Conclusions de l'avocat général
1 Le présent pourvoi, dirigé contre l'arrêt du Tribunal de première instance rendu dans l'affaire Bergaderm et Goupil/Commission (1), est remarquable notamment parce qu'il soulève la question de savoir si l'on peut considérer qu'une directive est un acte de caractère administratif plutôt que normatif aux fins de déterminer, dans le cadre d'un recours en responsabilité non contractuelle, la règle applicable pour établir l'illégalité du comportement de l'institution qui l'a adoptée.
I - Le droit applicable
2 Le troisième considérant de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (2) (ci-après la «directive cosmétiques»), telle que modifiée par la directive 93/35/CEE du Conseil, du 14 juin 1993 (3), énonce que la poursuite de l'objectif de sauvegarde de la santé publique doit inspirer la législation communautaire dans le secteur des cosmétiques. Au neuvième considérant, il est affirmé que le progrès de la technique nécessite une adaptation rapide des prescriptions techniques définies par ladite directive et par des directives ultérieures en la matière.
3 L'article 4 de la directive cosmétiques exige des États membres qu'ils interdisent la mise sur le marché, au-delà des limites et en dehors des conditions indiquées, des produits cosmétiques contenant une des substances énumérées, entre autres, dans la «liste des substances que ne peuvent contenir les produits cosmétiques», figurant à l'annexe II de ladite directive.
4 L'article 9 de la directive cosmétiques institue un comité pour l'adaptation au progrès technique des directives visant à l'élimination des entraves techniques aux échanges dans le secteur des produits cosmétiques (ci-après le «comité d'adaptation»), composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission.
5 La décision 78/45/CEE de la Commission, du 19 décembre 1977 (4), a institué un comité scientifique de cosmétologie (ci-après le «comité scientifique») attaché à la Commission. En vertu de l'article 2 de ladite décision, la mission du comité consiste à fournir à la Commission un avis sur tout problème de caractère scientifique et technique dans le domaine des produits cosmétiques, et notamment sur les substances utilisées dans la préparation des produits cosmétiques et sur les conditions d'utilisation de ces produits. Les membres du comité scientifique sont nommés par la Commission parmi «les personnalités scientifiques hautement qualifiées ayant des compétences dans les domaines [des produits cosmétiques]» (article 4); les représentants des services intéressés de la Commission participent aux réunions du comité (article 8, paragraphe 2); la Commission peut aussi inviter «des personnalités ayant des compétences particulières dans les sujets à l'étude» à participer également à ces réunions (article 8, paragraphe 3); le comité scientifique peut également créer des groupes de travail qui se réunissent sur convocation de la Commission (articles 7 et 8).
6 L'article 8, paragraphe 2, de la directive cosmétiques prévoit que les modifications nécessaires pour adapter au progrès technique l'annexe II doivent être arrêtées selon la procédure prévue à l'article 10. L'article 10, paragraphe 2, prévoit que le représentant de la Commission soumet au comité d'adaptation un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause. L'article 10, paragraphe 3, dispose:
«a) La Commission arrête les mesures envisagées lorsqu'elles sont conformes à l'avis du comité.
b) Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l'avis du comité, ou en l'absence d'avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre. Le Conseil statue à la majorité qualifiée.
c) Si, à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la saisine du Conseil, celui-ci n'a pas statué, les mesures proposées sont arrêtées par la Commission.»
7 Après une série d'études et de consultations qui ont débuté en 1987, et qui sont brièvement décrites ci-après, la dix-huitième directive 95/34/CE de la Commission, du 10 juillet 1995, portant adaptation au progrès technique des annexes II, III, VI et VII de la directive 76/768/CEE (5) (ci-après la «directive attaquée»), a inséré le passage suivant en tant que numéro d'ordre 358 à l'annexe II de la directive cosmétiques:
«Furocoumarines (dont trioxysalen, méthoxy-8 psoralène, méthoxy-5 psoralène) sauf teneurs normales dans les essences naturelles utilisées.
Dans les crèmes solaires et les produits bronzants, les furocoumarines doivent être en quantité inférieure à 1 mg/kg.»
L'article 2 de la directive attaquée exige des États membres qu'ils prennent les mesures nécessaires pour que, à partir du 1er juillet 1996, pour les substances figurant en annexe, ni les fabricants ni les importateurs établis dans la Communauté ne mettent sur le marché des produits qui ne satisfont pas aux dispositions de la présente directive et pour que, après le 30 juin 1997, ces produits ne puissent plus être vendus ou cédés au consommateur final.
II - Les faits
8 La première requérante, les Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA (ci-après «Bergaderm»), est une société dont les activités, à l'époque des faits, consistaient à fabriquer, à acheter et à vendre des crèmes et des huiles solaires, des eaux de toilette et des parfums. Le deuxième requérant, Jean-Jacques Goupil, était son président-directeur général. Bergaderm a été formellement mise en liquidation le 10 octobre 1995, à la suite d'une procédure ouverte le 6 juillet 1995.
9 Un des produits de Bergaderm était le Bergasol, une huile solaire contenant, outre de l'huile végétale et des filtres, de l'essence de bergamote. Parmi les molécules composant l'essence de bergamote figurent des psoralènes, également dénommés «furocoumarines». L'un d'eux est le bergaptène, également connu dans le monde scientifique sous le nom de «5-MéthOxy-Psoralène» (ci-après la «5-MOP»). Le 5-MOP est fortement photodynamisant, avec pour conséquence que la présence d'essence de bergamote dans le Bergasol accélère considérablement le processus du bronzage (6). Cependant, le 5-MOP chimiquement pur est soupçonné d'être cancérigène. Plusieurs études scientifiques ont été réalisées pour vérifier si le 5-MOP présent dans l'essence de bergamote utilisée dans un produit bronzant est également cancérigène. Ces études ont abouti à des conclusions très divergentes (7).
10 En mars 1987, le gouvernement allemand a demandé à la Commission d'examiner la possibilité de limiter la concentration maximale de psoralène d'origine naturelle dans les huiles solaires. La Commission a demandé un avis au comité scientifique. L'étude réalisée par un des membres du comité scientifique a conclu que, en présence de rayons ultraviolets, le 5-MOP est puissamment phototoxique et photomutagène et donc potentiellement cancérigène (8). En dépit de certaines dissensions parmi ses membres, le comité scientifique a recommandé, le 2 octobre 1990, de fixer la concentration maximale de 5-MOP dans les huiles solaires à 1 mg/kg.
11 Les requérants ont organisé un séminaire en juin 1991 consacré aux effets des psoralènes, à la suite duquel plusieurs scientifiques ont signé un document affirmant que le risque d'effets photomutagènes et photocancérigènes était insignifiant lorsque le 5-MOP était combiné à d'autres filtres solaires. Par la suite, le comité scientifique a invité plusieurs experts non-membres du comité à une réunion le 24 septembre 1991, dans le but de débattre des résultats de ce séminaire. Après avoir fait état de leurs recherches sur les huiles solaires contenant de l'essence de bergamote à une concentration de 5-MOP variant entre 15 et 50 mg/kg, plusieurs scientifiques ont suggéré que les produits solaires contenant des écrans solaires et du 5-MOP n'étaient pas moins sûrs que d'autres écrans solaires, ou étaient peut-être même plus sûrs (9). Néanmoins, le 4 novembre 1991, le comité scientifique a confirmé son avis précédent.
12 Le comité d'adaptation s'est réuni une première fois le 17 décembre 1991 pour débattre des psoralènes en tant que composants des huiles solaires, sans parvenir à aucune conclusion. Lors d'une nouvelle réunion le 1er juin 1992, au cours de laquelle la Commission a demandé au comité d'adaptation de prendre position sur une proposition alternative, à savoir soit limiter la concentration de psoralènes dans les produits solaires à 60 mg/kg, et soit la limiter à 1 mg/kg, la moitié des membres du comité scientifique a voté pour la première branche de l'alternative et l'autre moitié pour la deuxième branche. Le 2 juin 1991, le comité scientifique a confirmé son avis du 4 novembre 1991 (proposant de limiter la concentration à 1 mg/kg), ainsi qu'il l'a fait de nouveau le 24 juin 1994 malgré une controverse persistante dans les milieux scientifiques (10).
13 Lors d'une réunion le 16 février 1995, le groupe de travail sur les produits cosmétiques, qui était composé de l'ensemble des membres du comité scientifique et du comité d'adaptation, a voté, à la seule exception du représentant français, en faveur d'une limitation de la concentration maximale de psoralènes dans les produits solaires à 1 mg/kg. Toutes les délégations au sein du comité ont voté en faveur de cet avis, à l'exception de la délégation française. La délégation finlandaise était absente. La Commission a adopté la directive attaquée le 10 juillet 1995.
14 Au cours de la procédure administrative qui a abouti à l'adoption de la directive attaquée, les requérants ont régulièrement soumis des observations de leur propre initiative, envoyant à la Commission et aux membres du comité scientifique des lettres et des documents contenant des données et des évaluations scientifiques relatives au Bergasol. En outre, le 5 novembre 1990, M. Goupil a pris la parole devant le groupe de travail sur les produits cosmétiques. Ce groupe de travail s'est réuni à plusieurs reprises entre 1990 et 1995 pour débattre du Bergasol sur la base d'observations écrites ou orales présentées par Bergaderm.
III - La procédure devant le Tribunal de première instance
15 Le 4 décembre 1996, les requérants ont saisi le Tribunal de première instance en application des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CE (devenus articles 235 CE et 288, deuxième alinéa, CE) et lui ont demandé de condamner la Commission à payer 152 867 090 FRF de dommages et intérêts à Bergaderm, et 161 309 995,33 FRF de dommages et intérêts à Jean-Jacques Goupil, ainsi que de la condamner aux dépens de la procédure.
16 Les requérants ont fait valoir devant le Tribunal de première instance que la directive attaquée était en fait un acte administratif, étant donné qu'elle concernait exclusivement le Bergasol. Ils ont soutenu que la Commission avait commis deux erreurs de procédure. Premièrement, elle n'avait pas soumis sa proposition d'imposer une concentration maximale de psoralènes dans les produits solaires au Conseil alors que, ainsi que le soutiennent les requérants, le comité d'adaptation a rendu un avis défavorable le 1er juin 1992. Deuxièmement, la Commission n'a tenu aucun compte des droits de la défense, en ne transmettant pas au comité d'adaptation des informations scientifiques que les requérants avaient soumises au comité scientifique. En outre, la procédure devant le comité d'adaptation n'a pas été contradictoire. Les requérants affirmaient également que la Commission avait commis une erreur d'appréciation manifeste, entraînant une violation du principe de proportionnalité, en ne distinguant pas entre les risques pour la santé que représente le 5-MOP en tant que substance chimiquement pure et ceux posés par l'utilisation, dans un produit solaire, de 5-MOP présent dans des essences naturelles.
IV - L'arrêt attaqué
17 Le Tribunal de première instance a analysé les conditions régissant la responsabilité de la Communauté comme suit:
«48 La responsabilité de la Communauté en vertu de l'article 215, deuxième alinéa, du traité et des principes généraux auxquels il est renvoyé par cette disposition suppose la réunion d'un ensemble de conditions en ce qui concerne l'illégalité du comportement reproché à l'institution, la réalité du dommage et l'existence d'un lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué (arrêts de la Cour du 14 janvier 1993, Italsolar/Commission, C-257/90, Rec. p. I-9, point 33, et du Tribunal du 16 octobre 1996, Efisol/Commission, T-336/94, Rec. p. II-1343, point 30). En matière de responsabilité du fait d'actes de nature normative, le comportement reproché à la Communauté doit constituer une violation d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers (arrêt du Tribunal du 9 décembre 1997, Quiller et Heusmann/Conseil et Commission, T-195/94 et T-202/94, Rec. p. II-2247, point 49).
49 Le présent recours tend à l'indemnisation d'un préjudice qui serait en rapport avec des comportements de la Commission liés à la préparation et à l'adoption d'une directive portant adaptation de la directive cosmétiques.
50 Il concerne manifestement des actes à caractère normatif. En effet, la directive est un acte communautaire de portée générale et la possibilité de déterminer le nombre ou même l'identité des sujets de droit auxquels s'applique un tel acte n'est pas de nature à remettre en cause la nature normative de ce dernier (ordonnance de la Cour du 23 novembre 1995, Asocarne/Conseil, C-10/95 P, Rec. p. I-4149, point 30). La directive d'adaptation vise, de manière générale et abstraite, tous les entrepreneurs des États membres qui, à l'expiration des délais fixés pour sa transposition dans chaque ordre juridique interne, sont actifs dans le secteur concerné.
51 Il convient dès lors de vérifier si la défenderesse a méconnu une règle supérieure de droit protégeant les particuliers.»
18 Le Tribunal de première instance a rejeté l'argument selon lequel la proposition de la Commission aurait dû être soumise au Conseil après la réunion du comité d'adaptation du 1er juin 1992. Il n'a pas statué sur la question de savoir si l'article 10 de la directive cosmétiques contenait ou non des règles supérieures de droit protégeant les particuliers. Il a déclaré qu'il ressortait clairement du compte-rendu de cette réunion que, étant donné que les délégations des États membres étaient également divisées entre les deux options présentées, la Commission a décidé de retirer sa proposition. Cette situation n'était pas couverte par l'article 10, paragraphe 3, sous a) ou b), de la directive cosmétiques, étant donné que les «mesures envisagées» n'existaient plus. À cet égard, le Tribunal de première instance a déclaré que la Commission doit disposer d'un délai suffisant pour soumettre à un nouvel examen les questions scientifiques (11).
19 En ce qui concerne le principe du contradictoire, le Tribunal de première instance a fait remarquer (12) qu'il s'agissait d'un principe fondamental qui s'applique à toute procédure administrative ouverte à l'encontre d'une personne déterminée et susceptible d'aboutir à un acte faisant grief à celle-ci (13), mais ne s'impose pas dans les procédures législatives (14) sauf cas exceptionnels expressément prévus (15). Aucune disposition de ce type ne figurait dans la directive cosmétiques. En toute hypothèse, il ressort clairement des faits que les requérants ont eu largement la possibilité d'exprimer leur point de vue au comité scientifique et à la Commission et qu'ils ont pu s'adresser au groupe d'experts ad hoc.
20 Le Tribunal de première instance a également rejeté le grief tiré d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une violation du principe de proportionnalité (16). Il a observé que la Commission avait évalué les effets du 5-MOP en relation avec les composants des produits solaires, dont les filtres solaires. Il n'y avait rien qui permettait de conclure que la Commission avait mal perçu la question scientifique qui se posait. Étant donné que la Commission n'était pas en mesure de porter elle-même les appréciations scientifiques nécessaires à la poursuite de l'objectif de protection de santé publique poursuivi par la directive cosmétiques, le comité scientifique avait pour mission de l'assister dans cette tâche (17). Par conséquent, on ne pouvait pas reprocher à la Commission de s'être basée sur l'avis de cet organe. En outre, en cas d'incertitude en ce qui concerne les risques pour la santé des consommateurs, les institutions peuvent prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (18).
V - Le pourvoi
21 Les requérants ont introduit leur pourvoi le 24 septembre 1998, demandant à la Cour d'annuler l'arrêt attaqué et de leur accorder des dommages et intérêts ainsi que les dépens initialement demandés devant le Tribunal de première instance. La République française est intervenue au soutien de la Commission. Les requérants se fondent sur trois moyens. La Commission conteste la recevabilité de chacun de ces moyens, au motif qu'ils se contentent de répéter des arguments déjà avancés devant le Tribunal de première instance.
22 Le premier moyen consiste à affirmer que le Tribunal de première instance a commis une erreur de droit en qualifiant la directive attaquée d'acte normatif plutôt que d'acte administratif. En dépit de sa forme, la directive a individualisé les requérants par rapport à toute autre personne étant donné que Bergaderm était la seule entreprise produisant et commercialisant de l'huile solaire contenant du 5-MOP et que M. Goupil détenait le seul brevet permettant d'inclure des essences naturelles d'agrumes contenant du 5-MOP dans un produit solaire. En vertu de ce brevet, il a obligé les producteurs rivaux d'abandonner la production d'huile solaire contenant du 5-MOP. Il est également important que les titres de certains rapports du comité scientifique se réfèrent expressément au Bergasol. La Commission rétorque que la directive attaquée n'affecte les requérants qu'en raison de leur implication dans une activité commerciale ouverte à toutes les entreprises. Les requérants n'ont pas prouvé l'existence des brevets pertinents ni l'interdiction faite aux autres entreprises de produire ou de commercialiser des crèmes solaires contenant du 5-MOP. En outre, un brevet a une durée limitée et peut faire l'objet de licences obligatoires. En toute hypothèse, on ne saurait empêcher les institutions communautaires d'adopter une réglementation pour répondre aux risques de santé posés par un produit uniquement parce que des brevets ont été accordés pour ce produit.
23 Selon le deuxième moyen des requérants, le Tribunal de première instance a commis une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne la question scientifique, étant donné que toutes les preuves scientifiques permettaient de conclure que le Bergasol était sans danger et fournissait une protection efficace contre le soleil. De plus, les requérants contestent l'applicabilité du principe de précaution. La Commission rétorque que ce moyen vise les constatations de fait du Tribunal de première instance et est, par conséquent, irrecevable. En toute hypothèse, les requérants n'ont pas démontré que le Bergasol était sans risque et que la Commission avait à tort accepté la recommandation du comité scientifique.
24 Troisièmement, les requérants considèrent que le Tribunal de première instance n'a pas admis que la Commission avait, par trois fois, violé des règles supérieures de droit protégeant les particuliers. Le Tribunal de première instance aurait dû condamner en tant que tel le fait que la Commission n'a pas soumis sa proposition au Conseil, étant donné que le comité d'adaptation avait adopté un avis négatif le 1er juin 1992. En outre, le Tribunal n'a pas condamné une violation flagrante des droits de la défense. Cela a été aggravé par la participation, au sein du comité d'adaptation, des représentants autrichiens et suédois, bien qu'ils n'aient pas été impliqués dans les premières discussions qui se sont tenues avant l'élargissement de la Communauté en 1995. Enfin, la Commission a violé les principes de proportionnalité et de confiance légitime en excluant le Bergasol du marché sans aucune justification tenant à la santé publique. Cela était d'autant plus grave que la Commission n'a pas pris en considération les intérêts d'un groupe distinct d'opérateurs économiques (19).
VI - Analyse
A - Recevabilité
25 La Commission conteste la recevabilité de tous les trois moyens de pourvoi au motif que les requérants se sont contentés de réitérer les arguments déjà soumis au Tribunal de première instance. Dans les conclusions que nous avons présentées dans l'affaire Carbajo Ferrero/Parlement (20), nous avons déjà critiqué le recours immodéré à cet argument. Tout comme dans cette affaire, le pourvoi en l'espèce identifie, pour chaque moyen, les éléments de l'arrêt attaqué que contestent les requérants, et expose - parfois en longueur, parfois plutôt laconiquement - leurs motifs pour procéder de la sorte (21). Que cela suffit à remplir les conditions de recevabilité ressort clairement de l'arrêt rendu dans l'affaire Carbajo Ferrero/Parlement, dans lequel la Cour a déclaré que le principal moyen était recevable (22).
B - Le premier moyen
26 Les requérants soutiennent que le Tribunal de première instance, en déterminant la règle applicable pour apprécier le comportement de la Commission, a commis une erreur de droit en qualifiant la directive attaquée de mesure normative, plutôt que d'acte administratif. La violation d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers est une condition pour qu'il soit fait droit à une demande en indemnité du dommage causé par une mesure normative. D'autre part, tout type d'illégalité peut entraîner l'obligation de verser des dommages et intérêts pour un préjudice causé par un acte administratif.
27 Par sa nature même et sa méthode d'adoption et de transposition, une directive est normalement une mesure de portée générale (23). Néanmoins, la Cour examinera, si nécessaire, la question de savoir si une directive est par nature générale à tous égards (24), ou si elle concerne, du moins en partie, individuellement une personne ayant introduit un recours en annulation (25) (par opposition à une personne ayant introduit un recours en réparation du dommage causé par la directive). Par conséquent, le Tribunal a, pour le moins, laissé ouverte la question de savoir si un requérant peut ou non être individuellement concerné, dans certaines circonstances, par une directive, ce qui donnerait à la personne concernée qualité pour introduire un recours contre la validité de la directive devant le Tribunal de première instance (26). Le raisonnement tenu par la Cour dans l'arrêt Gibraltar ne distingue pas entre directives et règlements aux fins de déterminer leur caractère normatif. La question cruciale est «de savoir si la mesure en cause est ou non d'application générale» (27). Comme nous l'expliquons ci-après, le même critère s'applique manifestement, selon nous, lorsqu'on détermine la règle de droit applicable à une demande en indemnité.
28 La Cour a également déclaré que les mesures qui sont d'application générale et ont, par conséquent, une nature normative peuvent, néanmoins, concerner individuellement certains agents économiques intéressés, autorisant ainsi ces personnes à en demander l'annulation (28). Un élément de l'affaire figure dans l'arrêt Codorniu/Conseil. Codorniu, un producteur espagnol de vins mousseux qui était titulaire d'une marque graphique incluant les termes «Gran Cremant», a été considérée comme individuellement concernée par un règlement qui limitait l'utilisation du terme «crémant» à certains vins mousseux produits en France et au Luxembourg. Le règlement s'opposait à ce que Codorniu utilise sa marque, une situation qui, du point de vue de la disposition attaquée, la différenciait de tous les autres opérateurs (29). Par la suite, la Cour a expliqué ce résultat en se référant à l'effet sur les «droits spécifiques» de Codorniu (30). L'aspect le plus important de cette affaire, aux fins de l'espèce, est que la Cour a admis que le règlement en cause avait néanmoins un caractère normatif (31). Cependant, aucune demande en indemnité n'a été introduite. Par conséquent, il n'est pas nécessaire de chercher à distinguer l'affaire Codorniu/Conseil de la présente affaire.
29 Il ne ressort pas du fait que l'on ait exceptionnellement reconnu la qualité pour agir en annulation contre des mesures normatives que ces mesures peuvent, pareillement, être traitées comme ayant un caractère administratif aux fins de déterminer les critères applicables à la responsabilité de la Communauté dans un recours en indemnité introduit en application de l'article 215, deuxième alinéa, du traité. Les raisons pour lesquelles on reconnaît une qualité pour agir aux personnes physiques et morales dans le cadre d'un recours en annulation introduit conformément à l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE) et dirigé contre des décisions dont elles sont destinataires et d'autres actes qui les concernent directement et individuellement diffèrent des raisons pour lesquelles on distingue entre mesures normatives et administratives dans le cadre d'actions en indemnité. La Cour a procédé à une étude comparative des législations nationales dans l'affaire HNL e.a./Conseil et Commission (32) et a observé que les autorités publiques des États membres ne peuvent endosser la responsabilité pour des mesures législatives qui sont le résultat de choix de politique économique qu'exceptionnellement et dans des circonstances très particulières, et elle a ajouté:
«Cette conception restrictive s'explique par la considération que le pouvoir législatif, même là où existe un contrôle juridictionnel sur la validité de ses actes, ne doit pas être entravé dans ses dispositions par la perspective d'actions en dommages-intérêts chaque fois qu'il est dans le cas de prendre, dans l'intérêt général, des mesures normatives susceptibles de porter atteinte aux intérêts de particuliers.
Il résulte de ces considérations que, dans les domaines relevant de la politique de la Communauté en matière économique, il peut être exigé du particulier qu'il supporte, dans des limites raisonnables, sans pouvoir se faire indemniser par les fonds publics, certains effets préjudiciables à ses intérêts économiques, engendrés par un acte normatif, même si celui-ci est reconnu non valide» (33).
30 Depuis lors, la Cour a précisé que le fait qu'un recours en annulation d'une mesure d'application générale, introduit par une personne physique ou morale, est recevable en raison de ses effets individuels sur cette personne ne signifie pas que la mesure sera traitée comme ayant une nature administrative dans le cadre d'un recours en indemnité introduit par la même personne. Ainsi, dans l'affaire Sofrimport/Commission (34), la Cour a annulé partiellement certains règlements de la Commission sur recours d'un groupe fermé d'importateurs dont les biens se trouvaient en transit dans la Communauté lorsque les règlements ont été adoptés et dont les intérêts auraient dû être pris en considération, mais elle a appliqué le critère de la responsabilité pour des mesures normatives dans le recours parallèle en indemnité. Dans l'arrêt Antillean Rice Mills e.a./Commission (35), le Tribunal de première instance a annulé partiellement, sur recours de certains opérateurs, une décision de la Commission dont les États membres étaient les destinataires parce que, en dépit de son caractère normatif, dans la mesure où cette décision s'appliquait à l'ensemble des opérateurs intéressés, considérés dans leur ensemble, elle concernait individuellement les opérateurs requérants (qui avaient déjà conclu des contrats), en tant que personnes dont les intérêts devaient être pris en considération par la Commission. Néanmoins, la Cour a confirmé sur pourvoi l'application que le Tribunal a faite au recours parallèle en indemnité introduit par les mêmes opérateurs des critères de responsabilité applicables aux mesures normatives (36). La Cour a déclaré:
«La circonstance que l'acte attaqué a la forme d'une décision et est donc, en principe, susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation ne suffit pas à exclure le caractère normatif d'un tel acte. S'agissant d'un recours en indemnité, ce caractère est en effet lié à la nature de l'acte en cause et non à sa forme (voir, en ce sens, arrêt Sofrimport/Commission, précité)» (37).
31 Il nous semble évident que la directive attaquée a un caractère normatif dans la mesure où elle concerne la présente procédure. Ainsi que le Tribunal de première instance l'a observé à juste titre, il s'agit d'une mesure d'application générale. Elle vise, en se référant à des critères objectifs généralement décrits, tous les opérateurs du secteur en cause. Donc, des entreprises comme Bioderma et Klorane, qui, selon les requérants, ont à une époque produit et mis sur le marché des produits solaires contenant du 5-MOP en violation des droits de brevet revendiqués par M. Goupil, étaient potentiellement concernées de la même manière que Bergaderm. Si M. Goupil avait accordé une licence pour produire et mettre sur le marché des produits solaires contenant du 5-MOP citrique à plusieurs entreprises établies dans la Communauté, toutes ces entreprises auraient été soumises aux dispositions de la directive attaquée concernant la concentration maximale en 5-MOP. Les distributeurs et détaillants qui détenaient des stocks de Bergasol au moment où l'interdiction de fournir le produit au consommateur final est entrée en vigueur auraient également été tenus de respecter les termes de la directive. Les producteurs de produits solaires contenant du 5-MOP qui ne provient pas des agrumes auraient été, s'ils avaient existé, affectés de la même manière. Enfin, la directive attaquée, dans sa forme actuelle, continuera à s'appliquer à tous les producteurs de produits solaires après que les droits de brevet de M. Goupil auront expiré. Dans ces circonstances, le fait que Bergaderm pourrait, prétendument, être identifiée comme la seule entreprise productrice à être immédiatement affectée par la directive attaquée ne suffit pas à priver cette dernière de son caractère normatif. Il est de jurisprudence bien établie que le fait que l'on peut déterminer le nombre ou même l'identité des sujets de droit auxquels s'applique une mesure normative n'est pas de nature à remettre en cause la nature normative de celle-ci (38).
32 Un tel résultat nous paraît être en accord avec l'explication précitée des différentes approches relatives à la responsabilité de la Communauté du fait des mesures normatives et administratives. Tout comme dans le cas de l'exercice de compétences communautaires dans le domaine économique, la protection de la santé publique et la nécessité d'une adaptation rapide au progrès technique afin de poursuivre cet objectif (39) impliquent l'exercice d'un large pouvoir discrétionnaire par la Commission. En particulier, la Commission doit être en mesure de prendre des mesures de protection contre des risques réels pour la santé lorsque l'existence ou l'étendue du danger est toujours incertaine et «sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques deviennent tout à fait apparentes» (40). Sa faculté d'adopter des mesures générales qui semblent nécessaires pour contrer une menace pour la santé publique ne devrait pas être entravée par la nécessité de tenir compte d'éventuelles demandes d'indemnisation introduites par des parties privées dont les intérêts économiques - y compris leurs droits de propriété intellectuelle - pourraient être affectés dans l'hypothèse où ces mesures sont entachées d'une forme d'illégalité.
33 Donc, il ne nous semble pas y avoir de raison pour contester la décision du Tribunal de première instance de qualifier la directive attaquée de mesure normative d'application générale et nous recommandons à la Cour de rejeter le premier moyen.
C - Le deuxième moyen
34 Selon nous, la première branche du deuxième moyen est irrecevable en vertu de l'article 168 A du traité CE (devenu article 225 CE) et de l'article 51 du statut CE de la Cour de justice, étant donné que ce moyen conteste directement la constatation faite par le Tribunal de première instance selon laquelle il n'y a rien dans les documents qui lui ont été soumis étayant la conclusion selon laquelle la Commission a mal perçu la question scientifique concernant le risque posé par les huiles solaires contenant de l'essence de bergamote (41). En toute hypothèse, nous ne voyons aucune raison de critiquer la conclusion du Tribunal de première instance, basée, notamment, sur la conclusion de la Cour dans l'arrêt Angelopharm (42) selon laquelle la Commission était en droit de donner suite à l'avis du comité scientifique.
35 En ce qui concerne le deuxième moyen, le Tribunal de première instance n'a pas commis, selon nous, une erreur de droit en invoquant le principe de précaution déjà cité par la Cour dans l'arrêt National Farmers' Union e.a. L'argument basé sur ce principe est peut-être encore plus irrésistible dans les circonstances de l'espèce. L'affaire National Farmers' Union e.a. concernait une mesure d'urgence interdisant temporairement les exportations de bétail et de boeuf originaires du Royaume-Uni en raison de l'incertitude quant aux risques posés par l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) pour les consommateurs humains de produits bovins. La mesure se référait expressément, dans son préambule, à la nécessité de procéder à des études scientifiques détaillées supplémentaires. Bien qu'il existe des preuves de divergences de vue existant entre les membres de la communauté scientifique quant à la menace posée par l'utilisation de 5-MOP dans les produits solaires, les recherches entreprises étaient beaucoup plus extensives, et portaient sur une période plus longue, que celles qui ont précédé l'adoption de la mesure d'urgence en cause dans l'affaire National Farmers' Union e.a. et la recommandation faite par le comité scientifique était beaucoup plus concluante. À la lumière de telles preuves convaincantes, la Commission pouvait à juste titre choisir d'adopter des mesures de protection sans attendre que le débat scientifique soit clos à la satisfaction de toutes les parties concernées.
D - Le troisième moyen
36 Ce moyen concerne les prétendues violations par la Commission de règles supérieures de droit protégeant les particuliers. Étant donné que la directive attaquée est une mesure normative, la preuve d'une telle violation est, ainsi que nous l'avons déjà déclaré, essentielle au succès du recours introduit par les requérants. La première branche concerne le soi-disant non-respect par la Commission de la condition exigeant que sa proposition soit soumise au Conseil après que le comité d'adaptation a rendu un avis défavorable le 1er juin 1992. Il nous paraît clair que le non-respect de l'article 10 de la directive cosmétiques, qui fixe la procédure applicable, ne serait pas une violation d'une règle supérieure de droit à ce point grave qu'elle entraînerait la responsabilité non contractuelle du fait d'une mesure normative. Les règles de droit communautaire relatives à l'interaction des institutions politiques et d'organismes tels que les comités prévus dans la décision comitologie (43) sont des exemples par excellence de règles relatives à la répartition des pouvoirs. Dans l'arrêt Vreugdenhil/Commission (44), la Cour a déclaré que «l'objectif poursuivi par le système de répartition des pouvoirs entre les différentes institutions communautaires est de garantir le maintien de l'équilibre entre les institutions prévu dans le traité, et non de protéger les particuliers». Donc, le non-respect de cet équilibre ne saurait suffire, à lui seul, à engager la responsabilité de la Communauté envers les particuliers lésés (45).
37 En toute hypothèse, nous partageons l'appréciation du Tribunal de première instance selon laquelle la Commission était en droit de retirer sa proposition dans une situation où les membres du comité d'adaptation étaient également divisés sur le bien-fondé des deux branches de la proposition alternative, et de soumettre une nouvelle proposition après une nouvelle étude. L'argument des requérants est basé sur une lecture indûment littérale de l'article 10 de la directive cosmétiques. Il serait absurde de penser que le fait qu'un type de mesure particulier ne peut être adopté que selon une procédure prescrite implique que cette procédure, une fois qu'elle a été initiée, doit être poursuivie jusqu'à son terme même si la partie proposant la mesure désire reconsidérer son opportunité, ou ses chances d'adoption, en cours de procédure. L'argument des requérants aurait pour conséquence que la Commission soit tenue d'adopter des mesures qu'elle ne soutient plus dans des circonstances où tant le comité d'adaptation que le Conseil n'ont pas agi. L'article 189 A du traité CE (devenu article 250 CE) dispose que, «tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte communautaire». Il n'y a rien qui permette de conclure que cette règle, qui inclut la possibilité de retirer une proposition, ne s'applique pas à l'adoption de mesures de la Communauté soumises à la participation de comités dans lesquels sont représentés les États membres et/ou à la participation du Conseil. Dans l'arrêt Pharos/Commission, la Cour a déclaré, au sujet d'une procédure normative matériellement identique à celle prévue à l'article 10 de la directive cosmétiques, «que, lorsque les mesures proposées par la Commission ne sont pas conformes à l'avis du comité de réglementation [relatif aux médicaments vétérinaires], ou en l'absence d'avis, la Commission n'est pas obligée de soumettre les mêmes mesures, sans modification, au Conseil» (46). De même, dans les circonstances de l'espèce, la Commission pouvait retirer sa proposition et en soumettre une nouvelle après un examen supplémentaire des questions scientifiques par le comité scientifique. Par conséquent, nous rejetons les arguments des requérants relatifs à ce point.
38 La deuxième branche de ce moyen concerne le droit à être entendu invoqué par les requérants. Le Tribunal de première instance a constaté, en fait, que les requérants s'étaient vu accorder une large possibilité de présenter leur point de vue au comité scientifique et à la Commission et avaient été en mesure de prendre la parole devant le groupe d'experts ad hoc, qui était apparemment constitué des membres du comité scientifique et du comité d'adaptation. Par conséquent, leurs arguments sont irrecevables dans la mesure où ils visent cette constatation. Dans la mesure où ces arguments peuvent être interprétés comme revendiquant un degré de participation plus grand dans la procédure législative, les requérants n'ont présenté aucun argument qui nous pousserait à mettre en doute l'analyse du Tribunal de première instance, qui est conforme à la jurisprudence constante de la Cour.
39 La troisième branche de ce moyen, relative à la participation des représentants suédois et autrichiens au comité d'adaptation, est entièrement et manifestement infondée. En l'absence de dispositions spéciales dans l'acte d'adhésion, les nouveaux États membres sont immédiatement en droit de participer sur un pied d'égalité avec les autres États membres à toutes les activités normatives de la Communauté.
40 Le grief des requérants concernant la violation du principe de la protection de la confiance légitime est nouveau et, par conséquent, irrecevable en vertu de l'article 113, paragraphe 2, des règles de procédure de la Cour de justice. Leurs arguments relatifs à la proportionnalité, présentés devant le Tribunal de première instance et sur pourvoi, sont substantiellement les mêmes que ceux concernant la prétendue erreur manifeste d'appréciation des faits commise par la Commission et ont été examinés ensemble par le Tribunal de première instance. Les considérations des requérants concernant la proportionnalité, présentées sur pourvoi, ne contiennent rien susceptible de tenir en échec notre conclusion relative au deuxième moyen, à savoir que la Commission était en droit de donner suite aux appréciations factuelles et scientifiques du comité scientifique, en vue de protéger la santé publique. Par conséquent, nous recommandons que la Cour rejette également cet aspect du pourvoi au motif qu'il est infondé.
VII - Conclusion
41 À la lumière de ce qui précède, nous recommandons à la Cour de
1) rejeter le pourvoi; et
2) condamner les requérants aux dépens.
(1) - Arrêt du 16 juillet 1998 (T-199/96, Rec. p. II-2805, ci-après l'«arrêt attaqué»).
(2) - JO L 262, p. 169.
(3) - JO L 151, p. 32.
(4) - JO L 13, p. 24.
(5) - JO L 167, p. 19.
(6) - Voir, en outre, le point 8 de l'arrêt attaqué.
(7) - Voir points 11 et 12 de l'arrêt attaqué.
(8) - Voir la référence à l'étude de M. Fielder, figurant au point 12 de l'arrêt attaqué.
(9) - Voir points 16 à 18 de l'arrêt attaqué.
(10) - Voir point 22 de l'arrêt attaqué.
(11) - Le Tribunal de première instance a cité l'arrêt du 17 février 1998, Pharos/Commission (T-105/96, Rec. p. II-285, points 65 et 68). Voir, en général, les points 52 à 56 de l'arrêt attaqué.
(12) - Voir, en général, les points 58 à 60 de l'arrêt attaqué.
(13) - Arrêt du 6 décembre 1994, Lisrestal e.a./Commission (T-450/93, Rec. p. II-1177, point 42).
(14) - Arrêt du 11 décembre 1996, Atlanta e.a./CE (T-521/93, Rec. p. II-1707, point 70).
(15) - Notamment, le règlement (CE) n_ 384/96 du Conseil, du 22 décembre 1995, relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO 1996, L 56, p. 1).
(16) - Voir points 62 à 67 de l'arrêt attaqué.
(17) - Le Tribunal de première instance cite l'arrêt du 25 janvier 1994, Angelopharm (C-212/91, Rec. p. I-171, points 32, 34 et 38).
(18) - Point 66 de l'arrêt attaqué. Le Tribunal cite l'arrêt du 5 mai 1998, National Farmers' Union e.a. (C-157/96, Rec. p. I-2211, point 63).
(19) - Voir arrêt du 19 mai 1992, Mulder e.a./Conseil et Commission (C-104/89 et C-37/90, Rec. p. I-3061, points 16 et 17).
(20) - Arrêt du 18 mars 1999 (C-304/97 P, Rec. p. I-1749, point 8 des conclusions).
(21) - Les seules exceptions sont l'argument de proportionnalité présenté comme faisant partie du troisième moyen, qui est en substance identique au deuxième moyen, et un nouvel argument tiré de la violation du principe de confiance légitime qui a également été avancé dans le cadre du troisième moyen. Nous recommandons ci-après que ce dernier argument soit rejeté au motif qu'il est irrecevable, conformément à l'article 113, paragraphe 2, des règles de procédure de la Cour de justice.
(22) - Ibidem, points 25 à 28.
(23) - Voir arrêt du 22 février 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. p. 1075, point 11); ordonnance du 13 juillet 1988, Fedesa e.a./Conseil (160/88 R, Rec. p. 4121, ci-après l'«arrêt Fedesa», point 28), et l'arrêt du 29 juin 1993, Gibraltar/Conseil (C-298/89, Rec. p. I-3605, ci-après l'«arrêt Gibraltar», point 16).
(24) - Arrêts Fedesa, point 28, et Gibraltar, points 19 à 23.
(25) - Ordonnance du 7 décembre 1988, Flourez e.a./Conseil (138/88, Rec. p. 6393, ci-après l'«arrêt Flourez», points 10 à 12), et arrêt Asocarne/Conseil, précité (ci-après l'«arrêt Asocarne», points 31 et 32).
(26) - Voir arrêts Flourez, point 11, et Asocarne, point 32. Bien qu'il ait expressément refusé d'examiner la question dans l'arrêt Asocarne, le Tribunal de première instance a interprété les arrêts Gibraltar et Asocarne comme indiquant qu'«il ressort clairement de la jurisprudence ... que le simple fait que la mesure attaquée est une directive ne suffit pas à rendre un tel recours [en annulation] irrecevable» (arrêt du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil, T-135/96, Rec. p. II-2335, point 63).
(27) - Arrêt Fedesa, point 27.
(28) - Voir arrêts du 21 février 1984, Allied Corporation e.a./Commission (239/82 et 275/82, Rec. p. 1005, point 11; du 16 mai 1991); Extramet Industrie/Conseil (C-358/89, Rec. p. I-2501, points 13 et 14); du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil (C-309/89, Rec. p. I-1853, points 17 à 19); Asocarne, point 43; ordonnance du 24 avril 1996, CNPAAP/Conseil (C-87/95 P, Rec. p. I-2003, point 36), et voir également l'arrêt du Tribunal de première instance du 14 septembre 1995, Antillean Rice Mills e.a./Commission (T-480/93 et T-483/93, Rec. p. II-2305, point 66).
(29) - Op. cit., points 17 à 22.
(30) - Arrêt Asocarne, point 43, et ordonnance CNPAAP/Conseil, op. cit., point 36.
(31) - Op. cit., point 19.
(32) - Arrêt du 25 mai 1978 (83/76, 94/76, 4/77, 15/77 et 40/77, Rec. p. 1209, point 5).
(33) - Ibidem, points 5 et 6. La mesure en cause avait déjà été déclarée nulle à la suite d'une demande de décision à titre préjudiciel portant sur ce point, dans l'arrêt du 5 juillet 1977, Bela-Mühle (114/76, Rec. p. 1211).
(34) - Arrêt du 26 juin 1990 (C-152/88, Rec. p. I-2477, points 10 à 13 et 25).
(35) - Op. cit., note 28.
(36) - Arrêt du 11 février 1999 (C-390/95 P, Rec. p. I-769, points 56 à 61), voir les points 189 à 194 de l'arrêt du Tribunal de première instance, op. cit.
(37) - Op. cit., point 60.
(38) - Voir point 50 de l'arrêt attaqué; point 17 de l'arrêt Gibraltar, et point 30 de l'arrêt Asocarne.
(39) - Voir troisième et neuvième considérants de la directive cosmétiques.
(40) - Voir arrêt National Farmers' Union e.a., précité à la note 18, notamment point 63.
(41) - Point 63 de l'arrêt attaqué.
(42) - Op. cit.
(43) - Décision 87/373/CEE du Conseil, du 13 juillet 1987, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 197, p. 33).
(44) - Arrêt du 13 mars 1992 (C-282/90, Rec. p. I-1937, point 20).
(45) - Ibidem, point 21.
(46) - Arrêt du 18 novembre 1999 (C-151/98 P, Rec. p. I-8157, point 23). Il s'agit du pourvoi introduit contre l'arrêt Pharos/Commission, op. cit., cité par le Tribunal de première instance au point 55 de l'arrêt attaqué. Les deux affaires sont différentes en ce que les parties intéressées peuvent demander l'adoption de mesures au titre de la réglementation en cause dans l'affaire Pharos/Commission, avec pour conséquence que la condition exigeant que les propositions soient soumises au Conseil «sans délai» si elles ne sont pas approuvées par le comité d'adaptation pertinent impose certaines obligations à la Commission qui, selon nous, sont absentes en l'espèce.
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