Conclusiones del abogado general
1. La Sra. Yiadom, nacional neerlandesa originaria de Ghana, llegó al Reino Unido y fue admitida con carácter temporal a la espera del examen de su solicitud de entrada por las autoridades nacionales competentes.
2. Tras la correspondiente investigación, el Secretary of State for the Home Department le comunicó que, por razones de orden público, no se le autorizaba a entrar, en el sentido jurídico del término, en el territorio británico. El Secretary of State for the Home Department reprochó a la Sra. Yiadom haber facilitado anteriormente la entrada ilegal de otras personas en el Reino Unido. Se le señaló que podía cometer de nuevo tal infracción, lo que justificaba la decisión de denegación que se le oponía.
3. Entre los medios de impugnación que el Derecho nacional le permite ejercer se encuentra el «out-country right of appeal», cuya particularidad consiste en que no puede ejercerse a menos que el interesado no se encuentre en el territorio nacional.
4. La Sra. Yiadom pretende acogerse a este derecho de recurso, pero cuestiona el fundamento de la exigencia a la que está supeditado.
5. Por tanto, las cuestiones planteadas por el Juez remitente giran en torno al derecho de un nacional comunitario a permanecer en el territorio de un Estado miembro para entablar en él un proceso jurisdiccional contra la decisión de denegación de entrada de que ha sido objeto. No obstante, veremos que la respuesta a estas cuestiones está en gran parte condicionada por la naturaleza de la decisión adoptada en contra de la interesada en el procedimiento principal.
I. La normativa aplicable
La Directiva 64/221/CE
6. Esta Directiva del Consejo, de 25 de febrero de 1964, tiene por objeto la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública.
7. Se refiere a las disposiciones relativas a la entrada en el territorio, a la concesión o renovación del permiso de residencia o al abandono del territorio que sean adoptadas por dichas razones por los Estados miembros.
8. Uno de los principales objetivos perseguidos por la Directiva es «[...] abrir, en cada Estado miembro, posibilidades suficientes de recurso contra los actos administrativos en esta materia, a los nacionales de los demás Estados miembros».
9. Según su artículo 8, «en relación con toda decisión sobre la admisión de entrada, la denegación de la concesión o la renovación del permiso de estancia o sobre la expulsión del territorio, la persona interesada podrá interponer los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos».
10. A tenor del artículo 9:
«1. Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos, la decisión de denegar la renovación del permiso de estancia o de expulsar del territorio al titular de un permiso de estancia sólo podrá ser adoptada por la autoridad administrativa, salvo en caso de urgencia, previo dictamen de una autoridad competente del país de acogida ante la cual el interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional.
Esta autoridad deberá ser distinta de la facultada para tomar la decisión de denegación de la renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión.
2. La decisión que deniegue la concesión del primer permiso de estancia, o la decisión de expulsar a la persona interesada antes de la concesión del permiso, se someterá, a petición del interesado, al examen de la autoridad, cuyo dictamen previo está previsto en el apartado 1. El interesado estará entonces autorizado a presentar, personalmente, sus medios de defensa, a menos que se opongan razones de seguridad del Estado.»
El Derecho nacional
11. El artículo 3, apartado 1, de la Immigration (European Economic Area) Order 1994 (Orden relativa a la inmigración de personas procedentes del Espacio Económico Europeo) establece lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 1, un nacional del EEE será admitido en el Reino Unido si presenta, a su llegada, un documento nacional de identidad o pasaporte válido expedido por otro Estado del EEE.»
12. El artículo 15, apartado 1, de la misma Orden dispone:
«Una persona no tendrá derecho a ser admitida en el Reino Unido en virtud del artículo 3 si su exclusión está justificada por razones de orden público, seguridad o salud pública, [...] dicha persona podrá impugnar la denegación de la admisión como si se le hubiera denegado la entrada y tendrá derecho a interponer un recurso en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Act 1971 [Ley de 1971], pero no podrá interponer dicho recurso mientras se encuentre en el Reino Unido.»
13. Con arreglo al artículo 13 de la Immigration Act 1971 (Ley de 1971 relativa a la inmigración), una persona a la que se haya denegado la entrada en el territorio del Reino Unido puede recurrir ante un Adjudicator contra dicha decisión. Su derecho de recurso se denomina «out of country», es decir, que sólo puede ejercitarse cuando el interesado haya abandonado el Reino Unido, salvo que posea un permiso de entrada o un permiso de trabajo válidos.
14. Además, la Immigration Act 1971 establece, en los apartado 16 y 21 de su Anexo 2, que toda persona que pueda ser objeto de indagaciones puede ser detenida bajo la autoridad de un agente del servicio de inmigración a la espera de que se examine su caso y de que se adopte la decisión de concederle o denegarle la entrada en el territorio. En el supuesto de que no esté detenida, toda persona susceptible de serlo puede, con autorización escrita de un agente del servicio de inmigración, ser admitida con carácter temporal en el Reino Unido sin ser detenida o bien ser puesta en libertad. Esta admisión temporal puede llevar consigo restricciones relativas, en particular, a su empleo como trabajador por cuenta ajena o al ejercicio de una profesión liberal.
15. En virtud del artículo 11, apartado 1, de la Immigration Act 1971, se considera que no ha entrado en el territorio del Reino Unido una persona que no haya penetrado en el territorio nacional, mientras esté detenida, sea admitida temporalmente o quede en libertad provisional, en virtud de las facultades que confiere el Anexo 2 de dicha Ley.
16. En el Reino Unido, los medios de impugnación administrativos que se han descrito deben distinguirse de la demanda de control jurisdiccional (application for judicial review) mediante la cual la legalidad de las decisiones de las autoridades públicas puede ser controlada por los órganos jurisdiccionales ordinarios, a saber, en Inglaterra, País de Gales e Irlanda del Norte, la High Court of Justice.
II. Hechos y procedimiento
17. La Sra. Yiadom llegó al territorio británico el 7 de agosto de 1995. Iba acompañada de una nacional de Ghana de la que afirmó que era su hija, lo que resultó ser falso. Esta última fue devuelta a Ghana, mientras que la Sra. Yiadom fue admitida con carácter temporal a condición de no ejercer ninguna actividad profesional. La decisión de denegación de la entrada fue adoptada por el Secretary of State el 3 de marzo de 1996.
18. A raíz de la denegación de la entrada, se prorrogó la autorización de admisión temporal, mientras que, el 31 de mayo de 1996, se levantó la restricción relativa al ejercicio de una actividad profesional, a la espera de que se resolviera el recurso interpuesto por la interesada.
19. En efecto, el 17 de mayo de 1996 se había autorizado a la Sra. Yiadom a interponer ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) un recurso judicial contra la decisión del Secretary of State. Al haber sido desestimado este recurso el 8 de julio de 1997, interpuso un recurso de apelación ante la Court of Appeal (England & Wales). En él, alegó, por una parte, que su presencia no representaba una amenaza verdadera o suficientemente grave para alguno de los intereses fundamentales del Reino Unido y, por otra, denunció la existencia de un vicio de procedimiento, caracterizado por el hecho de que la Ley nacional no le reconozca el derecho, derivado de los artículos 8 y 9 de la Directiva, de interponer un recurso ante el Adjudicator pese a encontrarse en el territorio del Reino Unido («in-country right of appeal»). Sostiene que un recurso que la persona que es objeto de una denegación de la entrada en el territorio de un Estado miembro sólo puede interponer tras haber abandonado dicho territorio («out-country right of appeal») infringe dichas disposiciones.
III. Las cuestiones prejudiciales
20. Por estimar que la solución del litigio requiere la interpretación de la Directiva, la Court of Appeal (England & Wales) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las seis siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Son aplicables tanto el artículo 8 como el artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), a las decisiones sobre la admisión de entrada en el territorio de un Estado miembro, o dichas decisiones sobre la entrada están comprendidas exclusivamente en el ámbito de lo dispuesto en el artículo 8?
2) Si la respuesta a la primera cuestión fuese que el artículo 8, pero no el artículo 9, de la Directiva 64/221 es aplicable a las decisiones sobre la admisión de entrada en el territorio de un Estado miembro, ¿cumplen los requisitos del artículo 8 disposiciones del Derecho nacional que conceden al nacional de un Estado miembro, a quien se ha denegado la entrada en otro Estado miembro por razones de orden público, la posibilidad de interponer un recurso judicial que únicamente puede ejercitarse una vez que dicha persona ya no se encuentra en el territorio del Estado miembro de que se trata?
3) A efectos de los artículos 8 y/o 9 de la Directiva 64/221, cuando el Derecho nacional:
- permite a las autoridades competentes, como alternativa a la detención, conceder la "admisión temporal" a un nacional de otro Estado miembro que no posee un permiso vigente de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida, sin conceder a dicha persona la "entrada" con arreglo al Derecho nacional en el territorio del Estado miembro de que se trata; y
- permite a las autoridades competentes mantener a la persona interesada en régimen de admisión temporal hasta que hayan concluido sus indagaciones sobre si los hechos justifican o no medidas dirigidas a excluir a dicha persona del Estado miembro por razones de orden público,
una decisión posterior de "denegación de la entrada" a dicha persona y de exclusión de la misma del territorio del Estado miembro por razones de orden público, ¿es una decisión sobre la admisión de entrada en el territorio de un Estado miembro o una decisión sobre la expulsión del territorio de un Estado miembro?
4) ¿Es diferente la respuesta a la tercera cuestión si el Derecho nacional permite a las autoridades nacionales competentes levantar las restricciones de empleo inicialmente impuestas como requisito para dicha admisión temporal y si así lo hacen dichas autoridades después de adoptarse la decisión de denegación de la admisión en territorio nacional, mientras está pendiente el recurso judicial interpuesto contra dicha denegación?
5) ¿Puede afectar a la respuesta a la tercera cuestión el período de tiempo empleado en a) "denegar la entrada" y/o b) en ejecutar dicha decisión mediante la expulsión efectiva de la persona de que se trata del territorio del Estado miembro y, en tal caso, de qué modo?
6) ¿Puede afectar, a su vez, a la respuesta a la quinta cuestión la circunstancia de que la demora en la ejecución de una decisión de "denegación de la entrada" se deba a una impugnación de su legalidad y, en tal caso, de qué modo?»
IV. Sobre el objeto de las cuestiones prejudiciales
21. Con el fin de disipar cualquier ambigüedad que pudiera derivarse de la complejidad de algunos de los elementos de autos, conviene recordar que hay dos aspectos que se consideran acreditados en el asunto principal.
22. Por un lado, la Sra. Yiadom es una nacional comunitaria, pues tiene la nacionalidad neerlandesa. Esto es algo que no se discute y que se ve confirmado por el hecho de que las cuestiones planteadas por el Juez remitente se refieran a la interpretación de la Directiva 64/221, cuya aplicación se limita, en virtud de su artículo 1, a los nacionales de los Estados miembros.
23. Por otro lado, en la parte de la resolución de remisión dedicada a lo que denomina el «recurso contencioso-administrativo convencional», por oposición al recurso basado en los artículos 8 y 9 de la Directiva, la Court of Appeal afirma que no alberga ninguna duda sobre el fundamento de la decisión adoptada en contra de la Sra. Yiadom por razones de orden público.
Tal como se desprende de su tenor, mediante las cuestiones que plantea el Juez remitente no pretende que se diluciden los criterios utilizados para calificar el comportamiento de la interesada que se encuentra en el origen de la decisión de denegación de la entrada. La Court of Appeal únicamente pretende obtener elementos de interpretación de los artículos 8 y 9 de la Directiva, lo que limita el objeto de la petición de decisión prejudicial a los medios de impugnación disponibles contra la decisión adoptada en relación con un nacional comunitario que llega a otro Estado miembro.
24. La primera cuestión prejudicial tiene por objeto determinar si una decisión sobre la admisión de entrada de un nacional comunitario en el territorio de un Estado miembro está comprendida dentro del ámbito de aplicación de los artículos 8 y 9 de la Directiva o únicamente en el del artículo 8, la única de estas dos disposiciones que se refiere a las «decisiones sobre la admisión de entrada».
25. Las cuestiones tercera, cuarta, quinta y sexta tienen en común describir las circunstancias que rodean la decisión de denegación de la entrada adoptada en el caso de la Sra. Yiadom, como el hecho de haber sido admitida con carácter temporal en el territorio británico o el tiempo transcurrido entre su llegada al Reino Unido y la adopción de la decisión.
Al formular estas cuestiones, el Juez británico pretende saber si, habida cuenta de estos elementos, está justificada la calificación de «decisión sobre la admisión de entrada», o si debe hablarse, más exactamente, de una decisión sobre la expulsión.
26. Un cambio de calificación no dejaría de tener consecuencias por lo que respecta a los medios de impugnación disponibles contra la decisión controvertida. En el artículo 9 no se mencionan las «decisiones sobre la admisión de entrada», de modo que cabe deducir de ello, razonablemente, que el procedimiento que establece no se aplica a las mismas. Por el contrario, si se aplicara alguna de las calificaciones del artículo 9 a la decisión controvertida, ésta estaría sujeta a las disposiciones de la legislación nacional comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicho artículo y a las garantías procesales que establece.
27. En consecuencia, procede agrupar la primera cuestión y las cuatro últimas cuestiones con objeto de precisar si, habida cuenta de las circunstancias del asunto principal, una decisión como la adoptada en contra de la Sra. Yiadom puede considerarse una «decisión sobre la admisión de entrada».
28. En otros términos, hay que indagar si el artículo 8 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que constituye una «decisión sobre la admisión de entrada» a efectos de dicha disposición, que por lo tanto escaparía a las disposiciones del artículo 9, la decisión por la que se deniega a un nacional comunitario, que carece de permiso de estancia, el derecho a entrar en el territorio de un Estado miembro en un supuesto como el de autos, en el que:
- la interesada fue admitida con carácter temporal en dicho territorio, a la espera de la decisión que debía adoptarse;
- transcurrieron varios meses entre su llegada y la decisión de denegación de la entrada;
- una vez adoptada la decisión de denegación de la admisión, y a la espera de que se resolviera el recurso judicial interpuesto contra ésta, la interesada fue autorizada a ejercer un empleo;
- la decisión de denegación de la admisión todavía no ha sido ejecutada hasta ahora, y
- el retraso en la ejecución de la decisión de denegación de la entrada se debe a la interposición del recurso judicial.
29. La segunda cuestión prejudicial versa sobre si el artículo 8 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede supeditar el ejercicio de un medio de impugnación contra una «decisión sobre la admisión de entrada» adoptada en relación con un nacional comunitario a la condición de que éste haya abandonado previamente su territorio.
Según los términos empleados en la resolución de remisión, la cuestión debe examinarse en el supuesto en que una «decisión sobre la admisión de entrada» a efectos del artículo 8 esté comprendida únicamente dentro del ámbito de aplicación del artículo 8 y no en el del artículo 9.
30. En consecuencia, procede examinar sucesivamente la primera y las cuatro últimas cuestiones y, en su caso, la segunda cuestión prejudicial.
V. El concepto de «decisión sobre la admisión de entrada» a efectos del artículo 8 de la Directiva (cuestiones prejudiciales primera y tercera a sexta)
31. Del artículo 8 de la Directiva se desprende que todo nacional comunitario debe poder interponer contra las decisiones que le afecten los mismos recursos de que disponen los nacionales contra los actos administrativos.
De este modo, un Estado miembro no puede organizar para esta categoría de nacionales recursos regidos por procedimientos especiales que ofrezcan menos garantías que las ofrecidas en el marco de los recursos interpuestos por los nacionales contra los actos de la Administración.
32. Las disposiciones del artículo 9 de la Directiva son complementarias de las del artículo 8. Tienen por objeto ofrecer una garantía procesal mínima a las personas afectadas por alguna de las medidas contempladas en el artículo 9 en los tres siguientes supuestos, definidos en el apartado 1 del mismo artículo: «Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos».
33. Las medidas citadas en el artículo 9 son la denegación de la renovación del permiso de estancia, la expulsión del territorio de un titular de un permiso de estancia (apartado 1), la denegación de la concesión del primer permiso de estancia y la expulsión antes de la concesión de dicho permiso (apartado 2).
34. Cuando uno de los recursos a que se hace referencia en el artículo 8 dirigido contra una de estas decisiones está comprendido dentro de alguna de las tres categorías enunciadas en el artículo 9, apartado 1, este artículo exige la intervención de una autoridad independiente facultada para emitir un dictamen sobre la decisión impugnada en presencia del interesado.
35. No obstante, como he dicho, el mecanismo de compensación procesal así establecido no afecta a los recursos interpuestos contra todas las medidas adoptadas en materia de entrada y de residencia. En efecto, la intervención de la autoridad independiente está prevista para los recursos disponibles contra las decisiones anteriormente enumeradas, entre las que no se encuentran las «decisiones sobre la admisión de entrada».
36. De ello debe deducirse que una «decisión sobre la admisión de entrada» a efectos del artículo 8 no está sujeta a las disposiciones del artículo 9, por más que no pueda ser objeto de un recurso judicial o que sólo pueda ser objeto de un recurso judicial limitado a la legalidad de la decisión o bien de un recurso jurisdiccional pleno, pero que no tenga efectos suspensivos. Ahora bien, la garantía procesal mínima que establece comprende el derecho del interesado a «[...] hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional» o a «presentar, personalmente, sus medios de defensa, a menos que se opongan razones de seguridad del Estado».
37. De acuerdo con el tenor de la Ley nacional aplicable en el presente caso, la decisión impugnada es una decisión de denegación de la entrada. El estatuto de la Sra. Yiadom en el territorio británico se califica de «admisión temporal», lo que significa, con arreglo al tenor de la Immigration Act 1971, que se considera que el interesado no ha entrado en el territorio del Reino Unido mientras se beneficie de una admisión temporal.
38. En consecuencia, a la Sra. Yiadom se le autorizó a permanecer físicamente en el territorio británico durante varios meses, si bien desde un punto de vista jurídico se le prohibió el acceso a dicho territorio.
39. Por sorprendente que resulte, esta situación está motivada por consideraciones perfectamente comprensibles. En efecto, no puede reprocharse al Estado miembro que instruya lo mejor posible la decisión que puede llevarle a negar la entrada a un nacional comunitario, violando de este modo el principio de la libre circulación de personas, por más que, al hacerlo, haga uso de una facultad que le ofrece el Tratado. Hay que admitir que tales precauciones, adoptadas en interés de la persona afectada, pueden exigir cierto tiempo.
40. Añadiré que las medidas que permitan a una persona permanecer en el territorio nacional a la espera de que se adopte una decisión sobre su derecho de entrada, y posteriormente ejercer en él un empleo a la espera de la resolución de un recurso judicial, no pueden considerarse lesivas, como tales, del principio de la libre circulación.
41. Con todo, a efectos de la aplicación de los artículos 8 y 9, el hecho de que la decisión controvertida se adoptara después de una estancia prolongada de la interesada en unas condiciones similares a las de un nacional comunitario que hubiera entrado regularmente en el territorio nacional me lleva a interrogarme sobre la verdadera naturaleza de esta decisión a la luz del concepto de «decisión sobre la admisión de entrada» a efectos del artículo 8.
42. Para empezar, precisaré que este concepto no puede depender de las calificaciones aplicadas por las legislaciones nacionales.
43. En efecto, de una reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia se desprende que «el ordenamiento jurídico comunitario no pretende, en principio, definir sus conceptos inspirándose en un ordenamiento jurídico nacional o en varios de ellos, si no se establece expresamente».
44. Este principio no se aplica solamente a las disposiciones del Tratado o los reglamentos, sino también a las directivas. La interpretación de un término utilizado en una disposición de una Directiva «[...] que no contenga una remisión al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance [...] no puede dejarse a la discreción de cada Estado miembro». Ahora bien, en la Directiva no se hace ninguna referencia al Derecho de los Estados miembros que abogue en favor de interpretaciones diferentes en cada una de las legislaciones nacionales.
45. La aplicación uniforme del Derecho comunitario así como la del principio de igualdad imponen esta conclusión.
46. El objetivo de coordinación de los regímenes especiales organizados por los Estados miembros para los extranjeros que persigue la Directiva apunta en esa misma dirección. Esta coordinación «[...] supone, especialmente, una aproximación de los procedimientos seguidos en cada uno de los Estados miembros para hacer valer las razones de orden público [...]».
47. Ciertamente, la Directiva no tiene por objeto conseguir una uniformización absoluta de los procedimientos nacionales en la materia. No obstante, los medios de impugnación disponibles contra las decisiones que restringen la libre circulación de las personas deben presentar determinadas características comunes, tanto por razones de igualdad de trato de las personas afectadas como en virtud de las garantías relacionadas con el respeto del derecho a un recurso judicial efectivo.
48. A continuación, procede examinar los motivos que llevaron al legislador comunitario a establecer recursos diferentes dependiendo del tipo de decisión, para dilucidar así el contenido del concepto de «decisión sobre la admisión de entrada».
49. La distinción no resulta fácil de explicar, ya que la Directiva no nos ofrece ninguna información que permita comprender su justificación.
50. El hecho de que una decisión en materia de entrada y de estancia adoptada contra un nacional comunitario lleve aparejada medios de impugnación considerablemente menos protectores de sus derechos que los disponibles en contra de otras decisiones del mismo tipo, y basadas en razones de orden público idénticas, sólo puede estar justificado por la existencia de diferencias objetivas.
De ahí la necesidad de averiguar qué distingue a un nacional comunitario, que es objeto de una decisión de denegación de la entrada, de aquel otro, por ejemplo, que es objeto de una decisión de denegación de la concesión del primer permiso de estancia o de una decisión de expulsión antes de la concesión de dicho permiso.
51. En principio, el destinatario de una decisión de denegación de la entrada se encuentra en la frontera del Estado miembro cuando tiene conocimiento de la misma. Igualmente, si ha entrado en dicho territorio se encuentra, con todo, bajo el control directo de las autoridades competentes de dicho Estado durante el tiempo necesario para la adopción de la decisión, de modo que su acceso al territorio es efectivamente limitado.
52. Esa es la razón por la que pienso que el límite entre el artículo 8 y el artículo 9 tiene en cuenta el lugar en que se encuentra físicamente el nacional comunitario y, si ha entrado efectivamente en el territorio del Estado miembro de destino, el tiempo que ha permanecido en él y las condiciones de su estancia en el momento en el que se le comunica la decisión de denegación y en el que se plantea la cuestión de los medios de impugnación.
53. En efecto, la entrada física de una persona en el territorio de un Estado miembro constituye la primera fase de las relaciones que un nacional extranjero puede mantener con otro Estado miembro distinto del suyo. Una estancia prolongada y regular, desde el punto de vista administrativo, en dicho Estado constituye una etapa más avanzada de ese mismo proceso. Desde la primera etapa, la persona que se encuentra en el territorio nacional, incluso si está esperando una regularización de su situación, tiene objetivamente más ocasiones de establecer vínculos sociales, personales y profesionales que la que todavía no ha cruzado la frontera. En definitiva, está más arraigada en el Estado de acogida.
54. Así puede explicarse que cualquier cuestionamiento de la situación de un nacional comunitario, ya se encuentre establecido regularmente en el territorio de un Estado miembro (denegación de la renovación del permiso de estancia, o expulsión del territorio del titular de un permiso de estancia) o haya entrado efectivamente en dicho territorio con la esperanza de permanecer en él (denegación de la concesión del primer permiso de estancia o decisión de expulsión antes de la concesión del permiso), esté rodeada de garantías mínimas que otorgan al interesado el derecho de recurrir la decisión controvertida mediante medios de impugnación efectivos.
55. Las modalidades de recurso contra las decisiones adoptadas en la materia deben encontrar un equilibrio entre la necesaria protección del orden público, que motiva la decisión controvertida, y la legítima protección del derecho de la persona a invocar la libre circulación de personas en el territorio de la Comunidad.
56. El carácter restrictivo de los medios de impugnación reservados a las personas a las que se ha denegado la entrada en la frontera por razones de orden público se explica, en consecuencia, por el hecho de que su interés por entrar y permanecer en el territorio del Estado miembro de destino no es, en principio, tan acusado como si ya hubieran residido en él.
57. De ello se desprende que difícilmente puede aplicarse la calificación de «decisión sobre la admisión de entrada» sin tener en cuenta el hecho de que, en el presente caso, la interesada entró efectivamente en el territorio nacional y permaneció en él durante varios meses.
58. Un nacional comunitario que se haya beneficiado de una «admisión temporal» en el territorio nacional no se encuentra en una situación diferente, desde el punto de vista de su presencia física en dicho territorio, de la de un nacional comunitario a la espera de la concesión o de la renovación de su permiso de residencia. Aunque sea provisional, por definición la presencia física del interesado es consecuencia de que cruzara la frontera y se encuentre, de hecho, en el territorio del Estado miembro de destino.
59. Ciertamente, la Sra. Yiadom no ejerció ninguna actividad profesional antes de que se adoptara la decisión de denegación de la entrada. No obstante, la organización material de su estancia, necesaria en virtud de su presencia efectiva y prolongada en el territorio británico, la colocó en una situación más difícil que si simplemente hubiera debido hacer frente a una decisión de denegación de la entrada adoptada en el momento de efectuarse el control de fronteras. A este respecto, una decisión como la adoptada en su contra se asemeja más bien a una decisión por la que se le ordena abandonar el territorio nacional.
60. Lo que distingue a una persona admitida con carácter temporal de otros nacionales comunitarios confrontados con una decisión que cuestiona su derecho de residencia es sobre todo la duración de su estancia en el territorio del Estado miembro de destino. Quien solicita la renovación de su permiso de residencia está, por definición, presente desde la expedición del primer permiso que obtuvo. En consecuencia, se encuentra en el territorio del Estado miembro de destino desde hace más tiempo que la persona que ha sido admitida a la espera del examen de su situación desde el punto de vista de las exigencias del orden público nacional.
61. En cambio, quien ha presentado una primera solicitud de permiso de residencia no siempre se encuentra en dicha situación. Su solicitud no atestigua necesariamente que ya haya cubierto un período de estancia previa prolongado o más largo que la duración media de la «admisión temporal» en el Estado miembro de que se trate.
62. La prueba de ello es que la Sra. Yiadom permaneció en el territorio británico desde el 7 de agosto de 1995, fecha de su llegada, hasta el 3 de marzo de 1996, fecha de adopción de la decisión de denegación de la entrada, es decir, siete meses, cuando, según el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, «la decisión que se refiere a la concesión o a la denegación del primer permiso de estancia, deberá ser adoptada en el más breve plazo, y a más tardar, dentro de los seis meses siguientes a la solicitud del permiso».
63. De ello se desprende que el tiempo establecido para la adopción de una decisión relativa a un permiso de estancia no es, por su propia naturaleza, mayor que el necesario para la adopción de una decisión de denegación de la entrada. Desde el punto de vista del derecho a una protección jurisdiccional efectiva, nada permite distinguir al destinatario de una decisión de denegación de la entrada que se encuentre físicamente en el territorio nacional desde hace varios meses de un solicitante de un permiso de residencia que se encuentre en la misma situación.
64. El mismo razonamiento se aplica en el caso de las «decisiones de expulsar a la persona interesada antes de la concesión del permiso» a efectos del artículo 9, apartado 2. Por principio, no cabe excluir el supuesto de que un nacional comunitario indeseable sea expulsado, por razones de orden público, al cabo de una estancia muy breve, lo que le colocaría en la misma situación que una persona admitida con carácter temporal.
65. Tanto en uno como en otro caso, la decisión adoptada en contra del interesado tiene por efecto la expulsión del territorio del Estado miembro en el que se encontraba desde hacía un cierto tiempo y en el que se le había reconocido el derecho a permanecer en unas condiciones de libertad próximas, si no idénticas, a las de cualquier otro nacional comunitario, o incluso a las de un nacional del propio Estado.
66. En consecuencia, no hay ninguna razón para aplicarle medios de impugnación diferentes, privándole de la garantía procesal del artículo 9, en el caso en que la legislación nacional no le garantice un recurso jurisdiccional pleno y que tenga efectos suspensivos.
67. En el presente caso, la autorización para ejercer un empleo, otorgada tras adoptarse la decisión de denegación de la entrada a la espera de que se resolviera el recurso judicial, y el retraso en la ejecución de la decisión de denegación causado por ese mismo recurso no deben tener ninguna incidencia, en mi opinión, sobre la calificación de la decisión controvertida.
68. Al igual que la admisión temporal anterior a la denegación de la entrada, el levantamiento de las restricciones en materia de empleo tiene por objeto hacer más llevadera la espera que se hace necesaria para poder preparar o examinar los motivos de la decisión. En consecuencia, esta suavización de las condiciones de estancia en el territorio nacional también puede contribuir a estrechar los vínculos existentes entre el nacional comunitario y el Estado de acogida.
69. No obstante, estas circunstancias, posteriores a la decisión controvertida, no pueden influir, una vez adoptada ésta, en la calificación que se le dé. Al adoptar una decisión de denegación de la entrada, las autoridades competentes se pronunciaron de manera expresa sobre el derecho de la interesada a penetrar en el territorio nacional. Puesto que con tal ocasión se le informó claramente de la prohibición de entrada, el Estado miembro tiene mayor libertad para regular la estancia provisional de la persona a la que se ha denegado la entrada, autorizándole a ejercer una actividad profesional hasta que agote las vías de recurso.
Además, la calificación jurídica que se dé a la decisión de que se trata determina el régimen por el que se rigen los recursos, ya que una «decisión sobre la admisión de entrada» recibe, desde este punto de vista, un trato diferente con arreglo a la Directiva. Sería ilógico que esta calificación pudiera modificarse con posterioridad a la adopción de la decisión, debido a un cambio de circunstancias, precisamente en el momento en que debe resolverse el recurso interpuesto en su contra.
70. En relación con el retraso en la ejecución de la decisión controvertida, la Comisión recordó, acertadamente, el contenido de la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Sevince, según la cual una persona que aspire al reconocimiento de un derecho de residencia no puede «[...] adquirir este derecho por el mero hecho de que, habiéndole sido denegado por las autoridades nacionales un permiso de residencia válido durante este período, y habiendo utilizado las vías de recurso previstas por el Derecho nacional contra esta denegación, haya disfrutado del efecto suspensivo vinculado a su recurso y por lo tanto haya podido ser autorizad[a], con carácter provisional, a la espera de la solución del litigio, a permanecer en el Estado miembro de que se trata y a ejercer un empleo».
71. Este principio debe trasladarse al presente caso. Aunque fue enunciado en un marco jurídico diferente, también afecta a las relaciones entre el principio de la libre circulación de personas y los medios de impugnación destinados a garantizar su efectividad. Añado que éstos no deben apartarse de su objetivo, que consiste en permitir la reconsideración o el control de la legalidad de la decisión impugnada, y no derivar del efecto suspensivo que produce un derecho de residencia adicional.
72. En consecuencia, la decisión controvertida debe calificarse, a la luz de los artículos 8 y 9 de la Directiva, basándose en los elementos de que disponían las autoridades competentes en el momento en que se pronunciaron, de modo que el tiempo transcurrido entre dicha decisión y la resolución del recurso no puede tomarse en consideración. Lo mismo sucede con respecto a las condiciones en las cuales el interesado, que se beneficia de una admisión temporal, permanece en el territorio nacional a la espera de que se resuelva su recurso. A este respecto, la autorización para ejercer una actividad profesional carece de pertinencia.
73. En virtud de las consideraciones anteriores, concluyo que no constituye una «decisión sobre la admisión de entrada» a efectos del artículo 8 de la Directiva una decisión, como la adoptada en el procedimiento principal, por la que se deniega la entrada en el territorio nacional de un Estado miembro a un nacional comunitario que carece de permiso de residencia cuando éste ha sido admitido con carácter temporal y ha permanecido durante varios meses en el territorio del Estado miembro a la espera de dicha decisión.
74. En cambio, una decisión como ésa presenta las características de una «decisión sobre la expulsión del territorio» en el sentido del artículo 8 de la Directiva.
75. El tiempo transcurrido entre la decisión controvertida y su ejecución, el hecho de que dicho retraso sea imputable a la interposición de un recurso por el que se impugne la legalidad de la misma y la circunstancia de que, con posterioridad a la adopción de la decisión de denegación de la entrada, el interesado fuera autorizado a ejercer una actividad profesional, no constituyen elementos que puedan incidir en la calificación de la decisión de que se trata.
VI. Sobre la segunda cuestión prejudicial
76. La cuestión planteada por la Court of Appeal se refiere al principio de Derecho nacional según el cual un nacional comunitario al que se haya denegado el acceso al territorio de un Estado miembro mediante una «decisión sobre la admisión de entrada» en el sentido del artículo 8 de la Directiva sólo puede ejercer un recurso judicial una vez que haya abandonado dicho territorio.
77. Del tenor de la cuestión se desprende que el Juez remitente pide al Tribunal de Justicia que le proporcione elementos de interpretación del artículo 8 a este respecto en el supuesto de que una decisión de denegación de la entrada como la adoptada en relación con la Sra. Yiadom deba calificarse de «decisión sobre la admisión de entrada», de modo que esté comprendida dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición y no en el del artículo 9.
78. Hemos visto que no es eso lo que sucede, y que la decisión controvertida merece otra calificación.
79. Tal como se desprende de las observaciones de la Comisión, los medios de impugnación establecidos por la legislación nacional no son los mismos en el caso de una decisión de denegación de la admisión en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Immigration Order 1994, por un lado, que en el caso de una decisión de expulsión en el sentido del artículo 15, apartado 2, de dicha norma o de una denegación o revocación del permiso de residencia en el sentido del artículo 18 de la misma, por otro.
80. Según la Comisión, en estos últimos supuestos relativos a la expulsión o al permiso de residencia del nacional comunitario el recurso al que tiene derecho puede interponerlo incluso si se encuentra en el Reino Unido (in-country right of appeal).
81. Estos datos sobre la legislación nacional confirman el objeto de la segunda cuestión prejudicial, formulada únicamente en el supuesto de que la calificación de la medida controvertida implique que el ejercicio de un medio de impugnación está supeditado a la ausencia del demandante. Habida cuenta de la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales anteriores, la presente cuestión carece de objeto.
Conclusión
82. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por la Court of Appeal (England & Wales):
«El artículo 8 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, debe interpretarse en el sentido de que constituye una "decisión sobre la expulsión del territorio" y no una "decisión sobre la admisión de entrada" a efectos de dicha disposición la decisión por la que un Estado miembro deniega a un nacional de otro Estado miembro, que carece de permiso de residencia, el derecho a entrar en su territorio en un supuesto como el de autos, en el que un nacional comunitario fue admitido con carácter temporal en el territorio del Estado miembro de destino con arreglo a las normas de Derecho nacional, lo que le permitió entrar en dicho territorio y residir en él durante un período de siete meses, sin estar sometido a un control directo y continuo de las autoridades nacionales competentes, a la espera de dicha decisión.
El tiempo transcurrido entre la decisión y su ejecución, el hecho de que dicho retraso sea imputable a la interposición de un recurso por el que se impugne la legalidad de la misma y la circunstancia de que, con posterioridad a la adopción de ésta, el interesado fuera autorizado a ejercer una actividad profesional, no constituyen elementos que puedan incidir en la calificación de la decisión de que se trata.»
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