Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente ricorso, proposto ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, introducendo o mantenendo in vigore un'aliquota ridotta al 5% applicabile ai prodotti elencati ai punti 1.8, 2.11, 2.19 e 3.8 dell'allegato I del codice portoghese dell'IVA, comprendente, rispettivamente, i vini, le macchine ed apparecchiature destinate alla ricerca di forme di energia alternative, i pedaggi afferenti al transito stradale sul Tago e, infine, le attrezzature ed apparecchiature agricole, la Repubblica portoghese ha violato gli artt. 12 e 28, n. 2, della sesta direttiva IVA (in prosieguo: la «sesta direttiva»), nel testo modificato dalla direttiva 92/77/CEE .
Le pertinenti disposizioni legislative
Normativa comunitaria
2. Ai sensi dell'art. 2 della sesta direttiva, sono soggette ad IVA le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate a titolo oneroso da un soggetto passivo che agisca in quanto tale. A termini dell'art. 4, n. 1, si considera soggetto passivo colui che svolga un'attività economica, indipendentemente dalle finalità o dai risultati di tale attività. Le attività economiche ricomprendono, ai sensi dell'art. 4, n. 2, lo sfruttamento di beni materiali o immateriali ai fini di ricavarne un reddito con carattere permanente. L'art. 6, n. 1, primo comma, definisce la prestazione di servizi nel senso di «qualsiasi operazione che non costituisca una cessione di un bene».
3. L'art. 12, n. 3, lett. a), della sesta direttiva, nel testo modificato dalla direttiva 92/77, stabilisce la seguente regola generale:
«A decorrere dal 1° gennaio 1993 gli Stati membri applicano un'aliquota normale che, fino al 31 dicembre 1996, non può essere inferiore al 15% .
(...)
Gli Stati membri possono anche applicare una o due aliquote ridotte. Le aliquote ridotte non possono essere inferiori al 5% e sono applicate soltanto alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi delle categorie di cui all'allegato H».
4. A titolo di deroga, l'art. 28, n. 2, della sesta direttiva, parimenti modificato dalla direttiva 92/77, prevede quanto segue:
«Nonostante l'articolo 12, paragrafo 3, durante il periodo transitorio di cui all'articolo 28 terdecies si applicano le disposizioni seguenti:
(...)
e) Gli Stati membri che al 1° gennaio 1991 applicavano un'aliquota ridotta alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi diverse da quelle di cui all'allegato H, possono applicare l'aliquota ridotta o una delle due aliquote ridotte prescritte all'articolo 12, paragrafo 3 a tali forniture o prestazioni, purché tale aliquota non sia inferiore al 12%».
5. L'art. 4, n. 5, della sesta direttiva contiene norme riguardanti i beni e i servizi forniti da pubbliche autorità. Tale disposizione così recita:
«Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri organismi di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità, anche quando, in relazione a tali attività od operazioni, percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni.
Se però tali enti esercitano attività od operazioni di questo genere, essi devono essere considerati soggetti passivi per dette attività od operazioni quando il loro non assoggettamento provocherebbe distorsioni di concorrenza di una certa importanza.
In ogni caso, gli enti succitati sono sempre considerati come soggetti passivi per quanto riguarda le attività elencate nell'allegato D quando esse non sono trascurabili.
Gli Stati membri possono considerate come attività della pubblica amministrazione le attività dei suddetti enti le quali siano esenti a norma degli articoli 13 o 28».
Normativa nazionale
6. A termini dell'art. 18, primo comma, del codice portoghese dell'IVA, nel testo approvato dal decreto 26 dicembre 1984, n. 394-B/84, modificato dalla legge 9 marzo 1992, n. 2/92, nonché dalla legge 27 dicembre 1994, n. 39-B/94, «le importazioni, cessioni di beni e prestazioni di servizi di cui all'elenco I allegato alla presente legge sono soggette all'aliquota del 5%».
7. L'elenco I del codice portoghese dell'IVA comprende le seguenti operazioni, pertinenti nella specie:
«1.8 Vini ordinari
(...)
2.11 Apparecchi, macchine ed altre attrezzature destinate, esclusivamente o principalmente, alle attività seguenti:
a) cattura ed utilizzazione di energia solare, eolica o geotermica;
b) cattura ed utilizzazione di altre forme alternative di energia;
c) produzione di energia mediante incinerazione o trasformazione di detriti, rifiuti o altri residui;
d) prospezione e ricerca di petrolio e/o sviluppo della scoperta di petrolio e gas naturale;
e) provvedimenti e controlli diretti ad evitare ed a ridurre le varie forme di inquinamento.
(...)
2.19 Pedaggi relativi al transito stradale sul ponte sul Tago a Lisbona.
(...)
3.8 Attrezzature ed apparecchiature agricole, silos mobili, motocoltrici, motopompe, elettropompe, trattori ed altre macchine esclusivamente o principalmente destinate all'agricoltura, all'allevamento o alla silvicultura».
8. Nessuno dei beni e nessuno dei servizi elencati ai punti 1.8, 2.11, 2.19 o 3.8 rientrano nelle operazioni indicate nell'allegato H della sesta direttiva.
Svolgimento del procedimento
9. Ritenendo che i punti 1.8, 2.11, 2.19 e 3.8 dell'elenco I, nel combinato disposto con l'art. 18, primo comma, del codice portoghese dell'IVA, fossero in contrasto con la sesta direttiva, la Commissione trasmetteva al governo portoghese, in data 10 aprile 1996, una lettera di diffida con cui lo invitava a presentare osservazioni entro il termine di due mesi. Il governo portoghese rispondeva con due lettere datate 2 luglio 1996 e 20 novembre 1996 in cui faceva presente alla Commissione il proprio intendimento di elevare, nel corso dell'esercizio finanziario 1997, l'aliquota dell'IVA al 12% con riguardo alle operazioni non previste nell'allegato H della sesta direttiva ed ancora soggette all'aliquota del 5%. Il detto governo richiamava tuttavia l'attenzione sulle difficoltà di esecuzione di tali progetti, in considerazione della forte rilevanza economica dell'aliquota dell'IVA per la società portoghese e della mancanza di una stabile maggioranza nel parlamento portoghese.
10. Ritenendo insoddisfacenti le risposte del governo portoghese, la Commissione emanava, in data 10 giugno 1997, un parere motivato ai sensi dell'art. 169, primo comma, del Trattato, invitando la Repubblica portoghese ad adottare le misure necessarie per conformarsi al parere medesimo entro il termine di due mesi. Il governo portoghese rispondeva a tale parere con due lettere datate 14 agosto 1997 e 10 marzo 1998 in cui confermava alla Commissione l'intendimento di procedere ad un aumento delle aliquote dell'IVA nell'ambito della successiva legge finanziaria, aggiungendo peraltro che la situazione politica poteva impedire l'adozione di tale provvedimento e che l'aliquota dell'IVA gravante sul vino sarebbe probabilmente rimasta di fatto inalterata.
11. Alla luce di tali risposte, la Commissione proponeva ricorso dinanzi alla Corte in data 20 luglio 1998.
Esame
12. L'azione della Commissione presenta due profili che devono essere esaminati separatamente: l'aliquota dell'IVA applicabile ai prodotti elencati ai punti 1.8, 2.11 e 3.8 dell'elenco I e l'aliquota dell'IVA sul pedaggio del ponte di cui al punto 2.19 dell'elenco I.
L'aliquota dell'IVA gravante su taluni beni
13. La Commissione sottolinea che al 1° gennaio 1991 le operazioni elencate ai punti 1.8, 2.11 e 3.8 erano soggette ad un'aliquota dell'IVA ridotta. La Repubblica portoghese poteva dunque legittimamente applicare a tali operazioni un'aliquota dell'IVA ridotta, ai sensi dell'art. 12, n. 3, lett. a), nonché dell'art. 28, n. 2, della sesta direttiva. Da tali disposizioni risulta tuttavia che l'aliquota ridotta non può essere inferiore al 12%. Applicando un'aliquota pari solo al 5%, la Repubblica portoghese avrebbe quindi violato gli artt. 12, n. 3, lett. a), e 28, n. 2, della sesta direttiva venendo così meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del Trattato.
14. Il governo portoghese non nega che l'art. 18 del codice dell'IVA è in contrasto con la sesta direttiva laddove applica alle operazioni di cui ai punti 1.8, 2.11 e 3.8 dell'elenco I un'aliquota dell'IVA del 5% invece che del 12%. Il detto governo dichiara tuttavia di voler prendere rapidamente misure dirette a risolvere il problema e che l'inadempimento alla direttiva sarebbe riconducibile alla mancanza di maggioranza parlamentare a favore dell'aumento dell'aliquota dell'IVA postulato dalla direttiva.
15. Secondo costante giurisprudenza, le misure emanate da uno Stato membro successivamente alla scadenza del termine fissato nel parere motivato non possono essere prese in considerazione dalla Corte ed uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini prescritti da una direttiva .
16. La domanda della Commissione deve essere quindi accolta con riguardo ai punti 1.8, 2.11 e 3.8 dell'elenco I.
L'aliquota dell'IVA gravante sul pedaggio relativo al transito sul ponte sul Tago
17. La legittimità dell'aliquota dell'IVA applicata sul pedaggio per il transito sul ponte sul Tago deve essere esaminata alla luce dell'art. 4, n. 5, della sesta direttiva e delle recenti sentenze della Corte pronunciate in una serie di cause relative a tale disposizione .
18. Nelle dette sentenze la Corte di giustizia ha dichiarato che l'art. 4, n. 5, primo comma , si applica ai pedaggi riscossi per l'utilizzazione di infrastrutture, quali strade o ponti, in presenza di due condizioni. In primo luogo, la messa a disposizione di un'infrastruttura deve costituire un'attività esercitata da un organismo di diritto pubblico. In secondo luogo, nell'esercizio di tale attività, l'organismo deve agire in quanto pubblica autorità. Per quanto attiene alla prima condizione, la Corte ha affermato che «un'attività svolta da un privato non è esente dall'IVA per il solo fatto di consistere nel compimento di atti che rientrano nelle prerogative della pubblica autorità» . Per quanto riguarda la seconda condizione, la Corte ha dichiarato che le attività esercitate in quanto pubblica autorità sono quelle «svolte dagli enti di diritto pubblico nell'ambito del regime giuridico loro proprio, escluse le attività da essi svolte in base allo stesso regime cui sono sottoposti gli operatori economici privati» .
19. All'udienza è sembrato che la Commissione ed il governo portoghese ammettessero che l'organismo incaricato di fornire l'accesso al ponte sul Tago sia soggetto al diritto pubblico ed agisca in tale ambito quale pubblica autorità ai sensi dell'art. 4, n. 5, ma che considerassero tale disposizione nel senso di deroga facoltativa al principio generale secondo cui tutte le forniture di beni e servizi sono soggette ad IVA.
20. L'art. 4, n. 5, prevede che gli organismi cui si applica tale disposizione «non sono considerati soggetti passivi». Contrariamente alla tesi sostenuta dalle parti all'udienza, dal tenore dell'art. 4, n. 5, emerge chiaramente che si tratta di una disposizione imperativa piuttosto che di una deroga facoltativa . L'art. 4, n. 5, non attribuisce agli Stati membri la libertà di scegliere tra l'applicazione, alle operazioni ricomprese nella sfera di tale disposizione, delle norme ordinarie in materia di IVA, l'applicazione di una delle aliquote ridotte di cui all'art. 28, o l'applicazione di un'altra aliquota IVA. Le operazioni ricomprese nella sfera dell'art. 4, n. 5, non sono soggette ad IVA.
21. L'unica deroga a tale regola, ove si escludano le operazioni elencate nell'allegato D di cui non si discute nella specie, riguarda l'ipotesi in cui il mancato assoggettamento di un'autorità pubblica «provocherebbe distorsioni di concorrenza di una certa importanza» . Non risulta tuttavia provato che il mancato assoggettamento dell'organismo responsabile del servizio di accesso al ponte sul Tago sia fonte di distorsioni della concorrenza di una certa importanza. Secondo le dichiarazioni del governo portoghese all'udienza, esistono due ponti stradali sul Tago. All'accesso ai due ponti provvedono organismi pubblici. Il pedaggio - e l'IVA applicata al medesimo - è fissato per i due ponti nello stesso importo. Né il pedaggio né l'aliquota dell'IVA sono liberamente stabiliti dai responsabili del servizio di accesso. L'aliquota dell'IVA è fissata per legge ed il pedaggio è fissato dal governo portoghese nell'ambito di un contratto che attribuisce al pertinente organismo pubblico una concessione di sfruttamento, gestione e manutenzione del ponte sul Tago. In base a tali dichiarazioni, la cui esattezza non è stata contestata dalla Commissione all'udienza, sembra che non sussista concorrenza significativa tra gli organismi responsabili dell'accesso ai due ponti sul Tago a Lisbona.
22. Ne consegue, a mio parere, che il punto 2.19 dell'elenco I allegato al codice portoghese dell'IVA è in contrasto con l'art. 4, n. 5, della sesta direttiva nella parte in cui applica un'aliquota dell'IVA del 5% sui pedaggi riscossi per il transito sul ponte sul Tago.
23. E' tuttavia pacifico che nei ricorsi per inadempimento la Corte non può accertare un'inadempimento diverso da quello oggetto della domanda . Nella causa in esame la Commissione ha dedotto nel parere motivato e nel ricorso che la Repubblica portoghese, applicando un'aliquota dell'IVA inferiore a quanto stabilito dagli artt. 12 e 28, n. 2, della sesta direttiva, sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato. La Commissione non ha peraltro dedotto la violazione dell'art. 4, n. 5, della sesta direttiva.
24. Con riguardo al punto 2.19 dell'elenco I il ricorso della Commissione deve essere quindi, a mio parere, respinto.
Sulle spese
25. A termini dell'art. 69 del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione è risultata vittoriosa con riguardo alla maggior parte dei capi della propria domanda ed ha chiesto la condanna della controparte alle spese. Ritengo pertanto che la Repubblica portoghese debba essere condannata alle spese.
Conclusione
26. Alla luce delle suesposte osservazioni, suggerisco alla Corte di:
1) dichiarare che, introducendo o mantenendo in vigore un'aliquota dell'IVA ridotta al 5% sui prodotti indicati ai punti 1.8, 2.11 e 3.8 dell'elenco I allegato al codice portoghese dell'IVA, comprendente, rispettivamente, i vini, le macchine e le apparecchiature destinate alla ricerca di forme di energia alternative, nonché le attrezzature e le apparecchiature agricole, la Repubblica portoghese ha violato gli artt. 12 e 28, n. 2, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme, nel testo modificato dalla direttiva del Consiglio 19 ottobre 1992, 92/77/CEE, che completa il sistema comune di imposta sul valore aggiunto e modifica la direttiva 77/388 (ravvicinamento delle aliquote dell'IVA);
2) respingere il ricorso quanto al resto;
3) condannare la Repubblica portoghese alle spese.
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