Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Marie-Nathalie D'Hoop, som är belgisk medborgare, har efter fyra års grundskole- och gymnasieutbildning avslutat sin fortsatta grundutbildning i Frankrike och hennes franska utbildningsbevis har erkänts som likvärdigt med ett belgiskt utbildningsbevis av de belgiska myndigheterna. Efter återkomsten till Belgien bedrev hon universitetsstudier. Hon ansökte sedan om ett så kallat väntebidrag. Väntebidraget är avsett för unga arbetslösa som söker sitt första arbete och består förutom av ett bidragsbelopp av en rätt till att delta i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hennes ansökan avslogs, eftersom hon inte uppfyllde det rättsliga villkoret att grundskole- och gymnasieutbildningen skall vara avslutad vid en skola i hemlandet.
2. På grund av dessa omständigheter har Arbeidsrechtbank te Luik (Liège) frågat domstolen om gemenskapsrätten hindrar en medlemsstat att vägra att bevilja en egen medborgare, som söker sitt första arbete ett väntebidrag därför att sökanden inte har avslutat sin fortsatta grundutbildning vid en skola i hemlandet, utan i en annan medlemsstat.
3. I sin begäran om förhandsavgörande har den hänvisande domstolen endast begärt att domstolen skall besvara frågan om tolkningen av artikel 39 EG och artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Av begäran om förhandsavgörande och av förfarandet framgår dock att bedömningen måste placeras i ett större sammanhang. D'Hoop har inte direkt åberopat att hon skulle vara arbetstagare, utan hon har åberopat den allmänna princip i gemenskapsrätten som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet.
4. De ingivna påpekandena klargör att detta mål ställer domstolen inför två problem. Domstolen skall för det första bedöma om D'Hoop kan åberopa gemenskapsrätten och i så fall i vilken egenskap hon, i sin situation, kan göra detta. Den särskilda situationen består i att hennes bidrag inte vägrades på grund av hennes nationalitet eller hemvist, utan på grund av att hon har avslutat sin grundskole- och gymnasieutbildning vid en skola i en annan medlemsstat. Därefter måste det bedömas om D'Hoop har blivit utsatt för en oberättigad diskriminering på grund av nationalitet.
II - Nationell rätt
5. Den belgiska lagstiftning som har tillämpats tillerkänner de unga som har avslutat sina studier och söker sitt första arbete en rätt till väntebidrag. Enligt artikel 36 i den kungliga kungörelsen av den 25 november 1991 om regler vid arbetslöshet skall de unga uppfylla olika villkor för att ha rätt till väntebidrag. Med stöd av artikel 36.1a andra stycket i den kungliga kungörelsen är ett av dessa villkor att sökanden
"har avslutat fullständiga studier i den fortsatta grundutbildningens högre eller lägre, teknisk eller yrkesinriktad, kurs vid en skola som har organiserats, subventionerats eller erkänts av en gemenskap".
6. Domstolen har 1996 i dom i målet kommissionen mot Belgien funnit att detta krav diskriminerar barnen till migrerande arbetstagare och således strider mot gemenskapsrätten och då särskilt mot artikel 39 EG och artikel 7 i förordning nr 1612/68.
7. Därefter har från den 1 januari 1997 en ny bestämmelse införts i artikel 36.1, första stycket h. Enligt bestämmelsen i dess nya lydelse tillerkänns de som har följt studier eller yrkesutbildning i en annan medlemsstat i Europeiska unionen en rätt till väntebidrag, förutsatt att de samtidigt uppfyller två villkor. För det första skall de framvisa handlingar varav framgår att studierna eller yrkesutbildningen är på samma nivå och är likvärdiga med dem som anges i artikel 36.1 första stycket g. För det andra skall de vid ansökningstillfället vara beroende av en migrerande arbetstagare för sin försörjning i den mening som avses i artikel 39 EG och vara bosatta i Belgien.
III - Bakgrund, förfarande och begäran om förhandsavgörande
8. D'Hoop har belgiskt medborgarskap. Hon har efter att ha studerat de första två åren vid Europaskolan i Bryssel avslutat sin fortsatta grundutbildning i Lille i Frankrike. Franska gemenskapen i Belgien har bedömt det franska utbildningsbeviset som likvärdigt med ett belgiskt utbildningsbevis för fortsatt grundutbildning, vilket ger tillträde till högre utbildning. D'Hoop har därefter bedrivit universitetsstudier i Belgien till och med den 23 september 1995. Hon var från den 27 september 1995 till och med den 26 juni 1996 inskriven som arbetssökande vid en arbetsförmedling.
9. Den 20 juni 1996 ansökte D'Hoop hos Riksdienst voor arbeidsvoorziening (nedan kallad RVA) om ett väntebidrag. Hennes ansökan, i de delar som här är relevanta, avslogs eftersom hon inte följt den fortsatta grundutbildningen vid en skola som är organiserad, subventionerad eller erkänd av en gemenskap i överensstämmelse med villkoren i artikel 36.1 första stycket a i den kungliga kungörelsen av den 25 november 1991.
10. D'Hoop överklagade detta beslut till Arbeidsrechtbank te Luik. Genom beslut av den 17 juni 1998 beslöt Arbeidsrechtbank att begära ett förhandsavgörande avseende följande fråga:
"Skall - i den mån som det av domstolens tidigare lämnade tolkning av artikel 48 i EG-fördraget och artikel 7 i förordning (EEG) nr 1612/68 följer att artikel 36 i den kungliga kungörelsen av den 25 november 1991 inte får hindra att väntebidrag beviljas en student som för sin försörjning är beroende av en migrerande arbetstagare från en annan medlemsstat och som har avslutat sin fortsatta grundutbildning vid en skola i en annan medlemsstat - dessa bestämmelser tolkas på så sätt att de dessutom förbjuder att sagda artikel 36 i den kungliga kungörelsen av den 25 november 1991 hindrar att väntebidrag beviljas en belgisk student som söker sitt första arbete och som har avslutat sin fortsatta grundutbildning vid en skola i en annan medlemsstat än Belgien?"
11. D'Hoop överklagade detta beslut. Genom dom av den 16 mars 2001 fann Arbeidshof te Luik att fastän ändringarna i artikel 36 i den kungliga kungörelsen från 1991 genom kunglig kungörelse av den 13 december 1996 inte trädde i kraft förrän den 1 januari 1997, det vill säga efter ansökan om väntebidrag, skall denna ändring ändå tillämpas i målet med stöd av rådande praxis, vilket för övrigt inte har bestridits av parterna. Arbeidshof fastställde dessutom beslutet a quo och återförvisade målet till Arbeidsrechtbank te Luik.
12. Sedan den nationella domstolen informerat domstolen om den uppskjutande verkan av överklagandet av beslutet om begäran om förhandsavgörande, sköts handläggningen vid domstolen upp till dess att Arbeidshof dömt i målet. Arbeitshofs dom inkom till domstolens kansli den 26 mars 2001.
13. Under tiden hade det skriftliga förfarandet redan avslutats den 1 oktober 1998. Skriftliga inlagor hade ingivits av D'Hoop, RVA, den belgiska regeringen och kommissionen. Det muntliga förfarandet ägde rum den 20 november 2001 i närvaro av D'Hoop, representanter för Förenade konungariket Storbritanniens och Nordirlands regering och kommissionen. På begäran av domstolen har vid förhandlingen framför allt uppmärksammats senare rättspraxis avseende fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap.
IV - Bedömning
A - Fördragets tillämpningsområde
14. För att kunna bedöma frågan om D'Hoop befinner sig i en situation som regleras av gemenskapsrätten och i vilken hon kan åberopa gemenskapsprincipen som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet, skall härefter först behandlas gemenskapsreglerna om fri rörlighet för arbetstagare och tjänster. Därefter skall bestämmelserna om unionsmedborgarskap undersökas, vilka enligt min uppfattning är avgörande i detta mål. Slutligen skall två anslutande aspekter behandlas som avser de senare tendenserna inom gemenskapspolitiken.
1. Fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare och tjänster
15. D'Hoop och kommissionen har i sina skriftliga yttranden antytt att D'Hoop kanske kunde åberopa gemenskapsreglerna om fri rörlighet för arbetstagare. Möjligheten förutsätter att hon själv skulle vara migrerande arbetstagare eller vara familjemedlem till en migrerande arbetstagare.
16. I enlighet med domstolens praxis är en ung person som söker sitt första arbete inte arbetstagare i gemenskapsrättslig mening. I domen i målet kommissionen mot Belgien fann domstolen att de särskilda program för att ge eller återinsätta i arbete, som, till följd av deras särskilda kännetecken, har samband med arbetslöshetsförsäkringen, avser ett större område än tillträde till arbete i snäv mening och som avses i artikel 39 EG och avdelning I i förordning nr 1612/68 och framför allt i artikel 3.1 i denna. Enligt fast rättspraxis kräver tillämpningen av gemenskapsrätten i fråga om fri rörlighet för arbetstagare på grund av den nationella regleringens samband med arbetslöshetsförsäkringen att den som åberopar sig på den, redan tillhör arbetsmarknaden genom utövande av en faktisk och verklig yrkesverksamhet innan vederbörande blir arbetstagare i gemenskapsrättslig mening. Detta är enligt domstolen per definition inte fallet med unga personer som söker ett första arbete.
17. Ovannämnda praxis skall enligt min uppfattning i sammanhanget förstås som följer. Gemenskapsbegreppet arbetstagare skall tolkas extensivt, men det finns tydliga gränser. En ung person som utövar verksamhet i så liten omfattning att den enbart är obetydlig och tillfällig kan inte anses som arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 EG. A fortiori kan en ung person som på det stora hela inte har haft något arbete inte omfattas. D'Hoop har som ung arbetssökande ansökt om ett bidrag och hon tillhör i denna egenskap inte arbetsmarknaden.
18. Det står också klart, att D'Hoops föräldrar inte har emigrerat till Frankrike för att utföra ett arbete i den mening som avses i artikel 39 EG. Under den muntliga förhandlingen har D'Hoop uttryckligen förklarat att de blev kvar i Belgien medan deras dotter följde och avslutade sin gymnasieutbildning i Lille. D'Hoop kan alltså inte åberopa de avledda rättigheter som enligt förordning nr 1612/68 tillerkänns migrerande arbetstagares familj. Lika lite kan hon åberopa de rättigheter som den belgiska lagstiftningen efter lagändring och som följd av domen i målet kommissionen mot Belgien tillerkänner barn till icke-belgiska arbetstagare som bor i Belgien.
19. Jag utgår därför från att bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare inte är tillämpliga i målet.
20. Det skall vidare undersökas om D'Hoop som mottagare av utbildningstjänster skulle kunna åberopa fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för tjänster. Det är möjligt, att den gällande regleringen kan avhålla i Belgien bosatta skolbarn av belgisk nationalitet från att slutföra sin fortsatta grundutbildning i en annan medlemsstat eftersom de då på ett senare stadium förlorar rätten till väntebidrag. Detta alternativ har ingen av parterna tagit upp men jag menar ändå att det är meningsfullt att beakta denna möjlighet.
21. Med beaktande av betydelsen av en gränsöverskridande yrkesutbildning för gemenskapens politik såsom den angavs i dåvarande artikel 128 EG och sambandet med den fria rörligheten för personer, fastslog domstolen redan 1985 i målet Gravier att "tillträdet till och deltagandet i undervisning" faller inom ramen för gemenskapsrätten. Ett erbjudande om utbildning är otvivelaktigt en handling som faller under kvalifikationen tjänst i fördragets mening och en student eller en elev kan i förekommande fall anses vara en mottagare av en utbildningstjänst.
22. Enligt artikel 50 EG krävs emellertid i regel att tjänsten erbjuds mot ersättning. Härmed skall förstås att betalning är den ekonomiska motprestationen för den tillhandahållna tjänsten. I domen i målet Humbel har domstolen uttalat att detta kännetecken saknas hos kurser som ges på ett tekniskt institut för fortsatt grundutbildning inom ramen för det nationella utbildningssystemet. Genom att etablera och upprätthålla ett sådant system har staten inte som syfte att bedriva verksamhet mot ersättning, ändock uppfyller den befolkningens sociala, kulturella och pedagogiska behov. Dessutom finansieras det nämnda systemet i regel genom statsbudgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar.
23. Vid de förhållanden då utbildningen inte finansieras genom statsbudgeten utan helt eller delvis av eleverna eller deras föräldrar är en tillämpning av bestämmelserna om tjänster således inte utesluten. I målet saknas närmare uppgifter som gör det möjligt att uttala sig i frågan om den utbildning D'Hoop har följt i Frankrike har erbjudits mot betalning till exempel på en kommersiellt driven privatskola.
24. Även om D'Hoop har följt en privat utbildning i Frankrike mot betalning och att artiklarna 49 och 50 EG är tillämpliga, måste emellertid det ändå fastställas om ett sådant villkor är en inskränkning av den fria rörligheten för tjänster, när ett villkor för väntebidrag är att den sökande har avslutat sin fortsatta grundutbildning i hemlandet. Enligt fast praxis hindrar artikel 49 EG en tillämpning av alla nationella regler som leder till att tjänsteutbyte mellan medlemsstater blir mer komplicerat än tjänsteutbyte inom en medlemsstat.
25. De belgiska villkoren hindrar på intet sätt att skolor i andra medlemsstater erbjuder sina tjänster till belgiska medborgare. På sin höjd skulle kunna anföras att reglerna avhåller belgiska skolbarn från att studera i andra medlemsstater. Avskräckningsargumentet har på området fri rörlighet för tjänster framför allt utvecklats av domstolen i domarna i målen Kohll, och Smits och Peerbooms. Dessa mål hade samband med de villkor som försäkringskassorna ställde på sina försäkrade genom att kräva förhandsbesked om de senare önskade genomgå en behandling vid en medicinsk inrättning i en annan medlemsstat. Domstolen fann att ett sådant villkor utgör ett hinder för det fria tjänsteutbytet såväl för de försäkrade som för de som erbjuder medicinska tjänster.
26. I detta sammanhang fanns emellertid ett direkt påvisbart samband mellan den nationella reglering enligt vilken förhandsbesked krävdes och möjligheten att söka hjälp hos medicinska inrättningar i andra medlemsstater. I förevarande mål är det inte fråga om ett sådant direkt samband. De omtvistade villkorens inflytande kan inte vara av mer än indirekt och marginell karaktär. I det ögonblick när en elev väljer om han skall följa och avsluta sin fortsatta grundutbildning i Belgien eller i en annan medlemsstat återstår det rimligen ett antal år innan eleven eventuellt konfronteras med villkoren i den i målet relevanta kungliga kungörelsen om tilldelning av väntepengar. De inskränkande följder som de omtvistade villkoren har på den fria rörligheten för tjänster är enligt min mening så osäker och indirekt att den inte kan anses vara ett hinder mot den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna.
27. D'Hoop faller i så fall enligt min uppfattning utanför den personliga räckvidden för fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare, medan det på grundval av tillgängliga uppgifter inte kan fastslås att hon med framgång kan åberopa fördragets bestämmelser om fri rörlighet för tjänster.
28. Ändå är anförd rättspraxis inte utan betydelse. Dessa och andra domar påvisar en utveckling i gemenskapsrätten vad gäller fördragets tillämpning på området fri rörlighet för personer och utbildning. Denna utveckling är även en följd av domstolens extensiva tolkning av det ursprungliga EEG-fördraget. Därigenom har intressen som inte är strikt ekonomiska, som tillgång till utbildning, förts in inom fördragets räckvidd, så att därigenom den fundamentala princip som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet kan tillämpas. Denna praxis har sedermera fullföljts genom fördragen och gemenskapslagstiftningen, som har tillerkänt gemenskapsmedborgarna olika rättigheter som inte är direkt förbundna med det ekonomiska utbytet. För besvarandet av den nu föreliggande begäran om förhandsavgörande kan här finnas en anknytningspunkt.
2. Fördragsbestämmelserna om medborgarskap
29. Kommissionen och D'Hoops ombud har undersökt tvisten mot bakgrund av fördragsbestämmelserna om unionsmedborgarskap som sedan Maastrichtfördraget trätt i kraft återfinns i artiklarna 17-22 EG. Eftersom D'Hoop var medborgare i en medlemsstat och lovligen uppehöll sig på en annan medlemsstats territorium för att där följa en utbildning, omfattas hon av det personliga tillämpningsområdet för dessa fördragsbestämmelser. Artikel 17 tillerkänner en unionsmedborgare de i fördraget stadgade rättigheterna och skyldigheterna. Härunder faller den i artikel 12 EG stadgade rättigheten att inte bli diskriminerad på grund av nationalitet vid tillämpning av en diskriminerande bestämmelse inom fördragets materiella tillämpningsområde.
30. Vid den muntliga förhandlingen har denna uppfattning bestridits av företrädare för Förenade konungariket Storbritanniens och Nordirlands regering som anser att D'Hoop i målet inte kan åberopa bestämmelserna om unionsmedborgarskap. Det skulle ha varit fallet om hon hade valt att gå en yrkesutbildning i en annan medlemsstat, vilket är en verksamhet som faller inom räckvidden för gemenskapens behörighet. Den grundläggande utbildning som D'Hoop har avslutat i Frankrike omfattas, enligt denna regering, inte av gemenskapens behörighet.
31. Enligt domstolen fungerar egenskapen av att vara unionsmedborgare som "den primära egenskapen hos medlemsstaternas medborgare". Tillämpningen av bestämmelserna om unionsmedborgarskap är beroende av det juridiska och faktiska sammanhanget. Det förefaller mig styrkt att D'Hoop, som är belgisk medborgare, i målet som unionsmedborgare har använt den henne tillerkända rätten till fri rörlighet och vistelse i en annan medlemsstat. Artikel 18 EG erbjuder unionsmedborgarna "rätten att fritt resa och uppehålla sig på andra medlemsstaters territorium". Friheten att resa fritt är närmare preciserad i sekundär gemenskapsrätt, framför allt i de så kallade uppehållsrättsdirektiven. Dessa regler tillåter unionsmedborgarna att åberopa andra rättigheter som gemenskapsrätten tillerkänner dem, däribland friheten att uppehålla sig i en annan medlemsstat och att där följa en utbildning. Under sitt uppehåll i Frankrike har D'Hoop följt en utbildning som i Belgien är erkänd som likvärdig. Härigenom är det fråga om en vistelse som gemenskapslagstiftaren uttryckligen har förutsett och som enligt min uppfattning faller inom fördragets räckvidd.
32. Domen i målet Grzelczyk utgör ett viktigt prejudikat på området utbildning, fri rörlighet för personer och medborgarskap. I denna dom uttalade domstolen att en unionsmedborgare som följer en universitetsutbildning i en annan medlemsstat än den i vilken han är medborgare förfogar över rätten att åberopa förbudet i artikel 12 EG jämförd med artikel 18 EG om rätten att fritt resa och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium. Domstolen gjorde denna bedömning mot bakgrund av utvecklingen i fördraget genom att lyfta fram fördragsbestämmelserna om medborgarskap, utbildning och yrkesutbildning samt hänvisar till direktivet om upphållsrätt för studenter. Grzelczyk var en fransk medborgare som i Belgien hade följt en fyraårig universitetsutbildning och som under de första tre åren själv hade täckt sina levnadsomkostnader, men som på grund av arbetsbelastningen under det fjärde och sista året inte längre var kapabel att arbeta vid sidan av studierna. Utan minimiinkomsten skulle han inte längre förfoga över ett uppehållstillstånd i Belgien. Som konsekvens av domstolens tolkning av nämnda bestämmelser kunde hans rätt till ett existensminimum inte göras beroende av villkoret att han omfattades av tillämpningsområdet för förordning nr 1612/68, när ett sådant villkor inte gäller för belgiska medborgare.
33. I förevarande mål föreligger den motsatta situationen. D'Hoop mötte inga hinder avseende rätten att fritt resa och uppehålla sig. Tvärtom hade hon i sin "primära egenskap" av gemenskapsmedborgare obehindrat utnyttjat sin rätt enligt artikel 18 EG att som belgisk medborgare uppehålla sig i Frankrike. Där utnyttjade hon möjligheten att under fyra år följa en fortsatt grundutbildning och avslutade dessutom med ett utbildningsbevis som i Belgien erkänns som likvärdigt med ett belgiskt. Erkännandet av det franska utbildningsbeviset av den franska gemenskapen i Belgien följer för övrigt av den gemenskapsrättsliga förpliktelsen att ömsesidigt erkänna utbildningsbevis och andra intyg, en princip som är väletablerad i gemenskapen.
34. Det är uteslutande på grund av sina studier i Frankrike som D'Hoop nekades ett väntebidrag. I analogi med övervägandena i domen Grzelczyk kan enligt min uppfattning bedömningen inte bli en annan än att hon under rådande omständigheter är berättigad att åberopa det i artikel 12 EG stadgade förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. När en unionsmedborgare har rätt att åberopa diskrimineringsförbudet till skydd för intrång i rätten till vistelse i enlighet med artikel 18 EG, bör samma slutsats dras med avseende på en medborgare som anser sig ha behandlats annorlunda därför att vederbörande har utnyttjat rätten i artikel 18 EG på ett sätt som dessutom skyddas av gemenskapsrätten. Förvärvandet av ett utbildningsbevis vid en skola i en annan medlemsstat förutsätter i normalfallet med nödvändighet ett uppehåll i den medlemsstat där skolan är belägen.
35. Det är i sammanhanget dessutom ovidkommande vilka motiv D'Hoop hade för att studera i Frankrike och hur hon hamnade i Lille varigenom hon utnyttjade den frihet som artikel 18 EG har tilldelat henne, till exempel inom ramen för ett utväxlingsprogram eller helt på eget initiativ. Uppehållsrätt tillkommer varje unionsmedborgare, oberoende av i vilken egenskap den utövas. Om man utgår från att D'Hoop lagligt har uppehållit sig på franskt territorium, vilket under förfarandet inte har bestridits, omfattas hon på dessa grunder av det personliga tillämpningsområdet för bestämmelserna om unionsmedborgarskap.
36. Argumentet som framförts av Förenade kungarikets regering att det i målet inte är fråga om en yrkesutbildning, utan om ett område där gemenskapen skulle sakna behörighet kan i sammanhanget inte godtagas. Denna uppfattning förefaller inte bara felaktig, utan är också ovidkommande. Skillnaden i form på utbildningen är i förevarande fall inte fullständig. Det handlar inte om utbildningen som sådan, men om de unga personernas rättigheter att som unionsmedborgare förlägga en del av sin utbildning till en annan medlemsstat och där erhålla ett utbildningsbevis som erkänns som likvärdigt i deras hemland. För övrigt, som kommissionen har påtalat, tolkas begreppet "yrkesutbildning" extensivt sedan domen i målet Humbel och kan även omfatta fortsatt grundutbildning. Dessutom begränsar sig, som redan har klargjorts, fördragsbestämmelserna på utbildningsområdet inte längre till yrkesutbildning, utan omfattar nu utbildning på varje nivå inklusive grundskole- och gymnasieutbildning.
37. RVA har mot bakgrund av domen i målet kommissionen mot Belgien även anfört att det i målet rör sig om en omvänd diskriminering i en för övrigt intern situation. RVA hävdar att räckvidden av domen i målet kommissionen mot Belgien tydligt är begränsad till barn till i Belgien boende migrerande arbetstagare från andra medlemsstater och att domen inte sträcker sig till omvänd diskriminering av en belgisk medborgare som söker sitt första arbete och som har avslutat sin fortsatta grundutbildning vid en skola i en annan medlemsstat än Belgien.
38. Enligt detta argument finns i målet inget gränsöverskridande element med följd att den primära gemenskapsrätten i princip inte kan vara tillämplig. De återgivna uppgifterna visar dock att det verkligen handlar om en dimension som involverar flera medlemsstater och till vilken gemenskapsrätten har knutit vissa konsekvenser. Att D'Hoop åberopar gemenskapsrätten mot det land i vilket hon är medborgare är enligt fast praxis inte utslagsgivande för att inte tillämpa icke-diskrimineringsregeln. Fördraget får sålunda inte tolkas på ett sådant sätt att egna medborgare i en viss medlemsstat utesluts från gemenskapsrättens tillämpning om, på grund av att de lovligen har uppehållit sig på en annan medlemsstats territorium och där utfört en gemenskapsrättsligt relevant sysselsättning, i sina hemländer kommer i en ställning i vilken de inte har samma rättigheter och friheter som fördraget tillerkänner andra personer.
39. Av vad som anförts följer att D'Hoop i sin situation kan åberopa de speciella rättigheter, däribland rätten att inte bli diskriminerad, som unionsmedborgarna kan härleda från fördraget.
3. Fördragsbestämmelserna om utbildning och sysselsättning
40. Innan möjligheten att tillämpa artikel 12 EG undersöks närmare skulle jag övergripande vilja nämna två rättstendenser som skulle kunna visa sig vara av viss betydelse för bedömningen av detta mål även om det kan verka lite avlägset. Den första utvecklingstendensen har samband med gemenskapens åtgärder på området utbildning, yrkesutbildning och ungdom (artiklarna 149 och 150 EG). Den andra utvecklingstendensen har samband med den samordnade sysselsättningspolitiken (artiklarna 125-130 EG).
41. Först området utbildning, yrkesutbildning och ungdom. Genom den fortskridande marknadsintegrationens framsteg har intresset på nytt väckts för utbildning och dess gränsöverskridande betydelse. Medlemsstaterna erkänner i stigande omfattning betydelsen av förvärvande, spridning och användande av kunskap för att stärka konkurrenskraften och sysselsättningspotentialen. Den europeiska integrationen har skapat en miljö som stimulerar gränsöverskridande utbildning. Utbildning i flera länder ses dessutom som ett viktigt instrument för att stärka den underliggande solidariteten och toleransen samt som en faktor som stimulerar spridningen av kultur i Europeiska unionen.
42. Gemenskapen spelar på detta område en självständig roll. Enligt artikel 3q EG lämnar gemenskapen ett omfattande bidrag till utbildning och yrkesutbildning. Artikel 149.2 EG stadgar att gemenskapens årgärder syftar till att utveckla den europeiska dimensionen samt att stimulera utbyggandet av utväxlingsprogram för ungdomar. För att leva upp till detta har gemenskapsinstitutionerna under tiden vidtagit olika initiativ. Det väsentligaste och mest kända är Sokratesprogrammet som samordnar åtta gemenskapsåtgärder. Ett av dessa åtgärdsprogram syftar särskilt på skolundervisning (Comenicus). Andra gemenskapsåtgärder har särskilt samband med olika ungdomsaktiviteter.
43. Förverkligandet av dessa program åtföljs av en rörlighet hos ungdomarna, som på detta sätt använder sig av den fria rörligheten för personer mellan medlemsstaterna. I detta mål har D'Hoop, som unionsmedborgare, använt sin rätt till fri rörlighet och vistelse som anges i de nyss återgivna målen för fördraget. Det är slående att hon i sin ansökan, såsom denna citeras i begäran om förhandsavgörande säger att hon "i en anda av öppenhet och inom ramen för den europeiska konstruktionen, under fyra år gavs tillträde till det franska undervisningssystemet". Detta utgör ett ytterligare skäl att placera hennes situation inom fördragets materiella tillämpningsområde.
44. Om nödvändigt utgör karaktären hos det belgiska väntebidraget och dess samband med gemenskapens sysselsättningsmål ett andra argument. I gemenskapens sysselsättningsstrategi finns program för att bekämpa ungdomsarbetslöshet, som innehåller åtgärder för att få unga arbetslösa i arbete med huvudsakligt syfte att ge dem en yrkeserfarenhet. Den samordnade europeiska sysselsättningsstrategin som tillkom vid Europeiska rådets extra möte om europeisk sysselsättning i Luxemburg 1997 har under mellantiden resulterat i konkreta riktlinjer och måluppfyllelsen kontrolleras årligen.
45. Dessa målsättningar kan utmärkt förenas med de program för att få människor i arbete som finns i belgisk lagstiftning och som står till de arbetslösas förfogande utöver ekonomiskt bidrag. Den aktiva sidan av den belgiska arbetslöshetsförsäkringen omfattar bland annat program varigenom arbetsgivarna får ekonomiskt stöd för att anställa ungdomar med väntebidrag. Med beaktande av sysselsättningsriktlinjerna förefaller det orimligt att neka egna medborgare tillgång till dessa program endast på grund av att de har avslutat grundskole- och gymnasieutbildningen i en annan medlemsstat. Till följd av gemenskapspolitiken på sysselsättningsområdet borde D'Hoop ha uppmuntrats av myndigheterna i den egna medlemsstaten i sina ansträngningar att vinna inträde på arbetsmarknaden. Möjligheten är liten att hon kan komma i fråga för ett motsvarande sysselsättningsprogram i en annan medlemsstat.
B - Diskriminering på grund av nationalitet
46. När det nu är klarlagt att D'Hoop omfattas av fördraget skulle jag vilja undersöka om en gemenskapsmedborgare i en situation som den i målet föreliggande kan åberopa förbudet i artikel 12 EG jämförd med fördragsbestämmelserna om medborgarskap.
47. Domstolen har redan funnit att fördraget ger unionsmedborgare som befinner sig i samma situation en rätt till samma juridiska behandling oberoende av deras nationalitet och oavsett uttryckliga undantag. En belgisk medborgare kan därför i Belgien åberopa artikel 12 EG i alla situationer inom fördragets tillämpningsområde.
48. I detta mål är den viktiga frågan med vilken personkrets någon i D'Hoops position skall jämföras. Den belgiska regeringen framhåller att sedan den nationella regleringen ändrats kan belgiska medborgare och gemenskapsmedborgare komma i åtnjutande av väntebidrag på samma villkor. Vid förhandlingen har representanter för Förenade kungarikets regering anfört att det inte är fråga om en annorlunda behandling därför att en medborgare från en annan medlemsstat som söker sitt första arbete i Belgien inte heller är berättigad att åberopa den omtvistade regleringen.
49. Jag är inte enig med dessa åsikter. Fördragets diskrimineringsregler förutsätter att liknande fall jämförs med varandra. Det är därför som domstolen i målet kommissionen mot Belgien jämförde tillämpningen av de villkor som gällde för barn till migrerande arbetstagare med villkoren för barn till belgiska arbetstagare. I D'Hoops fall är det inte fråga om att föräldrarna skulle vara migrerande arbetstagare. I egenskap av belgisk medborgare har hon ett obestridligt band till den belgiska rättsordningen. På grund av sitt medborgarskap har hon automatisk uppehållsrätt i Belgien och det framgår av begäran om förhandsavgörande att hon i detta land bedrivit universitetsstudier innan hon ansökte om ett bidrag. Det är därför näraliggande att jämföra D'Hoops situation med belgiska medborgare som har avslutat likartad fortsatt grundutbildning och universitetsstudier i Belgien. Det är endast det faktum att D'Hoop inte avslutade sin fortsatta grundutbildning i Belgien men i en annan medlemsstat som hindrar att hon skulle få ett väntebidrag. Det är den utslagsgivande skillnaden i förhållande till belgiska sökande som har studerat i Belgien och som, i motsats till D'Hoop, uppfyller de objektiva kraven som gör att de kommer i fråga för ett väntebidrag.
50. Den belgiska lagstiftningen missgynnar D'Hoop jämfört med belgiska medborgare som har följt sin grundskole- och gymnasieutbildning i Belgien eftersom det är ett villkor för bidrag att grundskole- och gymnasieutbildning har följts och avslutats i Belgien. Genom den omtvistade kungliga kungörelsen har sålunda en skillnad införts i behandlingen av de medborgare som inte har använt sig av sina rättigheter till fri rörlighet och fritt uppehåll och medborgare som har gjort det. En belgisk student som följt och avslutat hela sin utbildning i Belgien kan enkelt uppfylla villkoren i artikel 36.1a andra punkten i den kungliga kungörelsen. En belgisk student som i likhet med D'Hoop har följt och även avslutat en del av sin fortsatta grundutbildning i en annan medlemsstat kan av denna anledning omöjligen komma i fråga för ett väntebidrag. De omtvistade villkoren utgör således, enligt D'Hoop, en diskriminering i den mening som avses i artikel 12 EG.
51. I detta sammanhang kan göras en jämförelse med målet Kraus. I detta mål vägrade de tyska myndigheterna att erkänna att en tysk medborgare utan föregående godkännande kunde använda en akademisk titel som till följd av doktorandstudier hade förvärvats i en annan medlemsstat. Ett sådant godkännande krävdes inte för att använda en titel förvärvad vid ett tyskt universitet. Domstolen fann, med förbehåll för ett eventuellt berättigande, att sådana bestämmelser inte var oförenliga med artiklarna 39 och 43 EG. Den nationella tillämpningsregeln kan hindra eller göra utövandet av de i fördraget stadgade grundläggande rättigheterna mindre attraktivt för såväl gemenskapsmedborgare som medborgare i den medlemsstat som har beslutat om regleringen.
52. Det finns även en viktig likhet mellan D'Hoops situation och omständigheterna i målet Angonese. Detta mål avsåg tolkningen av artikel 39 EG. En privatbank i Bolzano, Italien gjorde det till ett villkor för att få deltaga i ett ansökningsförfarande vid rekrytering att sökanden var innehavare av ett utbildningsbevis i språk som bara kunde erhållas i en italiensk provins. Angonese, som var italiensk medborgare, och som bevisligen hade förvärvat de begärda språkkunskaperna under fyra år som student i Österrike fick därigenom inte ansöka om tjänsten. Ingen som inte bor i denna provins har enligt domstolen någon möjlighet att förvärva intyget. Fastän domstolen kvalificerade kraven som ett missgynnande av andra än italienska medborgare finns det, enligt min mening, inget tvivel om att bedömningen av det kritiserade villkoret också omfattar Angonese, därför att han som italiensk medborgare hade inhämtat sina språkfärdigheter i en annan medlemsstat.
53. Såväl Angonese och Kraus som D'Hoop missgynnas av en diskriminerande bestämmelse i den egna medlemsstaten som retroaktivt bestraffar gränsöverskridande vistelse i en annan medlemsstat och i samtliga tre fall har försvårat - om än på olika sätt - tillträdet till arbetsmarknaden. Skillnaden är att domstolen i målen Angonese och Kraus kunde pröva den nationella bestämmelsen mot diskrimineringsförbudet i artiklarna 39 EG och 43 EG medan det i förevarande mål på grund av de särskilda omständigheterna, leder till valet av en bedömning enligt den allmänna icke-diskrimineringsbestämmelsen i artikel 12 EG.
54. En annorlunda behandling i den mening som avses i artikel 12 EG kan enbart motiveras om den grundas på objektiva skäl som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som är proportionella i förhållande till de legitima målen i nationell rätt. Därför måste ytterligare undersökas om det i detta fall finns en objektiv motivering som tillämpas proportionerligt. En objektiv motivering skall anknyta till diskussionen i frågan vilket i förevarande fall innebär att en motivering måste finnas för att legitimera att belgiska medborgare som har valt att avsluta sin fortsatta grundutbildning i Belgien och de landsmän som har gjort detsamma i en annan medlemsstat behandlas olika.
55. Varken den belgiska regeringen eller RVA har visat objektiva skäl för sin motivering. Vid den muntliga förhandlingen har kommissionen anfört att enligt dess uppfattning skulle en objektiv motivering kunna vara att tilldelningen av ett väntebidrag gjordes beroende av villkoret att sökanden hade avslutat sin senaste utbildning i det egna landet. En medlemsstat kan inte tvingas att betala ut väntebidrag till varje student som har avslutat sina studier i gemenskapen och därefter söker sitt första arbete i samma land. Kommissionen medger att i ett sådant fall måste det krävas ett visst band mellan studenten och den mottagande medlemsstaten.
56. Syftet med den kungliga kungörelsen är, sakligt återgivet, att mildra övergången mellan utbildning och arbetsmarknad och att säkra de sökande en viss minimiinkomst. Det är för mig klart att denna målsättning inte harmonierar med att utesluta egna medborgare från rätten till ett väntebidrag endast på den grund att de inte har avslutat sin fortsatta grundutbildning vid en belgisk skola men vid en skola i en annan medlemsstat. Dessutom går villkoren längre än vad som är nödvändigt för att säkerställa en faktisk anknytning till den belgiska arbetsmarknaden. I målet är anknytningen tydligt påvisbar. Det framgår inte bara av D'Hoops nationalitet, men också av det faktum att hennes i Frankrike erhållna utbildningsbevis erkänns som likvärdigt i hemlandet och att hon, innan hon ansökte om väntebidrag, har följt en universitetsutbildning i Belgien.
57. Därför gör jag bedömningen att i förevarande situation, som faller inom räckvidden för artikel 18 EG, hindrar förbudet i artikel 12 EG ett avslag på en ansökan om att beviljas väntebidrag. D'Hoops situation passar in i bilden av en tilltagande gränsöverskridande rörlighet av ekonomiskt ännu inte aktiva medborgare. Den fria rörligheten för elever och studenter och erkännandet av likvärdigheten av en i en annan medlemsstat avslutad utbildning erkänns nu som viktiga landvinningar i den europeiska integrationsprocessen. Egna medborgare som använder sig av dessa landvinningar får inte diskrimineras.
V - Förslag till avgörande
58. Mot bakgrund av vad som anförts ovan, föreslår jag att domstolen skall besvara Arbeidsrechtbank te Luiks tolkningsfråga enligt följande:
Artikel 12 i fördraget hindrar att beviljandet av väntebidrag i den mening som avses i artikel 36 i den belgiska kungliga kungörelsen av den 25 november 1991, ändrad genom belgisk kunglig kungörelse av den 13 december 1996, vägras en belgisk medborgare som efter universitetsstudier i hemlandet där söker sitt första arbete och som har avslutat sin fortsatta grundutbildning i en annan medlemsstat och varifrån det erhållna utbildningsbeviset erkänns som likvärdigt med ett nationellt utbildningsbevis för högre utbildning, fastän sökanden inte har avslutat sin fortsatta grundutbildning vid en skola i den egna medlemsstaten.
Full & Egal Universal Law Academy