Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La sig.ra Marie-Nathalie D'Hoop, cittadina belga, dopo un periodo di quattro anni di scuola secondaria in Francia, ha terminato in detto paese i propri studi secondari. Il suo diploma francese è stato riconosciuto dalle autorità belghe come equivalente al certificato nazionale. Dopo il rientro in Belgio ha seguito un corso di studi universitari, richiedendo poi la concessione della cosiddetta «indennità di disoccupazione giovanile». L'indennità di disoccupazione giovanile viene attribuita a giovani disoccupati in cerca di prima occupazione e prevede, oltre a un rimborso in denaro, il diritto a partecipare a diversi programmi a favore dell'occupazione. La sua richiesta è stata respinta dal momento che non ottempera alla condizione prevista dalla legge secondo cui è necessario aver terminato gli studi secondari presso un istituto scolastico del proprio paese d'origine.
2. In base a tali fatti il Tribunal du travail di Liegi ha sottoposto alla Corte la questione se il diritto comunitario osti al rifiuto di uno Stato membro di riconoscere a un proprio cittadino in cerca di prima occupazione il diritto all'indennità di disoccupazione giovanile per il fatto di non aver concluso gli studi secondari presso un istituito del proprio paese di origine, ma in un altro Stato membro.
3. Nella questione pregiudiziale il giudice nazionale chiede alla Corte esclusivamente l'interpretazione dell'art. 39 CE e dell'art. 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità . Dall'ordinanza di rinvio e dal procedimento si evince che la valutazione dev'essere condotta in un contesto più ampio. L'attrice non ha invocato tanto il proprio status di lavoratrice, quanto piuttosto il principio generale del diritto comunitario che vieta la discriminazione effettuata in base alla nazionalità.
4. Dalle osservazioni presentate risulta chiaramente che la Corte è in sostanza chiamata a pronunciarsi in merito a due problemi. In primo luogo, essa deve stabilire se, e in caso di soluzione affermativa, in che qualità, la sig.ra D'Hoop possa invocare, nella sua specifica situazione, il diritto comunitario. La specifica circostanza emerge dal diniego dell'indennità non in base alla cittadinanza o alla residenza, ma a motivo della conclusione di studi secondari presso un istituito di un altro Stato membro. Di conseguenza la Corte deve valutare se la ricorrente sia vittima di una discriminazione non giustificabile effettuata in base alla nazionalità ai sensi dell'art. 12 CE.
II - Diritto nazionale
5. La normativa belga vigente riconosce ai giovani che hanno concluso i propri studi e che sono in cerca di prima occupazione il diritto a un'indennità di disoccupazione giovanile. Ai sensi dell'art. 36 del regio decreto 25 novembre 1991 recante la normativa in materia di disoccupazione , il giovane deve ottemperare a varie condizioni affinché gli venga attribuito il diritto di percepire un'indennità di disoccupazione giovanile. Ai sensi dell'art. 36, n. 1, secondo comma, lett. a), del regio decreto, una delle condizioni è la seguente:
«[il giovane] deve aver terminato studi completi del ciclo secondario superiore o del ciclo secondario inferiore di formazione tecnica o professionale in un centro organizzato, riconosciuto o sovvenzionato da una comunità».
6. Nel 1996, nella sentenza Commissione/Belgio , la Corte di Giustizia ha dichiarato che tale condizione discrimina i figli di lavoratori migranti ed è quindi in contrasto con il diritto comunitario, in particolare con l'art. 39 CE e con l'art. 7 del regolamento n. 1612/68.
7. Il 1° gennaio 1997 è quindi entrata in vigore una nuova disposizione ai sensi dell'art. 36, n. 1, primo comma, lett. h) , che riconosce il diritto all'indennità di disoccupazione giovanile a coloro che hanno compiuto i propri studi o la propria formazione in un altro Stato membro dell'Unione europea e che soddisfano al contempo due condizioni. In primo luogo, il giovane deve presentare opportuna documentazione comprovante che gli studi o la formazione conclusi/a sono dello stesso livello o di livello equivalente agli studi di cui all'art. 36, n. 1, primo comma, lett. g). In secondo luogo, il giovane, al momento della richiesta dell'indennità, deve essere a carico di lavoratori migranti ai sensi dell'art. 39 CE, residenti in Belgio.
III - Fatti, procedimento e questione pregiudiziale
8. La sig.ra D'Hoop è cittadina belga. Dopo aver frequentato i primi due anni di scuola secondaria presso la Scuola europea di Bruxelles, concludeva il restante ciclo di studi nel 1991 a Lille in Francia. La comunità francofona belga riconosceva il diploma conseguito in Francia come equivalente al certificato omologato d'insegnamento secondario superiore, che consente l'accesso all'istruzione universitaria. L'attrice compiva quindi studi universitari in Belgio fino al 23 settembre 1995. Dal 27 settembre 1995 al 26 maggio 1996 è stata iscritta come disoccupata presso l'ufficio di collocamento.
9. Il 20 giugno 1996 la sig.ra D'Hoop chiedeva all'Office national de l'emploi (in prosieguo: l'«ONEM») l'assegnazione di un'indennità di disoccupazione giovanile. La sua richiesta, per quanto pertinente alla presente causa, veniva respinta dal momento che essa non ha compiuto studi secondari presso un istituto organizzato, riconosciuto o sovvenzionato da una comunità ai sensi dell'art. 36, n. 1, primo comma, lett. a), del regio decreto 25 novembre 1991.
10. La sig.ra D'Hoop ha quindi proposto ricorso contro tale rifiuto presso il Tribunal du travail di Liegi. Con ordinanza del 17 giugno 1998, il Tribunal du travail ha deciso di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se, in quanto dall'interpretazione già formulata dalla Corte di giustizia dell'art. 48 del Trattato CE e dell'art. 7 del regolamento n. 1612/68 emerge che l'art. 36 del regio decreto 25 novembre 1991 non può essere di ostacolo alla concessione di indennità di disoccupazione giovanile a uno studente, a carico di un lavoratore migrante della Comunità, che ha terminato i suoi studi secondari in un istituto di uno Stato membro diverso dal Belgio, le stesse disposizioni debbano essere interpretate nel senso che vietano altresì che il detto art. 36 del regio decreto 25 novembre 1991 osti alla concessione delle indennità di disoccupazione giovanile a uno studente belga in cerca di prima occupazione che, parimenti, ha terminato i suoi studi secondari in un istituto di uno Stato membro diverso dal Belgio».
11. La sig.ra D'Hoop ha interposto appello avverso detta pronuncia. Con sentenza 16 marzo 2001 la Court du travail (Corte d'appello del lavoro) ha dichiarato che, sebbene la modifica apportata all'art. 36 del regio decreto del 1991 mediante il regio decreto 13 dicembre 1996 sia entrata in vigore solo il 1° gennaio 1997, successivamente quindi alla presentazione della richiesta di indennità di disoccupazione giovanile, tale modifica dev'essere applicata nella fattispecie in considerazione della giurisprudenza vigente, il che, del resto, non contestato dalle parti. La Cour du travail ha inoltre confermato detta sentenza rinviando la causa al Tribunal du travail di Liegi.
12. Dopo che il giudice nazionale ha informato la Corte in merito all'effetto sospensivo dell'appello interposto avverso l'ordinanza di rinvio, la trattazione della causa dinanzi alla Corte è stata rinviata sino alla pronuncia del giudice adito in appello. Detta sentenza è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 26 marzo 2001.
13. Nel frattempo, la fase scritta del procedimento si era conclusa il 1° ottobre 1998. La sig.ra D'Hoop, l'ONEM, il governo belga e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. Il dibattimento orale si è tenuto il 20 novembre 2001 e sono comparsi l'attrice, il governo del Regno Unito e dell'Irlanda del Nord e la Commissione. Su richiesta della Corte, nel corso dell'udienza è stata esaminata la recente giurisprudenza relativa alle disposizioni del Trattato in materia di cittadinanza dell'Unione.
IV - Analisi
A - Ambito d'applicazione del Trattato
14. Nell'analizzare la questione se la sig.ra D'Hoop si trovi in un situazione disciplinata dal diritto comunitario che le consenta di invocare il principio comunitario che vieta la discriminazione effettuata in base alla nazionalità , mi soffermerò in primo luogo sulle norme comunitarie in materia di libera circolazione dei lavoratori e dei servizi. Prenderò poi in considerazione le disposizioni relative alla cittadinanza dell'Unione, determinanti, a mio parere, nell'ambito della presente causa. Infine tratterò due aspetti che riguardano recenti sviluppi della politica comunitaria.
1. Le disposizioni del Trattato in materia di circolazione dei lavoratori e dei servizi
15. La sig.ra D'Hoop e la Commissione hanno sottolineato nelle proprie osservazioni che l'attrice può forse invocare le norme comunitarie in materia di libera circolazione dei lavoratori e dei servizi. Detta possibilità le si presenta qualora possieda lo status di lavoratrice migrante oppure di membro della famiglia di un lavoratore migrante.
16. Secondo la giurisprudenza della Corte, un giovane in cerca di prima occupazione non possiede lo status di lavoratore a sensi del diritto comunitario. Nella sentenza Commissione/Belgio la Corte ha dichiarato che i programmi speciali in materia di impiego che, per le loro particolari caratteristiche sono legati all'assicurazione contro la disoccupazione, riguardano un ambito più ampio di quello dell'accesso all'impiego sic et simplicer, di cui all'art. 39 CE e al titolo I del regolamento n. 1612/68 e in particolare all'art. 3, n. 1, dello stesso. Secondo una costante giurisprudenza, l'applicazione del diritto comunitario relativo alla libera circolazione dei lavoratori, a proposito di una normativa nazionale attinente all'assicurazione contro la disoccupazione, presuppone che coloro che la invocano siano già acceduti al mercato del lavoro mediante l'esercizio di attività professionali reali ed effettive, che hanno conferito loro la qualità di lavoratori ai sensi del diritto comunitario . Secondo la Corte, per definizione, non è questo il caso di giovani in cerca di prima occupazione .
17. A mio parere, la giurisprudenza citata deve essere interpretata come segue nell'ambito della presente causa. La nozione comunitaria di lavoratore viene interpretata in senso ampio, ma esistono evidenti limitazioni. Un giovane, esercitando attività talmente ridotte da potersi definire puramente marginali ed accessorie, non può essere considerato un lavoratore ai sensi dell'art. 39 CE . A maggior ragione un giovane che non abbia mai svolto alcuna attività lavorativa non può essere considerato un lavoratore. La sig.ra D'Hoop chiede un'indennità in quanto giovane in cerca di prima occupazione e quindi, in quanto tale, non ha ancora avuto accesso al mercato del lavoro.
18. Si rileva inoltre che i genitori della sig.ra D'Hoop non sono emigrati in Francia per svolgervi un'attività lavorativa ai sensi dell'art. 39 CE. All'udienza l'attrice ha affermato espressamente che essi sono rimasti in Belgio, mentre la figlia ha proseguito e terminato i propri studi secondari a Lille. La sig.ra D'Hoop non può quindi invocare i diritti derivati che il regolamento n. 1612/68 attribuisce ai membri delle famiglie di lavoratori migranti. Essa non può neppure invocare i diritti che la normativa belga vigente conferisce ora, in seguito alla modifica e come conseguenza della sentenza Commissione/Belgio, ai figli di lavoratori migranti non originari del Belgio ma ivi residenti .
19. Parto dal presupposto che le disposizioni in materia di circolazione dei lavoratori non si applicano nel caso di specie.
20. E' ora necessario valutare se la sig.ra D'Hoop, in quanto beneficiaria di servizi di formazione, possa invocare le disposizioni del Trattato in materia di circolazione dei servizi. E' verosimile pensare che la normativa belga di cui trattasi possa dissuadere gli studenti di cittadinanza belga residenti in Belgio dal terminare gli studi secondari in un altro Stato membro dal momento che, in un secondo tempo, perderebbero il diritto di percepire l'indennità di disoccupazione giovanile. Detta alternativa non viene presa in considerazione da nessuno dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte, ma ritengo tuttavia utile esaminarla.
21. Consapevole della rilevanza della formazione professionale transfrontaliera per la politica comunitaria, come disposto dall'art. 128 CEE di quell'epoca e del nesso con la libera circolazione delle persone, la Corte ha dichiarato già nel 1985 nella sentenza Gravier che «le condizioni d'accesso alla formazione» rientrano nell'ambito d'applicazione del diritto comunitario . L'offerta di una formazione costituisce indubbiamente un atto da considerarsi come servizio ai sensi del Trattato e uno studente o un alunno può, in tal caso, essere qualificato come il beneficiario di un servizio di formazione.
22. Ai sensi dell'art. 50 CE i servizi devono essere forniti normalmente dietro retribuzione. Con ciò si intende che la retribuzione rappresenta il corrispettivo economico della prestazione considerata . Nella sentenza Humbel la Corte ha dichiarato che detta caratteristica non si riscontra nell'insegnamento impartito in un istituto tecnico rientrante nel ciclo di studi secondario nell'ambito della pubblica istruzione nazionale. Lo Stato, istituendo e mantenendo quest'ultima, non intende svolgere attività retribuite bensì adempie i propri compiti in campo sociale, culturale ed educativo nei confronti dei propri cittadini . D'altro canto, il sistema interessato è di regola finanziato dal bilancio pubblico e non dagli alunni o dai loro genitori .
23. Pertanto, nel caso in cui la formazione non sia finanziata dal bilancio pubblico, ma in parte o nella sua totalità dagli studenti stessi o dai loro genitori, l'applicazione delle disposizioni in materia di servizi non è esclusa. Nella fattispecie mancano ulteriori informazioni negli atti del fascicolo che consentirebbero di stabilire se la formazione seguita dalla sig.ra D'Hoop in Francia sia stata impartita dietro corrispettivo economico, per esempio in un istituto privato gestito secondo criteri commerciali .
24. Tuttavia, supponendo che la sig.ra D'Hoop abbia compiuto i propri studi in Francia presso un istituto privato a pagamento e che trovino applicazione gli artt. 49 e 50, occorre stabilire se il fatto di subordinare la possibilità per un avente diritto di percepire un'indennità di disoccupazione giovanile alla conclusione degli studi secondari nel proprio paese d'origine costituisca una limitazione alla libera circolazione dei servizi. Secondo una costante giurisprudenza, l'art. 49 CE osta all'applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l'effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi puramente interna a uno Stato membro .
25. La condizione belga non impedisce in alcun modo a istituti scolastici di altri Stati membri di offrire i propri servizi a cittadini belgi. Al massimo si potrebbe affermare che detta normativa dissuada gli alunni belgi dal frequentare istituti scolastici con sede in altri Stati membri. L'argomento della dissuasione in riferimento alla circolazione dei servizi viene sviluppato dalla Corte soprattutto nella sentenza Kohll e nella sentenza Smits e Peerbooms. Dette cause vertevano sulla condizione, posta dalle casse malattia ai propri assicurati, di ottenere un'autorizzazione preliminare per poter beneficiare di cure presso servizi medici stabiliti in altri Stati membri. La Corte ha dichiarato che una simile condizione costituisce sia per gli assicurati che per i prestatori di servizi medici una limitazione alla libera circolazione dei servizi .
26. In tali circostanze esiste tuttavia un nesso diretto tra la normativa nazionale che prescrive l'autorizzazione preliminare e il ricorso ai servizi di prestatori medici con sede in un altro Stato membro. Nel caso di specie non viene in esame un siffatto nesso diretto. Gli effetti della condizione interessata possono essere solo indiretti e marginali. Dal momento in cui un alunno decide di compiere e terminare gli studi secondari in Belgio piuttosto che in un altro Stato membro devono trascorrere ragionevolmente ancora alcuni anni prima che si confronti con le condizioni cui il regio decreto pertinente subordina il riconoscimento di un'indennità di disoccupazione giovanile. Le conseguenze restrittive che la condizione contestata può avere per la libera circolazione dei servizi sono, a mio parere, così aleatorie e indirette che non è possibile affermare che tale condizione ostacoli la libera circolazione dei servizi tra Stati membri .
27. Ritengo che la sig.ra D'Hoop non rientri neppure nell'ambito di applicazione ratione materiae delle disposizioni del Trattato in materia di circolazione dei lavoratori, mentre alla luce dei dati disponibili non è possibile affermare che essa possa invocare con successo le disposizioni del Trattato in materia di servizi.
28. Tuttavia la giurisprudenza citata non è priva d'importanza. Questa e altre sentenze riflettono uno sviluppo del diritto comunitario per quanto concerne l'ambito di applicazione del Trattato in materia di circolazione delle persone e di formazione. Tale evoluzione è dovuta in parte all'interpretazione ampia che la Corte fornisce dell'ambito di applicazione del Trattato CEE originario. In tal modo vengono fatti rientrare nell'ambito di applicazione del Trattato anche interessi non prettamente economici, quali l'accesso all'istruzione, di modo che ad esso si applica il principio fondamentale del divieto di discriminazione effettuata in base alla nazionalità. Gli autori del Trattato e il legislatore comunitario hanno poi attribuito un'ulteriore conseguenza a detta giurisprudenza , riconoscendo ai cittadini dell'Unione diversi diritti non direttamente connessi alla circolazione di beni e servizi. Da ciò è possibile trarre uno spunto per risolvere la questione pregiudiziale sottoposta nel caso di specie.
2. Le disposizioni del Trattato in materia di cittadinanza
29. La Commissione e il rappresentante della sig.ra D'Hoop hanno analizzato la controversia alla luce delle disposizioni del Trattato in materia di cittadinanza dell'Unione, definite a decorrere dal Trattato di Maastricht negli artt. 17-22 CE. In quanto cittadina di uno Stato membro che ha soggiornato legalmente nel territorio di un altro Stato membro per effettuarvi i propri studi, la sig.ra D'Hoop rientra, a loro parere, nell'ambito di applicazione ratione personae di tali disposizioni del Trattato. L'art. 17 ricollega allo status di cittadino dell'Unione i doveri e i diritti contemplati dal Trattato, tra cui quello, previsto all'art. 12 CE, di non subire discriminazioni in base alla nazionalità nell'ambito di applicazione rationae materiae del Trattato, vigente al momento dell'applicazione della disposizione discriminatoria .
30. All'udienza detta affermazione è stata contestata dal rappresentante del governo del Regno Unito e dell'Irlanda del Nord, il quale ritiene che la sig.ra D'Hoop non possa invocare le disposizioni relative alla cittadinanza dell'Unione. Essa avrebbe potuto agire in tal modo nel caso in cui avesse seguito corsi di formazione professionale in un altro Stato membro, attività che rientra nell'ambito di applicazione comunitario. Secondo tale governo, gli studi di carattere generale portati a termine dalla sig.ra D'Hoop in Francia non rientrano nelle competenze dell'Unione.
31. La Corte ha osservato che lo status di cittadino dell'Unione è destinato ad essere «lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri» . L'applicazione delle disposizioni relative alla cittadinanza dell'Unione dipende dal contesto de jure e de facto del singolo caso. Rilevo che nella fattispecie la sig.ra D'Hoop, cittadina belga, si è avvalsa, in quanto cittadina dell'Unione, del diritto ad essa spettante di circolare e soggiornare liberamente in un altro Stato membro. L'art. 18 CE conferisce infatti al cittadino dell'Unione «il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri». La libertà di movimento viene ulteriormente definita nel diritto comunitario derivato, in particolare nelle cosiddette direttive sul diritto di soggiorno. Dette normative consentono al cittadino dell'Unione di godere degli altri diritti conferitigli dal diritto comunitario, tra cui la libertà di soggiorno a scopo di studio in un altro Stato membro. Nel corso del proprio soggiorno in Francia la sig.ra D'Hoop ha compiuto studi riconosciuti come equivalenti in Belgio. Per tale motivo si è trattato di un soggiorno espressamente previsto dal legislatore comunitario e quindi, a mio parere, rientrante nell'ambito di applicazione del Trattato.
32. La sentenza Grzelczyk costituisce un importante precedente in materia di istruzione, circolazione delle persone e cittadinanza. In detta sentenza la Corte ha recentemente dichiarato che un cittadino dell'Unione che compia studi universitari in un altro Stato membro diverso da quello di cui è cittadino ha facoltà di invocare il divieto di cui all'art. 12 CE, letto in combinazione con l'art. 18 CE, il quale sancisce il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La Corte giunge a tale conclusione in base all'evoluzione subita dal Trattato a seguito dell'introduzione delle disposizioni in materia di cittadinanza, istruzione e formazione professionale, nonché in riferimento alla direttiva relativa al diritto di soggiorno degli studenti. Il sig. Grzelczyk era un cittadino francese che aveva seguito un corso universitario di quattro anni in Belgio; durante i primi tre anni aveva provveduto da solo al proprio mantenimento, mentre nel quarto e ultimo anno, a causa del carico di studio, non era stato più in grado di mantenere un'occupazione. Senza un reddito minimo non avrebbe più potuto disporre di un titolo di soggiorno in Belgio. Vista l'interpretazione fornita dalla Corte delle disposizioni di cui sopra, non è possibile subordinare il diritto di ricevere il minimo dei mezzi di sussistenza da parte del soggetto in causa alla condizione che egli non rientri nell'ambito di applicazione del regolamento n. 1612/68 quando tale condizione non vale per i cittadini belgi .
33. Nel caso di specie sussiste in sostanza una situazione del tutto opposta. La sig.ra D'Hoop non è stata ostacolata nell'esercizio del suo diritto di circolare e soggiornare . Al contrario, in quanto cittadina dell'Unione - suo «status fondamentale» - essa si è avvalsa senza limitazioni del diritto conferitole dall'art. 18 CE di soggiornare, in quanto cittadina belga, in Francia. In tale Stato ha poi usufruito della possibilità di compiere i propri studi secondari per un periodo di quattro anni e, soprattutto, di portarli a termine conseguendo un diploma riconosciuto come equivalente in Belgio al certificato omologato d'insegnamento secondario superiore. Il riconoscimento del diploma francese da parte delle autorità della comunità francofona in Belgio deriva del resto dall'obbligo, imposto dal diritto comunitario, del reciproco riconoscimento di diplomi e di altri certificati, un principio saldamente ancorato nell'Unione .
34. E' esclusivamente in base a tali attività che alla sig.ra D'Hoop viene negato il diritto a percepire un'indennità di disoccupazione giovanile. Ritengo che, analogamente alle considerazioni formulate nella sentenza Grzelczyck, occorra senz'altro affermare che l'attrice, nelle circostanze del caso specifico, ha facoltà di invocare il divieto di discriminazione effettuata in base alla nazionalità sancito dall'art. 12 CE. Dal momento che un cittadino dell'Unione ha diritto ad invocare detto divieto per tutelarsi da violazioni del diritto di soggiorno ai sensi dell'art. 18 CE, deve essere tratta la medesima conclusione nei confronti di un cittadino che ritiene di essere vittima di una disparità di trattamento proprio perché ha fatto valere il diritto sancito dall'art. 18 CE in un modo per di più rilevante in termini di diritto comunitario. Infatti il conseguimento di un diploma presso un istituto scolastico sito in un altro Stato membro presuppone di solito necessariamente un soggiorno in detto Stato membro.
35. In tale contesto i motivi che hanno spinto la sig.ra D'Hoop a compiere i propri studi in Francia e le circostanze che l'hanno portata a Lille, per cui ha poi esercitato la libertà conferitale dall'art. 18 CE, sono irrilevanti: che essa sia partita, ad esempio, nell'ambito di un programma di scambi o di propria iniziativa. Il diritto di soggiorno viene riconosciuto a ogni cittadino dell'Unione, indipendentemente dal suo status . Ammesso che la sig.ra D'Hoop abbia soggiornato legalmente nel territorio francese - fatto non contestato nel presente procedimento -, essa rientra pertanto nell'ambito di applicazione ratione personae delle disposizioni del Trattato relative alla cittadinanza dell'Unione .
36. In questo contesto non può neanche essere accolto l'argomento del Regno Unito secondo cui nel caso di specie non si potrebbe parlare di formazione professionale, per cui la Comunità non sarebbe competente. Detta affermazione non solo non è corretta, ma non è neppure rilevante. La distinzione a seconda del tipo di istruzione non è pertinente. Non si tratta tanto di formazione in sé, quanto piuttosto dei diritti di cui godono i giovani in quanto cittadini dell'Unione di compiere una parte dei propri studi in un altro Stato membro, formazione riconosciuta poi come equivalente nel proprio paese d'origine. Del resto, come sottolineato dalla Commissione, il concetto di «formazione professionale» viene interpretato in senso ampio a decorrere dalla sentenza Humbel e può comprendere anche il ciclo di insegnamento secondario . Inoltre le disposizioni del Trattato in materia di istruzione non si limitano più, come di seguito illustrato, alla formazione professionale, ma includono l'istruzione di ogni livello, anche di livello secondario.
37. L'ONEM ha ampiamente dimostrato, alla luce della sentenza Commissione/Belgio, che nel caso di specie si tratterebbe di una discriminazione inversa in una situazione, del resto, meramente interna. Tale ente sostiene che l'ambito di applicazione della sentenza Commissione/Belgio è manifestamente limitato ai figli a carico di lavoratori migranti residenti in Belgio e provenienti da altri Stati membri e non si applica quindi alla discriminazione inversa di un cittadino belga in cerca di prima occupazione che ha terminato i propri studi secondari presso un istituto di un altro Stato membro.
38. Secondo detto argomento, nella fattispecie manca un elemento transfrontaliero, per cui in linea di principio il diritto comunitario primario non trova applicazione . I fatti illustrati mostrano tuttavia in modo inequivocabile che il caso presenta una dimensione interstatale cui il diritto comunitario attribuisce determinate conseguenze. Secondo una giurisprudenza costante, il fatto che la sig.ra D'Hoop invochi il diritto comunitario avverso il paese di cui è cittadina non è un ostacolo per l'applicazione del divieto di discriminazione. Il Trattato non può quindi essere interpretato in modo tale da escludere dall'applicazione del diritto comunitario i cittadini di un determinato Stato membro qualora questi, per il fatto di aver risieduto regolarmente nel territorio di un altro Stato membro e di avervi svolto attività rilevanti ai fini del diritto comunitario, si trovino, rispetto al loro paese d'origine, in una situazione analoga a quella di tutti gli altri soggetti che fruiscono dei diritti e delle libertà garantite dal Trattato .
39. Da quanto precede si deduce che la sig.ra D'Hoop, nella situazione in cui si trova, può invocare i particolari diritti, tra cui il divieto di discriminazione, conferiti dal Trattato ai cittadini dell'Unione.
3. Le disposizioni del Trattato relative all'istruzione e alla disoccupazione
40. Prima di procedere a un'ulteriore analisi dell'applicabilità dell'art. 12 CE nell'ambito della presente causa, vorrei soffermarmi su due sviluppi del diritto che possono essere utili a tal fine, anche se in senso più ampio. Il primo riguarda le azioni comunitarie in materia di istruzione, formazione professionale e gioventù (artt. 149 e 150 CE) . Il secondo sviluppo è connesso alla politica coordinata contro la disoccupazione (artt. 125-130 CE).
41. In primo luogo, la politica in materia di istruzione, formazione professionale e gioventù. A seguito della progressiva integrazione del mercato si presta sempre maggiore attenzione all'istruzione e al suo carattere transfrontaliero. Gli Stati membri riconoscono sempre più la rilevanza dell'acquisizione, della diffusione e dell'utilizzo delle conoscenze, in particolare per il rafforzamento della competitività e del potenziale occupazionale . L'integrazione europea ha creato un ambiente volto a promuovere l'istruzione transfrontaliera. Inoltre l'istruzione interstatale viene concepita come un importante strumento atto a promuovere la solidarietà e la tolleranza reciproche, nonché la diffusione della cultura nell'Unione europea.
42. A tale proposito la Comunità svolge un ruolo autonomo. Ai sensi dell'art. 3, n. 1, lett. q), CE, l'Unione fornisce un contributo all'istruzione e alla formazione professionale di considerevole entità. Ai sensi dell'art. 149, n. 2, CE, l'azione dell'Unione è intesa a sviluppare la dimensione europea dell'istruzione, nonché a favorire lo sviluppo dei programmi di scambio per giovani. Ai fini dello svolgimento di tali compiti le istituzioni comunitarie hanno adottato nel frattempo diverse iniziative. L'iniziativa più importante e conosciuta è costituita dal programma «SOCRATE», in cui confluiscono otto azioni comunitarie . Uno di questi programmi d'azione è rivolto in modo specifico all'insegnamento scolastico («Comenius») . Altre azioni della Comunità concernono diverse attività dei giovani .
43. L'attuazione di tali programmi è accompagnata dalla mobilità dei giovani, che in tal modo usufruiscono della libertà di circolazione delle persone tra gli Stati membri. Nella presente causa, la sig.ra D'Hoop, in quanto cittadina dell'Unione, si è avvalsa del diritto di circolare e soggiornare liberamente nell'ambito delle finalità del Trattato indicate. Proprio nel suo ricorso, come illustrato nell'ordinanza di rinvio, l'attrice sottolinea che «con lungimiranza e nel contesto della costruzione europea, sono stata ammessa nel seno dell'educazione nazionale francese per la durata di quattro anni». Tale elemento costituisce un ulteriore motivo per ritenere che la sua situazione rientri nell'ambito di applicazione ratione materiae del Trattato.
44. Ad abundantiam, il secondo argomento riguarda la natura dell'indennità di disoccupazione giovanile belga e il suo legame con le finalità comunitarie in materia di disoccupazione. La strategia comunitaria contro la disoccupazione prevede programmi di lotta contro la disoccupazione giovanile che comprendono misure di inserimento, quali la possibilità per i giovani in cerca di occupazione di svolgere un'esperienza lavorativa. La strategia europea coordinata in materia di occupazione cui si riferisce il titolo, avviata nel 1997 durante il Consiglio europeo straordinario di Lussemburgo sull'occupazione in Europa, ha condotto nel frattempo alla definizione di politiche in materia destinate agli Stati membri la cui attuazione è oggetto di controlli annuali .
45. Dette finalità coincidono alla perfezione con i programmi a favore dell'occupazione come quelli creati dalla normativa belga di cui trattasi e a cui i beneficiari, oltre a percepire un'indennità, possono partecipare. Per quanto riguarda l'elemento attivo dell'assicurazione belga contro la disoccupazione, si tratta in particolare di programmi in base ai quali i datori di lavoro vengono incoraggiati finanziariamente ad assumere giovani con un'indennità di disoccupazione giovanile . Vista la portata degli orientamenti a favore dell'occupazione, il rifiuto dell'accesso a tali programmi ai cittadini di uno Stato solo ed esclusivamente per il fatto di aver completato gli studi secondari in un altro Stato membro non è accettabile. In linea con la politica comunitaria in materia, le autorità dello Stato membro di cui è cittadina avrebbero invece dovuto sostenere la sig.ra D'Hoop nel tentativo di inserirsi nel mercato del lavoro. Vi sono infatti ben poche possibilità che essa possa richiedere la partecipazione a un programma a favore dell'occupazione simile in un altro Stato membro.
B - Discriminazione effettuata in base alla nazionalità
46. Dopo aver rilevato che il caso della sig.ra D'Hoop rientra nell'ambito di applicazione del Trattato, si deve esaminare se un cittadino comunitario che si trovi in una situazione come quella descritta nell'ambito della causa principale possa far valere con successo il divieto di cui all'art. 12 CE, letto in combinazione con le disposizioni del Trattato sulla cittadinanza .
47. La Corte ha già dichiarato che il Trattato offre ai cittadini dell'Unione che si trovano nella stessa situazione, indipendentemente dalla nazionalità e fatte salve le eccezioni a tal riguardo espressamente previste, il medesimo trattamento giuridico . Un cittadino belga può quindi invocare in Belgio l'art. 12 CE in tutte le situazioni rientranti nell'ambito di applicazione del diritto comunitario.
48. Nel presente procedimento sorge un'importante questione: a quale gruppo di persone possa essere equiparato un soggetto nella posizione della sig.ra D'Hoop. Il governo belga parte dal presupposto che, a seguito della modifica della normativa vigente, i cittadini di uno Stato membro e i cittadini comunitari possono beneficiare di quanto disposto dalla normativa in materia di indennità di disoccupazione giovanile alle medesime condizioni. All'udienza il rappresentante del governo del Regno Unito ha affermato che non ci si troverebbe di fronte a una disparità di trattamento dal momento che nemmeno un cittadino di un altro Stato membro in cerca di prima occupazione in Belgio ha facoltà di invocare la normativa interessata.
49. Non condivido dette osservazioni. Nell'ambito delle norme di non discriminazione del Trattato devono essere messi a confronto casi simili. Così la Commissione, nella causa Commissione/Belgio, equipara implicitamente le condizioni vigenti per i figli di lavoratori migranti alle condizioni applicabili ai figli di lavoratori belgi . Nella situazione della sig.ra D'Hoop, come già osservato, lo status di lavoratori migranti dei genitori non è in causa. In quanto cittadina belga essa è innegabilmente assoggettata all'ordinamento giuridico belga. Data la sua cittadinanza dispone di un titolo di soggiorno in Belgio e dall'ordinanza di rinvio risulta che ha compiuto studi universitari nel proprio paese prima di richiedere il versamento di un'indennità. E' quindi evidente che occorre distinguere la posizione della sig.ra D'Hoop da quella dei cittadini belgi che hanno terminato studi secondari equivalenti e che hanno compiuto studi universitari in Belgio. Il semplice fatto di aver concluso i propri studi secondari in uno Stato membro diverso dal Belgio impedisce all'attrice il riconoscimento dell'indennità di disoccupazione giovanile. Questa è la principale differenza rispetto ai richiedenti belgi che hanno terminato i propri studi in Belgio e che, proprio come la sig.ra D'Hoop, soddisfano i criteri obiettivi posti per percepire l'indennità.
50. La normativa belga comporta uno svantaggio per la sig.ra D'Hoop rispetto ai cittadini belgi che hanno terminato i propri studi secondari in Belgio, in quanto per poter percepire l'indennità viene posto come requisito l'aver compiuto e concluso i propri studi secondari in Belgio. Il regio decreto di cui trattasi ha quindi introdotto una disparità di trattamento tra i cittadini che non hanno esercitato il proprio diritto di circolare e soggiornare liberamente e i cittadini che hanno invece agito in tal senso . Infatti uno studente belga che abbia compiuto e concluso tutti i suoi studi in Belgio potrà facilmente soddisfare la condizione di cui all'art. 36, n. 1, secondo comma, lett. a), del regio decreto. Pertanto uno studente belga come la sig.ra D'Hoop, che ha compiuto una parte dei propri studi secondari e li ha terminati in un altro Stato membro, non può chiedere un'indennità di disoccupazione giovanile. Detta condizione comporta una discriminazione nei confronti della sig.ra D'Hoop ai sensi dell'art. 12 CE.
51. A tale proposito è d'uopo operare un raffronto con la causa Kraus, in cui le autorità tedesche si rifiutavano di riconoscere a un cittadino tedesco senza previa autorizzazione l'uso di un titolo accademico conseguito in un altro Stato membro a seguito di un ciclo di studi post laurea. Una siffatta autorizzazione non era richiesta per l'uso di un titolo conseguito presso le università tedesche. La Corte ha dichiarato che gli artt. 39 e 43 CE, salvo una possibile giustificazione, ostano a un provvedimento di questo tipo. Il provvedimento nazionale può infatti ostacolare o scoraggiare l'esercizio, da parte dei cittadini comunitari, compresi quelli dello Stato membro che ha emanato il provvedimento stesso, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato .
52. Sussiste inoltre una significativa somiglianza tra la situazione della sig.ra D'Hoop e i fatti all'origine della sentenza Angonese. Nell'ambito di tale causa l'interpretazione dell'art. 39 CE svolgeva un ruolo di primo piano. Un istituto bancario privato di Bolzano, in Italia, subordinava il diritto a presentare una domanda di assunzione nell'ambito di una campagna di selezione del personale al possesso di un diploma linguistico conseguibile solo presso una provincia italiana. Il sig. Angonese, un cittadino italiano che poteva dimostrare di aver maturato le conoscenze linguistiche richieste nel corso di un soggiorno di studi di quattro anni in Austria, era stato escluso ingiustamente dalla selezione a motivo della mancanza dell'attestato. Secondo la Corte le persone che non risiedono in detta provincia hanno scarse possibilità di ottenere l'attestato. Sebbene la Corte abbia dichiarato che l'obbligo di ottenere l'attestato richiesto sfavorisce i cittadini degli altri Stati membri rispetto ai cittadini italiani, a mio parere non vi è dubbio che la condanna della condizione di cui trattasi valga anche nei confronti del sig. Angonese, dal momento che, in quanto cittadino italiano, aveva maturato le proprie cognizioni linguistiche in un altro Stato membro .
53. Ora, sia i sigg. Angonese e Kraus che la sig.ra D'Hoop sono vittime di una discriminazione derivante da una disposizione dello Stato membro di cui sono cittadini, il quale penalizza il soggiorno transfrontaliero in un altro Stato membro dopo la conclusione dello stesso. In tutti e tre i casi, inoltre, lo svantaggio subito - sebbene in modo diverso - si riferisce all'accesso al mercato del lavoro. La differenza fondamentale risiede nel fatto che la Corte, nelle sentenze Angonese e Kraus, ha potuto esaminare il provvedimento nazionale alla luce del divieto di discriminazione sancito dagli artt. 39 e 43 CE, mentre nella fattispecie, a motivo delle specifiche circostanze del caso, si impone una valutazione alla luce della disposizione generale di non discriminazione di cui all'art. 12 CE.
54. Una disparità di trattamento ai sensi dell'art. 12 CE può essere giustificata solo se fondata su considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate, e adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito dall'ordinamento nazionale . Pertanto occorre ancora valutare se, nel caso di specie, esista una giustificazione obiettiva applicata in modo commisurato allo scopo perseguito. La discriminazione in questione deve quindi essere correlata a una giustificazione obiettiva; nella fattispecie ciò comporta che detta giustificazione debba essere ricercata nella disparità di trattamento tra i cittadini belgi che hanno completato i propri studi secondari in Belgio e i loro connazionali che, invece, lo hanno fatto in un altro Stato membro.
55. A tale riguardo né il governo belga né l'ONEM hanno fornito motivi oggettivi a giustificazione delle proprie considerazioni . All'udienza la Commissione ha sottolineato che, a suo parere, sarebbe esistita una giustificazione se la concessione dell'indennità di disoccupazione giovanile fosse subordinata alla circostanza che il beneficiario avesse concluso gli studi nel proprio paese d'origine. Infatti uno Stato membro non può essere costretto a concedere un'indennità di disoccupazione giovanile a tutti gli studenti che abbiano concluso i propri studi nella Comunità e che poi si rechino nello Stato interessato in cerca di prima occupazione. La Commissione ammette che in tal caso debba essere definito un nesso certo dello studente con lo Stato membro d'origine.
56. Il regio decreto è volto, in pratica, a rendere più flessibile il passaggio tra istruzione e mercato del lavoro e a garantire un minimo di sussistenza certo per le persone interessate. A mio parere, è chiaro che tale finalità non è compatibile con il rifiuto ai cittadini belgi del diritto all'indennità di disoccupazione giovanile per il solo motivo di non aver concluso gli studi secondari presso un istituito belga, ma presso un istituto di un altro Stato membro. Inoltre la condizione va al di là di quanto sia effettivamente necessario per stabilire un nesso reale con il mercato del lavoro belga. Nel caso di specie, tale nesso è ampiamente presente. Esso non risulta solo dalla cittadinanza della sig.ra D'Hoop, ma anche dal fatto che il diploma da essa conseguito in Francia è stato riconosciuto come equivalente nel proprio paese d'origine e che ha compiuto studi universitari in Belgio prima della richiesta dell'indennità.
57. Pertanto osservo che nella fattispecie, rientrante nell'ambito di applicazione dell'art. 18 CE, il divieto di cui all'art. 12 CE osta al rifiuto di una domanda di riconoscimento di indennità di disoccupazione giovanile. La situazione della sig.ra D'Hoop rientra nel quadro di una sempre più spiccata mobilità transfrontaliera di cittadini non ancora attivi sotto il profilo economico. Al contempo la libera circolazione di alunni e studenti e il riconoscimento dell'equivalenza degli studi conclusi in un altro Stato membro vengono visti come importanti conquiste del processo di integrazione europeo. I cittadini di uno Stato membro che si sono avvalsi di tali conquiste non possono quindi essere oggetto di discriminazione.
V - Conclusione
58. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di risolvere la questione pregiudiziale sottoposta dal Tribunal du travail di Liegi nel modo seguente:
«L'art. 12 del Trattato osta al rifiuto del riconoscimento dell'indennità di disoccupazione giovanile di cui all'art. 36 del regio decreto belga 25 novembre 1991, come modificato dal regio decreto belga 13 dicembre 1996, opposto a un cittadino belga che, dopo aver concluso gli studi secondari in un altro Stato membro dove ha conseguito un diploma, che è stato riconosciuto equivalente al titolo di istruzione superiore, e dopo aver compiuto gli studi universitari nel proprio paese, è ivi in cerca di prima occupazione per il fatto di non aver terminato i propri studi secondari presso un istituto del proprio paese».
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