Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η N. Yiadom, Ολλανδή υπήκοος καταγόμενη από την Γκάνα, η οποία μετέβη στο Ηνωμένο Βασίλειο, έλαβε προσωρινή άδεια εισόδου στη βρετανική επικράτεια, εν αναμονή της εξετάσεως, εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών, της αιτήσεώς της εισόδου.
2. Κατόπιν έρευνας, ο Secretary of State for the Home Department γνωστοποίησε στη N. Yiadom ότι, για λόγους δημοσίας τάξεως, δεν της επιτρεπόταν η είσοδος, υπό τη νομική έννοια του όρου, στη βρετανική επικράτεια. Στη N. Yiadom προσήφθη ότι είχε διευκολύνει, κατά το παρελθόν, την παράνομη είσοδο άλλων προσώπων στο Ηνωμένο Βασίλειο. Της υποδείχθηκε ότι ήταν ενδεχόμενο να διαπράξει εκ νέου παραβάσεις τέτοιας φύσεως, πράγμα το οποίο δικαιολογούσε την απορριπτική απόφαση επί της αιτήσεώς της εισόδου.
3. Μεταξύ των προσφυγών που δύναται η N. Yiadom να ασκήσει βάσει του εθνικού δικαίου περιλαμβάνεται η «out-country right of appeal», η ιδιαιτερότητα της οποίας συνίσταται στο ότι η άσκησή της είναι δυνατή μόνον υπό την προϋπόθεση ότι ο ενδιαφερόμενος ευρίσκεται εκτός της εθνικής επικράτειας.
4. Η N. Yiadom επιθυμεί να επωφεληθεί του ως άνω δικαιώματος προσφυγής, αλλά αμφισβητεί το βάσιμο της απαιτήσεως από την οποία εξαρτάται η άσκησή του.
5. Συνεπώς, στο επίκεντρο των ερωτημάτων που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο ευρίσκεται το δικαίωμα ενός κοινοτικού υπηκόου να παραμείνει στην επικράτεια κράτους μέλους, προκειμένου να ασκήσει προσφυγή κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου του εν λόγω υπηκόου στην επικράτεια του ως άνω κράτους μέλους. Ωστόσο, όπως θα γίνει αντιληπτό, η απάντηση στα ως άνω ερωτήματα καθορίζεται, κατά μεγάλο μέρος, από τη φύση της αποφάσεως που εκδόθηκε κατά της ενδιαφερομένης στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης.
Ι - Η ισχύουσα κανονιστική ρύθμιση
Η οδηγία 64/221/ΕΟΚ
6. Η οδηγία του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, αποσκοπεί στον συντονισμό των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας .
7. Η εν λόγω οδηγία αφορά τις διατάξεις τις σχετικές με την είσοδο στην επικράτεια, την έκδοση ή την ανανέωση της αδείας διαμονής ή την απομάκρυνση από την επικράτεια, οι οποίες θεσπίζονται από τα κράτη μέλη για τους ως άνω λόγους .
8. Ένας από τους κύριους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία είναι «[...] να παρέχονται στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών επαρκείς δυνατότητες ασκήσεως προσφυγής κατά των πράξεων της διοικήσεως στον τομέα αυτό» .
9. Κατά το άρθρο 8 της οδηγίας, «ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να ασκήσει κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως».
10. Το άρθρο 9 της οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στη νομιμότητα της αποφάσεως ή αν δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, η απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή η απόφαση περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια λαμβάνεται από την διοικητική αρχή - εκτός επειγουσών περιπτώσεων - μόνο κατόπιν γνώμης αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία.
Η αρχή αυτή πρέπει να είναι άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει την απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή την απόφαση περί απομακρύνσεως.
2. Οι αποφάσεις περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής, καθώς και οι αποφάσεις περί απομακρύνσεως προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας υποβάλλονται προς εξέταση, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, στην αρχή εκείνη, η προηγουμένη γνώμη της οποίας προβλέπεται από την παράγραφο 1. Ο ενδιαφερόμενος επιτρέπεται τότε να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπισή του, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή.»
Το εθνικό δίκαιο
11. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του Immigration (European Economic Area) Order 1994 (νόμου περί μεταναστεύσεως στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο) προβλέπει τα εξής:
«Υπό την επιφύλαξη του άρθρου 15, παράγραφος 1, επιτρέπεται η είσοδος στο Ηνωμένο Βασίλειο σε πολίτη χώρας του ΕΟΧ αν αυτός επιδείξει, κατά την άφιξή του, έγκυρο δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που εκδόθηκε από άλλη χώρα του ΕΟΧ.»
12. Το άρθρο 15, παράγραφος 1, του ιδίου νόμου προβλέπει τα εξής:
«Δεν δικαιούται να λάβει άδεια εισόδου στο Ηνωμένο Βασίλειο βάσει του άρθρου 3 άτομο του οποίου ο αποκλεισμός δικαιολογείται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας [...] το άτομο αυτό μπορεί να προσφύγει κατά της αρνήσεως να του δοθεί άδεια ως να επρόκειτο για άτομο στο οποίο δεν δόθηκε άδεια και δικαιούται να ασκήσει προσφυγή δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 1, του νόμου του 1971, δεν μπορεί όμως να πράξει τούτο εφόσον βρίσκεται στο Ηνωμένο Βασίλειο.»
13. Κατά το άρθρο 13 του Immigration Act 1971 (νόμου περί μεταναστεύσεως), το άτομο στο οποίο απαγορεύθηκε η είσοδος στην επικράτεια του Ηνωμένου Βασιλείου έχει δικαίωμα προσφυγής κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον Adjudicator . Το δικαίωμά του προσφυγής χαρακτηρίζεται ως «out of country», πράγμα που σημαίνει ότι το δικαίωμα μπορεί να ασκηθεί μόνον όταν ο ενδιαφερόμενος εγκαταλείψει το Ηνωμένο Βασίλειο, εκτός αν είναι κάτοχος έγκυρης αδείας εισόδου ή αδείας εργασίας .
14. Εξάλλου, ο Immigration Act 1971 προβλέπει, στις παραγράφους 16 και 21 του παραρτήματος 2 αυτού, ότι κάθε άτομο κατά του οποίου διεξάγεται έρευνα μπορεί να κρατείται υπό τον έλεγχο υπαλλήλου της υπηρεσίας μεταναστεύσεως εν αναμονή εξετάσεως της περιπτώσεώς του και λήψεως της αποφάσεως να του επιτραπεί ή όχι η είσοδος στην επικράτεια. Αν δεν επιβληθεί κράτηση, σε κάθε άτομο το οποίο είναι δυνατό κατά τα ανωτέρω να κρατείται μπορεί, με γραπτή άδεια υπαλλήλου της υπηρεσίας μεταναστεύσεως, να επιτραπεί προσωρινά η είσοδος στο Ηνωμένο Βασίλειο χωρίς να κρατηθεί ή να αφεθεί ελεύθερο. Αυτή η προσωρινή είσοδος μπορεί να συνεπάγεται περιορισμούς, ειδικότερα, ως προς την απασχόλησή του ως μισθωτού ή ως ελεύθερου επαγγελματία.
15. Δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 1, του Immigration Act 1971, θεωρείται ειδικότερα ότι δεν έχει εισέλθει στο έδαφος του Ηνωμένου Βασιλείου το πρόσωπο το οποίο δεν έχει εισέλθει, με άλλο τρόπο, στο εθνικό έδαφος, επί όσο χρόνο κρατείται ή του επετράπη προσωρινά η είσοδος ή αφέθηκε προσωρινά ελεύθερο, βάσει των εξουσιών που παρέχει το παράρτημα 2 του νόμου αυτού.
16. Οι ανωτέρω μνημονευθείσες προσφυγές πρέπει να διακρίνονται, στο Ηνωμένο Βασίλειο, από την αίτηση δικαστικού ελέγχου (Application for judicial Review), στο πλαίσιο της οποίας η νομιμότητα των αποφάσεων των διοικητικών αρχών ελέγχεται από τα πρωτοβάθμια δικαστήρια, ήτοι, στην Αγγλία, στην Ουαλία και στη Βόρεια Ιρλανδία, από το High Court of Justice .
ΙΙ - ραγματικά περιστατικά και διαδικασία
17. Η N. Yiadom έφθασε στο Ηνωμένο Βασίλειο στις 7 Αυγούστου 1995 . Συνοδευόταν από μια υπήκοο Γκάνας για την οποία ισχυρίστηκε ψευδώς ότι ήταν η κόρη της. Η τελευταία υποχρεώθηκε να επιστρέψει στην Γκάνα, ενώ στη N. Yiadom δόθηκε προσωρινή άδεια εισόδου, με τον περιορισμό να μην εργάζεται. Η απόφαση περί αρνήσεως εισόδου εκδόθηκε από τον Secretary of State στις 3 Μαρτίου 1996.
18. Κατόπιν της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, η χορήγηση προσωρινής αδείας εισόδου παρατάθηκε, ενώ, στις 31 Μα_ου 1996, ήρθη ο περιορισμός ως προς την απασχόληση, εν αναμονή εκδικάσεως της προσφυγής που άσκησε η ενδιαφερομένη.
19. Στις 17 Μα_ου 1996, επετράπη όντως στη N. Yiadom να ασκήσει προσφυγή κατά της αποφάσεως του Secretary of State ενώπιον του High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office). Επειδή η προσφυγή αυτή απορρίφθηκε στις 8 Ιουλίου 1997, η N. Yiadom άσκησε έφεση ενώπιον του Court of Appeal (England & Wales). Ισχυρίστηκε, αφενός, ότι η παρουσία της δεν αποτελεί πραγματική ή αρκετά σοβαρή απειλή για ένα από τα θεμελιώδη συμφέροντα του Ηνωμένου Βασιλείου και κατήγγειλε, αφετέρου, την ύπαρξη διαδικαστικού ελαττώματος, καθόσον το εσωτερικό δίκαιο δεν της αναγνωρίζει το δικαίωμα, το οποίο απορρέει από τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας, να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του Adjudicator ενώ παραμένει εντός της βρετανικής επικράτειας («in-country right of appeal»). Υποστηρίζει ότι το δικαίωμα προσφυγής που παρέχεται στο άτομο, του οποίου δεν επετράπη η είσοδος στην επικράτεια κράτους μέλους, το οποίο μπορεί να ασκηθεί μόνον όταν το άτομο αυτό δεν ευρίσκεται επί του εθνικού εδάφους («out-country right of appeal»), αντίκειται στις ως άνω διατάξεις.
ΙΙΙ - Τα προδικαστικά ερωτήματα
20. Το Court of Appeal (England & Wales), εκτιμώντας ότι για την επίλυση της διαφοράς είναι αναγκαία η ερμηνεία της οδηγίας, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα έξι προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν εφαρμογή αμφότερα τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16), σε αποφάσεις περί εισόδου στην επικράτεια κράτους μέλους ή οι αποφάσεις περί εισόδου καλύπτονται μόνον από τις διατάξεις του άρθρου 8;
2) Αν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι ότι το άρθρο 8, όχι όμως το άρθρο 9, της οδηγίας 64/221 έχει εφαρμογή σε αποφάσεις περί εισόδου στην επικράτεια κράτους μέλους, πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 8 με τις διατάξεις του εθνικού νόμου βάσει των οποίων παρέχεται στον υπήκοο κράτους μέλους στον οποίο δεν επιτρέπεται η είσοδος σε άλλο κράτος μέλος για λόγους εθνικής ασφαλείας το δικαίωμα προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, το οποίο μπορεί να ασκηθεί μόνον εφόσον ο ενδιαφερόμενος δεν ευρίσκεται πλέον στο οικείο κράτος μέλος;
3) Για τους σκοπούς του άρθρου 8 και/ή 9 της οδηγίας 64/221, όταν το εθνικό δίκαιο:
- επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές, ως εναλλακτική λύση στην κράτηση, να χορηγούν "προσωρινή άδεια εισόδου" σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους ο οποίος δεν έχει κανονική άδεια διαμονής στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής, χωρίς να χορηγήσουν στο άτομο αυτό, βάσει του εθνικού δικαίου, "είσοδο" στο οικείο κράτος μέλος, και
- επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές να χορηγούν στον ενδιαφερόμενο προσωρινή άδεια εισόδου έως ότου συμπληρώσουν τις έρευνές τους επί του ζητήματος αν τα πραγματικά περιστατικά δικαιολογούν ή όχι μέτρα προς απομάκρυνση του ατόμου αυτού από το κράτος μέλος για λόγους δημοσίας τάξεως,
είναι η συνακόλουθη απόφαση περί "αρνήσεως εισόδου" του ατόμου αυτού και της απομακρύνσεώς του από την επικράτεια του κράτους μέλους για λόγους δημοσίας τάξεως απόφαση περί εισόδου στην επικράτεια του κράτους μέλους ή απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια του κράτους μέλους;
4) Είναι η απάντηση στο ερώτημα 3 διαφορετική αν η εθνική νομοθεσία επιτρέπει στις αρμόδιες εθνικές αρχές να αίρουν τους περιορισμούς απασχολήσεως οι οποίοι είχαν επιβληθεί αρχικά ως όρος για μια τέτοια προσωρινή άδεια εισόδου και επιτρέπει στις αρχές αυτές να ενεργήσουν κατ' αυτόν τον τρόπο αφού έχει ληφθεί η απόφαση να μην χορηγηθεί άδεια εισόδου στην εθνική επικράτεια, ενώ εκκρεμεί η απόφαση σε διαδικασία δικαστικού ελέγχου με αίτημα την ακύρωση της αρνήσεως αυτής;
5) Μπορεί η χρονική περίοδος που παρήλθε προς λήψη της αποφάσεως (α) περί "αρνήσεως εισόδου" και/ή (β) προς εφαρμογή μιας τέτοιας αποφάσεως με την πραγματική απομάκρυνση του ενδιαφερομένου από την επικράτεια του κράτους μέλους να επηρεάζει την απάντηση στο ερώτημα 3 και, αν ναι, υπό ποια έννοια;
6) Μπορεί, αντιθέτως, το ότι η καθυστέρηση εφαρμογής της αποφάσεως περί "αρνήσεως εισόδου" οφείλεται στην προσβολή της νομιμότητάς της να επηρεάζει την απάντηση στο ερώτημα 5 και, αν ναι, υπό ποια έννοια;»
IV - Επί του περιεχομένου των προδικαστικών ερωτημάτων
21. ρος διάλυση κάθε αμφιλογίας που θα μπορούσε να προκύψει από την περιπλοκότητα ορισμένων στοιχείων της δικογραφίας, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, στην υπόθεση της κύριας δίκης, τα ακόλουθα δύο στοιχεία δεν αμφισβητούνται.
22. Αφενός, η N. Yiadom είναι κοινοτική υπήκοος, εφόσον έχει ολλανδική ιθαγένεια. Το στοιχείο αυτό δεν αμφισβητείται και επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι τα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο αποσκοπούν στην ερμηνεία της οδηγίας 64/221, το πεδίο εφαρμογής της οποίας περιορίζεται, από το άρθρο της 1, στους υπηκόους των κρατών μελών.
23. Αφετέρου, στο τμήμα της διατάξεως περί παραπομπής που αναφέρεται σε εκείνο που η διάταξη αυτή αποκαλεί «συνήθη δικαστικό έλεγχο», σε αντίθεση με το ένδικο βοήθημα βάσει των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας, το Court of Appeal δεν αμφισβητεί το βάσιμο της αποφάσεως που εκδόθηκε κατά της N. Yiadom για λόγους δημοσίας τάξεως .
Όπως προκύπτει από τη διατύπωση των ερωτημάτων που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο, το εν λόγω δικαστήριο δεν επιθυμεί ως εκ τούτου να διασαφηνιστούν τα κριτήρια που χρησιμοποιήθηκαν για τον χαρακτηρισμό της συμπεριφοράς της ενδιαφερομένης επί του οποίου στηρίχθηκε η απόφαση περί αρνήσεως εισόδου. Το Court of Appeal επιθυμεί μόνο να λάβει στοιχεία και κατευθύνσεις για την ερμηνεία των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας, πράγμα το οποίο περιορίζει το αντικείμενο της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως στις προσφυγές που δύναται να ασκήσει ένας κοινοτικός υπήκοος, ο οποίος μεταβαίνει σε άλλο κράτος μέλος, κατά αποφάσεως που στρέφεται εναντίον του.
24. Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αποσκοπεί στο να προσδιοριστεί αν μια απόφαση περί εισόδου ενός κοινοτικού υπηκόου στην επικράτεια κράτους μέλους εμπίπτει στα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας ή μόνο στο άρθρο 8, η διάταξη του οποίου είναι η μόνη από τις δύο προαναφερθείσες διατάξεις που αναφέρεται στις «αποφάσεις περί εισόδου».
25. Κοινό στοιχείο των ερωτημάτων 3, 4, 5 και 6 είναι ότι σε αυτά εκτίθενται οι περιστάσεις που σχετίζονται με την εκδοθείσα κατά της N. Yiadom απόφαση περί αρνήσεως εισόδου, όπως είναι το γεγονός ότι η N. Yiadom είχε λάβει προσωρινή άδεια εισόδου στη βρετανική επικράτεια ή ο χρόνος που παρήλθε μεταξύ της αφίξεώς της στο Ηνωμένο Βασίλειο και της εκδόσεως της αποφάσεως.
Υποβάλλοντας τα εν λόγω ερωτήματα, το βρετανικό δικαστήριο επιθυμεί να πληροφορηθεί αν, λαμβανομένων υπόψη των ως άνω στοιχείων, δικαιολογείται ο χαρακτηρισμός «απόφαση περί εισόδου» ή αν πρέπει να γίνει λόγος, κατ' ακριβολογίαν, για απόφαση περί απομακρύνσεως.
26. Τυχόν αλλαγή χαρακτηρισμού θα είχε επιπτώσεις επί των προσφυγών που δύνανται να ασκηθούν κατά της επίμαχης αποφάσεως. Το άρθρο 9 δεν μνημονεύει τις «αποφάσεις περί εισόδου», οπότε ευλόγως μπορεί να συναχθεί ότι η διαδικασία που θεσπίζει δεν εφαρμόζεται στις ως άνω αποφάσεις. Απεναντίας, αν ένας από τους χαρακτηρισμούς που περιέχονται στο άρθρο 9 εφαρμοζόταν στην επίμαχη απόφαση, η απόφαση αυτή θα υπέκειτο στις διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου και στις διαδικαστικές εγγυήσεις που το ίδιο άρθρο προβλέπει.
27. Επομένως, το πρώτο ερώτημα και τα τέσσερα τελευταία ερωτήματα πρέπει να εξεταστούν από κοινού προκειμένου να διευκρινιστεί αν, υπό το πρίσμα των περιστάσεων της υποθέσεως της κύριας δίκης, μια απόφαση, όπως αυτή που εκδόθηκε κατά της N. Yiadom, μπορεί να θεωρηθεί ως «απόφαση περί εισόδου».
28. Με άλλες λέξεις, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο 8 της οδηγίας πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι συνιστά «απόφαση περί εισόδου», όπως ορίζεται στο εν λόγω άρθρο, η οποία κατά συνέπεια δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 9, η απόφαση περί αρνήσεως σε κοινοτικό υπήκοο, στερούμενο τίτλου διαμονής, του δικαιώματος εισόδου στην επικράτεια κράτους μέλους, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στην οποία:
- στην ενδιαφερομένη επετράπη προσωρινά η είσοδος στην ως άνω επικράτεια, εν αναμονή της σχετικής αποφάσεως,
- αρκετοί μήνες παρήλθαν μεταξύ της αφίξεώς της και της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου,
- κατόπιν της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, επετράπη στην ενδιαφερομένη να εργάζεται στην εν λόγω επικράτεια, εν αναμονή του αποτελέσματος της δικαστικής προσφυγής που ασκήθηκε κατά της αποφάσεως αυτής και αναφερόταν στη νομιμότητα της εν λόγω αποφάσεως,
- η απόφαση περί αρνήσεως εισόδου δεν εκτελέστηκε ακόμη,
- η καθυστέρηση στην εκτέλεση της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου οφείλεται στην άσκηση της δικαστικής προσφυγής.
29. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 8 της οδηγίας πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι κράτος μέλος μπορεί να εξαρτά την άσκηση προσφυγής κατά «αποφάσεως περί εισόδου» που αφορά κοινοτικό υπήκοο από την προϋπόθεση να έχει εγκαταλείψει προηγουμένως ο εν λόγω υπήκοος το έδαφος του κράτους μέλους αυτού.
Όπως αναφέρεται στη διάταξη περί παραπομπής, το ζήτημα πρέπει να εξεταστεί στην περίπτωση κατά την οποία μια «απόφαση περί εισόδου», υπό την έννοια του άρθρου 8, εμπίπτει μόνο στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 και όχι σε εκείνο του άρθρου 9.
30. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστούν διαδοχικά το πρώτο και τα τέσσερα τελευταία ερωτήματα και, εφόσον είναι αναγκαίο, το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα.
V - Η έννοια της «αποφάσεως περί εισόδου», όπως ορίζεται στο άρθρο 8 της οδηγίας (πρώτο και τρίτο έως έκτο προδικαστικό ερώτημα)
31. Από το άρθρο 8 της οδηγίας προκύπτει ότι κάθε κοινοτικός υπήκοος πρέπει να δύναται να ασκήσει κατά των αποφάσεων που τον αφορούν τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως.
Συνεπώς, ένα κράτος μέλος δεν δύναται να παρέχει, στην εν λόγω κατηγορία υπηκόων, δικαιώματα προσφυγής των οποίων η άσκηση διέπεται από ειδικές διαδικασίες που χορηγούν ελάσσονες εγγυήσεις από εκείνες που παρέχονται στο πλαίσιο των προσφυγών που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως .
32. Οι διατάξεις του άρθρου 9 της οδηγίας είναι συμπληρωματικές των διατάξεων του άρθρου 8. Σκοπούν να διασφαλίσουν μια ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση στα άτομα που θίγονται με ένα από τα μέτρα που προβλέπονται από το άρθρο 9, στις τρεις ακόλουθες περιπτώσεις, που ορίζει η παράγραφος 1 του ιδίου άρθρου: «Εφόσον δεν χωρούν δικαστικές προσφυγές ή οι προσφυγές αυτές αφορούν μόνον τη νομιμότητα της αποφάσεως ή δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα» .
33. Τα μέτρα που μνημονεύονται στο άρθρο 9 είναι η άρνηση ανανεώσεως της αδείας διαμονής, η απομάκρυνση του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια (παράγραφος 1), η άρνηση εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής, η απομάκρυνση προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας (παράγραφος 2).
34. Οσάκις μια προσφυγή, η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 και ασκείται κατά μιας από τις εκεί αναφερόμενες αποφάσεις, εμπίπτει σε μια από τις τρεις κατηγορίες που αναφέρονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, το άρθρο αυτό επιβάλλει την παρέμβαση μιας ανεξάρτητης αρχής επιφορτισμένης με την έκδοση γνώμης επί της προσβαλλομένης αποφάσεως παρουσία του ενδιαφερομένου.
35. Ωστόσο, όπως προαναφέρθηκε, ο κατά τα ανωτέρω τρόπος διασφαλίσεως μιας ελάχιστης διαδικαστικής εγγυήσεως δεν αφορά τις προσφυγές που ασκούνται κατά όλων των μέτρων που επιβάλλονται όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή. Συγκεκριμένα, η παρέμβαση της ανεξάρτητης αρχής χωρεί προκειμένου περί προσφυγών που δύνανται να ασκηθούν κατά των αποφάσεων που απαριθμούνται ανωτέρω, μεταξύ των οποίων δεν περιέχονται οι «αποφάσεις περί εισόδου» .
36. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι μια «απόφαση περί εισόδου», υπό την έννοια του άρθρου 8, δεν εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 9, καίτοι κατά της ως άνω αποφάσεως δεν χωρεί δικαστική προσφυγή ή η απόφαση αυτή είναι δεκτική δικαστικής προσφυγής που αφορά μόνον τη νομιμότητα της αποφάσεως ή δικαστικής προσφυγής που αφορά την ουσία της αποφάσεως, αλλά δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα . Η ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση που παρέχεται συναφώς περιλαμβάνει το δικαίωμα του ενδιαφερομένου να «[...] προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία» ή να «[...] αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπισή του, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή» .
37. Σύμφωνα με την εφαρμοστέα εν προκειμένω εθνική νομοθεσία, η προσβαλλόμενη απόφαση είναι απόφαση περί αρνήσεως εισόδου. Η νομική κατάσταση της N. Yiadom στη βρετανική επικράτεια χαρακτηρίζεται ως «προσωρινή άδεια εισόδου», πράγμα που σημαίνει, κατά τον Immigration Act 1971 , ότι η ενδιαφερομένη θεωρείται ότι ευρίσκεται εκτός του εδάφους του Ηνωμένου Βασιλείου, επί όσο χρόνο απολαύει προσωρινής αδείας εισόδου.
38. Επομένως, στη N. Yiadom επετράπη η φυσική παρουσία και η διαμονή στο βρετανικό έδαφος για αρκετούς μήνες, ενώ συγχρόνως, από νομικής απόψεως, της είχε απαγορευθεί η είσοδος στο εν λόγω έδαφος.
39. Καίτοι η εν λόγω κατάσταση προκαλεί έκπληξη, η ύπαρξή της δικαιολογείται για ευνόητους λόγους. ράγματι, δεν μπορεί να προσαφθεί σε κράτος μέλος ότι διεξάγει ενδελεχή έρευνα πριν από τη λήψη αποφάσεως που θα οδηγούσε, ενδεχομένως, στην απέλαση ενός κοινοτικού υπηκόου, παραβιάζοντας έτσι την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, έστω και αν, ενεργώντας κατ' αυτόν τον τρόπο, το ως άνω κράτος μέλος μετέρχεται μια δυνατότητα που παρέχεται από τη Συνθήκη. Ομολογουμένως, η λήψη τέτοιων προφυλάξεων, οι οποίες είναι προς το συμφέρον του ενδιαφερομένου, απαιτεί ενδεχομένως ορισμένο χρόνο.
40. Επιπροσθέτως, τα μέτρα που επιτρέπουν σε άτομο να παραμείνει στην εθνική επικράτεια, εν αναμονή της αποφάσεως που θα ληφθεί επί του δικαιώματός του εισόδου, και εν συνεχεία να εργάζεται, εν αναμονή της εκδικάσεως της δικαστικής προσφυγής του, δεν μπορεί να υπάρξει υπόνοια ότι, αυτά καθ' εαυτά, θίγουν την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας.
41. Για την εφαρμογή των άρθρων 8 και 9, το γεγονός ότι η επίμαχη απόφαση εκδόθηκε έπειτα από παρατεταμένη περίοδο διαμονής της ενδιαφερομένης που πραγματοποιήθηκε υπό συνθήκες παρεμφερείς προς εκείνες ενός κοινοτικού υπηκόου, ο οποίος εισήλθε νόμιμα στην εθνική επικράτεια, με κάνει να διερωτηθώ ως προς την πραγματική φύση της εν λόγω αποφάσεως, σε σχέση με την έννοια της «αποφάσεως περί εισόδου», όπως ορίζεται στο άρθρο 8.
42. Διευκρινίζεται, κατ' αρχάς, ότι η έννοια αυτή δεν μπορεί να εξαρτάται από τους χαρακτηρισμούς που μεταχειρίζονται οι εθνικές νομοθεσίες.
43. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, «η κοινοτική έννομη τάξη δεν επιθυμεί [...] κατ' αρχήν να ορίζονται οι έννοιές της βάσει μιας ή περισσοτέρων εθνικών εννόμων τάξεων, εφόσον αυτό δεν προβλέπεται ρητώς» .
44. Η αρχή αυτή εφαρμόζεται όχι μόνον επί των διατάξεων της Συνθήκης ή επί των κανονισμών, αλλά και επί των οδηγιών . Η ερμηνεία ενός όρου που χρησιμοποιείται στη διάταξη μιας οδηγίας «[...] που δεν παραπέμπει στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της έννοιας και του περιεχομένου της [...] δεν μπορεί να επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια κάθε κράτους μέλους» . Στην οδηγία δεν περιέχεται καμία παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών, η οποία θα συνηγορούσε υπέρ διαφόρων ερμηνειών, σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες.
45. Η ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου καθώς και της αρχής της ισότητας επιβάλλουν το ως άνω συμπέρασμα .
46. Ο επιδιωκόμενος από την οδηγία σκοπός του συντονισμού των ειδικών καθεστώτων που έχουν θεσπίσει τα κράτη μέλη για τους αλλοδαπούς βαίνει προς την ίδια κατεύθυνση. Ο συντονισμός «[...] προϋποθέτει ιδίως την προσέγγιση των διαδικασιών που τηρούνται στα κράτη μέλη, όταν γίνεται επίκληση λόγων δημοσίας τάξεως [...]» .
47. Σκοπός της οδηγίας δεν είναι βεβαίως η επίτευξη απόλυτης ομοιομορφίας των εθνικών διαδικασιών στον οικείο τομέα. Εντούτοις, οι προσφυγές που δύνανται να ασκηθούν κατά των αποφάσεων με τις οποίες περιορίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων πρέπει να έχουν ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά, τόσο για λόγους ίσης μεταχειρίσεως των ενδιαφερομένων όσο και για λόγους εγγυήσεων σχετικά με τον σεβασμό του δικαιώματος για αποτελεσματική δικαστική προστασία.
48. Εν συνεχεία, πρέπει να αναζητηθούν οι λόγοι που οδήγησαν τον κοινοτικό νομοθέτη στην καθιέρωση διαφορετικών προσφυγών ανάλογα με το είδος της αποφάσεως, προκειμένου να διασαφηνιστεί το περιεχόμενο και η έννοια της «αποφάσεως περί εισόδου».
49. Η διάκριση δεν είναι ευεξήγητη, δεδομένου ότι η οδηγία δεν παρέχει κανένα πληροφοριακό στοιχείο που θα επέτρεπε την κατανόηση του δικαιολογητικού λόγου της ως άνω διακρίσεως.
50. Το γεγονός ότι κατά μιας αποφάσεως που αφορά κοινοτικό υπήκοο, στον τομέα της εισόδου και της διαμονής, είναι δυνατή η άσκηση προσφυγών οι οποίες παρέχουν ελάσσονα προστασία των δικαιωμάτων του εν λόγω υπηκόου σε σχέση με τις προσφυγές που μπορούν να ασκηθούν κατά άλλων αποφάσεων του αυτού είδους, οι οποίες στηρίζονται ωστόσο σε ταυτόσημους λόγους δημοσίας τάξεως, μπορεί να δικαιολογηθεί μόνον από την ύπαρξη αντικειμενικών διαφορών.
Επομένως, είναι αναγκαίο να εξεταστεί σε τι συνίσταται η διάκριση μεταξύ ενός κοινοτικού υπηκόου, ο οποίος είναι αποδέκτης μιας αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, και ενός κοινοτικού υπηκόου, ο οποίος είναι αποδέκτης, παραδείγματος χάριν, μιας αποφάσεως περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής ή μιας αποφάσεως περί απομακρύνσεως προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας.
51. Κατ' αρχήν, ο αποδέκτης μιας αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου ευρίσκεται στα σύνορα του κράτους μέλους όταν πληροφορείται την εν λόγω απόφαση. Ομοίως, αν έχει εισέλθει στην εν λόγω επικράτεια, υπόκειται τουλάχιστον στον άμεσο έλεγχο των αρμοδίων αρχών του ως άνω κράτους, κατά το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την έκδοση αποφάσεως, οπότε η πρόσβασή του στην εν λόγω επικράτεια είναι όντως περιορισμένη.
52. Για τον λόγο αυτό, φρονώ ότι το όριο μεταξύ του άρθρου 8 και του άρθρου 9 λαμβάνει υπόψη τον τόπο φυσικής παρουσίας του κοινοτικού υπηκόου και, αν ο υπήκοος αυτός έχει όντως εισέλθει στο έδαφος του κράτους μέλους προορισμού, τον χρόνο παραμονής του και τις συνθήκες διαμονής του στο κράτος μέλος αυτό, κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο του γνωστοποιήθηκε η απόφαση περί αρνήσεως και τέθηκε το ζήτημα της ασκήσεως ενδίκων βοηθημάτων.
53. Η είσοδος και η φυσική παρουσία ενός ατόμου στο έδαφος κράτους μέλους αποτελεί, όντως, το πρώτο στάδιο των σχέσεων που μπορεί να συνάψει ένας αλλοδαπός υπήκοος με κράτος μέλος διαφορετικό από το δικό του. Η παρατεταμένη και σύννομη, από διοικητικής απόψεως, διαμονή στο κράτος αυτό αποτελεί ένα περαιτέρω στάδιο της διαδικασίας αυτής. Ήδη από το πρώτο στάδιο, το άτομο το οποίο είναι παρόν στην εθνική επικράτεια, συμπεριλαμβανομένου του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο τελεί εν αναμονή της νομιμοποιήσεως της καταστάσεώς του, έχει αντικειμενικά περισσότερες ευκαιρίες να συνάψει κοινωνικούς, προσωπικούς ή επαγγελματικούς δεσμούς, από ένα άτομο που δεν έχει ακόμη περάσει τα σύνορα. Σε τελευταία ανάλυση, το άτομο που είναι παρόν στο κράτος υποδοχής έχει ενσωματωθεί σε μεγαλύτερο βαθμό στο κράτος αυτό.
54. Έτσι εξηγείται γιατί κάθε αμφισβήτηση της καταστάσεως ενός κοινοτικού υπηκόου, είτε ο υπήκοος αυτός έχει εγκατασταθεί νομίμως στην επικράτεια κράτους μέλους (άρνηση ανανεώσεως της αδείας διαμονής, απομάκρυνση του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια), είτε έχει όντως εισέλθει στην εν λόγω επικράτεια με την ελπίδα της παραμονής σε αυτή (άρνηση εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής, απομάκρυνση προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας), περιβάλλεται από ελάχιστες εγγυήσεις που παρέχουν στον ενδιαφερόμενο το δικαίωμα να βάλλει κατά της επίμαχης αποφάσεως με την άσκηση αποτελεσματικών προσφυγών.
55. Οι τρόποι προσβολής των αποφάσεων που εκδίδονται στον υπό συζήτηση τομέα πρέπει να ισορροπούν μεταξύ της αναγκαίας προστασίας της δημοσίας τάξεως, η οποία δικαιολογεί τη λήψη της επίμαχης αποφάσεως, και της εύλογης προστασίας του δικαιώματος του ατόμου να επικαλείται την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων στο έδαφος της Κοινότητας.
56. Ο περιοριστικός χαρακτήρας των προσφυγών που μπορούν να ασκήσουν τα άτομα που απελαύνονται στα σύνορα για λόγους δημοσίας τάξεως δικαιολογείται, κατά συνέπεια, από το γεγονός ότι το ενδιαφέρον που επιδεικνύουν τα εν λόγω άτομα για την είσοδο και τη διαμονή τους στην επικράτεια του κράτους μέλους προορισμού δεν είναι, κατ' αρχήν, τόσο έντονο όσο θα ήταν αν είχαν ήδη κατοικήσει στο εν λόγω κράτος μέλος.
57. Επομένως, ο χαρακτηρισμός «απόφαση περί εισόδου» δύσκολα μπορεί να χρησιμοποιηθεί χωρίς να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, εν προκειμένω, η ενδιαφερομένη εισήλθε όντως στην εθνική επικράτεια και διέμεινε εκεί για αρκετούς μήνες.
58. Ένας κοινοτικός υπήκοος στον οποίο δόθηκε «προσωρινή άδεια εισόδου» στην εθνική επικράτεια ευρίσκεται στην ίδια κατάσταση, από την άποψη της φυσικής παρουσίας του στην ως άνω επικράτεια, με έναν κοινοτικό υπήκοο ο οποίος τελεί εν αναμονή της εκδόσεως ή της ανανεώσεως αδείας διαμονής. Καίτοι εξ ορισμού προσωρινή, η φυσική παρουσία του ενδιαφερομένου είναι συνέπεια του γεγονότος ότι ο ενδιαφερόμενος έχει περάσει τα σύνορα και ευρίσκεται όντως στην επικράτεια του κράτους μέλους προορισμού.
59. Η N. Yiadom δεν άσκησε βεβαίως επαγγελματική δραστηριότητα πριν από την έκδοση της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου. Εντούτοις, η οργάνωση, από πρακτικής απόψεως, της διαμονής της, η οποία κατέστη αναγκαία λόγω της πραγματικής και παρατεταμένης παρουσίας της στη βρετανική επικράτεια, την έθεσε σε δυσχερέστερη θέση από εκείνη στην οποία θα βρισκόταν αν εναντίον της είχε απλώς εκδοθεί, στον μεθοριακό σταθμό ελέγχου, απόφαση περί αρνήσεως εισόδου. Συναφώς, μια απόφαση, όπως αυτή που εκδόθηκε στην περίπτωση της N. Yiadom, ομοιάζει περισσότερο προς απόφαση με την οποία διατάσσεται η απομάκρυνσή της από την εθνική επικράτεια.
60. Το στοιχείο που διαφοροποιεί το άτομο στο οποίο επετράπη προσωρινά η είσοδος από άλλους κοινοτικούς υπηκόους, οι οποίοι είναι αποδέκτες αποφάσεως με την οποία τίθεται υπό αμφισβήτηση το δικαίωμά τους για διαμονή, είναι η διάρκεια της παρουσίας του στο έδαφος του κράτους μέλους προορισμού. Ο αιτών την ανανέωση της αδείας διαμονής του είναι παρών, εξ ορισμού, από της χορηγήσεως της πρώτης αδείας διαμονής. Επομένως, ευρίσκεται στην επικράτεια του κράτους μέλους προορισμού για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα από το άτομο στο οποίο επετράπη η είσοδος με την επιφύλαξη της διευρευνήσεως της καταστάσεώς του υπό το πρίσμα των απαιτήσεων της εθνικής δημοσίας τάξεως.
61. Αντιθέτως, το άτομο το οποίο υπέβαλε για πρώτη φορά αίτηση για τη λήψη αδείας διαμονής δεν ευρίσκεται πάντοτε σε τέτοια κατάσταση. Η αίτησή του δεν μαρτυρεί κατ' ανάγκην ότι προηγουμένως υπήρξε παρατεταμένη διαμονή ή διαμονή μεγαλύτερης διάρκειας από τη μέση διάρκεια της «προσωρινής αδείας εισόδου», στο εν λόγω κράτος μέλος.
62. Τα προαναφερθέντα επιβεβαιώνονται από το γεγονός ότι η N. Yiadom παρέμεινε στη βρετανική επικράτεια από τις 7 Αυγούστου 1995, ημερομηνία αφίξεώς της, έως τις 3 Μαρτίου 1996, ημερομηνία εκδόσεως της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, ήτοι επτά μήνες, ενώ, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας, «η απόφαση για τη χορήγηση ή την άρνηση χορηγήσεως της πρώτης αδείας διαμονής πρέπει να λαμβάνεται εντός συντομοτάτης προθεσμίας, το αργότερο δε εντός έξι μηνών από της αιτήσεως» .
63. Επομένως, ο απαιτούμενος για την έκδοση αποφάσεως περί χορηγήσεως αδείας διαμονής χρόνος δεν είναι, ως εκ της φύσεώς του, μεγαλύτερος από τον απαιτούμενο για την έκδοση αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου. Από την άποψη του δικαιώματος για αποτελεσματική δικαστική προστασία, ο αποδέκτης αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, ο οποίος είναι παρών στην εθνική επικράτεια για αρκετούς μήνες, δεν διαφέρει σε τίποτε από τον αιτούντα τη λήψη αδείας διαμονής που ευρίσκεται στην ίδια κατάσταση .
64. Η ίδια συλλογιστική ισχύει και για την περίπτωση της «αποφάσεως περί απομακρύνσεως προ της εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής», υπό την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 2. Δεν μπορεί να αποκλειστεί, κατ' αρχήν, το ενδεχόμενο της απομακρύνσεως ενός ανεπιθύμητου κοινοτικού υπηκόου, για λόγους δημοσίας τάξεως, κατά το πέρας μιας πολύ σύντομης διαμονής, πράγμα το οποίο θα έθετε τον εν λόγω υπήκοο στην ίδια θέση με άτομο στο οποίο επετράπη προσωρινά η είσοδος.
65. Σε καθεμία από τις περιπτώσεις αυτές, η απόφαση που αφορά τον ενδιαφερόμενο έχει ως συνέπεια την απομάκρυνσή του από την επικράτεια του κράτους μέλους όπου ήδη από ορισμένου χρόνου βρισκόταν και όπου του είχε αναγνωριστεί το δικαίωμα διαμονής σε συνθήκες ελευθερίας παρεμφερείς, αν όχι ταυτόσημες, με εκείνες ενός κοινοτικού υπηκόου ή ακόμη ενός υπηκόου του κράτους μέλους αυτού .
66. Κατά συνέπεια, δεν υφίσταται λόγος να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο δικαίωμα ασκήσεως διαφορετικών προσφυγών και εκ του γεγονότος αυτού να στερείται ο ενδιαφερόμενος της διαδικαστικής εγγυήσεως του άρθρου 9, στην περίπτωση κατά την οποία η εθνική νομοθεσία δεν του παρέχει δικαίωμα ασκήσεως δικαστικής προσφυγής, η οποία να οδηγεί σε έλεγχο της ουσίας της αποφάσεως και να έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα.
67. Εν προκειμένω, η άδεια εργασίας, η οποία χορηγήθηκε μετά την έκδοση της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, εν αναμονή της εκδικάσεως της δικαστικής προσφυγής, και η καθυστέρηση στην εκτέλεση της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, η οποία οφείλεται στην άσκηση της εν λόγω προσφυγής, δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ληφθούν υπόψη κατά τον χαρακτηρισμό της επίμαχης αποφάσεως.
68. Με την άρση των περιορισμών επί της εργασίας, όπως και με τη χορήγηση προσωρινής αδείας εισόδου πριν από την άρνηση εισόδου, επιχειρείται να καταστεί πιο ανεκτή η αναμονή, η οποία καθίσταται αναγκαία λόγω της προετοιμασίας ή της εξετάσεως της αιτιολογίας της αποφάσεως. Κατά συνέπεια, η ως άνω ευνοϊκή μεταβολή των συνθηκών διαμονής στην εθνική επικράτεια είναι επίσης ικανή να ενισχύσει τους υφιστάμενους δεσμούς μεταξύ του κοινοτικού υπηκόου και του κράτους υποδοχής.
69. Εντούτοις, οι περιστάσεις αυτές, οι οποίες έπονται της επίμαχης αποφάσεως, δεν μπορούν να επηρεάσουν, μετά την έκδοση της εν λόγω αποφάσεως, τον χαρακτηρισμό που της έχει δοθεί. Με την έκδοση αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, οι αρμόδιες αρχές έλαβαν σαφή θέση επί του δικαιώματος της ενδιαφερομένης να εισέλθει στην εθνική επικράτεια. Επομένως, εφόσον η απαγόρευση εισόδου είχε γνωστοποιηθεί σαφώς στην ενδιαφερομένη, το κράτος μέλος έχει μεγαλύτερη ευχέρεια να ρυθμίσει τα της προσωρινής διαμονής του ατόμου το οποίο αφορά η άρνηση εισόδου, χορηγώντας στο εν λόγω άτομο άδεια ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας μέχρις εξαντλήσεως των ενδίκων βοηθημάτων.
Επιπλέον, ο νομικός χαρακτηρισμός που εδόθη στην επίμαχη απόφαση προσδιορίζει το σύστημα των δυναμένων να ασκηθούν προσφυγών, καθόσον η οδηγία μεταχειρίζεται κατά διαφορετικό τρόπο, από την άποψη αυτή, την «απόφαση περί εισόδου». Θα ήταν αντίθετο προς τη λογική αν ο ως άνω χαρακτηρισμός μπορούσε να τροποποιηθεί μετά την έκδοση της αποφάσεως, λόγω υπάρξεως νέων στοιχείων, ακριβώς κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο πρέπει να εκδικαστεί η ασκηθείσα κατά της αποφάσεως προσφυγή.
70. Όσον αφορά την καθυστέρηση εκτελέσεως της επίμαχης αποφάσεως, η Επιτροπή ορθώς υπενθύμισε ένα χωρίο από την απόφαση του Δικαστηρίου της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, Sevince , σύμφωνα με το οποίο το άτομο που επιθυμεί να του αναγνωριστεί δικαίωμα διαμονής δεν μπορεί «[...] να πετύχει να του αναγνωριστεί το δικαίωμα αυτό απλώς και μόνο διότι, καθώς οι εθνικές αρχές είχαν αρνηθεί να του χορηγήσουν άδεια διαμονής ισχύουσα κατά την περίοδο αυτή και ο εν λόγω εργαζόμενος είχε κάνει χρήση των ενδίκων μέσων που προβλέπονται από το εθνικό δίκαιο κατά της αρνήσεως εκείνης, ίσχυσε υπέρ αυτού το ανασταλτικό αποτέλεσμα που συνεπάγεται η ένδικη προσφυγή του και, επομένως, του επετράπη προσωρινώς, μέχρι πέρατος της σχετικής δίκης, να διαμένει στο εν λόγω κράτος μέλος και να εργάζεται» .
71. Η εν λόγω αρχή πρέπει να μεταφερθεί και στην προκείμενη υπόθεση. Καίτοι διατυπώθηκε εντός διαφορετικού νομικού πλαισίου , η αρχή αυτή αφορά επίσης τις σχέσεις μεταξύ της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των προσφυγών που αποσκοπούν στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητάς της. ροσθέτω ότι οι προσφυγές αυτές δεν πρέπει να αφίστανται από τον σκοπό τους, ο οποίος συνίσταται στο να παράσχουν τη δυνατότητα επανεξετάσεως ή ελέγχου της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως και όχι να αντλήσουν ένα συμπληρωματικό δικαίωμα διαμονής από το ανασταλτικό αποτέλεσμα που συνεπάγονται οι εν λόγω προσφυγές.
72. Κατά συνέπεια, ο χαρακτηρισμός της επίμαχης αποφάσεως, ενόψει των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας, πρέπει να στηριχθεί στα στοιχεία που διέθεταν οι αρμόδιες αρχές κατά τον χρόνο εκδόσεως της αποφάσεως, οπότε ο χρόνος που παρήλθε μεταξύ της εκδόσεως της ως άνω αποφάσεως και της εκδόσεως της αποφάσεως επί της προσφυγής δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη. Το ίδιο ισχύει και για τις συνθήκες υπό τις οποίες ο ενδιαφερόμενος, στον οποίο επετράπη προσωρινά η είσοδος, παραμένει στην εθνική επικράτεια εν αναμονή εκδικάσεως της προσφυγής του. Η χορήγηση αδείας ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας δεν ασκεί επιρροή συναφώς.
73. Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι δεν αποτελεί «απόφαση περί εισόδου», υπό την έννοια του άρθρου 8 της οδηγίας, μια απόφαση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, με την οποία κράτος μέλος αρνείται σε κοινοτικό υπήκοο, στερούμενο αδείας διαμονής, το δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια, ενώ στον ως άνω υπήκοο έχει επιτραπεί η είσοδος στην επικράτεια του εν λόγω κράτους μέλους, όπου παρέμεινε για αρκετούς μήνες εν αναμονή της ως άνω αποφάσεως.
74. Αντιθέτως, μια τέτοια απόφαση έχει τα χαρακτηριστικά μιας «αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια», υπό την έννοια του άρθρου 8 της οδηγίας.
75. Ο χρόνος που παρήλθε μεταξύ της εκδόσεως της επίμαχης αποφάσεως και της εκτελέσεώς της, το γεγονός ότι η καθυστέρηση αυτή οφείλεται στην άσκηση προσφυγής με την οποία βάλλεται η νομιμότητα της αποφάσεως και το γεγονός ότι, μετά την έκδοση της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, χορηγήθηκε στον ενδιαφερόμενο άδεια ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας δεν αποτελούν στοιχεία ικανά να έχουν επίπτωση επί του χαρακτηρισμού που δόθηκε στην εν λόγω απόφαση.
VI - Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
76. Το ερώτημα που υπέβαλε το Court of Appeal έχει σχέση με την αρχή του εθνικού δικαίου, σύμφωνα με την οποία ένας κοινοτικός υπήκοος, στον οποίο δεν επετράπη η είσοδος στην επικράτεια κράτους μέλους με μια «απόφαση περί εισόδου», υπό την έννοια του άρθρου 8 της οδηγίας, δύναται να ασκήσει δικαστική προσφυγή μόνον όταν ευρίσκεται εκτός της ως άνω επικράτειας.
77. Από τη διατύπωση του ερωτήματος προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να του δώσει στοιχεία για την ερμηνεία του άρθρου 8, επί του σημείου αυτού, στην περίπτωση κατά την οποία μια απόφαση περί αρνήσεως εισόδου, όπως εκείνη που εκδόθηκε εις βάρος της N. Yiadom, θα έπρεπε να χαρακτηριστεί ως «απόφαση περί εισόδου», με συνέπεια να εμπίπτει η απόφαση αυτή στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 και όχι σε εκείνο του άρθρου 9.
78. Όπως διαπιστώθηκε ανωτέρω, τούτο δεν ισχύει εν προκειμένω και στην επίμαχη απόφαση πρέπει να δοθεί διαφορετικός χαρακτηρισμός.
79. Όπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις της Επιτροπής, οι προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ενδιαφερόμενοι βάσει της εθνικής νομοθεσίας δεν είναι οι ίδιες, αφενός, σε περίπτωση αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, υπό την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 1, του Immigration Order 1994, και, αφετέρου, σε περίπτωση αποφάσεως περί απομακρύνσεως, υπό την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, του ιδίου νόμου, ή αποφάσεως περί αρνήσεως χορηγήσεως ή ανακλήσεως αδείας διαμονής, υπό την έννοια του άρθρου 18 του ιδίου νόμου.
80. Κατά την Επιτροπή, στις τελευταίες περιπτώσεις που αφορούν την απομάκρυνση του κοινοτικού υπηκόου ή την άδεια διαμονής αυτού, ο εν λόγω υπήκοος δύναται να ασκήσει προσφυγή ακόμη και αν ευρίσκεται στο Ηνωμένο Βασίλειο (in-country right of appeal) .
81. Τα ως άνω σχετικά με την εθνική νομοθεσία στοιχεία επιβεβαιώνουν το αντικείμενο του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος, το οποίο διατυπώθηκε μόνο για την περίπτωση κατά την οποία ο χαρακτηρισμός του επίμαχου μέτρου θα το καθιστούσε δεκτικό προσφυγής η άσκηση της οποίας θα εξηρτάτο από την απουσία του προσφεύγοντος. Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στα προηγούμενα προδικαστικά ερωτήματα, το παρόν ερώτημα κατέστη άνευ αντικειμένου.
ρόταση
82. Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Court of Appeal (England & Wales) την ακόλουθη απάντηση:
«Το άρθρο 8 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αποτελεί "απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια" και όχι "απόφαση περί εισόδου", όπως νοείται κατά το εν λόγω άρθρο, η απόφαση με την οποία κράτος μέλος αρνείται σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους, στερούμενο αδείας διαμονής, το δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια, σε περίπτωση όπως εκείνη της κύριας δίκης, όπου σε κοινοτικό υπήκοο επετράπη προσωρινά η είσοδος στην επικράτεια του κράτους μέλους προορισμού, σύμφωνα με τους κανόνες του εθνικού δικαίου, πράγμα το οποίο παρέσχε τη δυνατότητα στον ως άνω υπήκοο να εισέλθει στην εν λόγω επικράτεια και να παραμείνει για περίοδο επτά μηνών στην επικράτεια αυτή, χωρίς να υπόκειται σε άμεσο και διαρκή έλεγχο εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών, εν αναμονή της εν λόγω αποφάσεως.
Ο χρόνος που παρήλθε μεταξύ της εκδόσεως της αποφάσεως και της εκτελέσεώς της, το γεγονός ότι η καθυστέρηση αυτή οφείλεται στην άσκηση προσφυγής με την οποία βάλλεται η νομιμότητα της αποφάσεως και το γεγονός ότι, μετά την έκδοση της αποφάσεως, χορηγήθηκε στον ενδιαφερόμενο άδεια ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας δεν συνιστούν στοιχεία ικανά να έχουν επίπτωση επί του χαρακτηρισμού που δόθηκε στην εν λόγω απόφαση».
Full & Egal Universal Law Academy