Conclusions de l'avocat général
1 Dans la présente procédure en manquement, la Commission entend faire constater que la République française n'a pas correctement transposé en droit français l'article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (1). La République française conteste ce grief, en invoquant tant la législation antérieure à l'adoption de la directive que d'autres mesures adoptées depuis. Elle admet néanmoins que sa transposition est à certains égards insuffisante.
I - Les dispositions pertinentes du droit communautaire
2 Selon l'article 1er, sous l), de la directive, la «zone spéciale de conservation» (ci-après, pour plus de commodité, les «ZSC») est définie comme un «site d'importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné».
3 L'article 4 de la directive prévoit une procédure en trois étapes pour la désignation des ZSC. Les États membres proposent tout d'abord à la Commission une liste de sites d'importance communautaire (ci-après les «SIC») se trouvant sur leur territoire en vue de la protection des types d'habitats naturels ou des espèces de la faune ou de la flore. Agissant dans le cadre d'une procédure faisant intervenir un comité de réglementation, la Commission adopte la liste définitive des SIC. Les États membres ont ensuite l'obligation de désigner les SIC situés sur leur territoire comme ZSC; même avant d'être désignés ZSC, les SIC bénéficient des obligations de protection imposées aux États membres par les paragraphes 2, 3 et 4 de l'article 6 de la directive.
4 L'article 6 de la directive est en ces termes:
«1) Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d'autres plans d'aménagement et les mesures réglementaires, administratives, ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d'habitats naturels de l'annexe I et des espèces de l'annexe II présents sur les sites.
2) Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3) Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site, mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l'évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l'avis du public.
4) Si, en dépit de conclusions négatives de l'évaluation des incidences sur le site et en l'absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l'État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée (2). L'État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type d'habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l'homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ou, après avis de la Commission, à d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur.»
5 L'article 7 de la directive modifie sur certains points les obligations imposées aux États membres par l'article 4 de la directive «oiseaux». Cet article 7 prévoit que:
«Les obligations découlant de l'article 6, paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de l'article 4, paragraphe 1 ou reconnues d'une manière similaire en vertu de l'article 4, paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure.»
6 L'article 23, paragraphe 1, imposait aux États membres de «mett[re] en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification [et d'] en inform[er] immédiatement la Commission».
II - Faits, procédure et arguments des parties
7 La Commission a informé la Cour, dans le cadre de la présente procédure, que la directive avait été notifiée le 5 juin 1992 et que le délai pour se conformer à l'article 23 expirait le 5 juin 1994 (3). Le 16 février 1995, la République française a informé la Commission que la directive avait été transposée par l'intermédiaire de deux circulaires adoptées en janvier 1993 et en janvier 1994, et qu'une réflexion juridique était toujours en cours sur la transposition des paragraphes 3 et 4 de l'article 6 de la directive concernant l'évaluation des projets. Le 18 avril 1995, la République française a informé la Commission de l'adoption de la loi n_ 95-101, du 2 février 1995, et a communiqué un tableau faisant apparaître quelles dispositions des directives «habitats» et «oiseaux» étaient transposées par cette loi; ce tableau n'indique pas que cette loi a transposé l'article 6. La Commission a émis un premier avis motivé le 21 septembre 1995; celui-ci n'ayant pas tenu compte de la lettre du 18 avril 1995, elle a rendu un avis motivé complémentaire, le 31 octobre 1997, réitérant son grief concernant l'insuffisance de la transposition de l'article 6 de la directive. Entre-temps, le 30 octobre 1995, la République française avait informé la Commission de l'adoption du décret n_ 95/631 concernant l'élaboration de la liste des SIC en France. Faute de réponse à son second avis motivé, la Commission a engagé la présente procédure, par une requête inscrite au registre de la Cour le 15 juillet 1998.
8 Dans sa requête, la Commission allègue qu'aucune des mesures qui lui ont été notifiées n'a transposé en droit français l'article 6 de la directive, lequel exige la mise en oeuvre d'un cadre juridique pour l'établissement de mesures de conservation à la date limite de transposition de la directive. La République française n'a pas indiqué quelles mesures existantes du droit français correspondraient, selon elle, à celles des paragraphes 1 et 2 de l'article 6, pas plus qu'elle n'a informé la Commission des résultats de sa réflexion juridique relative à l'intégration, en droit français, des paragraphes 3 et 4 de ce même article.
9 La République française, pour sa part, invoque la marge d'appréciation dont disposent les États membres s'agissant de la mise en oeuvre des directives. Elle fournit une longue liste de mesures existant en droit français qui, selon elle, constituent un «arsenal» législatif, réglementaire et contractuel propre à assurer la réalisation des objectifs de l'article 6, paragraphes 1 et 2 de la directive. Elle reconnaît cependant que, bien que l'évaluation des incidences environnementales prescrites par le paragraphe 3 de l'article 6 ait été une exigence du droit français bien avant l'adoption de la directive «habitats», les dispositions actuelles ne permettent pas aux autorités de refuser une demande d'autorisation d'un plan ou d'un projet et tel est l'aspect de la directive, avec celui relatif à la possibilité d'octroyer une autorisation malgré les résultats négatifs d'une évaluation des incidences sur le site, faisant l'objet d'une réflexion juridique.
10 Dans son mémoire en réplique, la Commission interprète l'article 6, paragraphes 1 et 2, en ce sens qu'il oblige les États membres à définir un statut de protection pour les ZSC. À la lumière du mémoire en défense, elle reconnaît que la législation française dispose de mesures destinées à permettre la mise en oeuvre de ces dispositions, mais maintient qu'il n'existe pas, en droit français, de dispositions expresses obligeant les autorités françaises à appliquer des mesures de conservation et de protection sur les ZSC. La Commission soutient que la directive exige pour le moins l'adoption d'une disposition de portée générale pour l'application de telles mesures susceptible d'être ensuite invoquée devant les juridictions nationales.
11 La portée du grief de la Commission en ce qu'il vise la transposition des paragraphes 3 et 4 de l'article 6 est également restreinte. Contrairement à ce que prévoit l'article 6, paragraphe 3, de la directive, le droit français, de l'avis de la Commission, ne vise pas les plans, ne couvre que certaines catégories de projets et ne veille pas à ce que l'évaluation environnementale soit basée sur l'incidence, sur le site, des activités de développement plutôt que sur la nature du projet. Les conditions de fond nécessaires pour passer outre une évaluation négative, telles qu'elles ressortent de l'article 6, paragraphe 4, ne figurent pas non plus dans les dispositions de la loi française.
12 Dans son mémoire en réplique, la République française reconnaît ne pas avoir communiqué formellement les mesures de transposition de l'article 6, paragraphes 1 et 2. Elle conteste avec vigueur l'existence de toute obligation d'établir une disposition de portée générale, que ce soit en application de la directive ou sur le plan des principes, et invite la Cour à constater en tout état de cause que l'absence d'une telle clause n'a pas empêché que les juridictions nationales soient saisies de recours concernant l'application de la directive «oiseaux». Tel est le principal problème en l'espèce. La France conteste également l'interprétation du terme «plan» prônée par la Commission, ainsi que le point de vue de cette dernière selon lequel le droit français ne vise pas de façon adéquate les plans et les projets, et soutient que les dispositions du droit français tiennent bien compte de leur incidence environnementale.
III - Analyse
a) Le caractère insuffisant de la transposition, par la République française, de l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive
13 La Commission admet que la République française a adopté des mesures législatives, réglementaires et administratives destinées à lui permettre de mettre en oeuvre ses obligations au titre des paragraphes 1 et 2 de l'article 6. La République française, quant à elle, reconnaît expressément ne pas avoir adopté de disposition générale qui exigerait l'application, aux ZSC, de mesures de conservation et de protection (ci-après la «disposition générale»), mais soutient que ni la directive ni la jurisprudence de la Cour n'exigent une telle disposition générale. Ce grief est donc limité à la question de savoir si, dans les circonstances de la présente affaire, la République française était dans l'obligation d'adopter une telle disposition à caractère général.
14 Tout d'abord, il ne fait aucun doute que le texte de l'article 6, paragraphes 1 et 2, n'exige pas expressément l'adoption d'une telle disposition générale. De même, l'article 23, paragraphe 1 ne nous fournit guère plus d'informations; même s'il exige l'adoption des «dispositions nécessaires pour se conformer à la présente directive» dans un certain délai, la question est ici de savoir si une disposition générale est «nécessaire».
15 La Commission a laissé entendre qu'une telle disposition s'avère indispensable pour faire face à la situation dans laquelle un État membre aurait désigné un SIC, mais ne lui aurait appliqué aucune des mesures légales prescrites par l'article 6, paragraphe 1. Cependant, en pareille hypothèse, l'État membre commettrait, selon nous, une violation des obligations de fond que lui impose l'article 6, paragraphe 1, plutôt qu'une violation de l'obligation formelle de transposer cette disposition. Comme la Commission a veillé à le souligner, la présente procédure est limitée à la question de la transposition des dispositions contestées.
16 En réponse à cet argument de la Commission, la République française a suggéré, lors de l'audience, que les particuliers pouvaient, sur le fondement de l'effet direct de l'article 6, paragraphes 1 et 2, contester la conformité des mesures adoptées pour une ZSC particulière devant les juridictions. Ce raisonnement ne nous paraît pas non plus acceptable, et ce pour deux raisons. Conformément à une jurisprudence bien établie, la circonstance qu'une disposition d'une directive puisse avoir un effet direct constitue, tout au plus, une «garantie minimale découlant du caractère contraignant de l'obligation imposée aux États membres», qui ne saurait dispenser un État membre de son obligation de transposer cette disposition (4). De plus, il ne nous semble pas que les termes de l'article 6, paragraphes 1 et 2 soient «inconditionnels et suffisamment précis», de telle sorte qu'ils ne répondent pas au critère normal de l'effet direct des dispositions des directives (5). La gamme et la variété des mesures de conservation possibles susceptibles d'être adoptées privent l'article 6, paragraphe 1 du niveau de précision nécessaire à l'effet direct, même si l'on pouvait admettre que cette disposition, de par son libellé, crée des droits au profit des particuliers, ce qui est loin d'être clair.
17 Afin de résoudre cette question, il est nécessaire d'identifier quel est l'objectif de l'exigence de transposition des directives. Interprétant le troisième alinéa de l'article 189 du traité CE (devenu article 249 CE) dans l'arrêt Enka, la Cour a jugé que «la compétence laissée aux États membres en ce qui concerne la forme et les moyens des mesures à prendre par les instances nationales est fonction du résultat que le Conseil ou la Commission entendent voir atteindre» (6). S'agissant de l'article 6, paragraphes 1 et 2 de la directive, le résultat que le Conseil entendait voir atteindre est énoncé au sixième considérant du préambule comme étant d'«assurer le rétablissement ou le maintien des habitats naturels et des espèces d'intérêt communautaire dans un état de conservation favorable» et de «réaliser un réseau écologique européen cohérent suivant un calendrier défini». Les mesures présentées comme une transposition adéquate de ces dispositions par la République française doivent donc être appréciées en fonction de la question de savoir si elles garantissent que ces objectifs seront atteints.
18 Même pour les directives destinées à assurer la protection de l'environnement, la Cour a habituellement souligné l'importance de la protection des droits individuels. Ainsi, dans l'arrêt Commission/Allemagne, dans lequel l'État membre défendeur avait soutenu que les dispositions de fond de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (7) avaient en fait été respectées, la Cour a considéré que:
«La transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique et peut, en fonction de son contenu, se satisfaire d'un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise afin que, au cas où la directive vise à créer des droits pour les particuliers, les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et de s'en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales» (8).
19 En l'espèce, il est difficile de soutenir que l'article 6, paragraphes 1 et 2, «vise à créer des droits pour les particuliers»; comme l'avocat général M. Van Gerven l'a relevé dans ses conclusions sous l'arrêt Commission/Allemagne, «dans le cas de directives visant la protection de l'environnement, il s'agira parfois d'obligations» (9). Cela ne signifie pas, selon nous, que les exigences de transposition soient nécessairement moins strictes que dans le cas de directives qui créent des droits au profit des particuliers; bien au contraire, l'effectivité des directives qui créent, à la charge des États membres, des obligations sans équivalent en termes de droits individuels de source communautaire exige de façon encore plus pressante un cadre régulateur complet. Nous souscrivons également aux observations de l'avocat général M. Van Gerven dans les mêmes conclusions s'agissant de l'importance, pour déterminer la portée des obligations de transposition d'une directive qui pèsent sur un État membre, de «l'absence d'avantages économiques pouvant stimuler les États membres à faire respecter les règles de la directive» (10). En pareil cas, «la vigilance des particuliers», reconnue depuis longtemps par la Cour comme un «contrôle efficace qui s'ajoute à celui que les articles 169 et 170 [devenus articles 226 et 227 CE] confient à la diligence de la Commission et des États membres», n'a aucun rôle à jouer (11).
20 Dans l'arrêt Commission/Italie, la Cour a adopté une formulation légèrement différente, et plus stricte, de la même idée que celle exprimée dans l'arrêt Commission/Allemagne, en considérant que «l'adoption de telles mesures [mesures législatives ou réglementaires particulières] ne saurait être considérée comme superflue que si les dispositions du droit national en vigueur garantissaient effectivement la pleine application de la directive» (12). En pareille hypothèse, c'est à la Commission qu'il incombe tout particulièrement d'assurer l'application effective de la directive en question. L'affirmation de la Cour, dans l'arrêt Commission/Belgique, s'agissant de la directive «oiseaux», en ce sens que «l'exactitude de la transposition revêt une importance particulière dans un cas comme celui en l'espèce où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs» (13), est également, à notre avis, pertinente en l'espèce; le quatrième considérant du préambule à la directive litigieuse déclare que «les habitats et espèces menacés font partie du patrimoine naturel de la Communauté».
21 Même si la Commission ne conteste pas que la République française a adopté certaines mesures juridiques susceptibles d'être utilisées pour assurer le respect des dispositions de fond de l'article 6, paragraphe 1, cela nous semble insuffisant pour conclure que «le contexte juridique général [...] assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise». En particulier, la République française n'a pas montré que ces mesures «correspondent aux exigences écologiques des types d'habitats naturels de l'annexe I et des espèces de l'annexe II présents sur les sites», ni, du reste, que l'une quelconque de ces mesures vise ces types particuliers d'habitats ou d'espèces. Elle n'a pas non plus montré que ces mesures juridiques peuvent garantir la réalisation des objectifs de cette disposition tels qu'énoncés au sixième considérant du préambule, en l'absence de disposition générale qui exigerait des autorités nationales qu'elles les appliquent aux ZSC et qui en préciserait les conditions d'application. Comme l'a relevé la Cour dans l'arrêt Commission/Pays-Bas s'agissant de la directive «oiseaux», la transposition adéquate s'entend de «la pleine application des directives, en droit et non seulement en fait» (14).
22 En l'espèce, il ressort clairement de la directive et notamment de son article 2, paragraphe 3, que, pour en assurer la mise en oeuvre, les États membres «tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales». Compte tenu, d'une part, de l'équilibre délicat qui doit être réalisé pour chaque ZSC entre ces considérations et, d'autre part, des obligations relatives à la protection environnementale prescrites par la directive, nous ne voyons pas comment on pourrait affirmer que les mesures prises par la République française garantissent le degré nécessaire de sécurité juridique. En particulier, celle-ci n'a pas démontré comment les particuliers effectuant les activités autorisées par l'article 2, paragraphe 3 peuvent «connaî[tre] exactement les obligations auxquelles ils sont soumis» conformément à l'arrêt Commission/Allemagne, C-361/88 (15).
23 De même, la Commission n'est pas en mesure de s'assurer que les mesures nationales sont «appropriées», au sens où elles permettront la réalisation des objectifs de la directive, ni de garantir la cohérence de Natura 2000, comme l'exige l'article 3, paragraphe 1, de la directive. En vérité, la diversité même des mesures que la République française peut invoquer tend à militer en faveur d'une obligation juridique générale susceptible de clarifier l'actuelle incertitude qui caractérise la protection des ZSC sur le territoire français. Pour impressionnantes qu'elles soient dans leurs termes propres, ces mesures ne font nulle part mention des ZSC ou de la directive; ce lien essentiel de la chaîne réglementaire fait défaut.
24 De plus, la République française n'a pas démontré que les mesures qu'elle présente comme étant des mesures de transposition de l'article 6, paragraphe 1 n'ont pas pour seul objectif de préserver, mais également de restaurer, les habitats naturels et les espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire, comme l'exige l'article 2, paragraphe 2, de la directive, ni qu'elles visent un «état de conservation [...] favorable», tel que défini à l'article 1er, sous e), de la directive. La défense de la République française est également marquée par une certaine contradiction: bien qu'ayant déclaré son intention de favoriser une approche contractuelle, toutes les mesures qu'elle invoque semblent de nature législative ou administrative, ce qui laisse la Commission dans l'ignorance quant à ses intentions réelles à cet égard. En tout état de cause, aucune de ces mesures juridiques ne correspond aux obligations spécifiques qui incombent aux États membres en vertu de l'article 6, paragraphe 1, de la directive.
25 L'insuffisance manifeste de la transposition effectuée par la République française concerne également l'article 6, paragraphe 2. Comme nous l'avons relevé précédemment, cette disposition contient en fait une interdiction des activités susceptibles d'entraîner une détérioration des habitats protégés ou de perturber les espèces protégées. On relèvera tout d'abord que la République française ne revendique même pas l'existence, en droit français, d'une disposition qui appliquerait cette interdiction aux ZSC. Même si la législation française dispose de règles qui prohibent la destruction de l'environnement naturel, elle ne font pas spécifiquement référence aux ZSC pas plus qu'aux objectifs de la directive en général. Si nous prenons par exemple la disposition nationale citée devant la Cour et qui semble être la plus pertinente, l'article L 211-1, paragraphe 3, du code rural, celui-ci établit une interdiction de destruction, altération ou dégradation des habitats des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées «lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du `patrimoine biologique' le justifient». Cette disposition ne fait pas référence aux types d'habitat spécifiques ou d'espèces énumérés dans les annexes de la directive; en l'absence de tout renvoi exprès à la directive, les autorités nationales peuvent ne pas avoir connaissance de leur obligation d'interpréter, dans la mesure du possible, les notions d'«intérêt scientifique particulier» et «patrimoine biologique» en conformité avec le texte et la finalité de l'article 6, paragraphe 2, de la directive (16). De plus, des décrets interministériels sont nécessaires pour déterminer, pour chaque espèce, quelle interdiction, parmi celles possibles, doit s'appliquer et pendant quel délai (code rural, article R-211-3). Dans ces circonstances caractérisées par l'assujettissement de ces interdictions à des conditions d'ordre matériel et procédural et par la possibilité de les limiter ratione tempore, il nous semble que les dispositions en question du code rural ne constituent pas une transposition adéquate de l'article 6, paragraphe 2, de la directive; la République française n'a pas non plus montré qu'une autre des dispositions qu'elle invoque constituerait une transposition plus complète de l'article 6, paragraphe 2.
26 Lorsqu'une disposition d'une directive exige des États membres qu'ils proscrivent un certain comportement, leur marge d'appréciation s'agissant de la transposition de cette disposition est en principe plus étroite que dans le cas d'une obligation positive. Le contexte juridique général ne sera suffisant que s'il rend illicite un tel comportement «d'une façon suffisamment claire et précise». La circonstance que les autorités publiques ont le pouvoir d'interdire le comportement en question ne suffit pas en tant que telle; comme l'a relevé la Cour dans l'arrêt Commission/Pays-Bas, s'agissant là encore de la directive «oiseaux», «le principe de la sécurité juridique exige que les interdictions dont il s'agit soient reprises dans des dispositions légales contraignantes» (17). Il ne nous semble donc pas que l'on puisse valablement faire valoir, à titre de moyen de défense, comme l'a fait la République française, que ces dispositions légales sont simplement «susceptibles» d'assurer le respect de la directive, dès lors qu'elle ne parvient pas à démontrer que ces dispositions seront nécessairement appliquées en ce sens.
27 Pour être complets, il nous faut ajouter que la Cour a déjà jugé, à maintes reprises, que l'obligation d'adopter une disposition générale telle que celle litigieuse en l'espèce peut être inhérente à l'obligation de transposition des directives concernant la protection de l'environnement. L'article 2, paragraphe 1, de la directive 80/779/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, concernant des valeurs limites et des valeurs guides de qualité atmosphérique pour l'anhydride sulfureux et les particules en suspension (18), par exemple, prévoit des valeurs limites de concentration de ces substances qui ne doivent pas être dépassées «sur l'ensemble du territoire des États membres pendant des périodes déterminées et dans les conditions précisées aux articles suivants». Dans l'arrêt Commission/Allemagne, affaire C-361/88, alors que l'État membre défendeur invoquait ses dispositions existantes ainsi qu'une circulaire administrative comme constituant une transposition adéquate, la Cour a jugé que «la fixation de valeurs limites dans un texte dont le caractère contraignant est incontestable s'impose également pour que tous ceux dont les activités risquent d'engendrer des nuisances connaissent exactement les obligations auxquelles ils sont soumis» (19). En l'absence de règle générale obligatoire, il a été jugé que les dispositions allemandes n'avaient pas transposé la directive 80/79/CEE «avec une force contraignante incontestable ni avec la spécificité, la précision et la clarté requises par la jurisprudence de la Cour, afin que soit satisfaite l'exigence de la sécurité juridique» (20). De même, dans l'arrêt Commission/Allemagne, affaire C-131/88, la Cour a jugé qu'«afin d'assurer la protection complète et efficace des eaux souterraines, il est indispensable que les interdictions posées par la directive soient expressément prévues dans les législations nationales», et a tranché, là encore, en défaveur de l'État membre défendeur faute pour lui d'avoir introduit une interdiction générale (21). Dans aucune de ces affaires, la directive n'exigeait expressément l'adoption d'une règle générale obligatoire.
28 La République française a fait valoir qu'une disposition générale n'ajouterait rien aux dispositions existantes et qu'elle serait donc inutile. Nous ne sommes pas de cet avis. La réalisation des objectifs de l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive, tels qu'exposés dans le sixième considérant du préambule («le rétablissement ou le maintien des habitats naturels et des espèces d'intérêt communautaire dans un état de conservation favorable»), dépend dans une très large mesure des mesures prises par les autorités nationales aux différents niveaux de gouvernement. Il nous semble indispensable que ces autorités tiennent compte de l'article 6, paragraphes 1 et 2, dans toutes les décisions qu'elles sont susceptibles d'adopter pour définir le régime de protection des ZSC en vertu du droit national et qu'une disposition générale établissant la nature communautaire des ZSC est nécessaire à cet effet. La Commission, quant à elle, doit être en mesure de déterminer le caractère adéquat des mesures nationales de transposition; telle est également la finalité de l'exigence de transposition. La transposition de ces dispositions ne serait pas non plus juridiquement superflue; lorsqu'un État membre adopte ces dispositions, on peut s'attendre à ce qu'il exerce sa marge d'appréciation sur différents points et clarifie donc la portée de ses propres obligations. En tout état de cause, l'expérience démontre que les juridictions nationales sont plus enclines à appliquer les dispositions du droit national que celles des directives, en particulier lorsqu'elles n'ont pas d'effet direct, même si leur libellé est identique.
29 Nous serions tentés d'ajouter que, même si la Cour devait constater que l'article 6, paragraphes 1 et 2 n'exige pas l'adoption d'une disposition de portée générale, les diverses dispositions évoquées par la République française à cet égard ne nous semblent pas constituer une transposition suffisamment précise ou complète de cet article de la directive.
30 Nous sommes donc d'avis qu'il convient de faire droit aux conclusions de la Commission visant à faire constater que la République française n'a pas transposé correctement l'article 6, paragraphes 1 et 2 de la directive.
b) Transposition insuffisante de l'article 6, paragraphe 3, de la directive
31 Selon la première branche du grief de la Commission à cet égard, le droit français ne prévoirait aucune obligation d'effectuer une évaluation conforme à l'article 6, paragraphe 3, de la directive (ci-après, pour des raisons de commodité, «évaluation concernant le site») dans le cas des plans. La République française a soutenu que le terme de «plan» doit être interprété en ce sens qu'il vise un ensemble de projets d'aménagement, et que le droit français, et en particulier l'article 2 de la loi n_ 76-663, du 10 juillet 1976, impose déjà une telle évaluation pour différents «plans», tels que les «projets d'aménagement» et «documents d'urbanisme».
32 Les parties conviennent que ni la directive ni aucune autre disposition de droit communautaire ne fournit une définition, applicable en toutes circonstances, de ce que recouvre le terme de «plan». La République française a mentionné la proposition de directive sur l'évaluation des incidences sur l'environnement de certains plans et programmes, qui fournit une définition des «projets» aux fins de la mesure proposée, mais ne définit ni le «plan» ni le «programme». Bien que son entrée en vigueur soit postérieure à l'adoption de la directive, l'article 130S, paragraphe 2, du traité CE (22), tel que modifié par le traité UE à compter du 1er novembre 1993, utilise l'expression «mesure concernant l'aménagement du territoire» dans le contexte de la politique environnementale, qui pourrait être prise comme une indication de la portée du terme «plan» dans la directive.
33 Dans le contexte de l'article 6, paragraphe 3 (23), le terme de «plan» doit selon nous être interprété de façon extensive. Les sites susceptibles d'être affectés par de tels plans sont par définition des sites d'importance communautaire qui bénéficient du régime de protection établi conformément à l'article 6, paragraphes 1 et 2; adopter une interprétation étroite de ce terme serait contraire tant au libellé de l'article 6, paragraphe 3 («[tout] plan ou projet»), qu'aux objectifs de conservation visés par la désignation des ZSC. Puisque l'éventuel développement futur d'un site dépend principalement de l'évaluation, il nous semble que l'obligation ratione materiae d'effectuer une évaluation des incidences sur le site doit donc couvrir la totalité des activités de développement à l'exception de celles qui ne sont pas susceptibles d'affecter de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres activités de développement, les objectifs de conservation du site. Cette solution est conforme au principe de droit communautaire qui veut que les exceptions à la règle générale (en l'occurrence, les activités de développement qui ne nécessitent pas d'évaluation concernant le site) fassent l'objet d'une interprétation restrictive.
34 Selon nous, le fait que le terme «plan» ne figure pas dans les dispositions pertinentes du droit français n'est pas déterminant, puisqu'il est clair que la législation française impose une appréciation des incidences sur le site pour certains plans, et en particulier pour les projets d'aménagement et les documents d'urbanisme. N'étant pas en mesure, sur la base des informations fournies à la Cour, de déterminer avec certitude si ces termes sont suffisamment larges pour inclure la définition de plan que nous avons proposée ci-dessus, nous sommes contraints de conclure que la Commission n'a pas étayé ses allégations concernant ce grief.
35 Le deuxième point litigieux concerne le fait, non contesté par la République française, que la législation française exclut certaines catégories de projets de l'obligation de procéder à une évaluation des incidences. La Commission soutient que cet élément n'est pas compatible avec l'article 6, paragraphe 3, de la directive. Lors de l'audience, elle a fait observer, sans être contredite sur ce point par la République française, que les projets dont le coût total est inférieur à 12 millions de francs français ainsi que ceux qui concernent l'électricité, le gaz et les réseaux de communication, ne font l'objet d'aucune exigence d'évaluation des incidences sur le site concerné. La République française a soutenu que les termes «susceptibles d'affecter ce site d'une manière significative» expriment le pouvoir discrétionnaire des États membres de fixer des seuils.
36 Il est manifeste que la Commission a raison sur ce point. Nous avons déjà mis en évidence la portée très générale de l'obligation d'évaluation établie par l'article 6, paragraphe 3; c'est uniquement lorsqu'un projet n'est pas susceptible d'affecter de manière significative les objectifs de conservation du site qu'il n'est pas nécessaire de procéder à une évaluation. Par ailleurs, que la directive autorise ou non les États membres à fixer des seuils, il est manifeste qu'elle n'autorise pas que certains projets échappent à cette exigence, sur la base du coût des travaux ou du type de site sur lesquels les travaux doivent être réalisés.
37 Selon la troisième branche de ce moyen de la Commission, aucune disposition du droit français n'associe l'exigence d'évaluation des incidences environnementales aux objectifs de conservation du site. Il nous semble que la Commission a également raison sur ce point. L'article 2 de la loi n_ 76-663 du 10 juillet 1976, invoqué par la République française dans le cadre de sa défense, fonde l'exigence d'évaluation sur le type d'activité, soit les activités exercées par une autorité publique, ou celles nécessitant une autorisation ou une approbation, et des documents d'urbanisme; conformément à cette disposition, l'évaluation vise de façon générale l'incidence des activités de développement sur le milieu naturel. La République française a cité l'article 2 du décret d'application n_ 77-1141, qui stipule que le contenu de l'évaluation des incidences doit tenir compte de l'impact prévisible des activités sur l'environnement. Aucune de ces dispositions n'exige que l'évaluation indique quelle sera l'implication des activités sur les objectifs de conservation du site en particulier; elles ne constituent donc pas une transposition correcte de l'article 6, paragraphe 3.
38 Outre ces points contestés, la République française a reconnu que sa transposition de l'article 6, paragraphe 3 est incomplète dans la mesure où les dispositions existantes de la législation française ne permettent pas aux autorités compétentes de refuser une demande d'autorisation en vue de la réalisation d'un plan ou projet lorsque l'évaluation du site fait apparaître que celui-ci sera affecté.
39 La Commission reproche également à la République française de ne pas avoir transposé les conditions de fond prescrites par l'article 6, paragraphe 4 s'agissant de la réalisation d'activités de développement en dépit des résultats négatifs d'une évaluation. La République française n'a fourni aucun élément de fond pour répondre à ce grief, relevant simplement son intention de reprendre le contenu de ce paragraphe dans sa législation. Nous ne voyons pas la pertinence, à cet égard, de l'argument de la République française selon lequel les décisions adoptées dans ce domaine doivent, conformément à la loi n_ 79-587 du 11 juillet 1979, être suffisamment motivées, et nous recommandons donc à la Cour de constater le manquement de la République française également sur ce point.
IV - Conclusion
40 Eu égard à ce qui précède, nous recommandons à la Cour:
1) de déclarer que, en n'adoptant pas dans le délai prescrit la totalité des mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en application de l'article 23, paragraphe 1 de cette directive et de l'article 189 CE (devenu article 249 CE);
2) de condamner la République française aux dépens.
(1) - JO L 206, p. 7, ci-après la «directive `habitats'».
(2) - Il s'agit d'un réseau écologique européen cohérent de sites sur lesquels se trouvent des habitats naturels et des espèces de faune et de flore d'intérêt communautaire et de zones de protection spéciale désignées conformément à la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages, JO L 103, p. 1, ci-après la directive «oiseaux» (voir l'article 3, paragraphe 1 de la directive «habitats»).
(3) - Il a également été affirmé que le délai de transposition expirait au 9 juin 1994, mais cette divergence est sans pertinence en l'espèce.
(4) - Arrêt du 6 mai 1980, Commission/Belgique (102/79, Rec. p. 1473, point 12).
(5) - Arrêt du 10 juin 1982, Becker (8/81, Rec. p. 53, point 25); arrêt du 19 novembre 1991, Francovich e.a., (C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357, points 11 et 12).
(6) - Arrêt du 23 novembre 1977, Enka (38/77, Rec. p. 2203, point 11).
(7) - JO 1980 L 20, p. 43.
(8) - Arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-131/88, Rec. p. I-825).
(9) - Conclusions de l'avocat général Van Gerven sous l'arrêt Commission/Allemagne, précité, note 8, point 7 (souligné dans l'original).
(10) - Ibidem, point 9.
(11) - Arrêt du 5 février 1963, Van Gend en Loos (26/62, Rec. p. 1, p. 13).
(12) - Arrêt du 2 février 1989, Commission/Italie (22/87, Rec. p. 143, point 6).
(13) - Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique (247/85, Rec. p. 3029, point 9).
(14) - Arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, (C-339/87, Rec. p. I-851, point 25).
(15) - Arrêt du 30 mai 1991 (Rec. p. I-2567, point 16).
(16) - Arrêt du 13 novembre 1990, Marleasing (Rec. p. I-4135, point 8).
(17) - Précité, note 14, point 22.
(18) - JO L 229, p. 30.
(19) - Précité, note 15, point 16.
(20) - Ibidem, point 21; bien que le texte évoque la mise en oeuvre de la directive, il est manifeste que le recours de la Commission concernait un défaut de transposition.
(21) - Précité, note 9, points 18 et 19.
(22) - Devenu, après modification, article 175, paragraphe 2 CE; cette disposition a été introduite par le traité sur l'Union européenne conclu avant l'adoption de la directive.
(23) - Bien que pas nécessairement dans celui de l'article 6, paragraphe 1, qui fait référence aux «plans de gestion», dont la nature est manifestement différente de ceux évoqués à l'article 6, paragraphe 3.
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