Conclusioni dell avvocato generale
1. I coniugi Linster, proprietari pro indiviso di terre coltivabili situate in Lussemburgo, sono stati citati in giudizio dal detto Stato per un procedimento di espropriazione per motivi di utilità pubblica in ragione della costruzione di un tratto di autostrada che collega il sud del paese con la rete tedesca.
2. Avverso l'espropriazione i coniugi Linster deducono l'illegittimità del regolamento granducale ai sensi del quale è stato deciso il tracciato della via di comunicazione. Sostengono che l'adozione del detto regolamento non è stata preceduta da una valutazione dell'impatto ambientale del progetto di opera pubblica conformemente alle disposizioni della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE : quest'ultima, per di più, non è stata integralmente trasposta nei termini previsti .
3. Viene di nuovo sollevata la questione della conformità di un atto di diritto interno con una direttiva comunitaria non trasposta. Il Tribunal d'arrondissement di Lussemburgo chiamato a decidere dell'applicabilità di tale direttiva alla controversia per la quale è stato adito e a stabilire le condizioni di tale applicabilità, chiede a questa Corte, in particolare, di dire se l'applicazione della direttiva 85/337 presupponga la previa di dimostrazione della sua efficacia diretta o se il controllo della legittimità del progetto di opera pubblica, con riferimento alla direttiva, non sia necessariamente subordinato a una siffatta dimostrazione.
I - La normativa pertinente
A - La direttiva 85/337
4. L'articolo 1 della direttiva, la quale definisce il suo oggetto e delimita il suo ambito di applicazione, così dispone:
«1. La presente direttiva si applica alla valutazione dell'impatto ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale importante.
(...)
5. La presente direttiva non si applica ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso l'obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la procedura legislativa».
5. L'articolo 4 elenca i progetti soggetti alle disposizioni della direttiva. Esso prevede, al n. 1, che, con riserva dell'art. 2, n. 3 , i progetti appartenenti alle classi elencate nell'allegato I formano oggetto di valutazione ai sensi degli artt. da 5 a 10.
6. L'allegato I indica quanto segue:
«Progetti di cui all'art. 4, paragrafo 1
(...)
7. Costruzione di autostrade, via di rapida comunicazione (1) ...
(1) La nozione di "via di rapida comunicazione" ai sensi della presente direttiva corrisponde alla definizione fornita dall'accordo europeo sulle grandi vie di traffico internazionale del 15 novembre 1975».
7. Gli artt. 5 e 6 della direttiva precisano il regime applicabile ai progetti che rientrano nel suo campo di applicazione per quanto riguarda l'informazione e la consultazione del pubblico interessato. Essi hanno, in particolare, fatto riferimento al ruolo degli Stati membri nella comunicazione delle informazioni relative al progetto che il committente è tenuto a fornire alla popolazione, alle modalità di tale informazione e alla natura delle informazioni comunicate nonché l'obbligo di consultazione al quale sono tenuti gli Stati membri.
8. L'art. 5 dispone:
«1. Nel caso dei progetti che, a norma dell'art. 4, devono formare oggetto di una valutazione dell'impatto ambientale ai sensi degli artt. da 5 a 10, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il committente fornisca, nella forma opportuna, le informazioni specificate nell'allegato III, qualora:
a) gli Stati membri ritengano che le informazioni siano appropriate ad una determinata fase della procedura di autorizzazione ed alle caratteristiche peculiari di un progetto specifico o di un tipo di progetto e dei fattori ambientali che possono subire il pregiudizio;
b) gli Stati membri ritengano che si possa ragionevolmente esigere che un committente raccolga i dati, tenendo conto, fra l'altro, delle conoscenze e dei metodi di valutazione disponibili.
2. Le informazioni che il committente deve fornire conformemente al paragrafo 1 comportano almeno:
- una descrizione del progetto con informazioni relative alla sua ubicazione, progettazione e dimensioni;
- una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente compensare rilevanti effetti negativi;
- i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull'ambiente;
- una sintesi non tecnica delle informazioni di cui al primo, secondo e terzo trattino.
3. Gli Stati membri, qualora lo reputino necessario, provvedono affinché le autorità mettano a disposizione del committente le informazioni appropriate di cui dispongono».
9. L'art. 6, nn. 2 e 3, così dispone:
«2. Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché:
- qualsiasi domanda di autorizzazione nonché le informazioni raccolte ai sensi dell'art. 5 siano messe a disposizione del pubblico;
- al pubblico interessato sia data la possibilità di esprimere il parere prima dell'avvio del progetto.
3. Le modalità di informazione e consultazione sono definite dagli Stati membri i quali, secondo le caratteristiche particolari dei progetti o dei siti interessati, hanno tra l'altro la facoltà di:
- individuare il pubblico interessato,
- precisare il luogo in cui le informazioni possono essere consultate,
- specificare la maniera in cui il pubblico può essere informato, ad esempio mediante affissione nell'ambito di una determinata zona, pubblicazione nei giornali locali, organizzazione di esposizione con piani, disegni, tabelle e grafici plastici,
- determinare in che modo debba avvenire la consultazione del pubblico, ad esempio per iscritto e per indagine pubblica,
- fissare dei periodi appropriati per le diverse fasi della procedura per garantire che venga presa una decisione entro termini ragionevoli».
B - Il diritto nazionale
10. La legge 16 agosto 1967, avente ad oggetto la creazione di una grande arteria di comunicazione e di un fondo per le strade , all'art. 1 così dispone:
«Il governo ha autorizzato la creazione di un grande sistema viario di comunicazione conformemente al piano generale disposto dall'art. 6 e ai progetti che il Granducato delibera conformemente all'art. 9. I lavori di costruzione di tale rete stradale sono dichiarati di utilità pubblica».
11. L'art. 6 della medesima legge fissa l'elenco delle strade da costruire. Questo articolo, come modificato con legge 31 luglio 1995 , così dispone:
«Il programma generale per la creazione di una grande rete stradale di comunicazione è il seguente. I nomi delle località citate non indicano necessariamente le località propriamente dette ma i dintorni delle stesse:
(...)
- una strada collettrice del Sud, che collega tra di loro le principali località del bacino minerario da Rodange a Bettembourg, il collegamento di questa alla rete autostradale esistente, e i relativi raccordi ai principali siti industriali della regione e alla rete stradale tedesca e belga fino ai rispettivi limiti di frontiera.
(...)».
12. Il tracciato dell'autostrada della Saar è stato definito con regolamento granducale 21 novembre 1996, che approva la planimetria delle parcelle espropriabili e l'elenco dei proprietari di tale parcelle ai fini della costruzione del tronco II, Hellange - Mondorf-les-Bains, del raccordo autostradale con la Saar .
II - I fatti e il procedimento a quo
13. L'espropriazione è stata eseguita sulla base della legge 16 agosto 1967, come modificata con legge 31 luglio 1995, recante l'iscrizione del progetto di grande viabilità al programma generale per la creazione di una grande sistema viario di comunicazione, e del regolamento granducale 21 novembre 1996, con il quale sono state approvate le planimetrie delle parcelle.
14. Il Tribunal d'arrondissement di Lussemburgo ha ricordato che, ai sensi della legge del 1995, un art. 14 bis è stato aggiunto alla legge 16 agosto 1967, il cui primo comma così dispone: «L'iscrizione di qualsiasi progetto di costruzione nel testo della presente legge è subordinata alla previa elaborazione di uno studio di valutazione dell'impatto ambientale e umano».
A suo parere, la commissione dei lavori pubblici della Camera dei deputati aveva ritenuto che l'art. 14 bis non dovesse applicarsi al progetto di cui trattasi, ma «che lo spirito di [tale testo] fosse stato rispettato per quanto riguarda la costruzione di tale collegamento stradale e che non occorreva applicare la procedura prevista dall'art. 14 bis» . In tal modo il legislatore ha considerato che l'obbligo di procedere allo studio dell'impatto previsto dall'art. 14 bis non riguardava il progetto di collegamento alla rete stradale tedesca.
Il giudice a quo, inoltre, ha precisato che questo articolo, come pure il regolamento granducale 31 ottobre 1995, adottato per la sua esecuzione, sono destinati a trasporre la direttiva 85/337, nell'ottica dei progetti futuri da inserire nella legge del 1967 e prevedono gli studi d'impatto da effettuare nonché il procedimento di consultazione del pubblico .
15. Il Tribunal d'arrondissement di Lussemburgo ha fatto chiaramente presente che la regolarità della procedura di espropriazione è subordinata alla conformità della legge 31 luglio 1995 e del regolamento granducale 21 novembre 1996 con la direttiva 85/337, con la conseguenza che è sua competenza esaminare se lo studio d'impatto ambientale e la consultazione del pubblico sono stati realizzati conformemente alle sue disposizioni .
III - Le questioni pregiudiziali
16. Per controllare la conformità degli atti controversi con la direttiva, il giudice a quo ritiene necessario sottoporre varie questioni a questa Corte. Le due prime questioni hanno ad oggetto l'applicabilità della direttiva con riferimento ai suoi eventuali effetti diretti, mentre gli altri quattro si riferiscono all'interpretazione del suo contenuto.
«1) Se gli artt. 177 e 189 del Trattato CE vadano interpretati nel senso che il giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, chiamato a conoscere della legittimità di un procedimento di esproprio per causa di pubblica utilità di beni immobili appartenenti ad un privato, possa accertare la mancata effettuazione della valutazione dell'impatto ambientale della realizzazione di un'autostrada, progetto di cui all'art. 4, n. 1, prescritta dall'art. 5, n. 1, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, e che le informazioni raccolte a tenore dell'art. 5 non sono state messe a disposizione del pubblico e che al pubblico interessato non è stata data la possibilità di esprimere il proprio parere prima dell'avvio del progetto, in contrasto col disposto dell'art. 6, n. 2, quando la direttiva non sia stata integralmente trasposta nell'ordinamento nazionale, malgrado la scadenza del termine a tal fine previsto, ovvero se un siffatto accertamento implichi un giudizio sull'effetto diretto della direttiva, con conseguente obbligo per il giudice di investire della relativa questione la Corte di giustizia delle Comunità europee.
2) Nel caso in cui la Corte affermi, come soluzione della prima questione, l'obbligo del giudice - avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno - di rivolgersi alla Corte di giustizia con una questione pregiudiziale, la questione è la seguente:
Se la menzionata direttiva possa trovare applicazione in una controversia vertente sull'esproprio per causa di pubblica utilità di un bene immobile appartenente ad un privato e se il giudice, chiamato a conoscere della legittimità del procedimento di espropriazione, possa dichiarare che, in contrasto con gli artt. 5, n. 1, e 6, n. 2, non sia stata effettuata la valutazione dell'impatto ambientale e che le informazioni raccolte a tenore dell'art. 5 non siano state messe a disposizione del pubblico e che al pubblico interessato non sia stata data la possibilità di esprimere il proprio parere prima dell'avvio del progetto di costruzione di un'autostrada, opera prevista dall'art. 4, n. 1.
3) Se l'atto legislativo nazionale di cui all'art. 1, n. 5, della menzionata direttiva costituisca un'autonoma nozione di diritto comunitario o debba definirsi secondo il diritto interno.
4) Se, nel caso in cui l'atto legislativo nazionale costituisca un'autonoma nozione di diritto comunitario, una norma adottata dal Parlamento a seguito di dibattimento parlamentare pubblico debba essere considerata quale atto legislativo nazionale ai sensi dell'art. 1, n. 5, della direttiva.
5) Se il progetto di opera, ai sensi dell'art. 1, n. 5, della menzionata direttiva, adottato in dettaglio con atto legislativo nazionale specifico costituisca un'autonoma nozione di diritto comunitario o debba definirsi secondo il diritto interno.
6) Se, nel caso in cui la nozione di progetto di opera, ai sensi dell'art. 1, n. 5, della direttiva, adottato in dettaglio con atto legislativo nazionale specifico costituisca un'autonoma nozione di diritto comunitario, il progetto adottato con decisione del Parlamento, a seguito di dibattimento parlamentare pubblico, di realizzare la costruzione di un'autostrada al fine di ottenere la confluenza in altre due strade, senza stabilire il percorso dell'autostrada da costruire, debba ritenersi escluso dalla sfera di applicazione della direttiva».
IV - Sulla prima e sulla seconda questione
17. Le due prime questioni pregiudiziali vertono sulle condizioni in presenza delle quali la direttiva 85/337 possa avere nella specie applicazione: di conseguenza occorre esaminarle insieme.
18. L'effetto diretto della direttiva è, in realtà, il fulcro di tali questioni. Queste si riferiscono sia all'obbligo, sia alla libertà del giudice di adire questa Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale affinché venga stabilita l'esistenza o l'assenza di effetti diretti di una direttiva non trasposta, nell'ipotesi in cui la previa dimostrazione di un tale effetto sarebbe una condizione della sua applicazione.
19. Più precisamente, dalla lettura delle questioni sollevate risulta che il Tribunal d'arrondissement di Lussemburgo chiede chiarimenti sui seguenti vari punti, che costituiscono altrettante questioni sottoposte a questa Corte.
20. In primo luogo, il giudice a quo chiede se può, quando è chiamato a sindacare la conformità di una norma di diritto nazionale con una direttiva non trasposta nei termini prescritti, applicare le disposizioni di tale direttiva senza verificare se abbiano effetto diretto o se l'applicazione di tali disposizioni sia subordinata al previo accertamento dell'esistenza di un siffatto effetto nel suo diritto nazionale.
21. In secondo luogo, il giudice lussemburghese vuol sapere se, in quest'ultima ipotesi, è tenuto ad adire questa Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale intesa a stabilire se le pertinenti disposizioni delle direttive siano idonee a produrre effetto diretto.
22. Infine, in siffatta ipotesi, viene chiesto a questa Corte di dichiarare se gli artt. 5, n. 1, e 6, n. 2, della direttiva 85/337 abbiano effetto diretto, di modo che possono essere applicati alla controversia pendente.
23. Il primo punto, da cui dipendono le soluzioni da dare alle successive questioni, è senza dubbio il più importante, perché solleva una questione di principio legata alle condizioni dell'effettiva applicazione del diritto comunitario . Queste sono determinate dai rapporti particolarmente complessi che intercorrono tra le direttive non trasposte e l'effetto diretto che, in talune condizioni, può essere loro riconosciuto. Come in seguito dimostrerò, tali rapporti possono presentarsi sotto una luce particolare, allorché il giudice nazionale è chiamato a valutare la legittimità di una norma di diritto interno.
L'effetto diretto delle direttive non trasposte
24. E' noto che il diritto comunitario costituisce parte integrante dell'ordinamento giuridico applicabile nel territorio di ciascuno degli Stati membri e che gli effetti nel diritto interno di una norma comunitaria non sono, in linea di principio, subordinati all'interposizione di norme statali .
25. Se è vero che tale principio fondamentale vale soprattutto per gran parte delle norme del Trattato , dei regolamenti e delle decisioni , la particolare natura delle direttive ha suscitato le maggiori discussioni. Nella misura in cui la direttiva vincola ciascuno Stato membro destinatario per quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle autorità nazionali il potere di stabilire la forma e i mezzi , il riconoscimento del loro effetto diretto nel diritto degli Stati membri non era automatico e, ad ogni modo, la necessità imperativa di garantire l'efficacia al diritto comunitario trovava limiti a priori nella natura stessa degli atti destinati a darvi attuazione.
26. Il giudice nazionale, incaricato di dare applicazione ad una norma i cui effetti devono prevalere, ma che trovano ostacolo nel fatto che la competente autorità nazionale non abbia provveduto alla sua trasposizione nel diritto interno, qualora sia adito per una controversia rientrante nell'ambito di applicazione di una direttiva non trasposta, si trova di fronte a una situazione incerta, idonea a nuocere all'efficacia del diritto comunitario.
27. Per definizione, le norme giuridiche sorte dal sistema dei Trattati tendono a modificare, fin dalla loro stessa emanazione, l'ordinamento giuridico degli Stati membri, il che giustifica che gli ostacoli a tale integrazione vengano rimossi. Tuttavia, per quanto riguarda le direttive, la difficoltà deriva dal fatto che l'ostacolo è dato dall'inadempimento degli Stati membri, quando la natura stessa di tale categoria di atti ne fa dipendere l'efficacia dall'intervento di un atto di diritto interno.
28. Pertanto, qualsiasi iniziativa intesa a riconoscere alle disposizioni di una direttiva non trasposta l'idoneità a produrre direttamente effetti giuridici si trova di fronte a varie obiezioni.
29. Il rischio consiste innanzitutto nel disconoscere la specificità delle direttive, in ragione della preoccupazione di assicurare agli Stati membri, fissando loro obiettivi precisi e vincolanti, un margine di discrezionalità nell'esecuzione del diritto comunitario. Anche se le frontiere tra i vari tipi di atti comunitari non sono sempre chiaramente delimitate, specie quando le direttive raggiungono un grado di precisione comparabile a quello dei regolamenti o quando questi ultimi necessitano, per la loro attuazione, di un certo numero di provvedimenti di esecuzione nel diritto nazionale degli Stati membri, la volontà degli autori del Trattato e la tipologia degli atti stabiliti nell'art. 189 del Trattato obbligano a un rispetto minimo della iniziale distinzione .
30. Quest'ultima si impone a maggior ragione tanto più che riflette in ampia misura la ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e la Comunità, il che invita a non far assurgere a principio l'assimilazione delle direttive, atti di cooperazione legislativa, ai regolamenti, norme privilegiate nelle azioni rientranti nell'esclusiva competenza della Comunità.
31. Consentire inoltre al giudice di applicare una direttiva non trasposta si risolverebbe, sotto taluni aspetti, a investirlo di una funzione di carattere legislativo, poiché la sua decisione occupa lo spazio inizialmente lasciato alle competenti autorità degli Stati membri preposti alla sua trasposizione .
32. Infine, come ho già rilevato, questa Corte ha dichiarato che «(...) una direttiva non può essere fatta valere nei confronti di un singolo (...) e non può di per sé creare un obbligo a carico di un singolo» ed ha così tassattivamente disatteso quello che si chiama effetto diretto «orizzontale» delle direttive .
33. Posta di fronte allo stesso problema con il quale si confrontano i giudici nazionali che li obbliga a dover operare una scelta tra la legalità formale, dettata dalla nomenclatura degli atti comunitari, e la preoccupazione prammatica di assicurare l'efficacia della norma comunitaria, questa Corte ha ricercato un equilibrio tra i due estremi dell'alternativa. Ha riconosciuto che, in talune ipotesi, esattamente identificabili, era possibile riconoscere che talune disposizioni di una direttiva producono effetti diretti nel diritto interno.
34. Il riconoscimento dell'effetto diretto delle direttive è stato inizialmente basato esclusivamente sull'effetto vincolante conferito alla direttiva dall'art. 189 del Trattato, che non consente «di escludere in linea di principio che l'obbligo da lei imposto possa essere invocato dalla persona interessata» , e sull'effetto utile che «(...) sarebbe limitato se i singoli non potessero far valere in giudizio la sua efficacia e se i giudici nazionali non potessero prendere l'obbligo in considerazione come norma di diritto comunitario» .
35. Il comportamento dello Stato membro inadempiente si è in seguito rivelato essere il principale fondamento di tale effetto di deroga delle direttive. Questa Corte ha così considerato che «(...) lo Stato membro che non abbia adottato, entro i termini, i provvedimenti di attuazione imposti dalla direttiva non può opporre ai singoli l'inadempimento, da parte sua, degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa» .
36. Così, circoscritta alle controversie di tipo «verticale», cioè quelle che oppongono un singolo alla pubblica autorità, l'idoneità delle direttive di produrre effetto diretto non trova più soltanto la propria giustificazione fondamentale nella loro natura di norme di diritto positivo, la cui finalità resta quella di modificare l'ordinamento giuridico; essa si spiega altresì col fatto che il compito di trasporre le direttive, che spetta gli Stati membri, allo scopo di conferire loro lo stato di norma giuridica completa, impedisce agli stessi di invocare a loro favore una situazione di inadempimento, di cui essi stessi sono la causa.
37. Affinché le disposizioni di una direttiva producano effetti in assenza di norme di trasposizione nel diritto interno, occorre altresì che siano soddisfatte talune condizioni che attestano che esse hanno la capacità di essere integrate di diritto nella normativa nazionale e, pertanto, applicate senza intermediari. Una norma incompleta come è, per ipotesi, la direttiva è a priori immobilizzata in assenza di norme di trasposizione, salvo che proprio le caratteristiche del suo contenuto si prestino ad un'applicazione diretta pura e semplice.
38. Ed è così allorché l'obbligo che essa implica è sufficientemente preciso e incondizionato . Queste esigenze sono puramente tecniche nel senso che sono dettate dalla funzione stessa di giudicare, la quale presuppone che una regola di diritto è tanto più facile ad applicarsi in quanto non sussistono dubbi sul suo contenuto ed è così idonea a produrre di per sé effetti giuridici . Esse delimitano altresì l'ambito della competenza del giudice designando le norme che può applicare senza eccedere i suoi poteri .
39. L'esigenza dell'incondizionalità, che è la più difficile a ravvisarsi tra le due condizioni, parte dall'idea che, per produrre effetto diretto, la disposizione invocata di una direttiva non trasposta non deve essere subordinata, in particolare, «(...) all'intervento di alcun atto, sia esso emesso dalle istituzioni delle Comunità che dagli Stati membri» . Più esattamente, le misure di trasposizione o, sul piano comunitario, di applicazione che possono essere necessarie non ostano al riconoscimento dell'effetto diretto della direttiva allorché il margine di discrezionalità dell'autorità incaricata di darvi attuazione è nullo o persino semplicemente ridotto .
40. Al contrario, il carattere condizionato, come l'imprecisione di una direttiva, vieta al giudice di farne applicazione fin tanto che essa non abbia costituito oggetto di una trasposizione nel diritto interno. In tal modo è stato possibile scrivere che, «quando uno Stato non ha dato attuazione ad una direttiva "condizionata", esso è certamente in difetto, ma l'effetto diretto non può entrare in gioco, perché nessuno sa quale norma occorrerebbe applicare» . Orbene, non spetta al giudice sostituirsi allo Stato membro inadempiente elaborando in sua vece la norma giuridica che fa difetto.
41. Tuttavia, se è vero che questa Corte, prima di pronunciarsi sull'effetto diretto di una direttiva, fa di norma riferimento a questi criteri, non sempre ciò si verifica.
42. Interpellata proprio sugli effetti diretti di una direttiva, è accaduto che questa Corte, dopo aver ricordato l'effetto vincolante che si ricollega alle direttive e la necessità di preservare il loro effetto utile, abbandona la doppia esigenza della precisione e dell'incondizionalità per interessarsi soltanto del margine di valutazione discrezionale di cui gli Stati membri dispongono ai sensi della detta direttiva . Invece di procedere ad un'analisi del contenuto delle disposizioni di cui trattasi per constatare o negare la loro applicabilità, questa Corte ha invitato il giudice nazionale ad «(...) accertare se il legislatore nazionale, nell'esercizio della facoltà riservatagli quanto alla forma e ai mezzi nell'attuazione della direttiva, sia rimasto entro i limiti di discrezionalità tracciati dalla direttiva stessa» .
43. Tale sfumatura apportata alla tradizionale giurisprudenza di questa Corte trae la sua origine dalla sentenza 1° febbraio 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen . Questa sentenza è stata pronunciata in occasione di una controversia sorta dall'impugnazione di una decisione dell'amministrazione finanziaria. Una delle questioni sollevate verteva sull'interpretazione dell'art. 11 della seconda direttiva IVA , in merito al diritto alla detrazione dell'IVA fatturata ad un soggetto passivo per beni che gli sono stati ceduti. Questa Corte, collocandosi simultaneamente sul terreno dell'efficacia diretta, dal punto di vista tanto del suo principio, per quanto riguarda le direttive , quanto delle modalità del suo riconoscimento , ha tuttavia optato per un controllo da parte del giudice a quo della legittimità del provvedimento nazionale controverso con riferimento al margine di valutazione discrezionale riservato agli Stati membri dalla direttiva.
44. La sentenza Verbond van Nederlandse Ondernemingen, sopracitata, presenta tuttavia una particolarità in quanto combina i due ragionamenti esistenti in materia. Da una lato, questa Corte ha constatato il carattere esplicito e preciso del principio della detrazione di cui trattasi, sancito dall'art. 11, n. 1, della seconda direttiva 67/228. D'altro lato, sottolineando che questo principio è soggetto a talune deroghe ed eccezioni che gli Stati membri hanno la facoltà di determinare e che l'esercizio di tale facoltà rientra nel potere discrezionale delle autorità nazionali, ha considerato che spetta al giudice nazionale adito per la causa accertare se il provvedimento nazionale controverso si collochi al di fuori del margine di valutazione discrezionale degli Stati membri.
45. Così, la giurisprudenza relativa alla verifica dell'osservanza del margine di discrezionalità degli Stati membri è, ancora in questa sentenza, sussidiaria rispetto alla giurisprudenza avente ad oggetto la valutazione dell'effetto diretto della direttiva invocata e viene ad essere applicata solo nell'ipotesi in cui il potere di trasposizione devoluto agli Stati membri riservi loro una vera e propria possibilità di scelta nell'applicazione della stessa.
46. Un simile approccio non si diversifica fondamentalmente da quello seguito nella maggior parte delle sentenze successive alla citata sentenza Verbond van Nederlandse Ondernemingen . In un caso come nell'altro, infatti, la questione se debba operarsi la previa constatazione dell'esistenza di un effetto diretto attribuito alla direttiva richiede una risposta affermativa.
47. In un siffatto regime la questione sollevata dal Tribunal di Lussemburgo dovrebbe ricevere una risposta incentrata sulla previa dimostrazione dell'effetto diretto della direttiva. Nella causa Linster e a., infatti, il giudice viene, parimenti, adito con un motivo che contestava la legittimità di una decisione asserita essere in contrasto con le disposizioni di una direttiva. Nella ratio della menzionata sentenza Verbond van Nederlandse Ondernemingen, il giudice a quo sarebbe tenuto a verificare se le disposizioni pertinenti della direttiva siano incondizionate e sufficientemente precise per avere applicazione nella specie e, se ciò non fosse, dovrebbe procedere ad un controllo dell'esercizio da parte degli Stati membri del loro potere discrezionale.
48. La stessa conclusione può essere tratta dalla menzionata sentenza Kraaijeveld e a., il cui contesto giuridico, cioè la direttiva 85/337, è identico a quello di cui si avvalgono i coniugi Linster. Questa Corte, adita con la questione dell'effetto diretto di talune disposizioni della direttiva, ha innanzitutto rilevato il carattere condizionato di tali disposizioni, e ha sottolineato il fatto che gli Stati membri beneficiano di un certo margine di potere discrezionale, in quanto essi «(...) possono, tra l'altro, specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d'impatto o fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali progetti debbano formare oggetto di una valutazione» . Questa Corte ha successivamente precisato che questo margine discrezionale «(...) trova i suoi limiti nell'obbligo (...) di sottoporre ad una valutazione d'impatto i progetti per i quali si prevede un'impatto ambientale importante (...)» . Infine, questa Corte ha ricordato il potere di sindacato del giudice nazionale sul margine di discrezionalità affidato al legislatore nazionale .
49. Come ho già detto, tale tendenza, incontestabilmente predominante nella vostra giurisprudenza, di vincolare l'applicabilità delle direttive - o la possibilità d'invocarle - al riconoscimento del loro effetto diretto non è tuttavia unica.
50. In talune sentenze, meno o più recenti , questa Corte non fa del previo esame dell'effetto diretto della direttiva, ai sensi della giurisprudenza risultante dalla sentenza Ratti o Becker (in prosieguo: la «giurisprudenza Becker»), una condizione necessaria per la sua applicazione . L'analisi del contenuto delle disposizioni invocate alla quale questa Corte tradizionalmente fa riferimento per dichiararle, se del caso, sufficientemente precise e incondizionate non è pertanto sistematica. In taluno di questi casi il controllo dell'esercizio da parte dello Stato membro interessato del suo potere discrezionale resta solo al centro della sentenza, come se l'analisi delle disposizioni di cui trattasi fosse meno utile per la loro applicazione diretta nel diritto interno di quanto non lo fosse nell'ottica di un esame formale delle competenze ripartite dalla direttiva tra la Comunità e gli Stati membri. In altre parole, queste sentenze sembrano attingere piuttosto al principio del primato che a quello dell'effetto diretto.
51. A prescindere dalla loro rispettiva derivazione, rilevo che non risulta che la previa determinazione di un siffatto effetto sia stata per ciascuna delle dette sentenze necessaria ai fini della soluzione della controversia. E' pertanto lecito chiedersi, più in generale, se l'esame dell'effetto diretto di una direttiva sia sistematicamente utile per risolvere qualsiasi contenzioso che metta in relazione una direttiva non trasposta e una contrastante norma di diritto interno.
Effetto diretto delle direttive non trasposte e valutazione della legittimità di una norma di diritto nazionale
52. Nella specie, adito con una questione che mette in discussione la legittimità del regolamento granducale del 1996, il Tribunal d'arrondissement di Lussemburgo può muoversi in due direzioni. Seguendo la prima perverrebbe a verificare se gli artt. 5, n. 1, e 6, n. 2, della direttiva 85/337, che prevedono la messa a disposizione del pubblico interessato delle informazioni, relative al progetto dell'opera e la presa in considerazione del parere espresso dai destinatari di tale informazione, hanno effetti diretti in quanto il loro contenuto è preciso e incondizionato.
53. In questa ipotesi egli sarebbe competente ad applicare la direttiva ai fini perseguiti. Seguendo l'altra direzione, il giudice nazionale potrebbe direttamente - e soltanto - verificare se, con la decisione controversa, il Granducato di Lussemburgo sia rimasto nei limiti del suo margine di discrezionalità. Applicherebbe la direttiva senza accertarsi del suo effetto diretto ai sensi della giurisprudenza Becker.
54. La scelta tra queste due soluzioni deve essere operata partendo da considerazioni relative al rispetto delle condizioni per l'efficacia del diritto comunitario e, allo stesso tempo, delle norme e delle competenze istituite da tale diritto.
55. Ad ogni modo, una direttiva non trasposta non potrebbe avere effetto di diritto, allo stesso modo che un regolamento comunitario, se, stando al suo contenuto, non si presta ad alcuna applicazione senza interposizione di norme. Ciò non significa che le disposizioni invocate debbano presentare le medesime caratteristiche, quale che sia l'uso che ne viene fatto, per essere utilmente applicabili dal giudice nazionale per dirimere una controversia.
56. Pertanto, a mio avviso, è la natura del procedimento nazionale introdotto dall'interessato a stabilire, con la sua finalità, l'uso che sarà fatto delle disposizioni della direttiva di cui trattasi.
57. Le domande formulate dalle parti incidono infatti sul modo con cui il giudice azionerà la norma comunitaria per farle produrre un effetto utile. Per riprendere una distinzione talvolta utilizzata, ritengo che non si pongano le medesime esigenze, nei confronti di una direttiva, a seconda che questa venga invocata a scopo di «esclusione» o di «sostituzione» .
58. Prima di ritornare sull'«invocabilità di esclusione» mi soffermerò per qualche istante sul senso della nozione di «invocabilità di sostituzione» e della sua portata nella giurisprudenza di questa Corte. Questa designa la facoltà di una parte di avvalersi di una direttiva dinanzi al giudice nazionale in vece e luogo di una norma nazionale inesistente o non conforme alla direttiva, al fine di ottenere il vantaggio di un diritto da questa istituto . Le disposizioni di cui trattasi debbono essere «(...) atte a definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti dello Stato» . E' noto che quest'invocabilità è strettamente subordinata a condizioni di precisione e di incondizionalità della norma comunitaria applicabile. Le disposizioni di una direttiva non trasposta, che sono intese a creare diritti nel patrimonio giuridico dei singoli, non hanno, di conseguenza, rango di norme di diritto positivo nell'ordinamento giuridico interno, secondo l'accezione che possono avere le norme di diritto dello Stato di cui trattasi, qualora siano sprovviste di effetto diretto nel senso proprio del termine.
59. Questa Corte ha del resto tratto talune conseguenze in sentenze che figurano tra le più innovative della sua giurisprudenza, allorché, non sussistendo tali condizioni, restava aperta la questione di sapere con quali mezzi sarebbe stato possibile assicurare la prevalenza della norma di diritto comunitario enunciata mediante una direttiva. In assenza di effetto diretto e in mancanza dell'«invocabilità di sostituzione» che potrebbe risultarne, questa Corte ha consentito al giudice nazionale di trarre talune conseguenze giuridiche dalle direttive non trasposte, avviando un processo di associazione tra il principio dell'effetto diretto e altri tipi di invocabilità.
60. Così, nella sentenza Von Colson e Kamann , questa Corte ha sviluppato il principio della «conforme interpretazione». Per quanto riguarda la natura delle sanzioni di una discriminazione fondata sul sesso, questa Corte ha considerato che nessun obbligo incondizionato sufficientemente preciso era previsto dalla direttiva 76/207/CEE , poiché questa lasciava «(...) agli Stati membri (...) la libertà di scegliere tra le varie soluzioni (...) atte a conseguire lo scopo (...)» . Dopo aver precisato ciò che a questa Corte appariva come caratterizzante dei requisiti di diritto comunitario in materia, cioè, in caso di scelta del versamento di un'indennità da parte del datore di lavoro inadempiente, l'adeguamento del suo importo ai pregiudizi subiti, questa Corte ha tuttavia aggiunto che competeva «(...) al giudice nazionale dare alla legge adottata per l'attuazione della direttiva, in tutti i casi in cui il diritto nazionale gli attribuisce un margine discrezionale, un'interpretazione ed un'applicazione conforme [a queste] esigenze (...)» .
61. L'effettività del diritto comunitario richiedeva quanto meno che, tenuto conto dei limiti relativi alla natura delle direttive, nonché del contenuto delle pertinenti disposizioni della direttiva di cui trattasi, fosse riconosciuta l'«invocabilità di conforme interpretazione» alle parti che si ritengano pregiudicate dalla mancata trasposizione di una direttiva che pur lasciando agli Stati membri un certo margine di discrezionalità attribuisce loro diritti.
62. Questa Corte, con la sentenza emessa nella causa Francovich e a. , seguendo un identico ragionamento, ha sancito quello che è stato definito «invocabilità di riparazione». E' stato riconosciuto il diritto, a favore di una parte pregiudicata per la mancata trasposizione di una direttiva da parte di uno Stato membro, di chiamare in giudizio lo Stato con un'azione di responsabilità dinanzi ai giudici nazionali qualora nella direttiva non sussistano le condizioni prescritte per produrre effetto diretto nel diritto nazionale. Così, è stato completato il dispositivo destinato a smussare le conseguenze negative, in termini di effettività del diritto comunitario derivanti dalla violazione da parte dello Stato membro del suo obbligo di trasporre una direttiva.
63. Si deve constatare che, qualora l'effetto diretto di una direttiva non sia chiaro ed evidente, la giurisprudenza di questa Corte tende a preservare la piena efficacia delle norme comunitarie con altri mezzi, ispirati sia dalla preoccupazione di raggiungere tale obiettivo che da quella di non rimettere in discussione la nomenclatura degli atti dell'art. 189 del Trattato.
64. Concludendo, qualora il procedimento dinanzi al giudice nazionale persegua, a favore di una delle parti, il riconoscimento di un diritto derivante da una direttiva non trasposta inidonea a produrre effetti diretti nel diritto nazionale, non pare che questa «invocabilità di sostituzione» possa risolversi in un'applicazione della direttiva . In questa ipotesi la parte interessata non ha altra soluzione che optare per una soluzione che le consenta di trarre le conseguenze del primato della direttiva sul diritto nazionale, senza per questo garantirle la piena applicazione del diritto comunitario. I due tipi di invocabilità sono intesi a conferire all'avente diritto gli strumenti per far prevalere, con mezzi e gradi diversi, le pertinenti disposizioni della direttiva, sia orientando l'interpretazione del suo diritto interno, sia fondando su tale base un'azione di risarcimento.
65. Si è così potuto parlare di «possibilità minima di rendere giustizia» allorché tale possibilità rafforzata che è data dal riconoscimento dell'effetto diretto non può entrare in gioco .
66. Tali sentenze appartengono tuttavia alla medesima categoria, perché derivano la loro origine da azioni promosse da parti che invocano direttamente i diritti istituiti a loro favore da una direttiva. Le soluzioni sviluppate dalla giurisprudenza di questa Corte a tal riguardo muovono dall'impossibilità di far giocare l'effetto diretto rilevata a seguito di un'analisi precisa del contenuto delle disposizioni di cui trattasi.
67. Mi pare che una controversia quale quella per la quale è stato adito il giudice a quo, essendo di natura diversa, richieda una diversa soluzione. Nel contesto del procedimento promosso dinanzi ad esso, le parti intendono infatti contestare la norma che si vuole loro applicare invocando la direttiva 85/337 a sostegno della loro pretesa, piuttosto che chiederne l'applicazione diretta. Il procedimento nella causa principale risponde ad una logica «di invocabilità di esclusione».
68. In altre parole, si tratta per i coniugi Linster, piuttosto che di avvalersi di un diritto «soggettivo» di cui essi sollecitano l'attuazione, di chiedere al giudice nazionale un controllo di conformità del diritto interno con il diritto comunitario vigente, idoneo a risolversi nell'invalidità della norma nazionale.
Ricordo a questo proposito che, nella citata sentenza Verbond van Nederlandse Ondernemingen, come in quelle che ad esse fanno riferimento, viene affermato che «(...) l'interessato invoca dinanzi al giudice nazionale la disposizione di una direttiva allo scopo di far verificare se le autorità nazionali competenti (...) sono rimaste nei limiti del potere discrezionale fissato dalla direttiva» .
69. In questo contesto è lecito chiedersi se il controllo dell'effetto diretto della direttiva invocata trovi ancora una giustificazione, come nel caso in cui una parte cerca di sostituire la norma comunitaria alla norma nazionale.
70. Certamente, dalla giurisprudenza di questa Corte non emergono distinzioni comparabili da cui è possibile dedurre, per quanto riguarda l'obbligo per il giudice di esaminare il contenuto della direttiva, l'esistenza di due diversi regimi. Al contrario, il motivo che nella maggior parte delle sentenze di questa Corte enuncia la duplice condizione, alla quale è stato subordinato il riconoscimento dell'effetto diretto, fa del rispetto di tali requisiti un preliminare all'invocabilità delle disposizioni, non soltanto in quanto idonee a definire diritti a favore dei singoli, ma anche allorché sono intese a contestare «ogni disposizione nazionale non conforme alla direttiva» .
71. Un «disaccoppiamento» tra effetto diretto e invocabilità, del tipo di quello praticato quando la via dell'interpretazione conforme o della riparazione resta l'unica possibile in mancanza di un tale effetto, presenterebbe pertanto dei vantaggi.
72. Le ragioni che giustificano la previa valutazione dell'effetto diretto, come ho visto, sono in principalità legate alla particolare natura della direttiva, che non è concepita per essere integrata innanzitutto e prima di tutto nel diritto degli Stati membri. Integrando con un'interpretazione creativa una direttiva al fine di dirimere la controversia per la quale è stato adito, il giudice si sostituisce al legislatore .
73. Tali limiti inerenti al compito affidatogli non sono gli stessi allorché viene chiamato a giudicare la validità di una norma di diritto interno con la norma di diritto comunitario applicabile. In un siffatto contezioso, allo stesso tempo «verticale» e «oggettivo», dove i motivi invocati da una parte avverso un ente pubblico non sono immediatamente diretti ad ottenere il riconoscimento di un diritto proprio, la questione dell'effetto diretto tende a svanire di fronte a quella del primato. Il problema dell'integrazione della norma di diritto comunitario nel diritto nazionale resta a livello di un confronto internormativo e non tocca quello dell'applicazione delle dette norme ai soggetti di diritto.
74. In quest'ottica del controllo della compatibilità di una norma di rango inferiore, la necessità di assicurarsi della precisione della direttiva è meno importante, poiché il giudice, d'altronde, dispone del diritto di interpretarla, se del caso, dopo aver adito la Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale . Questi, soprattutto quando si trova di fronte ad una disposizione che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità effettiva, entra nello svolgimento della sua missione, alla luce dell'obbiettivo ricercato dalla parte lesa consistente nel verificare se l'ente pubblico di cui viene contestata la decisione sia rimasto entro i limiti del potere riconosciutogli dalla direttiva.
75. La questione del potere discrezionale dello Stato membro, che costituisce una delle condizioni per il riconoscimento dell'effetto diretto, è in questo caso, in qualche maniera, l'oggetto stesso del procedimento sul quale il giudice deve statuire.
76. Le sentenze Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Kraaijveld e a., Delkvist o WWF e a., già citate, ci danno degli esempi di procedimenti in cui le direttive vengono invocate a tal fine benché, nella specie, il previo controllo dell'effetto diretto della direttiva di cui trattasi non sia sempre evitato.
77. La frontiera tra l'obiettivo dell'esclusione e l'obiettivo della sostituzione che viene attribuito ad un procedimento giurisdizionale, anche se non è sempre facile a definirsi, è gran lungi dall'essere teorica. Essa delimita due settori generalmente distinti.
78. La presente causa non è priva di interesse sotto questo riguardo. I coniugi Linster hanno invitato il giudice adito a procedere ad un controllo incidentale della legittimità di un regolamento granducale. Sia stata essa scelta o imposta dalle circostanze o dalle caratteristiche del diritto nazionale applicabili in materia, è la via dell'esclusione della norma nazionale quella che è stata accolta. Il regolamento controverso è contestato per il motivo che non sarebbe conforme alle disposizioni della direttiva 85/337 relative all'informazione e alla consultazione della popolazione interessata. E' possibile immaginare che l'impugnazione del procedimento di espropriazione abbia assunto la forma di una domanda intesa a che sia emessa l'ingiunzione affinché si dia luogo alle dette misure di informazione e di consultazione. Nell'ipotesi di un procedimento fondato su una pretesa alla «sostituzione» di un diritto previsto dalla direttiva, è comprensibile che i requisiti posti per l'applicazione della norma comunitaria non siano assolutamente identici.
79. Le conseguenze dell'accoglimento di una siffatta domanda sarebbero, infatti, che le disposizioni della direttiva beneficierebbero ipso facto della qualifica di norme di diritto interno, allo stesso titolo delle altre norme di diritto applicabile nel territorio nazionale. Ho visto perché un'assimiliazione di tale natura, generatrice del riconoscimento di un «diritto soggettivo», doveva essere subordinata a talune condizioni essenziali.
80. Al contrario, benché fondato sulla medesima norma, il motivo dedotto dai coniugi Linster ne fa un uso diverso, determinato dalla finalità, puramente formale da un punto di vista giuridico, delle loro pretese. In questa prospettiva, il contenuto della norma è meno importante di quanto lo sarebbe se dovesse farsene un'applicazione concreta a vantaggio di un soggetto di diritto .
81. Ho ritenuto, di conseguenza, che non occorra procedere ad un previo esame dell'effetto diretto delle disposizioni invocate, quantomeno nel senso in cui la nozione di «effetto diretto» viene intesa.
82. Deve essere pertanto possibile avvalersi dei diritti contenuti in una direttiva non trasposta, indipendentemente dalla loro formulazione, allorché sono invocati a fini di controllo della legittimità delle norme di diritto interno.
83. Tale soluzione presenta più vantaggi.
84. Osservante delle disposizioni dell'art. 189 del Trattato, essa preserva i diritti dei singoli, riducendo gli atti lesivi dell'effettività del diritto comunitario che derivano dal comportamento degli Stati.
85. I singoli hanno interesse a ottenere dalle autorità il rispetto delle norme comunitarie che ad esse si impongono allo stesso titolo delle norme di diritto nazionale. La violazione da parte di uno Stato membro dei suoi obblighi è tradizionalmente sancita dallo strumento del ricorso di inadempimento. E' tuttavia noto che, tra il momento in cui la Commissione ha conoscenza di un inadempimento e quello in cui la Corte emette la sua sentenza, possono trascorrere vari anni. Inoltre, secondo la costante giurisprudenza, la Commissione non è tenuta a promuovere un procedimento per inadempimento se non lo ritiene necessario. Dispone, al contrario, di un margine di valutazione discrezionale che esclude il diritto dei singoli di pretendere che tale istituzione adotti una posizione in un senso determinato . Può pertanto essere giustificato riconoscere ai singoli il diritto di rivolgersi ai giudici nazionali per ottenere che sia assicurato il rispetto della gerarchia delle norme quando questa, in ragione della mancata trasposizione di una direttiva, viene violata .
86. Con ciò si trova rafforzata l'esigenza di un più stretto rispetto del diritto comunitario, il cui primato può così beneficiare di un sostegno da parte dei singoli. Questi sono infatti direttamente interessati, per via dei loro propri interessi, al rispetto della legittimità.
87. Questa Corte ha da tempo precisato le conseguenze dell'applicabilità diretta di una disposizione di diritto comunitario in caso di incompatibilità con la normativa di uno Stato membro. Infatti, ogni giudice nazionale, adito nell'ambito della sua competenza, ha l'obbligo di applicare interamente il diritto comunitario e di tutelare i diritti da esso conferiti ai singoli, lasciando disapplicata qualsiasi eventuale disposizione contrastante della normativa nazionale .
Per quanto riguarda le direttive, il riconoscimento del loro status di norma di diritto positivo, indipendentemente dalla loro capacità di ingenerare direttamente diritti nei singoli, perfezionerebbe tale tendenza.
88. Aggiungo che, se si ammette che le esigenze che stanno a monte del riconoscimento dell'effetto diretto rispondono, in definitiva, a considerazioni funzionali, è naturale che se ne possa prescindere allorché il procedimento di cui trattasi non implica che le dette disposizioni sviluppino, in tale fase, in pieno i loro effetti. L'invocabilità di una norma varia con il tipo di applicazione che viene richiesta al giudice nazionale . In definitiva, il «diritto comunitario è applicabile dal giudice nazionale non appena soddisfi le condizioni sufficienti per costituire oggetto dell'utilizzo specifico che viene chiesto davanti al giudice» .
89. Ho proposto, di conseguenza, di risolvere le prime due questioni dichiarando che l'art. 189 del Trattato deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale adito con una controversia che implica l'esame della conformità di una norma di diritto nazionale con una direttiva non trasposta entro i termini prescritti non è tenuto, per pronunciarsi su questo punto, a verificare precisamente se le disposizioni della direttiva invocate siano sufficientemente precise e incondizionate.
90. Tenuto conto della soluzione suggerita non è necessario pronunciarsi sulla questione se il giudice nazionale sia tenuto ad adire questa Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale, al fine di stabilire se gli articoli considerati della direttiva 85/337 siano sufficientemente precisi ed incondizionati e, in tali ipotesi, se tali disposizioni rispondano a tali caratteristiche.
V - Sulla terza e quinta questione
91. Adito con una domanda di applicazione della direttiva 85/337, il Tribunal di Lussemburgo vuole in sostanza sapere se la nozione di «progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico», figurante all'art. 1, n. 5, della direttiva 85/337 debba essere interpretata in modo autonomo o secondo il diritto nazionale.
92. Nessuno degli intervenienti contesta la necessità di dare a tale espressione un significato che ne garantisce un'applicazione uniforme sull'insieme del territorio comunitario.
93. E' quanto risulta altresì dalla costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui «l'ordinamento giuridico comunitario non intende, in via di principio, definire le sue nozioni ispirandosi ad uno o più ordinamenti giuridici nazionali senza un'espressa precisazione in tal senso» .
94. Questo principio non vale soltanto per le disposizioni del Trattato e dei regolamenti, ma s'applica anche alle direttive. L'interpretazione di un termine utilizzato in una disposizione di una direttiva «(...) che non rinvia al diritto degli Stati membri per determinarne il senso e la portata (...) non può essere rimessa alla discrezione di ciascuno Stato membro» . Orbene, la direttiva non fa alcun riferimento al diritto degli Stati membri che deporrebbe a favore di interpretazioni differenti, secondo le normative nazionali.
95. L'uniforme applicazione del diritto comunitario, come quella del principio di parità, impongono tale conclusione .
96. Gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 85/337 confermano tale esigenza. Questa è infatti intesa a sopprimere le disparità tra le normative in vigore nei vari Stati membri in materia di valutazione degli impatti ambientali dei progetti pubblici e privati . Essa precisa, inoltre, che è necessario procedere all'armonizzazione dei «(...) principi di valutazione dell'impatto ambientale (...) in particolare per quel che riguarda i progetti da sottoporre a valutazione, i principali obblighi dei committenti e il contenuto della valutazione» . Orbene, la soppressione delle disparità tra le normative nazionali e il ravvicinamento di tali legislazioni passano inevitabilmente attraverso una lettura unica delle disposizioni della direttiva.
VI - Sulla quarta e sesta questione
97. Ricordo che, a tenore dell'art. 1, n. 5, non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva i «(...) progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva (...) vengono raggiunti tramite la procedura legislativa» .
98. Un progetto di costruzione di un'autostrada previsto in una legge che rientra in tale categoria non potrebbe essere soggetto agli obblighi di informazione e di consultazione del pubblico prescritti dagli artt. 5 e 6.
99. Nella causa a qua i coniugi Linster sostengono che tali obblighi si imponevano, nella misura in cui la legge del 1995, che modifica la legge del 1997, non risponde alla definizione data dall'art. 1, n. 5. In assenza di una valutazione e di una pubblica inchiesta conformi alla direttiva, il procedimento di espropriazione sarebbe, pertanto, irregolare .
100. Di conseguenza, il giudice a quo vuole sapere se l'art. 1, n. 5, della direttiva 85/337 debba essere interpretato dal senso che sotto tale disposizione rientra la legge adottata dal Parlamento a seguito di dibattiti parlamentari pubblici, che autorizza la costruzione di un'autostrada senza tuttavia definirne il tracciato, di modo che tale progetto di costruzione si sottrae alla sfera di applicazione della direttiva 85/337.
101. Il governo lussemburghese sostiene che un progetto di costruzione di autostrada adottato dal Parlamento può essere considerato escluso dall'ambito di applicazione della direttiva per quanto riguarda l'autorizzazione del tracciato dell'autostrada allorché, da un lato, l'adozione della legge è accompagnata dal voto di una mozione con la quale il Parlamento sceglie tra vari tracciati proposti e invita il governo ad accogliere un tracciato in occasione dell'adozione del regolamento di esecuzione della legge e, d'altro lato, tale mozione è seguita dall'adozione di un regolamento di esecuzione conforme al suo contenuto .
102. Nel corso dell'udienza il Granducato di Lussemburgo ha aggiunto che una certa procedura di consultazione del pubblico aveva avuto luogo prima dell'adozione della legge del 1995.
103. Si deve ricordare che le questioni sollevate dal giudice a quo vertono sulla qualifica, con riferimento alla direttiva 85/337, di un atto legislativo nazionale che non si pronuncia sul tracciato dell'autostrada da costruire. Non viene fatto riferimento ad una mozione che completerebbe la legge di cui trattasi, precisando l'ubicazione geografica del progetto.
104. Anche supponendo che l'adozione della mozione parlamentare di cui trattasi, la quale invita il governo ad operare la scelta tra una delle possibili opzioni del tracciato, sia sufficientemente precisa e completa per consentire di ritenere un «progetto adottato nei dettagli», ai sensi della direttiva, ritengo che la presa in considerazione di un siffatto elemento non possa essere ammessa, nella misura in cui sia idonea ad influire sul contenuto delle questioni sollevate. E' in effetti costante giurisprudenza che una modifica della sostanza delle questioni pregiudiziali sarebbe incompatibile con il ruolo attribuito a questa Corte dell'art. 177 del Trattato (divenuto art. 234 CE), nonché con l'obbligo su di essa gravante di assicurare la possibilità ai governi degli Stati membri e alle parti interessate di presentare osservazioni conformemente all'art. 20 dello Statuto CE della Corte, tenuto conto del fatto che, in virtù di tale disposizione, le decisioni di rinvio sono notificate alle parti interessati .
105. Per quanto riguarda la consultazione del pubblico, questo punto come quello relativo alla realizzazione di uno studio di impatto sono stati chiaramente evocati dal giudice nazionale, il quale tuttavia non ha ritenuto utile farli apparire nel corpo delle questioni pregiudiziali sollevate . La presa in considerazione, da parte di questa Corte, di tale situazione di fatto non mi pare necessaria ai fini della soluzione delle questioni sollevate. Queste infatti non vertono né sull'esistenza né sull'assenza di valutazione della specie né sulla consultazione del pubblico e dei coniugi Linster, questioni di merito soggette alla sola valutazione del giudice nazionale, bensì sulle caratteristiche che una legge deve possedere perché il progetto di costruzione, che ne costituisce l'oggetto, possa essere sottratto agli obblighi di informazione e di consultazione, quali previsti dalla direttiva.
106. Secondo il governo lussemburghese, non può ammettersi che tutti i dettagli della realizzazione di un progetto, anche i più insignificanti, debbano costituire oggetto di un atto legislativo. Inoltre, lo stesso progetto potrebbe costituire l'oggetto di autorizzazioni nelle vari fase della sua realizzazione. Nulla osterebbe, del resto, a che solo taluni aspetti di un progetto diano luogo ad un atto normativo nazionale specifico e siano così sottratti alla valutazione d'impatto ambientale obbligatoria .
107. Si deve a questo proposito determinare le condizioni che un atto normativo deve soddisfare dal punto di vista del suo contenuto, perché venga ad esso riconosciuta la qualifica di «atto legislativo nazionale specifico» ai sensi della direttiva 85/337.
108. Questa Corte ha recentemente fornito, nella menzionata sentenza WWF e a., un'interpretazione del tutto precisa e completa dell'art. 1, n. 5, della direttiva. Mi pare pertanto pertinente farvi riferimento ai fini della soluzione delle questioni sollevate.
109. In questa sentenza viene ricordato che l'art. 1, n. 5, dispensa dalla procedura della valutazione d'impatto i progetti contemplati dalla direttiva a due condizioni: «La prima condizione richiede che il progetto sia adottato nei dettagli mediante un atto legislativo specifico, la seconda è che gli obiettivi della direttiva, incluso quello della disponibilità delle informazioni, vengano raggiunti tramite la procedura legislativa» .
110. Per descrivere le caratteristiche che un siffatto atto legislativo deve presentare, questa Corte ha fatto riferimento all'«autorizzazione» contemplata dall'art. 1, n. 2, di tale testo normativo, il quale la definisce come «decisione dell'autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso» . Questa Corte ha chiaramente fissato il principio secondo cui, «(...) se il diritto di realizzare il progetto è conferito al committente da un atto legislativo anziché da una decisione delle autorità competenti, tale atto deve essere specifico e presentare le medesime caratteristiche dell'autorizzazione (...)» .
111. Questa Corte ha così precisato che un'atto legislativo «(...) per presentare le stesse caratteristiche di un'autorizzazione (...) deve adottare il progetto nei dettagli, vale a dire in un modo sufficientemente preciso e definitivo, fino a comprendere, come un'autorizzazione, tutti gli elementi del progetto rilevanti ai fini della valutazione d'impatto ambientale che il legislatore deve aver preso in considerazione» .
112. Solo nel rispetto di siffatti requisiti gli obiettivi contemplati nella seconda condizione, prevista dall'art. 1, n. 5, della direttiva possono essere raggiunti tramite un procedimento legislativo . Infatti, come questa Corte ha giustamente osservato, se l'atto legislativo non contenesse gli elementi del progetto idonei ad essere conferenti con riferimento alla valutazione dell'impatto ambientale, «(...) gli obiettivi della direttiva ne sarebbero compromessi, dato che un progetto, suscettibile di notevoli percussioni sull'ambiente, potrebbe venire realizzato senza previa valutazione del suo impatto ambientale» .
113. Dall'insieme di tutti questi elementi questa Corte ha tratto la seguente conseguenza: «(...) non può essere considerata come recante adozione dettagliata di un progetto ai sensi dell'art. 1, n. 5, della direttiva, una legge che, da una parte, non comprenda gli elementi necessari per la valutazione di impatti ambientali del progetto, prescrivendo invece l'ulteriore realizzazione di uno studio a tal fine, e, dall'altra, richieda l'adozione di altri atti per conferire al committente il diritto di realizzare il progetto» .
114. La posizione di questa Corte è chiara. Facendo una riserva nel caso in cui un progetto d'opera venga adottato mediante un atto legislativo, il legislatore comunitario non ha inteso sancire un criterio formale che consenta agli Stati membri di sottrarre tale progetto alla valutazione del suo impatto ambientale, all'informazione e alla consultazione della popolazione interessata unicamente in ragione nella natura nell'atto di cui trattasi e dell'autorità che lo ha adottato. Sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva soltanto gli atti legislativi che offrano garanzie identiche a quelle che sarebbero state pretese agli effetti della direttiva.
115. In altre parole, è il progetto d'opera approvato dal legislatore, in quanto raggiunge dal punto di vista della valutazione dell'impatto, dell'informazione e della consultazione dei cittadini gli obiettivi di tutela ambientale perseguiti dalla direttiva, che viene ad essere dispensato dall'osservarne alla lettera le disposizioni.
116. Questa Corte ha del resto ricordato una delle principali finalità della direttiva, citandone il sesto considerando, a tenore del quale: «(...) l'autorizzazione dei progetti pubblici e privati che possono aver un'impatto rilevante sull'ambiente va concessa solo previa valutazione delle loro probabili rilevanti ripercussioni sull'ambiente», e che precisa poi che «(...) questa valutazione dev'essere fatta in base alle opportune informazioni fornite dal committente e eventualmente completate dalle autorità e dal pubblico eventualmente interessato dal progetto».
117. L'iter logico perseguito nella menzionata sentenza WWF e a., globalmente considerata, deve essere condiviso e, conseguentemente, trasposto nella presente fattispecie.
118. E' logicamente possibile sostenere che, secondo la direttiva, gli Stati membri sono dispensati dal procedere ad una valutazione dell'impatto di un progetto di lavori pubblici sull'ambiente, nonché a procedure di informazione e di consultazione preliminari alla sua realizzazione, quale che ne sia la natura, per la sola ragione che tali Stati membri operano la scelta di emanare un progetto per i canali legislativi?
119. Questa tesi non è invero del tutto contraddetta dal testo, effettivamente ambiguo, dell'art. 1, n. 5, il quale sembra legare in modo meccanico il ricorso ad un procedimento legislativo nel rispetto degli obiettivi della direttiva.
Tuttavia, essa porta ad istituire, a profitto degli Stati membri, un potere discrezionale che consente loro di derogare, nella misura in cui essi possano auspicarlo, alle disposizioni della direttiva a danno dell'ambiente e delle popolazioni interessate dai progetti idonei a recare loro pregiudizio. Di conseguenza, una siffatta interpretazione si risolve puramente e semplicemente nel negare gli obiettivi perseguiti dal Consiglio.
120. Sulla base di questa più recente giurisprudenza ritengo che la semplice iscrizione di un progetto di costruzione di un'autostrada in un piano generale di creazione di una grande rete viaria di comunicazione non consente di considerare tale progetto come adottato nei dettagli se il tracciato dell'autostrada non è definitivamente e precisamente disposto nell'atto legislativo di cui trattasi.
121. E' infatti determinante che l'ambiente naturale che può essere interessato dal progetto sia identificabile, il che senz'altro non ricorrerebbe qualora mancasse il tracciato. La medesima constatazione si impone per quanto riguarda la popolazione interessata dal progetto, destinataria delle informazioni e beneficiaria della consultazione preventiva . Non può essere realizzata alcuna informazione o consultazione se la dislocazione geografica del progetto di opera pubblica e quindi del pubblico da esso interessato non viene determinata con precisione.
122. Di conseguenza, suggerisco alla Corte di dichiarare che l'iscrizione in un piano generale previsto da una norma legislativa di un progetto di costruzione di autostrada adottato dal Parlamento a seguito di dibattiti parlamentari pubblici, ma che non comprende il tracciato dell'autostrada da costruire, non rientra nelle disposizioni dell'art. 1, n. 5, della direttiva 85/337 e deve pertanto essere soggetto al regime giuridico istituito da tale direttiva.
Conclusioni
123. Considerato quanto sopra esposto, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal d'arrondissement di Lussemburgo come segue:
«1) L'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE) deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale adito con una controversia che implica l'esame della conformità di una norma di diritto interno con una direttiva non trasposta nel termine prescritto non è tenuto, per pronunciarsi su tale punto, a verificare previamente se le disposizioni della direttiva invocate siano sufficientemente precise ed incondizionate.
2) L'art. 1, n. 5, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, dev'essere interpretato nel senso che non rientra in tale disposizione un progetto di costruzione di un'autostrada quale quello di cui alla causa a qua, che è stato iscritto in un piano generale di grande rete viaria previsto da una norma di legge, a seguito di una procedura di pari natura che ha dato luogo a pubblici dibattiti, ma che non comprende il tracciato dell'autostrada da costruire».
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