudios o recibido enseñanza en otro Estado miembro de la Unión Europea y reúnan acumulativamente dos requisitos. En primer lugar, el joven debe presentar documentos que acrediten que los estudios o la enseñanza son del mismo nivel y equivalentes a los mencionados en el artículo 36, apartado 1, párrafo primero, letra g). En segundo lugar, en el momento en que solicite el subsidio, el joven debe tener la condición de hijo a cargo de trabajadores migrantes, en el sentido del artículo 39 CE, que residan en Bélgica.
III. Hechos, procedimiento y cuestión prejudicial
8. La Sra. D'Hoop tiene nacionalidad belga. Tras realizar los dos primeros cursos en la Escuela Europea de Bruselas, finalizó sus estudios secundarios en 1991 en Lille (Francia). La Comunidad Francesa en Bélgica reconoció la equivalencia del título obtenido en Francia con el certificado de enseñanza secundaria superior belga que permite el acceso a la enseñanza superior. A continuación, la Sra. D'Hoop cursó estudios universitarios en Bélgica hasta el 23 de septiembre de 1995. Desde el 27 de septiembre de 1995 hasta el 26 de junio de 1996 estuvo inscrita en una oficina de empleo como demandante de empleo.
9. El 20 de junio de 1996, la Sra. D'Hoop solicitó a la Office national de l'emploi (en lo sucesivo, «ONEM») la concesión de un subsidio de espera. Su solicitud fue denegada, en la medida relevante para el presente caso, porque no había cursado estudios secundarios en un centro docente organizado, reconocido o subvencionado por una Comunidad, con arreglo al artículo 36, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991.
10. La Sra. D'Hoop interpuso un recurso contra esta denegación ante el Tribunal du travail de Liège. Mediante resolución de 17 de junio de 1998, el Tribunal du travail decidió plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«En la medida en que de la interpretación que el Tribunal de Justicia ha hecho del artículo 48 del Tratado CE y del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 resulta que el artículo 36 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 no puede oponerse a que se concedan subsidios de espera a un estudiante a cargo de un trabajador migrante de la Comunidad que haya terminado sus estudios secundarios en un centro docente de un Estado miembro distinto de Bélgica, ¿deben interpretarse aquellas disposiciones en el sentido de que prohíben también que dicho artículo 36 del Real Decreto de 25 de noviembre de 1991 se oponga a la concesión de los subsidios de espera a un estudiante belga en busca de su primer empleo, que haya terminado asimismo sus estudios secundarios en un centro docente de un Estado miembro distinto de Bélgica?»
11. La Sra. D'Hoop interpuso un recurso de apelación contra esta resolución. Mediante resolución de 16 de marzo de 2001, la Cour du travail de Liège declaró que, aunque la modificación del artículo 36 del Real Decreto de 1991, efectuada mediante el Real Decreto de 13 de diciembre de 1996, no entró en vigor hasta el 1 de enero de 1997, es decir, después de la presentación de la solicitud del subsidio de espera, esta modificación debe aplicarse en el presente asunto con arreglo a la jurisprudencia vigente, extremo que, por lo demás, no ha sido negado por las partes. La Cour du travail confirmó, además, la resolución a quo y devolvió el asunto al Tribunal du travail de Liège.
12. El órgano jurisdiccional nacional comunicó al Tribunal de Justicia que el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de remisión tenía efecto suspensivo y, posteriormente, se suspendió el procedimiento ante el Tribunal de Justicia hasta que el órgano jurisdiccional que conocía del recurso de apelación se pronunciara sobre el asunto. La correspondiente resolución se presentó en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de marzo de 2001.
13. Entretanto, la fase escrita había concluido el 1 de octubre de 1998. La Sra. D'Hoop, la ONEM, el Gobierno belga y la Comisión presentaron observaciones escritas. El 20 de noviembre de 2001 tuvo lugar la vista, en la que estuvieron representados la Sra. D'Hoop, el Gobierno de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión. A instancia del Tribunal de Justicia, en la vista se examinó con atención la jurisprudencia reciente relativa a las disposiciones del Tratado sobre la ciudadanía de la Unión.
IV. Apreciación
A - El ámbito de aplicación del Tratado
14. Para apreciar la cuestión de si la Sra. D'Hoop se encuentra en una situación regulada por el Derecho comunitario en la que puede invocar el principio comunitario que prohíbe la discriminación por razón de la nacionalidad, se abordarán, en primer lugar, las normas comunitarias relativas a la libre circulación de trabajadores y de servicios. A continuación, se examinarán las disposiciones sobre la ciudadanía de la Unión que, en mi opinión, son determinantes en el presente asunto. Finalmente, se tratarán dos aspectos complementarias relativos a la reciente evolución de la política comunitaria.
1. Las disposiciones del Tratado relativas a la circulación de trabajadores y de servicios
15. La Sra. D'Hoop y la Comisión indicaron en sus observaciones escritas que la Sra. D'Hoop podría invocar las disposiciones comunitarias relativas a la libre circulación de trabajadores si tuviera la condición de trabajadora migrante o la de miembro de la familia de un trabajador migrante.
16. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un joven en busca de su primer empleo no tiene la condición de trabajador en el sentido del Derecho comunitario. En la sentencia Comisión/Bélgica, el Tribunal de Justicia declaró que los programas especiales de incorporación al trabajo, que, habida cuenta de sus características específicas, están relacionados con el sector desempleo, rebasan el ámbito del acceso al empleo propiamente dicho, al que se refiere el título I del Reglamento nº 1612/68, y especialmente el apartado 1 de su artículo 3. Según reiterada jurisprudencia, la aplicación del Derecho comunitario relativo a la libre circulación de los trabajadores, en lo que respecta a una normativa nacional referente al seguro de desempleo, requiere que la persona que lo invoca haya accedido ya al mercado del trabajo mediante el ejercicio de una actividad profesional real y efectiva que le haya conferido la calidad de trabajador en el sentido comunitario. Según el Tribunal de Justicia, por definición, éste no es el caso de los jóvenes en busca de un primer empleo.
17. En mi opinión, en el contexto del presente asunto, la citada jurisprudencia debe entenderse del siguiente modo. El concepto comunitario de trabajador se interpreta en sentido amplio, pero existen límites evidentes. Un joven que ejerza actividades tan reducidas que sólo tengan un carácter marginal y accesorio no puede considerarse un trabajador en el sentido del artículo 39 CE. A fortiori, un joven que aún no ha ejercido trabajo alguno, tampoco puede calificarse de trabajador. La Sra. D'Hoop solicita un subsidio en su condición de joven en busca de su primer empleo y aún no ha accedido, en esta condición, al mercado de trabajo.
18. También consta que los padres de la Sra. D'Hoop no emigraron a Francia para ejercer un empleo en el sentido del artículo 39 CE. En la vista, la Sra. D'Hoop declaró expresamente que ellos permanecieron en Bélgica mientras su hija cursaba y finalizaba sus estudios secundarios en Lille. Por tanto, la Sra. D'Hoop no puede invocar los derechos derivados que el Reglamento nº 1612/68 atribuye a los miembros de las familias de los trabajadores migrantes. Tampoco puede invocar los derechos que la legislación belga aplicable en aquel momento, tras la modificación legal y como consecuencia de la sentencia Comisión/Bélgica, atribuye también a los hijos de trabajadores migrantes que no son belgas y residen en Bélgica.
19. Asimismo considero que las disposiciones relativas a la circulación de trabajadores no son aplicables en el presente asunto.
20. Debe examinarse, además, si la Sra. D'Hoop puede invocar, como destinataria de servicios de enseñanza, las disposiciones del Tratado relativas a la circulación de servicios. Cabe pensar que la normativa controvertida podría disuadir a los estudiantes de nacionalidad belga que residen en Bélgica de efectuar sus estudios secundarios en otro Estado miembro porque perderían, de este modo, posteriormente, su derecho al subsidio de espera. Ninguna parte en el procedimiento aludió a esta alternativa, pero considero que es útil examinar esa posibilidad.
21. Teniendo en cuenta la importancia de la formación profesional transfronteriza para la política comunitaria, como estaba prevista en el antiguo artículo 128 del Tratado CEE, y la relación con la libre circulación de personas, el Tribunal de Justicia ya declaró, en 1985, en la sentencia Gravier que «el acceso y la participación en cursos de enseñanza» están incluidos en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. La oferta de enseñanza es, sin lugar a dudas, una actividad que puede calificarse de servicio en el sentido del Tratado, y un estudiante puede, en dicho caso, considerarse destinatario de un servicio de enseñanza.
22. Sin embargo, el artículo 50 CE exige que el servicio se preste normalmente a cambio de una remuneración, que debe entenderse como la contrapartida económica del servicio de que se trate. En la sentencia Humbel, el Tribunal de Justicia declaró que dicha característica no existe en el caso de los cursos impartidos en un instituto técnico de enseñanza media, en el marco del sistema de educación nacional. Al establecer y mantener tal sistema, el Estado no se propone realizar actividades remuneradas, sino que cumple su misión para con la población en los ámbitos social, cultural y educativo. Por otra parte, el sistema de que se trata se financia, por lo general, a través de los presupuestos públicos, y no por los alumnos o sus padres.
23. Por tanto, en caso de que la enseñanza no se financie mediante el presupuesto estatal, sino por los propios estudiantes o sus padres, en todo o en gran parte, la aplicación de las disposiciones sobre los servicios no está excluida. En el presente asunto, no existen datos en los autos que permitan responder a la cuestión de si la enseñanza recibida en Francia por la Sra. D'Hoop fue impartida a cambio de una remuneración económica, en el sentido de que haya sido cursada, por ejemplo, en una academia privada gestionada desde un punto de vista comercial.
24. No obstante, suponiendo que la Sra. D'Hoop hubiera recibido en Francia enseñanza privada a cambio de una retribución y que los artículos 49 CE y 50 CE fueran aplicables, aún es necesario determinar si existe una restricción a la libre circulación de servicios cuando un subsidio de espera se supedita al requisito de que su beneficiario haya cursado los estudios secundarios en su propio país. Según reiterada jurisprudencia, el artículo 49 CE se opone a la aplicación de toda normativa nacional que dificulte más la prestación de servicios entre Estados miembros que la puramente interna en un Estado miembro.
25. El requisito belga no impide en modo alguno que los centros docentes de otros Estados miembros ofrezcan sus servicios a los nacionales belgas. Como máximo podría afirmarse que la normativa podría disuadir a los estudiantes belgas de asistir a centros de enseñanza establecidos en otros Estados miembros. El Tribunal de Justicia desarrolló el argumento de la disuasión en el ámbito de la prestación de servicios en la sentencia Kohll y en la sentencia Smits y Peerbooms. Estos asuntos tenían relación con el requisito de autorización previa que las cajas de enfermedad imponían a sus asegurados cuando pretendían dirigirse a prestadores de servicios médicos establecidos en otros Estados miembros para recibir una prestación. El Tribunal de Justicia considera que tal requisito supone un obstáculo a la libre prestación de servicios tanto para los asegurados como para los prestadores de servicios.
26. En estas circunstancias, sin embargo, es necesario demostrar que existe una relación directa entre la normativa nacional que exige la autorización previa y el recurso a los servicios de prestadores de servicios médicos establecidos en otros Estados miembros. En el presente asunto no concurre tal relación directa. La influencia que se deriva del requisito objeto de litigio sólo puede ser indirecta y marginal. Desde el momento en el que el estudiante decidió cursar sus estudios secundarios en Bélgica o en otro Estado miembro hasta aquel en el que eventualmente conozca los requisitos del Real Decreto objeto de litigio para la concesión de los subsidios de espera habrán pasado, lógicamente, algunos años. En mi opinión, las consecuencias restrictivas que puede tener el requisito objeto de litigio para la libre circulación de servicios son tan inciertas e indirectas que no puede considerarse como un obstáculo a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros.
27. Considero que la Sra. D'Hoop no está comprendida en el ámbito de aplicación personal de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores y, sobre la base de los datos de los autos, no se puede afirmar que pueda invocar con éxito las disposiciones del Tratado relativas a los servicios.
28. No obstante, la jurisprudencia citada no carece de relevancia. Esas y otras sentencias reflejan una evolución del Derecho comunitario respecto al ámbito de aplicación del Tratado en materia de circulación de personas y de enseñanza. Dicha evolución es asimismo consecuencia de la interpretación amplia que ha dado el Tribunal de Justicia del alcance del Tratado CEE original. De este modo se han incluido en el ámbito de aplicación del Tratado intereses que no son económicos en primer término, como el acceso a la enseñanza, de modo que resulta aplicable el principio fundamental que prohíbe cualquier discriminación por razón de la nacionalidad. Los autores del Tratado y el legislador comunitario han actuado de conformidad con esta jurisprudencia atribuyendo a los nacionales comunitarios diversos derechos que no están directamente relacionados con el tráfico económico. Dicha jurisprudencia puede proporcionar un punto de referencia para responder a la cuestión prejudicial planteada en el presente asunto.
2. Las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía
29. La Comisión y el representante de la Sra. D'Hoop examinaron el litigio a la luz de las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión que está consagrada desde el Tratado de Maastricht en los artículos 17 CE a 22 CE. Como nacional de un Estado miembro que ha residido legalmente en el territorio de otro Estado miembro para recibir enseñanza en él, la Sra. D'Hoop considera que está comprendida en el ámbito de aplicación personal de dichas disposiciones del Tratado. El artículo 17 CE atribuye a la condición de ciudadano de la Unión los derechos y deberes previstos en el Tratado, entre ellos el derecho establecido en el artículo 12 CE a no ser discriminado por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación material del Tratado vigente en el momento de aplicación de la disposición discriminatoria.
30. En la vista, el representante del Gobierno del Reino Unido e Irlanda del Norte rebatió esta interpretación. Considera que la Sra. D'Hoop no puede invocar, en el presente caso, las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión. Habría podido hacerlo si hubiera seguido una formación profesional en otro Estado miembro, actividad comprendida en las competencias comunitarias. Según este Gobierno, la formación general recibida en Francia por la Sra. D'Hoop no está comprendida en dichas competencias.
31. El Tribunal de Justicia declaró que la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión «es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros». La aplicación de las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión depende del contexto jurídico y fáctico del caso concreto. En mi opinión, la Sra. D'Hoop, de nacionalidad belga, ha ejercido, en el presente caso, como ciudadana de la Unión, su derecho a la libre circulación y residencia en otro Estado miembro. Con arreglo al artículo 18 CE, el ciudadano de la Unión tiene «derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros». La libertad de circulación se encuentra desarrollada en el Derecho comunitario derivado, en especial en las denominadas Directivas sobre el derecho de residencia. Dichas disposiciones permiten al ciudadano de la Unión disfrutar de otros derechos que le confiere el Derecho comunitario, entre ellos el de libre residencia con el objeto de recibir enseñanza en otro Estado miembro. Durante su residencia en Francia, la Sra. D'Hoop recibió una enseñanza reconocida como equivalente en Bélgica. Por este motivo, puede hablarse de una residencia que también está prevista expresamente por el legislador comunitario y, en mi opinión, está comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado.
32. La sentencia Grzelczyk constituye un precedente importante en materia de enseñanza, circulación de personas y ciudadanía. En dicha resolución, el Tribunal de Justicia declaró que un ciudadano de la Unión que realiza estudios universitarios en un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional tiene derecho a invocar la prohibición del artículo 12 CE, interpretado en relación con el artículo 18 CE, con el fin de viajar y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. El Tribunal de Justicia llegó a esta conclusión sobre la base de la evolución del Tratado, a través del establecimiento de disposiciones relativas a la ciudadanía y a la educación y formación profesional, y mediante la remisión a la Directiva sobre el derecho de residencia de los estudiantes. Grzelczyk era un nacional francés que cursaba estudios universitarios de cuatro años en Bélgica. Durante los tres primeros años de sus estudios había financiado su mantenimiento y durante el cuarto y último año, debido a las exigencias de los estudios, no había podido ejercer ningún trabajo. Sin unos ingresos mínimos no tenía derecho a residir en Bélgica. Como consecuencia de la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de las citadas disposiciones, su derecho al minimex no puede supeditarse a que esté comprendido dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1612/68, toda vez que no se exige ningún requisito de este tipo a los nacionales belgas.
33. En el presente asunto, se da la situación opuesta. No se restringe el derecho de la Sra. D'Hoop a la libre circulación y residencia. Por el contrario, conforme a su «estatuto fundamental» de nacional comunitaria, ha ejercido libremente el derecho atribuido por el artículo 18 CE a residir en Francia como nacional belga. En este sentido, tuvo la oportunidad de cursar estudios secundarios durante cuatro años y, además, de concluirlos con un título que en Bélgica se reconoce como equivalente al certificado nacional de enseñanza secundaria superior. El reconocimiento del título francés por las autoridades de la comunidad francófona en Bélgica se deriva, además, de la obligación establecida por el Derecho comunitario de reconocimiento recíproco de diplomas y otros certificados, un principio sólidamente consagrado en el Derecho comunitario.
34. Se negó a la Sra. D'Hoop el derecho a un subsidio de espera exclusivamente por sus estudios en Francia. De modo análogo a las consideraciones de la sentencia Grzelczyk, en mi opinión, la apreciación debe ser que la Sra. D'Hoop, en las circunstancias de este asunto, tiene derecho a invocar la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad del artículo 12 CE. Si un ciudadano de la Unión tiene derecho a invocar la prohibición de discriminación para protegerse de vulneraciones del derecho de residencia en el sentido del artículo 18 CE, debe llegarse a la misma conclusión respecto a un nacional que estime ser víctima de un trato discriminatorio precisamente porque ha ejercido el derecho que le confiere el artículo 18 CE de un modo que, además, es relevante desde la perspectiva del Derecho comunitario. La obtención de un título en una institución docente en otro Estado miembro normalmente presupone necesariamente la residencia en el Estado miembro en el que se encuentra dicha institución.
35. A este respecto, no son relevantes los motivos que tuvo la Sra. D'Hoop para recibir enseñanza en Francia ni cómo se las arregló como estudiante en Lille al hacer uso de la libertad que le atribuye el artículo 18 CE, ya fuera en el marco de un programa de intercambio o por propia iniciativa. El derecho de residencia se reconoce a todo ciudadano de la Unión, con independencia de su estatuto. Si la Sra. D'Hoop ha residido legalmente en el territorio francés -extremo que no se rebate en el procedimiento-, está comprendida por este motivo en el ámbito de aplicación personal de las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión.
36. En este contexto, tampoco puede admitirse la alegación del Gobierno del Reino Unido según la cual, en el presente asunto, no se trata de una formación profesional, por lo que la Comunidad carece de competencias. Esta alegación no sólo es incorrecta, sino también irrelevante. La distinción según la forma de enseñanza no es procedente en el presente asunto. El objeto de discusión no es tanto la enseñanza como tal, sino los derechos que ejercen los jóvenes, como ciudadanos de la Unión, para cursar en otro Estado miembro una parte de sus estudios que se reconocen como equivalentes en su propio país. Por lo demás, como indicó la Comisión, el concepto de «formación profesional» se interpreta en sentido amplio desde la sentencia Humbel y también puede incluir la enseñanza secundaria. Además, las disposiciones del Tratado ya no se limitan, como se indicará a continuación, al ámbito de la formación profesional, sino que comprenden asimismo todos los ciclos de enseñanza, incluido el secundario.
37. La ONEM expuso, a la luz de la sentencia Comisión/Bélgica, que, en el presente asunto, se trata de una discriminación inversa en una situación meramente interna. Indica que el alcance de la sentencia Comisión/Bélgica se limita claramente a los hijos a cargo de trabajadores inmigrantes que residen en Bélgica y proceden de otros Estados, de modo que no se extiende a una discriminación inversa de un nacional belga en busca de su primer empleo que realizó sus estudios secundarios en una institución docente de un Estado miembro distinto de Bélgica.
38. Según este argumento, en el presente asunto no existe un elemento transfronterizo de modo que el Derecho comunitario primario, en principio, no puede aplicarse. No obstante, los hechos expuestos demuestran claramente que sí existe una dimensión interestatal a la que el Derecho comunitario atribuye determinadas consecuencias. El hecho de que la Sra. D'Hoop invoque el Derecho comunitario contra el Estado del que es nacional no es determinante, según reiterada jurisprudencia, para que no se aplique el principio de no discriminación. El Tratado no puede, por tanto, interpretarse de modo que se excluya la aplicación del Derecho comunitario a los propios nacionales de un determinado Estado miembro, cuando, por haber residido legalmente en el territorio de otro Estado miembro y haber ejercitado allí una actividad relevante desde la perspectiva del Derecho comunitario, se encuentra en su país de origen en una situación equiparable a la de las demás personas que disfrutan de los derechos y libertades garantizados por el Tratado.
39. De lo anterior de deduce que la Sra. D'Hoop, en su situación, puede invocar los derechos especiales, entre ellos el derecho a no ser discriminada, que el Tratado atribuye a los ciudadanos de la Unión.
3. Las disposiciones del Tratado relativas a la enseñanza y al empleo
40. Antes de examinar con más detenimiento la aplicabilidad del artículo 12 CE en el presente asunto, quiero abordar, a mayor abundamiento, dos cuestiones jurídicas que pueden ser importantes para la apreciación del presente asunto, aunque sea en un contexto más lejano. La primera cuestión tiene relación con las acciones comunitarias en el ámbito de la educación, formación profesional y juventud (artículos 149 CE y 150 CE). La segunda tiene por objeto la política coordinada de empleo (artículos 125 CE a 130 CE).
41. En primer lugar, me referiré a la política de educación, formación profesional y juventud. Mediante la progresiva integración de los mercados se confiere creciente importancia a la educación y a su dimensión transfronteriza. Los Estados miembros reconocen cada vez más la importancia de la producción, difusión y utilización del conocimiento, en especial para reforzar la competencia y el potencial de empleo. La integración europea ha creado un ambiente que estimula la educación transfronteriza. La enseñanza internacional se considera, además, un importante instrumento para fomentar la solidaridad y la tolerancia, y para potenciar la difusión de la cultura en la Unión Europea.
42. La Comunidad cumple su propia función en este contexto. Con arreglo al artículo 3 CE , letra q), la Comunidad aporta una contribución a una enseñanza y a una formación de calidad. El artículo 149 CE, apartado 2, establece que la acción de la Comunidad se encaminará a desarrollar la dimensión europea en la enseñanza y a favorecer el incremento de los intercambios entre los jóvenes. Para llevar a cabo estos objetivos las instituciones comunitarias han adoptado entretanto diversas iniciativas. La más importante y conocida es el Programa Sócrates, que prevé ocho acciones. Uno de dichos programas de acciones se refiere específicamente a la educación escolar («Comenius»). Otras acciones de la Comunidad tienen relación, en especial, con diversas iniciativas para los jóvenes.
43. La concreción de dichos programas se acompaña de la movilidad de los jóvenes que, de este modo, ejercen la libre circulación de personas entre los Estados miembros. En el presente asunto, la Sra. D'Hoop, como ciudadana de la Unión, tiene derecho a la libre circulación y residencia en el marco de los objetivos del Tratado antes mencionados. Es llamativo que en su escrito de demanda, como se reproduce en la resolución de remisión, indique que, «en un gesto de apertura y en el marco de la construcción europea, durante cuatro años [fue admitida] en el sistema de educación francés». Este dato constituye un motivo complementario para ubicar su situación en el ámbito de aplicación material del Tratado.
44. Puede deducirse un segundo argumento suplementario de la naturaleza del subsidio de espera belga y su relación con los objetivos de empleo comunitarios. En la estrategia de empleo de la Comunidad se incluyen programas de lucha contra el desempleo juvenil que comprenden medidas de ocupación, con el fin, entre otros, de que los jóvenes desempleados adquieran experiencia profesional. La estrategia de empleo coordinada europea, basada en el título relativo a la política de empleo, iniciada durante el Consejo Europeo extraordinario de Luxemburgo sobre el empleo en Europa, celebrado en 1997, que ha dado, entretanto, como resultado directrices dirigidas a los Estados miembros cuyo cumplimiento es examinado anualmente.
45. Estos objetivos coinciden plenamente con los programas de incorporación al trabajo, como los establecidos por la legislación belga de que se trata, cuyo beneficiario puede compaginarlos con una contribución económica. Por lo que se refiere a la parte activa del seguro por desempleo belga, se trata en especial de programas que prevén medidas financieras para fomentar que los empleadores contraten jóvenes que reciben un subsidio de espera. Habida cuenta del alcance de las Directrices sobre política de empleo, negar a los propios nacionales el acceso a tales programas únicamente porque han cursado sus estudios secundarios en otro Estado miembro no es compatible con ellas en absoluto. En consonancia con la política comunitaria en materia de empleo, las autoridades de su país precisamente deberían haber apoyado a la Sra. D'Hoop en sus esfuerzos por integrarse en el mercado laboral. Es poco probable que ella pueda acogerse a un programa similar en otro Estado miembro.
B. Discriminación por razón de la nacionalidad
46. Dado que, en mi opinión, el caso de la Sra. D'Hoop está incluido en el ámbito de aplicación del Tratado, debe examinarse a continuación si un nacional comunitario puede invocar con éxito, en una situación como la del procedimiento principal, la prohibición del artículo 12 CE, interpretado en relación con las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía.
47. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el Tratado permite a los ciudadanos de la Unión que se encuentran en la misma situación obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico. Por tanto, un nacional belga puede invocar en Bélgica el artículo 12 CE en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
48. En el procedimiento se plantea la cuestión relevante de con qué categoría de personas debe compararse alguien que se encuentre en la situación de la Sra. D'Hoop. El Gobierno belga considera que, tras la modificación de la normativa objeto de litigio, los ciudadanos nacionales y los correspondientes ciudadanos comunitarios pueden disfrutar del subsidio de espera en las mismas condiciones. En la vista, el representante del Gobierno del Reino Unido señaló que no existe un trato discriminatorio, dado que un ciudadano de otro Estado miembro en busca de su primer empleo en Bélgica tampoco puede invocar la citada disposición.
49. No comparto estos planteamientos. En el marco de las disposiciones del Tratado que prohíben la discriminación, deben compararse los casos equiparables. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia compara implícitamente, en el asunto Comisión/Bélgica, los requisitos aplicables a los hijos de los trabajadores migrantes con los aplicables a los hijos de los trabajadores belgas. En la situación de la Sra. D'Hoop, como se expuso anteriormente, no es objeto de litigio el estatuto de sus padres como trabajadores migrantes. En su condición de nacional belga tiene un vínculo innegable con el ordenamiento jurídico belga. Debido a su nacionalidad tiene derecho a residir en Bélgica y de la resolución de remisión se deriva que ha cursado estudios universitarios en dicho país antes de solicitar el subsidio. Por tanto, es obvio que debe compararse la situación de la Sra. D'Hoop con la de los nacionales belgas que han recibido formación secundaria y universitaria en Bélgica. Sólo el hecho de que la Sra. D'Hoop no cursó estudios secundarios en Bélgica, sino en otro Estado miembro, impide la concesión del subsidio de espera. Ésta es la diferencia determinante con los solicitantes belgas que han realizado sus estudios en Bélgica y, además, como la Sra. D'Hoop, cumplen los requisitos objetivos para obtener el subsidio de espera.
50. La legislación belga perjudica a la Sra. D'Hoop, en relación con los nacionales belgas que cursaron la enseñanza secundaria en Bélgica, puesto que se exige, para la concesión del subsidio, haber realizado sus estudios secundarios en Bélgica. El Real Decreto de que se trata ha establecido, por tanto, una diferencia de trato entre los nacionales que no han ejercido su derecho a la libre circulación y residencia y los nacionales que sí lo han ejercido. En suma, un estudiante belga que meramente haya realizado sus estudios completos en Bélgica cumple el requisito establecido en el artículo 36, apartado 1, párrafo segundo, letra a), del Real Decreto. Un estudiante belga, como la Sra. D'Hoop, que haya cursado una parte de su educación secundaria en otro Estado miembro y que también haya finalizado en dicho país este ciclo, no puede, por este motivo, acogerse al subsidio de espera. Por tanto, el requisito objeto de litigio constituye, en relación con la Sra. D'Hoop, una discriminación en el sentido del artículo 12 CE.
51. En este contexto, debe realizarse una comparación con el asunto Kraus en el que las autoridades alemanas no reconocían que un nacional alemán pudiera utilizar, sin autorización previa, un título académico obtenido en otro Estado miembro tras efectuar estudios de postgrado. Para utilizar un título otorgado por una universidad alemana no era necesaria tal autorización. El Tribunal de Justicia declaró que los artículos 39 CE y 43 CE, salvo si existe un motivo de justificación, se oponen a una norma de este tipo. La norma nacional puede obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales comunitarios, incluidos los del Estado miembro autor de la medida, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado.
52. También existe una similitud significativa entre la situación de la Sra. D'Hoop y los hechos en los que se basaba la sentencia Angonese. En dicho asunto, la cuestión central era la interpretación del artículo 39 CE. Una entidad bancaria privada de Bolzano, Italia, supeditaba el derecho a participar en un procedimiento de selección a la posesión de un diploma de lengua que sólo podía obtenerse en una provincia italiana. El Sr. Angonese, un nacional italiano que había adquirido los conocimientos lingüísticos exigidos durante una estancia de cuatro años como estudiante en Austria, fue excluido, indebidamente, por dicho motivo. Como indica el Tribunal de Justicia, para las personas que no residen en dicha provincia es difícil obtener este certificado. Aunque el Tribunal de Justicia calificó este requisito de discriminación de los nacionales de otros Estados miembros respecto a los nacionales italianos, no existe duda alguna, en mi opinión, de que la apreciación de dicho requisito también resulta aplicable al Sr. Angonese, dado que como nacional italiano había adquirido sus conocimientos lingüísticos en otro Estado miembro.
53. Pues bien, tanto los Sres. Angonese y Kraus, como la Sra. D'Hoop, han sufrido un perjuicio debido a una disposición discriminatoria del Estado miembro del que son nacionales que sanciona la residencia en otros Estados miembros tras su finalización, y en los tres casos -aunque de diversos modos- dicho perjuicio tiene relación con el acceso al mercado laboral. La diferencia radica, esencialmente, en que el Tribunal de Justicia, en las sentencias Angonese y Kraus, pudo examinar la disposición nacional a la luz de las prohibiciones de discriminación de los artículos 39 CE y 43 CE, mientras que en el presente asunto, debido a las circunstancias específicas del caso, para efectuar su apreciación debe aplicar la disposición general de no discriminación contemplada en el artículo 12 CE.
54. Un trato discriminatorio en el sentido del artículo 12 CE sólo puede justificarse si está basado en consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y proporcionadas a los objetivos legítimos del Derecho nacional. En consecuencia, aún debe examinarse si, en el presente asunto, existe una causa de justificación objetiva aplicada de modo proporcionado. Una justificación objetiva debe referirse a la discriminación en cuestión, y ello supone en el presente asunto que debe encontrarse una justificación para la diferencia de trato entre los nacionales belgas que han realizado sus estudios secundarios en Bélgica y sus compatriotas que los han efectuado en otro Estado miembro.
55. El Gobierno belga y la ONEM no han alegado ninguna causa de justificación objetiva a este respecto. En la vista, la Comisión observó que, en su opinión, habría existido una justificación si el subsidio de espera hubiera estado supeditado a que el beneficiario hubiera finalizado el último ciclo de estudios en su propio país. No se puede obligar a un Estado miembro a que conceda un subsidio de espera a todo estudiante que haya finalizado sus estudios en algún lugar de la Comunidad y parta, a continuación, para buscar su primer empleo a dicho Estado miembro. La Comisión admite que, en tal caso, puede exigirse cierto vínculo entre el estudiante y el Estado de acogida.
56. La finalidad perseguida por el Real Decreto consiste en facilitar el paso entre la enseñanza y el mercado laboral y garantizar unos ingresos mínimos a las personas afectadas. En mi opinión está claro que no es compatible con dicha finalidad la exclusión de los propios nacionales del derecho a un subsidio de espera por el mero hecho de no haber cursado sus estudios secundarios en una institución de enseñanza belga, sino en una institución de enseñanza de otro Estado miembro. Además, este requisito va más allá de lo que es necesario para establecer un vínculo real con el mercado laboral belga. En el presente asunto concurre ampliamente dicho vínculo. No sólo se deriva de la nacionalidad de la Sra. D'Hoop, sino también del hecho de que el título obtenido en Francia está reconocido como equivalente en su propio país y que, antes de presentar su solicitud, cursó estudios universitarios en Bélgica.
57. En consecuencia, considero que, en la presente situación, que está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 18 CE, la prohibición del artículo 12 CE se opone a la denegación de la solicitud de concesión de un subsidio de espera. La situación de la Sra. D'Hoop se inscribe en la imagen de una creciente movilidad transfronteriza de los ciudadanos que aún no ejercen una actividad económica. De este modo, la libre circulación de estudiantes y el reconocimiento de la equivalencia de los estudios realizados en otro Estado miembro se consideran logros importantes del proceso de integración europea. Los propios nacionales que han hecho uso de estos logros no pueden ser discriminados por este motivo.
V. Conclusión
58. Sobre la base de lo anterior, propongo que se responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal du travail de Liège:
«El artículo 12 CE se opone a que se deniegue la concesión de subsidios de espera, en el sentido del artículo 36 del Real Decreto belga de 25 de noviembre de 1991, en su versión modificada por el Real Decreto belga de 13 de diciembre de 1996, a un ciudadano belga que, tras haber realizado estudios universitarios en su propio país, busca su primer empleo en dicho país, y que ha cursado estudios secundarios en otro Estado miembro y obtenido en él un título, reconocido como equivalente al certificado nacional de estudios secundarios, porque no ha cursado sus estudios secundarios en una institución de enseñanza de su propio país.»
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