Generaladvokatens förslag till avgörande
1 I förevarande fördragsbrottsförfarande har kommissionen väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att på ett korrekt sätt införliva artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.(1) Republiken Frankrike har bestritt yrkandet och till stöd för detta åberopat dels befintlig lagstiftning innan direktivet antogs, dels andra åtgärder som vidtagits efteråt. Republiken Frankrike medger emellertid att införlivandet i vissa avseenden inte har varit tillfredsställande.
I - De relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 I artikel 1 l i direktivet definieras ett "särskilt bevarandeområde" som "ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts".
3 I artikel 4 i direktivet föreskrivs ett förfarande i tre etapper för att utse de särskilda bevarandeområdena. Medlemsstaterna föreslår först kommissionen en lista över områden av gemenskapsintresse på deras territorium för skydd av livsmiljöer eller arter. Kommissionen antar den slutliga listan över områden av gemenskapsintresse enligt förfarandet med föreskriftskommitté. Medlemsstaterna är sedan skyldiga att utse områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. Redan innan dessa områden av gemenskapsintresse har utsetts till särskilda bevarandeområden omfattas de av det skydd som det åligger medlemsstaterna att säkerställa enligt artikel 6.2, 6.3 och 6.4.
4 Artikel 6 i direktivet har följande lydelse:
"1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.(2) Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människornas hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse."
5 Artikel 7 i direktivet medför ändringar i vissa delar av de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt artikel 4 i fågeldirektivet. I artikeln föreskrivs följande:
"Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare."
6 I artikel 23.1 föreskrivs att medlemsstaterna skall "sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan. De skall genast underrätta kommissionen om detta."
II - Bakgrund, förfarande och parternas argument
7 Kommissionen underrättade domstolen inom ramen för det förevarande förfarandet, att direktivet anmäldes den 5 juni 1992 och att fristen för att efterkomma artikel 23 löpte ut den 5 juni 1994.(3) Den 16 februari 1995 meddelade Republiken Frankrike kommissionen att direktivet hade införlivats genom två cirkulär, antagna i januari 1993 och i januari 1994, och att införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet avseende projektbedömning för tillfället var föremål för rättsliga överväganden. Den 18 april 1995 underrättade Republiken Frankrike kommissionen om lag nr 95-101 av den 2 februari 1995, till vilken fogats en tabell över de bestämmelser i livsmiljödirektivet och fågeldirektivet som införlivades genom denna lag. Tabellen visar inte att lagen införlivar artikel 6 i direktivet. Kommissionen utfärdade ett första motiverat yttrande den 21 september 1995. Eftersom detta inte beaktade skrivelsen av den 18 april 1995 utfärdade kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande den 31 oktober 1995 som upprepar anmärkningen avseende underlåtenheten att införliva artikel 6 i direktivet. Däremellan, den 30 oktober 1995, informerade Republiken Frankrike kommissionen om dekret nr 95/631 om utarbetandet av en lista över områden av gemenskapsintresse i Republiken Frankrike. När det motiverade yttrandet inte besvarades väckte kommissionen förevarande talan genom ansökan inskriven i domstolens register den 15 juli 1998.
8 I sin ansökan hävdar kommissionen att ingen av de åtgärder som den har delgivits införlivar artikel 6 i direktivet, som fordrar att ett rättsligt ramverk för upprättandet av bevarandeåtgärder skall vara i kraft vid utgången av direktivets införlivandefrist. Enligt kommissionen har Republiken Frankrike inte angivit vilka befintliga bestämmelser i fransk rätt som skulle motsvara artikel 6.1 och 6.2. Republiken Frankrike har inte heller informerat kommissionen om resultatet av de rättsliga övervägandena avseende införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i fransk lag.
9 Republiken Frankrike åberopar det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över avseende genomförandet av direktiv. Den har tillhandahållit en lång förteckning över åtgärder som vidtagits i fransk rätt och som enligt Republiken Frankrike utgör en tillräcklig "arsenal" av lagar, författningar och avtal ägnade att genomföra målen med artikel 6.1 och 6.2 i direktivet. Den har emellertid medgett att det, även om bedömningen av miljökonsekvenserna som föreskrivs i artikel 6.3 var ett krav i fransk rätt innan antagandet av livsmiljödirektivet, enligt de nuvarande bestämmelserna inte är möjligt för myndigheterna att avslå en begäran om plan- eller projekttillstånd. Det är denna aspekt av direktivet, tillsammans med möjligheten att bevilja tillstånd trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området, som är föremål för de rättsliga övervägandena.
10 I sin replik har kommissionen tolkat artikel 6.1 och 6.2 som att den innebär en skyldighet för medlemsstaterna att fastställa skyddsregler för de särskilda bevarandeområdena. Mot bakgrund av svaromålet har den medgett att det finns åtgärder som vidtagits i fransk rätt vars syfte är att införliva dessa bestämmelser, men vidhåller att det i fransk rätt inte finns uttryckliga bestämmelser som tvingar franska myndigheter att tillämpa bevarande- och skyddsåtgärder i de särskilda bevarandeområdena. Kommissionen hävdar att direktivet åtminstone fordrar att en allmän bestämmelse antas för tillämpning av sådana åtgärder som sedan kan åberopas i nationella domstolar.
11 Även omfattningen av kommissionens invändning avseende införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 har begränsats. Till skillnad från artikel 6.3 i direktivet innefattar fransk lagstiftning, i kommissionens mening, inte planer, täcker endast vissa projektkategorier och garanterar inte att bedömningen grundas på konsekvenserna för området i stället för projektets karaktär. De materiella villkoren i artikel 6.4 för att bortse från en negativ bedömning förekommer inte heller i den franska lagens bestämmelser.
12 I sin duplik har Republiken Frankrike medgett att den har brustit i att formellt delge åtgärderna för införlivande av artikel 6.1 och 6.2. Den har med kraft bestritt förekomsten av ett krav på en allmän bestämmelse, vare sig enligt direktivet eller principiellt och har uppmanat domstolen att förklara att avsaknaden av en sådan bestämmelse inte har hindrat förfaranden vid nationella domstolar vad gäller tillämpningen av fågeldirektivet. Detta är huvudfrågan i målet. Republiken Frankrike ifrågasätter även kommissionens tolkning av begreppet "plan" liksom dess åsikt att fransk rätt inte fullgott täcker både planer och projekt och hävdar att franska bestämmelser tar hänsyn till dessas miljökonsekvenser.
III - Bedömning
a) Republiken Frankrikes otillräckliga införlivande av artikel 6.1 och 6.2
13 Kommissionen har medgett att Republiken Frankrike har antagit de lagar och andra författningar som är avsedda att möjliggöra införlivandet av skyldigheterna i artikel 6.1 och 6.2. Republiken Frankrike har för sin del uttryckligen medgett att man inte har antagit en allmän bestämmelse som fordrar att bevarande- och skyddsåtgärder skall tillämpas på de särskilda bevarandeområdena (nedan kallad den allmänna bestämmelsen), men vidhåller att varken direktivet eller domstolens praxis fordrar att en sådan allmän bestämmelse antas. Denna invändning är därför begränsad till frågan om Republiken Frankrike under omständigheterna i det aktuella fallet var skyldig att anta en sådan allmän bestämmelse.
14 För det första är det tydligt att artikel 6.1 och 6.2 inte uttryckligen fordrar en sådan allmän bestämmelse. På samma sätt är artikel 23 till föga ledning. Den kräver att medlemsstaterna skall sätta i kraft "de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv" inom den givna fristen, men frågan kvarstår huruvida en allmän bestämmelse är "nödvändig".
15 Kommissionen menar att en allmän bestämmelse är nödvändig för det fall en medlemsstat har utsett ett område av gemenskapsintresse men underlåter att tillämpa de rättsliga åtgärder som fordras enligt artikel 6.1. I ett sådant fall skulle medlemsstaten emellertid, enligt min mening, bryta mot de materiella bestämmelserna i artikel 6.1 snarare än mot en formell förpliktelse att införliva denna bestämmelse. Som kommissionen har betonat är förevarande talan begränsad till frågan om införlivandet av de omtvistade bestämmelserna.
16 Som svar på kommissionens argument anförde Frankrike under förhandlingen att enskilda personer, eftersom att artikel 6.1 och 6.2 har direkt effekt, kan ifrågasätta åtgärder som vidtagits för ett enskilt särskilt bevarandeområde vid nationella domstolar. Jag godtar inte heller detta resonemang av två skäl. I överensstämmelse med en väl etablerad praxis är den omständigheten att en bestämmelse kan få direkt effekt i bästa fall en "minimigaranti som följer av den bindande karaktären hos den skyldighet som åläggs medlemsstaterna", som inte befriar medlemsstaterna från deras skyldighet att införliva bestämmelsen.(4) Dessutom är ordalydelsen i artikel 6.1 och 6.2, enligt min mening, inte "ovillkorliga och tillräckligt precisa", och uppfyller därför inte de normala kraven för direkt effekt för direktivsbestämmelser.(5) Urvalet och variationen av de möjliga bevarandeåtgärder som kan vidtas fråntar artikel 6.1 den precisionsgrad som är nödvändig för direkt effekt, även om ordalydelsen skulle kunna anses skapa rättigheter för enskilda, vilket är en fråga som inte på något sätt är klargjord.
17 För att besvara denna fråga är det nödvändigt att fastställa det syfte som kravet på direktivs införlivande söker uppnå. När domstolen tolkade artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget (nu artikel 249 EG) i domen i målet Enka förklarade den att "valmöjligheter när det gäller formen för åtgärderna och de nationella myndigheternas metoder för att anta dessa beror på det resultat som rådet eller kommissionen vill uppnå".(6) När det gäller artikel 6.1 och 6.2 i direktivet är resultatet som rådet vill uppnå framställt i sjätte övervägandet i ingressen: "att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse" och "att skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan". De åtgärder som Frankrike hävdar utgör ett tillfredsställande införlivande av de tre bestämmelserna måste därför bedömas utifrån huruvida de uppnår dessa syften.
18 Även i de fall där direktiv avser miljöskydd har domstolen oftast framhållit vikten av skydd av enskilda rättigheter. I domen i målet kommissionen mot Tyskland, där den svarande medlemsstaten hävdade att de materiella bestämmelserna i rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen(7) faktiskt hade följts, förklarade domstolen som följer:
"Införlivandet av ett direktiv med nationell rätt förutsätter inte nödvändigtvis att bestämmelserna formellt och ordagrant upprepas i en specifik uttrycklig bestämmelse. Införlivandet kan, beroende på direktivets innehåll, fullgöras genom en allmän rättslig ram om det genom denna på ett tillräckligt klart och precist sätt faktiskt säkerställs att direktivet kommer att tillämpas fullt ut så att, om direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda, rättighetsinnehavarna ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och att, i förekommande fall, åberopa dessa inför de nationella domstolarna."(8)
19 I förevarande fall är det svårt att hävda att artikel 6.1 eller 6.2 i livsmiljödirektivet "syftar till att skapa rättigheter för enskilda". Generaladvokaten Van Gerven framhöll i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Tyskland att "beträffande direktiv avseende miljöskydd kan det mycket väl vara fråga om skyldigheter".(9) Detta innebär inte, enligt min mening, att införlivandekraven nödvändigtvis är mindre strikta än när det gäller direktiv som skapar rättigheter för enskilda. Tvärtom krävs ett fullständigt regelverk än mer brådskande för att de direktiv som skapar förpliktelser för medlemsstaterna utan några motsvarande rättigheter för enskilda, skall verka effektivt. Jag instämmer i generaladvokaten Van Gervens yttrande i samma förslag till avgörande avseende vikten av "avsaknad av ekonomiska fördelar som skulle kunna uppmuntra medlemsstaterna att följa direktivets bestämmelser", när det gäller att bestämma omfattningen av medlemsstaternas införlivandeskyldigheter enligt ett direktiv.(10) I sådana fall gör sig "enskilda intressenters vaksamhet", erkänd sedan länge av domstolen som en "effektiv kontroll som läggs till den kontroll som artiklarna 169 och 170 (nu artiklarna 226 EG och 227 EG) överlämnar åt kommissionens och medlemsstaternas omsorg", inte gällande.(11)
20 I domen i målet kommissionen mot Italien antog domstolen en något annorlunda och striktare formulering av samma tanke som uttryckts i målet kommissionen mot Tyskland. Den förklarade att "antagandet av sådana åtgärder [särskilda lagar eller författningar] kan inte anses överflödigt om inte de befintliga reglerna i nationell rätt på ett effektivt sätt säkrar att direktivet tillämpas fullt ut".(12) I sådana fall ankommer det särskilt på kommissionen att säkra en effektiv efterlevnad av direktivet i fråga. Domstolens yttrande i målet kommissionen mot Belgien angående fågeldirektivet, att "införlivandets exakthet är särskilt viktig i ett fall som detta då medlemsstaterna är anförtrodda förvaltningen av det gemensamma arvet på respektive territorium"(13), är enligt min mening också relevant i förevarande fall. Fjärde övervägandet i ingressen till livsmiljödirektivet föreskriver att "de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv".
21 Även om kommissionen inte ifrågasätter att Republiken Frankrike har vidtagit vissa rättsliga åtgärder som skulle kunna användas för att säkra efterlevnaden av de materiella bestämmelserna i artikel 6.1, tycks mig detta inte vara tillräckligt för att dra slutsatsen att "den allmänna rättsliga ramen ... på ett tillräckligt klart och precist sätt faktiskt [säkerställer] att direktivet kommer att tillämpas fullt ut". Republiken Frankrike har i synnerhet inte visat att åtgärderna "motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena" eller för övrigt att någon av åtgärderna syftar på dessa särskilda livsmiljötyper eller arter. Den har inte heller visat att dessa rättsliga åtgärder, i avsaknad av en allmän bestämmelse som ålägger nationella myndigheter att tillämpa dem på de särskilda bevarandeområdena och ange villkoren för dess tillämpning, säkrar uppfyllandet av målet med den bestämmelse som sjätte övervägandet i ingressen hänvisar till. Såsom domstolen yttrade i målet kommissionen mot Nederländerna beträffande fågeldirektivet, förutsätter riktigt införlivande "ett fullt rättsligt införlivande av direktivet och inte bara ett införlivande i praktiken".(14)
22 I förevarande fall är det tydligt i direktivet och särskilt i artikel 2.3 att dess införlivande i medlemsstaterna "skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag". Under förutsättning att den känsliga jämvikt som skall uppnås för varje särskilt bevarandeområde mellan dessa hänsynstaganden å ena sidan och miljöskyddsskyldigheterna enligt direktivet å andra sidan, förstår jag inte hur Republiken Frankrikes åtgärder kan anses uppfylla den nödvändiga graden av rättssäkerhet. Republiken Frankrike har i synnerhet inte visat hur enskilda som utövar de tillåtna verksamheterna enligt artikel 2.3 kan "exakt känna till de förpliktelser som åligger dem" i enlighet med domen i målet kommissionen mot Tyskland.(15)
23 På samma sätt kan kommissionen inte försäkra sig om att de nationella åtgärderna är "lämpliga" på så sätt att de är effektiva för att uppnå direktivets mål eller för att säkra att Natura 2000 blir sammanhängande, vilket artikel 3.1 i direktivet föreskriver. Själva mångfalden av åtgärder som Republiken Frankrike kan åberopa talar för en allmän rättslig bestämmelse för att klargöra den nuvarande osäkerheten som omger skyddet av de särskilda bevarandeområdena i Frankrike. Även om de är verkningsfulla i sig själva, hänvisar de inte till särskilda bevarandeområden eller direktivet. Denna viktiga länk i regelkedjan saknas.
24 Vidare har Republiken Frankrike inte visat att de åtgärder som den påstår införlivar artikel 6.1 inte har som enda syfte att bevara, utan också att återställa livsmiljöerna och de vilda djur- och växtarterna av gemenskapsintresse som krävs enligt artikel 2.2 i direktivet eller att åtgärdernas syfte är en "gynnsam bevarandestatus" enligt artikel 1 e i direktivet. Republiken Frankrikes försvar uppvisar även en viss inkonsekvens. Trots att den utger sig för att vara positivt inställd till avtal, verkar samtliga åtgärder som den åberopar vara av lag- eller författningskaraktär, vilket lämnar kommissionen utan vägledning beträffande dess verkliga avsikt i detta avseende. I vart fall motsvarar ingen av dessa rättsliga åtgärder de specifika förpliktelser som uppkommer för medlemsstaterna enligt artikel 6.1 i direktivet.
25 Republiken Frankrikes införlivande av artikel 6.2 är också klart otillräckligt. Som ovan anförts innehåller denna bestämmelse ett förbud mot verksamhet som kan leda till försämring av livsmiljöerna eller störningar av skyddade arter. För det första har Republiken Frankrike inte ens påstått att det finns en bestämmelse i lagen som tillämpar ett sådant förbud på de särskilda bevarandeområdena. Lagen innefattar regler om förbud mot miljöförstöring, men dessa hänvisar inte speciellt till de särskilda bevarandeområdena eller allmänt till direktivets målsättning. Om man tar den som förefaller mest relevant av de nationella bestämmelser som citerades inför domstolen som exempel, innehåller artikel L 211-1.3 i Code Rural ett förbud mot förstöring, förändring eller försämring av vilda djurs och växters livsmiljö "när detta är motiverat av särskilt vetenskapligt intresse eller krav på bevarande av det biologiska arvet". Artikeln hänvisar inte till de särskilda livsmiljötyper eller arter som uppräknas i bilagorna till direktivet. I avsaknad av en särskild hänvisning till direktivet kan de nationella myndigheterna vara omedvetna om sin skyldighet att tolka begreppen "särskilt vetenskapligt intresse" och "biologiskt arv" så långt som det är möjligt i överensstämmelse med ordalydelsen och syftet med artikel 6.2 i direktivet.(16) Vidare är interministeriella dekret nödvändiga för att bestämma vilket av de möjliga förbuden som skall tillämpas och hur länge för varje art (artikel R 211-3 i Code Rural). Under dessa omständigheter, då förbudet är föremål för materiella och processuella villkor och kan begränsas ratione tempore, förefaller bestämmelserna i Code Rural inte utgöra ett riktigt införlivande av artikel 6.2 i direktivet. Republiken Frankrike har inte heller visat någon annan rättslig bestämmelse som utgör ett mer fullständigt införlivande av artikel 6.2.
26 När en direktivsbestämmelse kräver att medlemsstaterna förbjuder ett visst handlande är medlemsstaternas handlingsutrymme beträffande införlivandet av den bestämmelsen mindre än vid en positiv skyldighet. Det allmänna rättsliga sammanhanget är endast tillräckligt när det "på ett tillräckligt klart och precist sätt" föreskriver att ett sådant handlande är rättsstridigt. Den omständigheten att offentliga myndigheter har rätt att förbjuda handlandet i fråga är inte tillräckligt i sig. Som domstolen yttrade i målet kommissionen mot Nederländerna, beträffande fågeldirektivet, "kräver legalitetsprincipen att förbuden i fråga återges i tvingande rättsliga bestämmelser".(17) Enligt min mening är det därför inte tillräckligt att som Republiken Frankrike till sitt försvar hävda att dess rättsliga bestämmelser endast är "i stånd" att säkra direktivets efterlevnad om den inte kan visa att de nödvändigtvis tillämpas på detta vis.
27 Jag skall för sakens fullständighet tillägga att domstolen redan vid ett flertal tillfällen har förklarat att en skyldighet att anta en sådan allmän bestämmelse som är i fråga i förevarande fall kan följa av skyldigheten att införliva miljödirektiv. Artikel 2.1 i rådets direktiv 80/779/EEG av den 15 juli 1980 om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar,(18) föreskriver till exempel gränsvärden för koncentrationen för dessa substanser som "under bestämda perioder inte får överskridas inom medlemsstaternas territorier och under de omständigheter som föreskrivs i följande artiklar". I domen i målet kommissionen mot Tyskland, där den svarande medlemsstaten invände att befintliga bestämmelser och ett förvaltningscirkulär utgjorde ett riktigt införlivande, förklarade domstolen att "bestämmandet av gränsvärden i en obestridligt bindande bestämmelse är nödvändigt för att alla de vars verksamhet kan ge upphov till besvär skall få kännedom om de skyldigheter som åligger dem".(19) I avsaknad av en allmän tvingande regel fann domstolen att de tyska bestämmelserna inte hade införlivat direktiv 80/779/EEG "med obestridlig bindande verkan eller på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls enligt domstolens rättspraxis".(20) På samma sätt förklarade domstolen i domen i målet kommissionen mot Tyskland att det "för att säkra ett fullständigt och effektivt grundvattenskydd är nödvändigt att direktivets förbud tydligt införlivas med nationell rätt" och avgjorde fallet till nackdel för den svarande medlemsstaten ytterligare en gång, eftersom denna inte hade antagit en allmän tvingande bestämmelse.(21) Inte i något av dessa fall krävdes uttryckligen i direktivet att en allmän tvingande bestämmelse skulle antas.
28 Republiken Frankrike har anfört att en allmän bestämmelse inte skulle tillföra någonting till de befintliga bestämmelserna och att den därför inte skulle tjäna något syfte. Jag håller inte med om det. Uppfyllelsen av målsättningarna i artikel 6.1 och 6.2 i direktivet som de formuleras i sjätte övervägandet i ingressen ("säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse") beror till stor del på de åtgärder som nationella myndigheter på olika nivåer vidtar. Det tycks mig vara nödvändigt att dessa myndigheter beaktar artikel 6.1 och 6.2 i varje beslut de fattar beträffande avgränsningen av skyddssystemet för de särskilda bevarandeområdena i nationell rätt och att en allmän bestämmelse som fastslår de särskilda bevarandeområdenas gemenskapskaraktär är nödvändig för det ändamålet. Kommissionen måste för sin del kunna förvissa sig om de nationella införlivandeåtgärdernas tillräcklighet. Kravet på införlivande fyller också detta syfte. Det skulle inte heller vara rättsligt överflödigt att införliva dessa bestämmelser. Genom att anta sådana bestämmelser kan medlemsstaten förväntas utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning på olika punkter och därmed klargöra sina egna skyldigheters omfattning. I vart fall visar erfarenheten att nationella domstolar föredrar att tillämpa nationella bestämmelser framför direktivsbestämmelser, särskilt de som inte har direkt effekt, även om deras ordalydelse är identisk.
29 Jag skulle kunna tillägga att även om domstolen skulle finna att artikel 6.1 och 6.2 inte kräver att en allmän bestämmelse antas anser jag att de olika åtgärder som Republiken Frankrike nämner i detta avseende inte utgör ett tillräckligt specifikt eller uttömmande införlivande av dessa bestämmelser i direktivet.
30 Jag anser därför att kommissionens talan skall vinna bifall såvitt avser yrkandet om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att införliva artikel 6.1 och 6.2 i direktivet på ett korrekt sätt.
b) Otillräckligt införlivande av artikel 6.3 i direktivet
31 Den första delen av kommissionens anmärkning i detta hänseende avser det förhållandet att det i fransk rätt inte föreskrivs en skyldighet att företa en bedömning i överensstämmelse med artikel 6.3 i direktivet. Republiken Frankrike har hävdat att termen "plan" skall tolkas som en samling utvecklingsprojekt ("un ensemble de projet[s] d'aménagement") och att fransk rätt och särskilt artikel 2 i lag nr 76-629 av den 10 juli 1976 redan kräver bedömning av olika "planer" som "projets d'aménagement" och "documents d'urbanisme".
32 Parterna är överens om att varken direktivet eller någon annan gemenskapsrättslig bestämmelse föreskriver en allmängiltig definition av begreppet "plan". Republiken Frankrike hänvisar till förslaget till ett direktiv om bedömning av effekterna på miljön av vissa planer och program som föreskriver en definition av "projekt" för den föreslagna åtgärdens ändamål, men som varken definierar en "plan" eller ett "program". I artikel 130s.2 i EG-fördraget,(22) ändrad genom EU-fördraget från och med den 1 november 1993, används uttrycket "åtgärder som avser fysisk planering" i miljöpolitiska sammanhang, även om artikelns ikraftträdande efterdaterar direktivets antagande. Detta skulle kunna vara en antydan om omfattningen av begreppet i direktivet.
33 När det gäller artikel 6.3(23) måste begreppet "plan" enligt min mening tolkas extensivt. De områden som troligtvis berörs av sådana planer är genom definition områden av gemenskapsintresse som drar nytta av det skyddssystem som införts i enlighet med artikel 6.1 och 6.2. En snäv tolkning av begreppet "plan" skulle strida mot såväl ordalydelsen i artikel 6.3 ("[alla] planer och projekt") som de skyddsändamål som eftersträvas genom utseendet av särskilda bevarandeområden. Eftersom den möjliga framtida utvecklingen av ett område främst beror på bedömningen, tycks det mig att skyldigheten ratione materiae att utföra en förhandsbedömning därför täcker all utvecklingsverksamhet med undantag av den som antingen enskilt eller i kombination med andra utvecklingsverksamheter troligen inte har några betydande verkningar för områdets bevarandemålsättningar. Detta överensstämmer med den gemenskapsrättsliga principen att undantag från huvudregeln (här utvecklingsverksamhet som inte kräver förhandsbedömning) skall tolkas restriktivt.
34 Jag anser inte att avsaknaden av termen "plan" i de förevarande franska bestämmelserna är avgörande eftersom det är klargjort att fransk rätt kräver en förhandsbedömning för vissa planer, särskilt "projets d'aménagement" och "documents d'urbanisme". Eftersom jag, mot bakgrund av den information som tillhandahålls domstolen, är förhindrad att med säkerhet bestämma om dessa begrepp är tillräckligt vida för att innefatta den definition jag ovan föreslog av begreppet "plan", har jag inget annat val än att dra slutsatsen att kommissionen har misslyckats att bevisa sina påståenden i detta avseende.
35 Den andra frågan avser den omständigheten, ej bestridd av Republiken Frankrike, att fransk rätt utesluter vissa projektkategorier från kravet på en förhandsbedömning. Kommissionen hävdar att detta är oförenligt med artikel 6.3 i direktivet. Vid den muntliga förhandlingen påpekade kommissionen, utan att motsägas av Republiken Frankrike på denna punkt, att projekt vars totalkostnader är lägre än 12 miljoner FRF och de projekt som gäller el, gas och telekommunikation inte är föremål för krav på förhandsbedömning. Republiken Frankrike hävdar att orden "kan påverka området på ett betydande sätt" innebär att medlemsstaterna skönsmässigt får bestämma gränsvärden.
36 Kommissionen har rätt på den här punkten. Jag har redan förespråkat en bred omfattning av bedömningsskyldigheten som föreskrivs i artikel 6.3. Det är endast när ett projekt troligen inte har en betydande verkan på uppfyllandet av bevarandeändamålen med området som det inte behöver bli föremål för en förhandsbedömning. Oavsett om direktivet tillåter medlemsstaterna att bestämma gränsvärden eller ej, är det tydligt att det inte tillåter att projekt utesluts från detta krav på grund av arbetets kostnad eller områdestypen som arbetet utförs på.
37 Kommissionens tredje anmärkning under denna grund är att ingen bestämmelse i fransk lag binder kravet på en miljökonsekvensbedömning till bevarandeändamålen med området. Kommissionen har enligt min mening rätt även på denna punkt. I artikel 2 i lag nr 76-629 av den 10 juli 1976, som Republiken Frankrike har åberopat till sitt försvar, görs bedömningskravet beroende av verksamhetstypen, antingen verksamheter som utövas av en offentlig myndighet eller de som fordrar ett tillstånd eller ett godkännande och stadsplaneringshandlingar. I enlighet med denna bestämmelse syftar bedömningen vanligtvis på utvecklingsverksamhet av den naturliga miljön ("le milieu naturel"). Republiken Frankrike har åberopat artikel 2 i införlivandedekretet nr 77-1141, som föreskriver att innehållet i konsekvensbedömningen måste beakta den förutsebara skadan verksamheten har på miljön. Ingen av dessa bestämmelser kräver att bedömningen skall utvisa de verkningar verksamheten har för det enskilda områdets bevarandeändamål och de utgör därför inte ett riktigt införlivande av artikel 6.3.
38 Förutom de omtvistade punkterna har Republiken Frankrike medgett att dess införlivande av artikel 6.3 är ofullständigt i den mån de befintliga bestämmelserna inte tillåter att de behöriga myndigheterna avslår en ansökan om tillstånd att fortskrida med en plan eller ett projekt när förhandsbedömningen visar att de kommer att påverka området negativt.
39 Kommissionen har också gjort gällande att Republiken Frankrike inte har införlivat de materiella bestämmelserna i artikel 6.4 beträffande utvecklingsverksamhetens utförande trots en negativ förhandsbedömning. Republiken Frankrike har inte bemött denna anmärkning i sak utan endast framfört sin avsikt att föra in innehållet i detta stycke i nationell rätt. Jag kan inte se relevansen i denna del av Republiken Frankrikes argumentation, enligt vilken de beslut som fattas inom detta område, i enlighet med lag nr 79-587 av den 11 juli 1979, måste vara tillräckligt motiverade, och jag föreslår därför att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har brutit mot fördraget även på denna punkt.
IV - Förslag till avgörande
40 På grund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Republiken Frankrike, genom att inte inom den föreskrivna fristen ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 i detta direktiv och artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG), samt
2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat direktivet eller livsmiljödirektivet.
(2) - Natura 2000 är ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av områden med livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse samt särskilda skyddsområden som har utsetts i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet) (se artikel 3.1 i livsmiljödirektivet).
(3) - Det har även påståtts att införlivandefristen gick ut den 9 juni 1994, men denna avvikelse saknar betydelse i detta förfarande.
(4) - Dom av den 6 maj 1980 i mål C-102/79, kommissionen mot Belgien (REG 1980, s. 1473; svensk specialutgåva, volym 5, s. 187), punkt 12.
(5) - Dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker (REG 1982, s. 53; svensk specialutgåva, volym 6, s. 285), punkt 25 och dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435), punkterna 11 och 12.
(6) - Dom av den 23 november 1977 i mål 38/77, Enka (REG 1977, s. 2203), punkt 11.
(7) - EGT L 20, 1980, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 211.
(8) - Dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825).
(9) - Förslag till avgörande av generaladvokaten Van Gerven i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 8), punkt 7, kursiverat i originalet.
(10) - Ibidem, punkt 9.
(11) - Dom av den 5 februari 1963 i mål 26/62, Van Gend en Loos (REG 1989, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161), punkt 13.
(12) - Dom av den 2 februari 1989 i mål 22/87, kommissionen mot Italien (REG 1989, s. 143), punkt 6.
(13) - Dom av den 8 juli 1987 i mål 247/85, kommissionen mot Belgien (REG 1987, s. 3029), punkt 9.
(14) - Dom av den 15 mars 1990 i mål C-339/87, kommissionen mot Nederländerna (REG 1990, s. I-851), punkt 25.
(15) - Dom av den 30 maj 1991 i mål C-361/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-2567), punkt 16.
(16) - Dom av den 13 november 1990 i mål C-106/89, Marleasing (REG 1990, s. I-4135; svensk specialutgåva, volym 10, s. 575), punkt 8.
(17) - Punkt 22 (ovan fotnot 14).
(18) - EGT L 229, s. 30; svensk specialutgåva, område 15, volym 3, s. 22.
(19) - Punkt 16 (ovan fotnot 15).
(20) - Ibidem, punkt 21. Även om texten syftar till direktivets genomförande är det ostridigt att kommissionens talan gällde ett felaktigt införlivande.
(21) - Punkterna 18 och 19 (ovan fotnot 8).
(22) - Nu artikel 175.2 EG i ändrad lydelse. Denna bestämmelse infördes i fördraget genom EU-fördraget som slöts innan direktivet antogs.
(23) - Även om detta inte nödvändigtvis är fallet beträffande artikel 6.1 som syftar på skötsel- och förvaltningsplaner. Dessa är tydligt av ett annat slag än de planer som åsyftas i artikel 6.3.
Full & Egal Universal Law Academy