Schlußanträge des Generalanwalts
1 Im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren begehrt die Kommission die Feststellung, daß die Französische Republik Artikel 6 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen(1) nicht ordnungsgemäß in das französische Recht umgesetzt hat. Frankreich bestreitet diese Behauptung und beruft sich sowohl auf bereits vor Erlaß der Habitat-Richtlinie geltende Rechtsvorschriften als auch auf andere, seitdem getroffene Maßnahmen. Frankreich räumt allerdings ein, daß die Umsetzung in bestimmten Punkten unzureichend sei.
I - Die relevanten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts
2 In Artikel 1 Buchstabe l der Richtlinie wird der Begriff "besonderes Schutzgebiet" definiert als "ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden".
3 Artikel 4 der Richtlinie sieht ein dreiphasiges Verfahren für die Ausweisung besonderer Schutzgebiete vor. Die Mitgliedstaaten legen der Kommission zunächst eine Liste von Gebieten vor, die in ihrem Hoheitsgebiet für den Schutz natürlicher Lebensraumtypen oder Tier- oder Pflanzenarten von gemeinschaftlicher Bedeutung sind. In einem Regelungsausschußverfahren erstellt die Kommission die endgültige Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung. Die Mitgliedstaaten sind dann verpflichtet, die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung in ihrem Hoheitsgebiet als besondere Schutzgebiete auszuweisen; bereits vor ihrer Ausweisung als besondere Schutzgebiete kommen ihnen die den Mitgliedstaaten in Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 auferlegten Schutzpflichten zugute.
4 Artikel 6 der Richtlinie lautet wie folgt:
"(1) Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.
(2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.
(3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, daß das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.
(4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, daß die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist[(2)]. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.
Ist das betreffende Gebiet ein Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden."
5 Artikel 7 der Habitat-Richtlinie ändert die den Mitgliedstaaten in Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie auferlegten Verpflichtungen in bestimmten Punkten ab. Artikel 7 der Habitat-Richtlinie lautet wie folgt:
"Was die nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG zu besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Artikel 4 Absatz 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt, so treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der vorliegenden Richtlinie ab dem Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Richtlinie 79/409/EWG zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG ergeben."
6 Artikel 23 Absatz 1 verpflichtete die Mitgliedstaaten, "die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften [zu erlassen], um dieser Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen[, und] ... die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis [zu setzen]".
II - Sachverhalt, Verfahren und Vorbringen der Parteien
7 Die Kommission hat dem Gerichtshof im vorliegenden Verfahren mitgeteilt, daß die Richtlinie am 5. Juni 1992 bekanntgegeben worden sei und daß die Frist für die Befolgung von Artikel 23 am 5. Juni 1994 abgelaufen sei(3). Am 16. Februar 1995 teilte Frankreich der Kommission mit, daß die Richtlinie durch zwei im Januar 1993 und im Januar 1994 erlassene Rundschreiben umgesetzt worden sei und daß die Umsetzung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 betreffend die Prüfung der Projekte noch rechtlich geprüft werde. Am 18. April 1995 unterrichtete Frankreich die Kommission über den Erlaß des Gesetzes Nr. 95-101 vom 2. Februar 1995 und fügte eine Aufstellung der Bestimmungen der Habitat-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie bei, die durch dieses Gesetz umgesetzt worden seien; die Aufstellung enthält keine Angaben darüber, daß Artikel 6 durch das Gesetz umgesetzt wurde. Die Kommission gab am 21. September 1995 eine erste mit Gründen versehene Stellungnahme ab; da darin das Schreiben vom 18. April 1995 nicht berücksichtigt worden war, gab die Kommission am 31. Oktober 1997 eine ergänzende mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie ihre Rüge einer nicht ordnungsgemäßen Umsetzung von Artikel 6 der Richtlinie wiederholte. Zwischenzeitlich hatte Frankreich die Kommission am 30. Oktober 1995 über den Erlaß des Dekrets Nr. 95-631 über die Aufstellung einer Liste französischer Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung unterrichtet. Mangels einer Antwort auf ihre zweite mit Gründen versehene Stellungnahme hat die Kommission mit einer am 15. Juli 1998 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragenen Klageschrift die vorliegende Klage erhoben.
8 In ihrer Klageschrift behauptet die Kommission, daß durch keine der ihr mitgeteilten Maßnahmen Artikel 6 der Richtlinie, der verlange, daß bis zum Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie ein rechtlicher Rahmen für den Erlaß von Erhaltungsmaßnahmen in Kraft getreten sein müsse, in das französische Recht umgesetzt worden sei. Frankreich habe weder angegeben, welche geltenden Maßnahmen des französischen Rechts seiner Ansicht nach denen in Artikel 6 Absätze 1 und 2 entsprächen, noch habe es der Kommission die Ergebnisse seiner rechtlichen Prüfung hinsichtlich der Integration von Artikel 6 Absätze 3 und 4 in das französische Recht mitgeteilt.
9 Frankreich beruft sich seinerseits auf den Ermessensspielraum, den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien hätten. Es legt eine lange Liste von Maßnahmen nach französischem Recht vor, die seiner Ansicht nach ein angemessenes "Arsenal" rechtlicher und vertraglicher Maßnahmen darstellen, um die Verwirklichung der Ziele von Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Richtlinie zu gewährleisten. Es räumt allerdings ein, daß die derzeit geltenden Vorschriften, auch wenn die nach Artikel 6 Absatz 3 erforderliche Prüfung der Umweltverträglichkeit im französischen Recht schon lange vor der Habitat-Richtlinie vorgeschrieben gewesen sei, es den Behörden nicht erlaubten, einen Antrag auf Genehmigung eines Planes oder Projekts abzulehnen; dies sei neben der Möglichkeit, eine Genehmigung trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung zu erteilen, der Aspekt der Richtlinie, der Gegenstand der rechtlichen Überlegungen sei.
10 In ihrer Erwiderung legt die Kommission Artikel 6 Absätze 1 und 2 so aus, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, einen Schutzstatus für besondere Schutzgebiete festzulegen. Im Licht des Verteidigungsvorbringens räumt die Kommission ein, daß es in Frankreich Maßnahmen gebe, die die Umsetzung dieser Vorschriften ermöglichen sollten, erhält aber ihre Rüge insoweit aufrecht, als es im französischen Recht keine ausdrückliche Vorschrift gebe, die Frankreich verpflichte, in besonderen Schutzgebieten Erhaltungs- und Schutzmaßnahmen anzuwenden. Nach Ansicht der Kommission verpflichtet die Richtlinie zumindest zum Erlaß einer Vorschrift von allgemeiner Tragweite für die Anwendung solcher Maßnahmen, die dann vor den nationalen Gerichten angeführt werden könne.
11 Auch die Rüge der Kommission hinsichtlich der Umsetzung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 wird in ihrem Umfang eingeschränkt. Nach Ansicht der Kommission schließt das französische Recht entgegen Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie keine Pläne ein, deckt nur bestimmte Projektkategorien ab, und gewährleistet nicht, daß die Prüfung auf den Auswirkungen von Entwicklungstätigkeiten auf das Gebiet und nicht auf der Art des Projekts beruht. Die in Artikel 6 Absatz 4 aufgestellten materiellen Voraussetzungen, um sich über das negative Ergebnis einer Prüfung hinwegzusetzen, fehlten ebenfalls in den französischen Vorschriften.
12 In seiner Gegenerwiderung hat Frankreich eingeräumt, daß es die Artikel 6 Absätze 1 und 2 umsetzenden Maßnahmen nicht förmlich übermittelt habe. Es bestreitet nachdrücklich, daß nach den Bestimmungen der Richtlinie oder grundsätzlich eine Verpflichtung bestehe, eine Vorschrift von allgemeiner Tragweite zu erlassen, und beantragt, der Gerichtshof möge in jedem Fall feststellen, daß das Fehlen einer solchen Vorschrift Verfahren vor den nationalen Gerichten hinsichtlich der Anwendung der Vogelschutzrichtlinie nicht verhindert habe. Dies ist der Hauptgegenstand dieser Rechtssache. Frankreich wendet sich auch gegen die Auslegung des Begriffes "Plan" durch die Kommission und deren Auffassung, daß das französische Recht Pläne und Projekte nur unzureichend abdecke, und behauptet, daß die französischen Vorschriften deren Auswirkungen auf die Umwelt sehr wohl berücksichtigten.
III - Rechtliche Würdigung
a) Die unzureichende Umsetzung von Artikel 6 Absätze 1 und 2 durch Frankreich
13 Die Kommission räumt ein, daß Frankreich Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen habe, die auf die Erfuellung seiner Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 1 und 2 abzielten. Frankreich räumt seinerseits ausdrücklich ein, daß es keine allgemeine Vorschrift erlassen habe, die die Anwendung von Erhaltungs- und Schutzmaßnahmen auf besondere Schutzgebiete vorschreibe (im folgenden: allgemeine Vorschrift), behauptet aber, daß weder die Richtlinie noch die Rechtsprechung des Gerichtshofes eine solche allgemeine Vorschrift verlange. Diese Rüge beschränkt sich daher auf die Frage, ob Frankreich unter den Umständen des vorliegenden Falls verpflichtet war, eine solche allgemeine Vorschrift zu erlassen.
14 Zunächst steht fest, daß der Wortlaut von Artikel 6 Absätze 1 und 2 eine solche allgemeine Vorschrift nicht ausdrücklich vorschreibt. Auch Artikel 23 Absatz 1 hilft wenig weiter; während er vorschreibe, daß innerhalb einer bestimmten Frist die "erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften" erlassen werden müssen, "um dieser Richtlinie ... nachzukommen", geht es hier um die Frage, ob eine allgemeine Vorschrift "erforderlich" ist.
15 Die Kommission vertritt die Auffassung, daß eine allgemeine Vorschrift für die Behandlung von Fällen erforderlich sei, in denen ein Mitgliedstaat ein besonderes Schutzgebiet ausgewiesen, darauf aber keine der in Artikel 6 Absatz 1 vorgeschriebenen Maßnahmen angewendet habe. In einem solchen Fall würde ein Mitgliedstaat meiner Ansicht nach jedoch eher seine materiellen Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 1 verletzen als eine formale Verpflichtung, diese Vorschrift umzusetzen. Im vorliegenden Verfahren geht es, wie die Kommission klargestellt hat, nur um die Frage der Umsetzung der streitigen Vorschriften.
16 Zu diesem Argument der Kommission hat Frankreich in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, daß der einzelne unter Berufung auf die unmittelbare Wirkung von Artikel 6 Absätze 1 und 2 die Rechtmäßigkeit der für ein bestimmtes besonderes Schutzgebiet getroffenen Maßnahmen gerichtlich überprüfen lassen könne. Auch diese Argumentation halte ich aus zwei Gründen für falsch. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Tatsache, daß eine Vorschrift einer Richtlinie unmittelbare Wirkung haben kann, allenfalls eine "Mindestgarantie, die sich aus dem zwingenden Charakter der Verpflichtung ergibt, welche den Mitgliedstaaten ... auferlegt ist", befreit die Mitgliedstaaten aber nicht von ihrer Pflicht, diese Bestimmung umzusetzen(4). Darüber hinaus ist meines Erachtens der Wortlaut von Artikel 6 Absätze 1 und 2 nicht "unbedingt und hinreichend genau" und erfuellt daher nicht die üblichen Voraussetzungen für die unmittelbare Wirkung von Richtlinienvorschriften(5). Die Auswahl und Vielfalt möglicher Erhaltungsmaßnahmen, die getroffen werden können, nimmt Artikel 6 Absatz 1 das für eine unmittelbare Wirkung erforderliche Maß an Genauigkeit, selbst wenn man sagen könnte, daß sein Wortlaut Rechte des einzelnen begründet, was keinesfalls klar ist.
17 Um diese Frage zu beantworten, muß das Ziel bestimmt werden, das mit dem Erfordernis der Umsetzung von Richtlinien verfolgt wird. Im Urteil Enka legte der Gerichtshof Artikel 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) so aus, daß "die Mitgliedstaaten sich bei der ihnen überlassenen Wahl der Form und der Mittel für die von den staatlichen Stellen zu treffenden Maßnahmen nach dem Ziel richten müssen, das der Rat und die Kommission erreichen wollen"(6). Das Ziel, das der Rat im Fall von Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Richtlinie erreichen wollte, wird in der sechsten Begründungserwägung beschrieben: "Wiederherstellung oder Wahrung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und der Arten von gemeinschaftlichem Interesse", "um nach einem genau festgelegten Zeitplan ein zusammenhängendes europäisches ökologisches Netz zu schaffen". Die von Frankreich als ordnungsgemäße Umsetzung dieser Bestimmungen angeführten Maßnahmen müssen daher danach beurteilt werden, ob sie die Verwirklichung dieser Ziele gewährleisten.
18 Selbst im Fall von Richtlinien, die den Schutz der Umwelt gewährleisten sollen, hat der Gerichtshof für gewöhnlich die Bedeutung des Schutzes individueller Rechte hervorgehoben. So hat er in der Rechtssache Kommission/Deutschland, in der der beklagte Mitgliedstaat geltend gemacht hatte, daß die materiellen Vorschriften der Richtlinie 80/68/EWG des Rates vom 17. Dezember 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe(7) tatsächlich beachtet würden, folgendes entschieden:
"[Die] Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht [erfordert] nicht notwendig eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Gesetzesvorschrift; je nach dem Inhalt der Richtlinie kann hierzu ein allgemeiner rechtlicher Kontext genügen, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit gewährleistet, um - soweit die Richtlinie Ansprüche des einzelnen begründen soll - die Begünstigten in die Lage zu versetzen, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen."(8)
19 Im vorliegenden Fall läßt sich nur schwer der Standpunkt vertreten, daß Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Habitat-Richtlinie "Ansprüche des einzelnen begründen" sollte; wie Generalanwalt Van Gerven in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Kommission/Deutschland ausgeführt hat, wird es "bei Richtlinien zum Schutz der Umwelt ... nicht selten auch um Pflichten gehen"(9). Das bedeutet meiner Ansicht nach nicht, daß die Umsetzungserfordernisse notwendigerweise weniger streng sind als bei Richtlinien, die individuelle Rechte begründen; die Effektivität von Richtlinien, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten begründen, denen im Gemeinschaftsrecht keine Rechte des einzelnen gegenüberstehen, verlangt im Gegenteil um so dringender einen vollständigen rechtlichen Rahmen. Ich stimme den Ausführungen von Generalanwalt Van Gerven in den gleichen Schlußanträgen zur Bedeutung des "Fehlen[s] eines wirtschaftlichen Anreizes für die Durchsetzung"(10) bei der Bestimmung des Umfangs der einem Mitgliedstaat nach einer Richtlinie obliegenden Umsetzungsverpflichtungen zu. In solchen Fällen spielt "[die] Wachsamkeit der ... einzelnen", die der Gerichtshof seit langem als "eine wirksame Kontrolle ..., welche die durch die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß den Artikeln 169 und 170 [jetzt Artikel 226 EG und 227 EG] ausgeübte Kontrolle ergänzt", anerkannt hat, keine Rolle(11).
20 Im Urteil Kommission/Italien drückte der Gerichtshof den gleichen Gedanken in etwas anderer und strengerer Form aus als im Urteil Kommission/Deutschland; er entschied, daß der "Erlaß besonderer Rechts- oder Verwaltungsvorschriften ... nur dann als überfluessig angesehen werden kann, wenn die geltenden Vorschriften des nationalen Rechts tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie gewährleisten"(12). In solchen Fällen obliegt es insbesondere der Kommission, die effektive Anwendung der fraglichen Richtlinie zu gewährleisten. Die Bemerkung des Gerichtshofes zur Vogelschutzrichtlinie im Urteil Kommission/Belgien, daß der "Genauigkeit der Umsetzung ... besondere Bedeutung zu[kommt] in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist"(13), ist meines Erachtens auch im vorliegenden Fall relevant; in der vierten Begründungserwägung der Habitat-Richtlinie heißt es, daß die "bedrohten Lebensräume und Arten ... Teil des Naturerbes der Gemeinschaft [sind]".
21 Während die Kommission nicht bestreitet, daß Frankreich bestimmte rechtliche Maßnahmen getroffen hat, mittels deren die Beachtung der materiellen Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 1 gewährleistet werden kann, reicht dies meines Erachtens nicht für den Schluß aus, daß "ein allgemeiner rechtlicher Kontext ... tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit gewährleistet". Insbesondere hat Frankreich nicht dargetan, daß die Maßnahmen "den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten in Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen", oder daß sich überhaupt eine seiner Maßnahmen auf diese bestimmten Lebensraumtypen oder Arten bezieht. Auch hat es nicht dargetan, daß diese Maßnahmen ohne eine allgemeine Vorschrift, die die nationalen Behörden verpflichtet, sie auf besondere Schutzgebiete anzuwenden, und die Voraussetzungen angibt, unter denen sie anwendbar sind, die Verwirklichung der in der sechsten Begründungserwägung erwähnten Ziele dieser Vorschrift gewährleisten können. Wie der Gerichtshof im Urteil Kommission/Niederlande hinsichtlich der Vogelschutzrichtlinie ausgeführt hat, erfordert die ordnungsgemäße Umsetzung "die volle Anwendung der Richtlinien in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht"(14).
22 Im vorliegenden Fall geht aus der Richtlinie, insbesondere aus Artikel 2 Absatz 3, klar hervor, daß die Mitgliedstaaten bei ihrer Umsetzung "den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten" Rechnung tragen sollen. Angesichts des schwierigen Gleichgewichts, das zwischen diesen Gesichtspunkten für jedes besondere Schutzgebiet gefunden werden muß, und der Umweltschutzverpflichtungen der Richtlinie sehe ich nicht, wie die französischen Maßnahmen das erforderliche Maß an Rechtssicherheit bieten könnten. Insbesondere hat Frankreich nicht dargelegt, wie diejenigen, die nach Artikel 2 Absatz 3 zulässige Tätigkeiten ausüben, "genau wissen [können], welche Verpflichtungen sie haben", wie es das Urteil in der Rechtssache C-361/88 (Kommission/Deutschland) verlangt.(15)
23 Ebenso ist die Kommission nicht in der Lage, zu gewährleisten, daß die nationalen Maßnahmen in dem Sinne "angemessen" sind, daß sie die Ziele der Richtlinie effektiv verwirklichen, oder - wie es Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie verlangt - die Kohärenz des Netzes 2000 zu gewährleisten. Gerade die große Vielfalt der Maßnahmen, auf die Frankreich zurückgreifen kann, spricht für eine allgemeine rechtliche Verpflichtung, die die gegenwärtige Unsicherheit hinsichtlich des Schutzes von besonderen Schutzgebieten im französischen Hoheitsgebiet beseitigen würde. Auch wenn diese Maßnahmen als solche durchaus beeindruckend sind, nehmen sie an keiner Stelle Bezug auf die besonderen Schutzgebiete oder auf die Richtlinie; dieses wesentliche Glied in der Regelungskette fehlt.
24 Darüber hinaus hat Frankreich nicht dargetan, daß die Maßnahmen, mit denen seiner Ansicht nach Artikel 6 Absatz 1 umgesetzt wird, die natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse nicht nur erhalten, sondern, wie nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie erforderlich, auch wiederherstellen sollen, oder daß das Ziel solcher Maßnahmen ein "günstiger Erhaltungszustand" im Sinne von Artikel 1 Buchstabe e der Richtlinie ist. Auch liegt in dem Verteidigungsvorbringen Frankreichs ein gewisser Widerspruch; trotz seiner angekündigten Absicht, vertragliche Regelungen zu bevorzugen, scheinen alle von ihm angeführten Maßnahmen entweder rechtlicher oder administrativer Art zu sein, so daß der Kommission seine wirklichen Absichten in dieser Hinsicht verborgen bleiben. In jedem Fall spiegelt keine dieser Maßnahmen die speziellen Verpflichtungen wider, die den Mitgliedstaaten nach Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie obliegen.
25 Die Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 durch Frankreich ist ebenfalls eindeutig unzureichend. Wie oben dargelegt, enthält diese Bestimmung nämlich ein Verbot bestimmter Tätigkeiten, die zu einer Verschlechterung der geschützten Lebensräume oder zu einer Störung geschützter Arten führen könnten. Frankreich behauptet nicht einmal, daß es im französischen Recht eine Vorschrift gibt, die ein solches Verbot für besondere Schutzgebiete aufstellt. Es gibt zwar Regeln, die die Zerstörung der natürlichen Umwelt verbieten, doch nehmen diese weder speziell auf besondere Schutzgebiete noch allgemein auf die Ziele der Richtlinie Bezug. So enthält z. B. die vor dem Gerichtshof angeführte nationale Vorschrift, die am ehesten einschlägig zu sein scheint - Artikel L 211-1 Absatz 3 des Code rural (Flurgesetzbuch) -, ein Verbot der Zerstörung, Veränderung oder Verschlechterung der Lebensräume von wildlebenden Tier- und Pflanzenarten, "soweit ein besonderes wissenschaftliches Interesse oder die Erfordernisse der Erhaltung des biologischen Erbes dies rechtfertigen". Sie nimmt nicht Bezug auf die in den Anhängen der Richtlinie aufgeführten speziellen Lebensraumtypen oder Arten; mangels einer konkreten Bezugnahme auf die Richtlinie sind sich die nationalen Behörden möglicherweise nicht ihrer Pflicht bewußt, die Begriffe "besonderes wissenschaftliches Interesse" und "biologisches Erbe" soweit wie möglich in Übereinstimmung mit dem Wortlaut und dem Zweck von Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie auszulegen(16). Darüber hinaus sind interministerielle Dekrete erforderlich, um für jede Art zu bestimmen, welches der möglichen Verbote gelten soll und für wie lange (Artikel R 211-3 des Code rural). Unter Umständen wie diesen, wenn die Verbote materiellen und verfahrensmäßigen Bedingungen unterliegen und in zeitlicher Hinsicht begrenzt sein können, dürfte Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie durch diese Bestimmungen des Code rural nicht ordnungsgemäß umgesetzt werden; Frankreich hat auch nicht dargetan, daß irgendeine andere der von ihm angeführten Rechtsvorschriften Artikel 6 Absatz 2 vollständiger umsetzt.
26 Wenn eine Vorschrift einer Richtlinie die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein bestimmtes Verhalten zu verbieten, ist der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Bestimmung grundsätzlich enger als im Fall einer positiven Verpflichtung. Der allgemeine rechtliche Kontext reicht nur aus, wenn ein solches Verhalten dort "mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit" für rechtswidrig erklärt wird. Die bloße Tatsache, daß die Behörden befugt sind, das fragliche Verhalten zu verbieten, reicht nicht aus; wie der Gerichtshof im Urteil Kommission/Niederlande - wieder im Zusammenhang mit der Vogelschutzrichtlinie - ausgeführt hat, "verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit, daß die betreffenden Verbote in zwingende gesetzliche Bestimmungen aufgenommen werden"(17). Meines Erachtens ist es daher keine gute Verteidigung, zu behaupten - wie Frankreich es getan hat -, daß seine Rechtsvorschriften die Einhaltung lediglich gewährleisten "können", wenn es nicht darlegt, daß sie zwangsläufig zu diesem Zweck verwendet werden.
27 Der Vollständigkeit halber sollte ich hinzufügen, daß der Gerichtshof bereits mehrfach entschieden hat, daß die Verpflichtung, eine allgemeine Vorschrift wie die im vorliegenden Fall in Rede stehende zu erlassen, der Pflicht, Umweltrichtlinien umzusetzen, innewohnen kann. Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 80/779/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebestaub(18) z. B. schreibt Grenzwerte für die Konzentrationen dieser Substanzen vor, die "im gesamten Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten während bestimmter Zeiträume unter den in den folgenden Artikeln festgelegten Bedingungen nicht überschritten werden [dürfen]". In der Rechtssache C-361/88 (Kommission/Deutschland), in der der beklagte Mitgliedstaat auf seine geltenden Bestimmungen und eine Verwaltungsvorschrift als ordnungsgemäße Umsetzung verwies, hat der Gerichtshof entschieden, daß "die Festlegung von Grenzwerten in einer Vorschrift, deren Verbindlichkeit unbestreitbar ist, ... deshalb geboten [ist], damit all jene, deren Tätigkeiten Immissionen zur Folge haben können, genau wissen, welche Verpflichtungen sie haben"(19). Mangels einer allgemeinen zwingenden Vorschrift wurde festgestellt, daß die Umsetzung der Richtlinie 80/779/EWG durch die deutschen Vorschriften nicht "mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit erfolgt ist, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen"(20). Ebenso hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-131/88 (ebenfalls Kommission/Deutschland) entschieden, daß es "[zur] Sicherstellung eines vollständigen und wirksamen Schutzes des Grundwassers ... unerläßlich [ist], daß die in der Richtlinie aufgestellten Verbote ausdrücklich in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen sind", und den beklagten Mitgliedstaat wegen der Nichteinführung eines allgemeinen Verbotes verurteilt(21). In keinem dieser Fälle verlangte die Richtlinie ausdrücklich den Erlaß einer allgemeinen zwingenden Vorschrift.
28 Frankreich hat den Standpunkt vertreten, daß eine allgemeine Vorschrift den geltenden Vorschriften nichts hinzufügen würde und daß sie daher unnütz wäre. Ich bin anderer Meinung. Die Verwirklichung der in der sechsten Begründungserwägung beschriebenen Ziele von Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Richtlinie ("Wiederherstellung oder Wahrung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und der Arten von gemeinschaftlichen Interesse") hängt in sehr weitem Umfang von den Handlungen der nationalen Behörden auf verschiedenen Verwaltungsebenen ab. Es erscheint mir unumgänglich, daß diese Behörden Artikel 6 Absätze 1 und 2 bei allen von ihnen zu treffenden Entscheidungen berücksichtigen, in denen die Schutzregelung für besondere Schutzgebiete im nationalen Recht aufgestellt wird, und ich halte zu diesem Zweck eine allgemeine Vorschrift für erforderlich, in der der Gemeinschaftscharakter der besonderen Schutzgebiete festgelegt wird. Die Kommission muß ihrerseits in der Lage sein, die Angemessenheit der nationalen Durchführungsmaßnahmen zu ermitteln; auch das Umsetzungserfordernis dient diesem Zweck. Die Umsetzung dieser Bestimmungen ist auch nicht rechtlich überfluessig; beim Erlaß solcher Vorschriften könnte ein Mitgliedstaat in verschiedenen Punkten sein Ermessen ausüben und somit den Umfang seiner eigenen Verpflichtungen klarstellen. Die Erfahrung zeigt jedenfalls, daß es nationalen Gerichten leichter fällt, Vorschriften des nationalen Rechts anzuwenden als Vorschriften von Richtlinien, insbesondere wenn diese keine unmittelbare Wirkung haben; dies gilt selbst bei identischem Wortlaut.
29 Selbst wenn der Gerichtshof entscheiden sollte, daß Artikel 6 Absätze 1 und 2 den Erlaß einer allgemeinen Vorschrift nicht erfordert, stellen die verschiedenen in dieser Hinsicht von Frankreich angeführten Maßnahmen meines Erachtens keine ausreichend spezielle oder umfassende Umsetzung dieser Vorschriften der Richtlinie dar.
30 Ich bin daher der Auffassung, daß dem Antrag der Kommission auf Feststellung, daß Frankreich Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat, stattgegeben werden sollte.
b) Unzureichende Umsetzung von Artikel 6 Absatz 3
31 Der erste Teil der Rüge der Kommission betrifft insoweit das behauptete Fehlen einer Verpflichtung im französischen Recht, eine Prüfung von Plänen nach Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie (im folgenden der Einfachheit halber: Verträglichkeitsprüfung) durchzuführen. Frankreich vertritt den Standpunkt, daß unter dem Begriff "Plan" bei richtiger Auslegung eine Gesamtheit von Bewirtschaftungsprojekten ("un ensemble de projet[s] d'aménagement") zu verstehen sei und daß das französische Recht, insbesondere Artikel 2 des Gesetzes Nr. 76-629 vom 10. Juli 1976, bereits eine Prüfung verschiedener "Pläne", wie "projets d'aménagement" und "documents d'urbanisme", verlange.
32 Die Parteien sind sich einig, daß weder die Richtlinie noch irgendeine andere Vorschrift des Gemeinschaftsrechts eine Definition des Begriffes "Plan" enthält, die in allen Fällen anwendbar ist. Frankreich hat Bezug genommen auf den Vorschlag für eine Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, der für die vorgeschlagene Maßnahme eine Definition des Begriffes "Projekt", nicht aber der Begriffe "Plan" oder "Programm" enthält. In Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag(22) in der durch den EU-Vertrag mit Wirkung ab dem 1. November 1993 geänderten Fassung, der allerdings erst nach Erlaß der Richtlinie in Kraft getreten ist, wird im Zusammenhang mit der Umweltpolitik der Ausdruck "Raumordnung" verwendet, der als Anhaltspunkt für den Anwendungsbereich dieses Begriffes in der Richtlinie herangezogen werden könnte.
33 Im Kontext von Artikel 6 Absatz 3(23) muß der Begriff "Plan" meines Erachtens weit ausgelegt werden. Die Gebiete, die durch solche Pläne beeinträchtigt werden könnten, sind definitionsgemäß Gebiete von Gemeinschaftsinteresse, für die die in Einklang mit Artikel 6 Absätze 1 und 2 aufgestellte Schutzregelung gilt; eine enge Auslegung des Begriffes "Plan" widerspräche sowohl dem Wortlaut von Artikel 6 Absatz 3 ("[alle] Pläne oder Projekte") als auch den Erhaltungszielen, die mit der Ausweisung besonderer Schutzgebiete verfolgt werden. Da die mögliche künftige Entwicklung eines Gebietes hauptsächlich von der Prüfung abhängt, scheint mir daher die Verpflichtung ratione materiae, eine Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, alle Entwicklungstätigkeiten mit Ausnahme derer umfassen zu müssen, bei denen es unwahrscheinlich ist, daß sie einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Entwicklungstätigkeiten die Erhaltungsziele des Gebietes erheblich beeinträchtigen. Dies stimmt mit dem Grundsatz des Gemeinschaftsrechts überein, daß Ausnahmen von der allgemeinen Regel (hier Entwicklungstätigkeiten, die keine Verträglichkeitsprüfung erfordern) eng auszulegen sind.
34 Meines Erachtens ist das Fehlen des Begriffes "Plan" in den relevanten französischen Vorschriften nicht entscheidend, da feststeht, daß das französische Recht für bestimmte Pläne eine Verträglichkeitsprüfung verlangt, insbesondere für "projets d'aménagement" und "documents d'urbanisme". Da ich auf der Grundlage der dem Gerichtshof übermittelten Informationen nicht mit Sicherheit beurteilen kann, ob diese Begriffe weit genug sind, um die Definition des Begriffes "Plan" einzuschließen, sehe ich mich zu dem Schluß gezwungen, daß die Kommission ihre Behauptungen zu diesem Teil der Rüge nicht bewiesen hat.
35 Der zweite in Rede stehende Punkt betrifft die von Frankreich nicht bestrittene Tatsache, daß das französische Recht bestimmte Projektkategorien von dem Erfordernis einer Verträglichkeitsprüfung ausnimmt. Die Kommission behauptet, daß dies mit Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie unvereinbar sei. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission - ohne daß Frankreich insoweit widersprochen hat - darauf hingewiesen, daß Projekte, deren Gesamtkosten weniger als 12 Millionen FRF betrügen, und Projekte, die Strom-, Gas- und Telekommunikationsnetze beträfen, keiner Verträglichkeitsprüfung bedürften. Frankreich hat den Standpunkt vertreten, daß in der Formulierung "erheblich beeinträchtigen könnten" ein Ermessen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck komme, Schwellenwerte festzulegen.
36 In diesem Punkt hat die Kommission eindeutig Recht. Ich habe den weiten Geltungsbereich der in Artikel 6 Absatz 3 aufgestellten Prüfungsverpflichtung bereits hervorgehoben; nur dann, wenn ein Projekt die Verwirklichung der Erhaltungsziele eines Gebietes wahrscheinlich nicht erheblich beeinträchtigt, bedarf es keiner Prüfung. Darüber hinaus erlaubt die Richtlinie - unabhängig davon, ob sie den Mitgliedstaaten das Aufstellen von Schwellenwerten gestattet - eindeutig nicht, Projekte aufgrund der Kosten der Arbeiten oder aufgrund der Art der Anlage, an der die Arbeiten durchzuführen sind, von diesem Erfordernis auszunehmen.
37 Die dritte Rüge der Kommission unter diesem Punkt geht dahin, daß keine Vorschrift des französischen Rechts einen Zusammenhang zwischen dem Erfordernis der Umweltverträglichkeitsprüfung und den Erhaltungszielen des Gebietes herstelle. Meiner Meinung nach hat die Kommission auch in diesem Punkt Recht. Artikel 2 des Gesetzes Nr. 76-629 vom 10. Juli 1976, auf das sich Frankreich in seinem Verteidigungsvorbringen stützt, knüpft das Erfordernis, eine Prüfung durchzuführen, an die Art der Tätigkeit, und zwar an Tätigkeiten, die von einer Behörde durchgeführt werden oder einer Genehmigung oder Erlaubnis bedürfen, und städtebauliche Unterlagen; nach dieser Vorschrift bezieht sich die Prüfung allgemein auf die Auswirkungen der Entwicklungstätigkeiten auf die natürliche Umwelt ("le milieu naturel"). Frankreich hat Artikel 2 des Durchführungsdekrets Nr. 77-1141 angeführt, der bestimmt, daß sich der Inhalt der Verträglichkeitsprüfung auf die voraussehbaren Auswirkungen der Tätigkeiten auf die Umwelt beziehen muß. Keine dieser Bestimmungen verlangt, daß die Prüfung die Implikationen der Tätigkeiten für die Erhaltungsziele des konkreten Gebietes aufzeigt, und daher stellen sie keine ordnungsgemäße Umsetzung von Artikel 6 Absatz 3 dar.
38 Abgesehen von diesen Streitpunkten hat Frankreich eingeräumt, daß die Umsetzung von Artikel 6 Absatz 3 insoweit unvollständig sei, als die geltenden Vorschriften den zuständigen Behörden nicht erlaubten, einen Antrag auf Genehmigung, mit einem Plan oder Projekt fortzufahren, abzulehnen, wenn die Verträglichkeitsprüfung erkennen lasse, daß das Gebiet als solches beeinträchtigt werde.
39 Die Kommission rügt auch, daß Frankreich die in Artikel 6 Absatz 4 aufgestellten materiellen Voraussetzungen für die Durchführung von Entwicklungstätigkeiten trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung nicht umgesetzt habe. Frankreich hat zu diesem Vorwurf keine stichhaltige Verteidigung vorgebracht, sondern lediglich auf seine Absicht hingewiesen, den Inhalt dieses Absatzes in das nationale Recht zu übernehmen. Das Vorbringen Frankreichs, daß Entscheidungen in diesem Bereich nach dem Gesetz Nr. 79-587 vom 11. Juli 1979 ordnungsgemäß begründet sein müßten, halte ich insoweit für irrelevant und empfehle dem Gerichtshof daher, Frankreich auch in diesem Punkt zu verurteilen.
IV - Ergebnis
40 Nach alledem empfehle ich dem Gerichtshof,
1. festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 23 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen und aus Artikel 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) verstoßen hat, daß sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um Artikel 6 dieser Richtlinie nachzukommen;
2. der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 206, S. 7, im folgenden: (Habitat-) Richtlinie.
(2) - Dabei handelt es sich um ein "kohärentes europäisches ökologisches Netz" von Gebieten mit natürlichen Lebensräumen und Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlicher Bedeutung und von besonderen Schutzgebieten, die aufgrund der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 103, S. 1, im folgenden: Vogelschutzrichtlinie) ausgewiesen wurden (siehe Artikel 3 Absatz 1 der Habitat-Richtlinie).
(3) - Als Frist für die Umsetzung wurde auch der 9. Juni 1994 angegeben, aber die Diskrepanz ist in diesem Verfahren unerheblich.
(4) - Urteil des Gerichtshofes vom 6. Mai 1980 in der Rechtssache 102/79 (Kommission/Belgien, Slg. 1980, 1473, Randnr. 12).
(5) - Urteile des Gerichtshofes vom 19. Januar 1982 in der Rechtssache 8/81 (Becker, Slg. 1982, 53, Randnr. 25) und vom 19. November 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Francovich u. a., Slg. 1991, I-5357, Randnrn. 11 und 12).
(6) - Urteil vom 23. November 1977 in der Rechtssache 38/77 (Slg. 1977, 2203, Randnr. 11).
(7) - ABl. 1980, L 20, S. 43.
(8) - Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-131/88 (Slg. 1991, I-825).
(9) - A. a. O., I-850, Nr. 7 (Hervorhebung im Original).
(10) - A. a. O., I-851, Nr. 9.
(11) - Urteil vom 5. Februar 1963 in der Rechtssache 26/62 (Van Gend & Loos, Slg. 1963, 3, 26).
(12) - Urteil vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 22/87 (Slg. 1989, 143, Randnr. 6).
(13) - Urteil vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache 247/85 (Slg. 1987, 3029, Randnr. 9).
(14) - Urteil vom 15. März 1990 in der Rechtssache C-339/87 (Slg. 1990, I-851, Randnr. 25).
(15) - Urteil vom 30. Mai 1991 (Slg. 1991, I-2567, Randnr. 16).
(16) - Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-106/89 (Marleasing, Slg. 1990, I-4135, Randnr. 8).
(17) - Urteil in der Rechtssache C-339/87, zitiert in Fußnote 14, Randnr. 22.
(18) - ABl. L 229, S. 30.
(19) - Zitiert in Fußnote 15, Randnr. 16.
(20) - A. a. O., Randnr. 21; obwohl dort von der Durchführung der Richtlinie gesprochen wird, steht fest, daß die Klage der Kommission die Nichtumsetzung betraf.
(21) - Zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 18 und 19.
(22) - Nach Änderung jetzt Artikel 175 Absatz 2 EG; diese Vorschrift wurde durch den Vertrag über die Europäische Union, der vor Erlaß der Richtlinie geschlossen wurde, in den EG-Vertrag eingefügt.
(23) - Dagegen nicht unbedingt in dem von Artikel 6 Absatz 1, der von "Bewirtschaftungsplänen" spricht, die eindeutig anderer Natur sind als die in Artikel 6 Absatz 3.
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