Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit Klageschrift, die am 17. Juli 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Kommission der Portugiesischen Republik vorgeworfen, daß sie weder nach Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft(1) (im folgenden: Richtlinie) Qualitätsziele enthaltende Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer in bezug auf einige Schadstoffe erlassen oder wenigstens in knapper Form mitgeteilt noch angemessene Fristen für ihre Durchführung festgesetzt hat.
Einschlägige Gemeinschaftsregelung
2 Mit der Richtlinie soll die Verschmutzung infolge der Ableitung verschiedener gefährlicher Stoffe aus einer sogenannten "Liste I" beseitigt und die Verschmutzung der Gewässer durch Stoffe aus einer sogenannten "Liste II" verringert werden(2). Die beiden Listen von Schadstoffen sind im Anhang der Richtlinie abgedruckt. Gemäß ihrem Artikel 1 Absatz 1 findet die Richtlinie Anwendung auf die oberirdischen Binnengewässer (Süßwasser), die inneren Küstengewässer (Salzwasser), das Küstenmeer und das Grundwasser. Der Begriff "Ableitung" ist in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d definiert als "jede Einleitung von Stoffen aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang in die in Absatz 1 genannten Gewässer". Der Begriff "Verschmutzung" wird unter Buchstabe e umschrieben als "die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmäßige Nutzung der Gewässer behindert werden".
3 Um die Sanierungsziele zu erreichen, die sich die Richtlinie setzt, müssen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 der Richtlinie "geeignete Maßnahmen [ergreifen], um im Einklang mit dieser Richtlinie die Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste I im Anhang zu beseitigen, und um die Verschmutzung der genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste II im Anhang zu verringern, wobei diese Richtlinie einen ersten Schritt zur Erreichung dieses Ziels darstellt".
4 Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie lautet: "Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden." Artikel 7 Absatz 2 sieht ein System vorheriger Genehmigungen für verschmutzende Ableitungen vor, während nach Absatz 3 die vorerwähnten Programme "Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden", umfassen. Diese Programme können gemäß den Absätzen 4 und 5 "spezifische Vorschriften für die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen und Stoffgruppen sowie Produkten enthalten", wobei sie die letzten wirtschaftlich realisierbaren technischen Fortschritte berücksichtigen, und müssen "die Fristen für ihre Durchführung" festlegen. Nach Absatz 6 schließlich müssen die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung "der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt" werden.
5 Liste II umfaßt Stoffe, "die für die Gewässer schädlich sind, wobei die schädlichen Auswirkungen jedoch auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen". Diese Stoffe sind in zwei Kategorien unterteilt. Die erste enthält die in der Liste I aufgeführten Stoffe, "für die die ... Grenzwerte nicht festgelegt werden"; diese Stoffe, zur Zeit 99, sind vorrangig zu beseitigen. Die zweite umfaßt eine Reihe einzeln aufgelisteter Stoffe und Verbindungen.
6 Der Text der Richtlinie, die am 4. Mai 1976 erlassen und am folgenden Tag den Mitgliedstaaten bekanntgegeben wurde, enthält keine Angabe über die Frist für ihre Umsetzung. Was die Programme zur Verringerung der Verschmutzung angeht, so nimmt die Kommission nach Artikel 7 Absatz 7 in regelmäßigen Abständen eine Gegenüberstellung der erhaltenen Programme vor, um ihre Durchführung zu harmonisieren, und unterbreitet dem Rat erforderlichenfalls einschlägige Vorschläge. Gemäß Artikel 12 Absatz 2 sind die ersten Vorschläge dieser Art, soweit möglich, "binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe dieser Richtlinie" dem Rat zu übermitteln. Folglich mußte die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Programme in Sinne von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie zu erlassen und sie der Kommission zu übermitteln, grundsätzlich bis zum 5. August 1978 erfuellt werden. Die Kommission hatte den Mitgliedstaaten jedoch am 3. November 1976 vorgeschlagen, solche Programme bis zum 15. September 1981 zu erlassen und spätestens am 15. September 1986 mit ihrer Durchführung zu beginnen(3).
7 Die Richtlinie wurde für die Portugiesische Republik mit ihrem Beitritt zu den Europäischen Gemeinschaften(4) am 1. Januar 1986 verbindlich. Von diesem Zeitpunkt an hatte Portugal daher die Pflicht, die betreffenden Sanierungsprogramme zu erlassen.
Vertragsverletzungsverfahren und Anträge der Parteien
8 Am 26. September 1989 forderte die Kommission die portugiesische Regierung auf, ihr in knapper Form bis zum 31. Dezember 1989 die aufgrund von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie erlassenen Sanierungsprogramme mitzuteilen. Da die Kommission von der portugiesischen Regierung keine Antwort erhielt, wiederholte sie am 4. April 1990 ihre Aufforderung, allerdings ohne Erfolg.
9 Daraufhin sandte die Kommission der portugiesischen Regierung am 2. April 1991 ein Schreiben, mit dem sie diese gemäß Artikel 169 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 226 Absatz 1 EG) aufforderte, sich innerhalb eines Monats zur Sache zu äußern. Portugal antwortete mit zwei Schreiben seines Ständigen Vertreters vom 25. April 1991 und 25. Juni 1992, in denen auf die Durchführung einer technischen Studie über die in der Richtlinie aufgeführten Schadstoffe sowie auf einige Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer verwiesen wurde. Die Kommission hielt beide Antworten für unzureichend.
10 Die Kommission richtete daher am 25. März 1993 gemäß Artikel 169 Absatz 1 EG-Vertrag eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die portugiesische Regierung und forderte sie auf, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um der Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen. Hierauf antwortete Portugal mit einem Schreiben seines Ständigen Vertreters vom 9. Juni 1993, das eine neue Liste von laufenden oder geplanten Programmen zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer enthielt. Es folgten Ergänzungen dieser Antwort, und zwar mit Schreiben des Ständigen Vertreters Portugals vom 26. August 1993, 21. Juni 1994, 12. Dezember 1994, 29. Mai 1995, 30. Mai 1996 und schließlich 5. Dezember 1996. Die Kommission hielt keine dieser Antworten für völlig zufriedenstellend.
11 Die Kommission hat daher am 17. Juli 1998 gemäß Artikel 169 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 Absatz 2 EG) Klage erhoben und beantragt,
- festzustellen, daß die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie und dem EG-Vertrag verstoßen hat, daß sie weder nach deren Artikel 7 Programme zur Verringerung der Verschmutzung einschließlich angemessener Qualitätsziele in bezug auf einige Schadstoffe erlassen oder wenigstens in knapper Form mitgeteilt noch angemessene Fristen für ihre Durchführung festgelegt hat;
- der Portugiesischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
12 In ihrer Klagebeantwortung vom 14. Oktober 1998 hat die portugiesische Regierung beantragt,
- "bis zum 31. Dezember 1998 den Eingang von Ergänzungen der Antwort in bezug auf Artikel 7 der Richtlinie abzuwarten" und nach deren Erhalt den Rechtsstreit für erledigt zu erklären;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Zum Vorliegen der Vertragsverletzung
13 Ich weise zunächst darauf hin, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(5) das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich ein Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befindet, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, ohne daß später eingetretene (gesetzliche oder administrative) Veränderungen berücksichtigt werden können. Da im vorliegendem Fall die betreffende Frist am 25. Juli 1993 ablief, ist daher festzustellen, ob die portugiesische Regierung zu diesem Zeitpunkt die Verpflichtung zum Erlaß der in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehenen Sanierungsprogramme erfuellt hatte. Nachdem die Richtlinie am 1. Januar 1986 für Portugal verbindlich geworden war, standen der portugiesischen Regierung über siebeneinhalb Jahre zum Erlaß solcher Programme zur Verfügung. Dieser Zeitraum erscheint vernünftig und angemessen, wenn man seine Dauer und die Zeit berücksichtigt, die die Vorbereitung derartiger Programme vermutlich erfordert.
14 Aus den Akten geht hervor, daß die portugiesische Regierung der Kommission bis zum 25. Juli 1993 folgendes übermittelt hatte: a) eine technische Studie über die in der Richtlinie erwähnten Schadstoffe(6); b) eine schematische Liste der "Programme zur Verringerung der Verschmutzung"(7); c) ein Dokument mit dem Titel "Richtlinie 76/464/EWG. Programme zur Verringerung der Verschmutzung"(8).
15 Was die technische Studie über die in der Richtlinie erwähnten Schadstoffe angeht, so handelt es sich nicht wirklich um ein Programm im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie, sondern um eine vorbereitende allgemeine Maßnahme, wie die portugiesische Regierung im übrigen ausdrücklich einräumt(9). Außerdem hat der Gerichtshof bereits hervorgehoben, daß die in der Richtlinie vorgesehenen Programme zum Schutz der Umwelt und der Wasserressourcen spezifischen Charakter haben müssen, weil "das mit allgemeinen Sanierungsprogrammen verfolgte Ziel der Verringerung der Verschmutzung nicht notwendig dem spezifischeren Ziel der betreffenden Richtlinie entspricht"(10).
16 Das gleiche gilt für die am 9. Juni 1993 übermittelte schematische Liste von "Programmen zur Verringerung der Verschmutzung". Sie ist nichts anderes als ein einfacher Katalog, der nur den Titel, das jeweilige Einzugsgebiet, die betroffene Gemeinde und die geschätzten Kosten der Vorhaben angibt, ohne etwas über ihren Inhalt, ihre Ziele oder ihre Dauer auszusagen. Auch dieses Dokument ist daher offensichtlich ungeeignet, die ordnungsgemäße Erfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie zu gewährleisten, wonach die Sanierungsprogramme in zusammenfassenden Übersichten der Kommission mitgeteilt werden, und zwar unter genauer Angabe der "Qualitätsziele für die Gewässer" und der "Fristen für ihre Durchführung".
17 Zu untersuchen bleibt das Dokument mit dem Titel "Richtlinie 76/464/EWG - Programme zur Verringerung der Verschmutzung", das die portugiesische Regierung der Kommission am 25. Juni 1992 übermittelt hat. Die in diesem Dokument aufgeführten - fünf - Programme enthalten eine sehr vage Beschreibung der durchzuführenden Projekte, ohne daß zu den Qualitätszielen, die in bezug auf die in der "Liste II" genannten Stoffe verfolgt werden, oder zu den Fristen für die Durchführung der betreffenden Projekte irgendwelche Angaben gemacht werden. Wie die Klägerin bemerkt, fallen solche Programme, auch wenn sie das Interesse der portugiesischen Regierung am Gewässerschutz bezeugen, nicht unter den Wortlaut des Artikels 7 der Richtlinie, da sie weder die zu verfolgenden Qualitätsziele noch die Fristen für ihre Durchführung angeben.
18 Daraus folgt, daß die portugiesische Regierung am 25. Juli 1993 die Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie nicht vollständig erfuellt hatte, wie sie im übrigen in der Klagebeantwortung selbst einräumt(11). Der Gerichtshof hat daher entsprechend dem Antrag der Klägerin eine Vertragsverletzung festzustellen.
Kosten
19 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, schlage ich vor, der Portugiesischen Republik, die mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Ergebnis
20 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft verstoßen, daß sie weder nach deren Artikel 7 Programme zur Verringerung der Verschmutzung einschließlich angemessener Qualitätsziele in bezug auf einige Schadstoffe erlassen oder wenigstens in knapper Form mitgeteilt noch angemessene Fristen für ihre Durchführung festgelegt hat.
2. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) - ABl. L 129, S. 23.
(2) - Vgl. siebte und neunte Begründungserwägung.
(3) - Randnr. 5 der Klageschrift.
(4) - Vgl. die Artikel 392 und 395 der Beitrittsakte.
(5) - Vgl. in bezug auf dieselbe Richtlinie zuletzt Urteil vom 11. Juni 1998 in den Rechtssachen C-232/95 und C-233/95 (Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I-3343, Randnr. 38).
(6) - "Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos"; diese Studie war dem Schreiben des Ständigen Vertreters Portugals vom 25. Juni 1992 beigefügt.
(7) - "Programas de redução de poluição", Anlage zum Schreiben des Ständigen Vertreters Portugals vom 9. Juni 1993.
(8) - "Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição", Anlage zum vorerwähnten Schreiben vom 25. Juni 1992.
(9) - Vgl. das oben genannte Schreiben vom 9. Juni 1993, S. 2.
(10) - Urteil Kommission/Griechenland, Randnr. 35. Vgl. auch Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-298/95 (Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I-6747, Randnr. 26).
(11) - Randnr. 6.
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