Schlußanträge des Generalanwalts
1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 762/94 der Kommission vom 6. April 1994 mit Durchführungsbestimmungen zur Flächenstilllegung gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates(1). Flächenstilllegung im Sinne dieser Vorschrift ist die Brachlegung von "Flächen, die im Vorjahr für Erntezwecke bebaut wurden". Der High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Vereinigtes Königreich)(2), ersucht den Gerichtshof um Beantwortung der Frage, ob dieser Begriff auch Flächen erfasst, auf denen Gras gesät wurde, das im Vorjahr der Stilllegung gemäht wurde.
I - Der gemeinschaftsrechtliche Rahmen
2 Die gemeinsame Agrarpolitik (im Folgenden: GAP) war 1992 Gegenstand einer Reform, die eine bestimmte Anzahl von Beihilferegelungen geschaffen oder geändert hat(3). Diese Reform verfolgte im Wesentlichen zwei Ziele, nämlich den Anstieg der finanziellen Kosten der GAP zu beschränken und die Überproduktion zu verhindern(4).
Die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92
3 Die mit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 in Kraft getretene Verordnung (EWG) Nr. 1765/92(5) hat eine neue Stützungsregelung für die Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen eingeführt. Sie soll die Überproduktion in dem betreffenden Bereich verhindern, ein besseres Marktgleichgewicht gewährleisten und die durch die Senkung der institutionellen Preise entstehenden Einkommenseinbußen durch eine Ausgleichszahlung an die Erzeuger ausgleichen(6).
4 Um diese Ziele zu erreichen, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber die Grundsätze für die Gewährung der Beihilfen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen geändert. Demnach werden die Ausgleichszahlungen seit 1992 hektarbezogen je nach Fläche und Ertragsfähigkeit der verschiedenen Regionen der Gemeinschaft festgelegt(7). Darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Gewährung der Ausgleichszahlungen von der Verpflichtung der Erzeuger abhängig gemacht, einen Teil ihrer Anbauflächen stillzulegen.
5 In der Präambel der Verordnung Nr. 1765/92 heißt es: "Nach der $allgemeinen Regelung` sollen nur die Erzeuger einen Anspruch auf eine Ausgleichszahlung haben, die einen zuvor festgesetzten Prozentsatz ihrer ackerfähigen Fläche stillgelegt haben."(8)
6 Titel I der Verordnung regelt die Ausgleichszahlung.
Nach Artikel 2 Absatz 1 können die "Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen der Gemeinschaft ... eine Ausgleichszahlung unter den Bedingungen dieses Titels beantragen".
Nach Artikel 2 Absatz 2 wird die "Ausgleichszahlung ... für die Fläche gewährt, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist oder die nach Artikel 7 dieser Verordnung stillgelegt wurde".
Nach Artikel 2 Absatz 5 müssen "Erzeuger, die die Ausgleichszahlung nach der allgemeinen Regelung beantragen, ... einen Teil ihrer Fläche stilllegen und erhalten dafür eine Ausgleichszahlung".
Artikel 7 enthält die auf die Flächenstilllegung anwendbaren Hauptbestimmungen. Gemäß Absatz 4 können die "stillgelegten Flächen ... für die Erzeugung von Rohstoffen genutzt werden, die in der Gemeinschaft zu nicht in erster Linie für Lebensmittel- oder Futtermittelzwecke bestimmte Erzeugnisse verarbeitet werden, sofern eine wirksame Kontrolle gewährleistet ist".
7 In Anhang I der Verordnung Nr. 1765/92 sind die landwirtschaftlichen Erzeugnisse abschließend aufgeführt, die unter die Definition der "landwirtschaftlichen Kulturpflanzen" fallen(9).
Die Verordnung Nr. 762/94
8 Die Verordnung Nr. 762/94(10) legt die Durchführungsbestimmungen zur Flächenstilllegung gemäß der Verordnung Nr. 1765/92 fest.
9 In der Präambel dieser Verordnung heißt es: "Um die Ausgleichszahlungen nach der allgemeinen Regelung gemäß Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 erhalten zu können, ist der antragstellende Erzeuger verpflichtet, einen Teil seiner Anbaufläche stillzulegen."(11)
10 Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 definiert den Begriff der Flächenstilllegung wie folgt:
"Unbeschadet der Vorschriften des Artikels 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 ist Flächenstilllegung im Sinne dieser Verordnung die Brachlegung von Flächen, die im Vorjahr für Erntezwecke bebaut wurden."
Die Verordnungen (EWG) Nrn. 3508/92 und 3887/92
11 Die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92(12) errichtet ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen und insbesondere für die durch die Verordnung Nr. 1765/92 eingeführte Regelung(13).
12 Gemäß Artikel 6 muss jeder Erzeuger, um eine oder mehrere Beihilfen beanspruchen zu können, für jedes Jahr einen Beihilfeantrag "Flächen" einreichen, der die landwirtschaftlich genutzten Parzellen, einschließlich Futterflächen, die Gegenstand einer Flächenstilllegung sind, sowie die Brachflächen aufführt.
13 Die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92(14) legt die Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem fest.
Artikel 4 führt die Informationen auf, die der Beihilfeantrag "Flächen" enthalten muss. Nach Artikel 6 müssen die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen eingehalten wurden. Artikel 9 nennt schließlich die Rechtsfolgen für den Fall, dass die von dem Antragsteller im Beihilfeantrag "Flächen" angegebene Fläche von der Fläche abweicht, die die zuständigen Behörden im Zuge der von ihnen durchgeführten Kontrollen tatsächlich ermittelt haben.
II - Sachverhalt und Ausgangsverfahren
14 Die Firma J. H. Cooke & Sons (im Folgenden: Firma Cooke) ist Eigentümerin und Betreiberin der Bates Farm in Maer im Vereinigten Königreich.
15 Am 16. April 1997 stellte sie einen Beihilfeantrag "Flächen" beim Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (im Folgenden: MAFF), der in England und Wales für die Verwaltung des Zahlungssystems für den Bereich der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen zuständigen Behörde.
16 Mit ihrem Antrag wollte die Firma Cooke eine Ausgleichszahlung für eine Fläche erhalten, die während des Jahres 1997 stillgelegt war. Er betraf 60,64 Hektar Getreidekulturen, 23,90 Hektar Ölsaaten und 5 Hektar brachgelegte Flächen.
17 1996, d. h. im Jahr vor der Stilllegung, war auf den streitigen Flächen nicht dauerhaftes Gras, genauer, Welsches Weidelgras, angebaut worden. Die Firma Cooke behauptet, dass dieses Gras im selben Jahr 1996 gemäht und siliert worden sei(15).
18 Am 17. September 1997 lehnte das MAFF den Antrag der Firma Cooke mit der Begründung ab, dass die streitigen Flächen nicht die Voraussetzungen dafür erfuellten, als Stilllegungsflächen behandelt zu werden. Nach Ansicht des MAFF waren nämlich die Flächen im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum nicht im Sinne von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 "für Erntezwecke bebaut" worden. Daher verhängte das MAFF ein Bußgeld gegen die Firma Cooke, die ihren Anspruch auf Gewährung der gesamten beantragten Beihilfen, also eines Gesamtbetrags von 28 000 GBP, verlor.
19 Am 28. Januar 1998 ließ das vorlegende Gericht den Antrag der Firma Cooke auf gerichtliche Überprüfung zu. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens widerspricht der Auslegung von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 durch das MAFF. Nach ihrer Auffassung kann der Umstand, dass die streitigen Flächen im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum durch die Aussaat von nicht dauerhaftem Gras bebaut wurden, das gemäht und siliert wurde, nicht dazu führen, dass diese Flächen im folgenden Jahr nicht als stillgelegte Flächen in Betracht kämen.
III - Die Vorlagefrage
20 Da der High Court der Ansicht war, dass die Entscheidung des Rechtsstreits von der Auslegung der genannten Bestimmungen abhänge, hat er das Verfahren ausgesetzt und Ihnen folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist die Wendung "Flächen, die im Vorjahr für Erntezwecke bebaut wurden" in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 762/94 der Kommission vom 6. April 1994 mit Durchführungsbestimmungen zur Flächenstilllegung gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates so auszulegen, dass sie Flächen erfasst, auf denen im Vorjahr Gras gesät wurde, das gemäht und siliert wurde?
IV - Die Antwort auf die Vorlagefrage
21 Das vorlegende Gericht fragt Sie, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 so auszulegen ist, dass die Wendung "Flächen, die im Vorjahr für Erntezwecke bebaut wurden" auch solche Flächen erfasst, auf denen nicht dauerhaftes Gras angebaut und im gleichen Jahr gemäht und siliert wurde.
22 Es ist festzustellen, dass nach dem Wortlaut dieser Frage keine Zweifel am Gegenstand des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens bestehen.
Eindeutig wird nämlich der Gerichtshof zu den Rechten der Erzeuger im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum befragt. Der High Court möchte wissen, ob es den Betroffenen während dieses Jahres gestattet ist, nicht dauerhaftes Gras anzubauen, das geerntet und siliert werden soll. Der Gerichtshof soll also nicht die Pflanzenarten bestimmen, die während des eigentlichen Stilllegungszeitraums angebaut werden könnten.
23 Während des Verfahrens vor dem Gerichtshof war das Vereinigte Königreich der einzige Verfahrensbeteiligte(16), der Ihnen eine enge Auslegung von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 vorgeschlagen hat.
Dieser Mitgliedstaat ist im Wesentlichen der Ansicht, dass Flächen, für die Ausgleichszahlungen aufgrund der Stilllegung beansprucht werden können, im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum entweder mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen im Sinne der Verordnung Nr. 1765/92 oder mit ausschließlich für Erntezwecke angebauten Kulturen bestellt sein müssten. Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs entspricht jedoch das Welsche Weidelgras nicht diesem Erfordernis, da es zu zwei verschiedenen Zwecken verwendet werden könne. Dieses Gras könne nämlich nicht nur zur Ernte bestimmt sein, sondern auch als Weideland belassen werden, um Vieh darauf grasen zu lassen. Das Vereinigte Königreich macht vor allem geltend, dass das Welsche Weidelgras keine wirkliche "Kulturpflanze" im Sinne von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 sei.
24 Nach den Auslegungsmethoden des Gerichtshofes(17) ist zu prüfen, ob die vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene Auslegung durch den Wortlaut, die Systematik und die Ziele der Verordnung Nr. 762/94 gestützt wird.
Der Wortlaut des Artikels 2 der Verordnung Nr. 762/94
25 Bekanntlich stellt der Gerichtshof häufig einen Vergleich der sprachlichen Fassungen des auszulegenden Textes an, wenn er den Sinn einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung zu ermitteln hat(18).
Im vorliegenden Fall liefert diese Auslegungsmethode jedoch keinen zusätzlichen Hinweis für die genaue Bedeutung der Wendung "für Erntezwecke bebaute Flächen". Die anderen sprachlichen Fassungen von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 beschränken sich nämlich auf wörtliche Entsprechung der französischen Wendung, indem sie Ausdrücke verwenden, die in semantischer Hinsicht vollständig übereinstimmen.
26 Für die wörtliche Auslegung der streitigen Bestimmung halte ich mich daher bei meiner Analyse an den Wortlaut der französischen Fassung.
27 Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 verwendet zwei Begriffe, die für die vorliegende Rechtssache entscheidend sind: Er sieht vor, dass die betreffende Fläche im Jahr vor der Stilllegung für "Erntezwecke" "bebaut" gewesen sein muss.
28 Wenn man sich an den allgemeinen Sinn der Worte hält, bezeichnet das Verb "bebauen" den Vorgang, die Erde so zu bearbeiten, dass auf ihr Nutzpflanzen wachsen(19). Dieser Begriff setzt demnach eine Handlung oder Einwirkung des Menschen auf die Erde zu dem Zweck voraus, ein bestimmtes pflanzliches Erzeugnis zu ernten. Eine derartige Einwirkung umfasst im Allgemeinen das Setzen, das Aussäen oder das Einpflanzen der gewünschten Pflanzenart.
Die dem Begriff "bebauen" innewohnende Vorstellung einer menschlichen Einwirkung oder Handlung schließt damit diejenigen Flächen vom Anwendungsbereich des Artikels 2 der Verordnung Nr. 762/94 aus, die aufgegeben oder nicht bearbeitet werden und auf denen sich eine Erzeugung entwickelt hat, die vom Menschen nicht speziell gewollt ist.
29 Im Übrigen bezeichnet der Begriff "Ernte" im allgemeinen Wortsinn den Vorgang, die Erzeugnisse des Bodens einzusammeln(20). Auch dieser Begriff impliziert eine Einwirkung oder Handlung des Menschen, die darin besteht, die Erzeugnisse des Bodens zu pfluecken oder aufzulesen, um sie für eine spätere Verwendung aufzubewahren. Eine derartige Einwirkung umfasst im Allgemeinen das Abschneiden, Abhauen oder Herausziehen der Pflanzen, die sich auf der Anbaufläche befinden.
Die Vorstellung einer auf das Einsammeln der Bodenerzeugnisse gerichteten menschlichen Einwirkung schließt auch diejenigen Flächen vom Anwendungsbereich des Artikels 2 der Verordnung Nr. 762/94 aus, deren pflanzliche Erzeugnisse durch einen natürlichen Vorgang oder allein durch Tiere beseitigt werden. Dies wäre insbesondere der Fall bei einer Fläche, die als Weideland belassen wird, um Vieh darauf grasen zu lassen.
30 Vorbehaltlich der beiden erwähnten Kriterien (nämlich Vorliegen eines "Bebauens" und einer "Ernte") stellt der Wortlaut des Artikels 2 der Verordnung Nr. 762/94 keinerlei Erfordernis hinsichtlich der Pflanzenart auf, die im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum auf den Flächen angebaut worden sein muss. Insbesondere hat der Gemeinschaftsgesetzgeber den Anwendungsbereich dieser Bestimmung nicht ausdrücklich auf solche Flächen beschränkt, die im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen im Sinne der Verordnung Nr. 1765/92 bepflanzt wurden.
31 Aufgrund einer streng wörtlichen Auslegung meine ich daher, dass Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 Flächen erfassen kann, auf denen im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum nicht dauerhaftes Gras angebaut worden ist, wenn festgestellt wird, dass dieses Gras geerntet wurde.
32 Die Bestimmungen des Artikels 9 der Verordnung Nr. 1765/92 scheinen mir die wörtliche Auslegung von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 zu bestätigen.
33 Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat nämlich durch diese Bestimmungen bestimmte Flächen und bestimmte Kulturpflanzen ausdrücklich von der durch die Verordnung Nr. 1765/92 errichteten Stützungsregelung ausgenommen. Artikel 9 sieht vor, dass Anträge auf Ausgleichszahlungen einschließlich der Stilllegung "nicht für Flächen gestellt werden [können], die am 31. Dezember 1991 als Dauerweiden, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden oder die nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten"(21).
34 Artikel 9 läßt sich entnehmen, dass, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber bestimmte Kulturpflanzen von der durch die Verordnung Nr. 1765/92 errichteten Stützungsregelung ausnehmen wollte, er darauf bedacht war, zu diesem Zweck ausdrückliche Bestimmungen vorzusehen.
35 Unter diesen Umständen scheint mir das Fehlen anderer Erfordernisse in Bezug auf die Pflanzenart, die im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum angebaut werden muss, Absichtscharakter zu haben. Ich gehe mit anderen Worten davon aus, dass - vorbehaltlich der durch Artikel 9 der Verordnung Nr. 1765/92 ausgenommenen Flächen - der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht die Absicht hatte, die landwirtschaftlichen Erzeuger zu verpflichten, in dem dem Stilllegungszeitraum unmittelbar vorhergehenden Wirtschaftsjahr eine bestimmte Kulturpflanze anzubauen.
Die Systematik der Verordnung Nr. 762/94
36 Die Flächenstilllegung stellt, wie wir gesehen haben(22), den Eckstein der neuen Stützungsregelung für Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen dar. Sie erfuellt zwei wesentliche Funktionen, da sie zum einen ebenso wie für eine Bebauung einen Anspruch auf eine Ausgleichszahlung gewährt, und zum anderen ihr Bestehen den Anspruch der Erzeuger auf eine Beihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen bedingt.
37 In Anbetracht der Bedeutung dieser beiden Funktionen hat der Gemeinschaftsgesetzgeber das System der Verpflichtungen, die den Erzeugern in Bezug auf die Flächenstilllegung obliegen, genau und vollständig geregelt.
So legen Artikel 2 der Verordnung Nr. 1765/92 und Artikel 3 der Verordnung Nr. 762/94 eine Mindestfläche und eine Hoechstfläche für die Stilllegung fest: Die betreffende Fläche muss kleiner als "eine regionale Grundfläche"(23), aber größer als "eine zusammenhängende Fläche von 0,3 ha" sein.
Im Übrigen verlangt Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1765/92, dass die Erzeuger eine festgesetzte Quote ihrer Anbauflächen stilllegen: Diese ursprünglich auf 15 % festgesetzte Quote(24) wird je nach der Entwicklung der Produktion und des Marktes regelmäßig überprüft(25).
Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat auch Nutzungs- und Erhaltungsbedingungen festgesetzt, die die Flächen während des Stilllegungszeitraums erfuellen müssen(26). Gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1765/92 können die stillgelegten Flächen für die Erzeugung von Rohstoffen genutzt werden, die zu nicht in erster Linie für Lebensmittel- oder Futtermittelzwecke bestimmten Erzeugnissen verarbeitet werden. Vorbehaltlich einer solchen Nutzung dürfen die stillgelegten Flächen jedoch weder einer anderen landwirtschaftlichen Erzeugung dienen noch einem Erwerbszweck zugeführt werden, der mit dem Anbau von Kulturpflanzen unvereinbar ist(27). Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 762/94 sieht außerdem vor, dass "die stillgelegten Flächen ... gepflegt werden [müssen], um sie in einem zufrieden stellenden agronomischen Zustand zu erhalten".
Schließlich legen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 762/94 die Dauer des Stilllegungszeitraums fest: Um für die Ausgleichsregelung gemäß der Verordnung Nr. 1765/92 in Frage zu kommen, müssen die betreffenden Flächen "während eines spätestens am 15. Januar beginnenden und frühestens am 31. August endenden Zeitraums aus der Produktion genommen werden"(28).
38 Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die Verordnungen Nrn. 1765/92 und 762/94 die Voraussetzungen, die die Antragsteller erfuellen müssen, um in den Genuss der in der Stützungsregelung vorgesehenen Ausgleichszahlungen zu kommen, genau und vollständig festlegen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber erlegt den Erzeugern folglich eine Reihe von Pflichten auf, die zwingend erfuellt werden müssen, um die Ausgleichszahlungen erhalten zu können.
39 Nach ständiger Rechtsprechung(29) verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit, der ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts darstellt, dass eine den Abgabenpflichtigen belastende Regelung klar und deutlich ist, damit er seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen kann.
40 Daher würde jede Auslegung von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 dem Grundsatz der Rechtssicherheit widersprechen, die dieser Vorschrift Anforderungen hinzufügen würde, die ihr Wortlaut oder andere Bestimmungen nicht klar und deutlich vorsieht. Bei einer derartigen Auslegung könnten die Erzeuger ihre Verpflichtungen nämlich nicht mehr genau erkennen und könnten daher Sanktionen ausgesetzt sein, die sie vernünftigerweise nicht vorhersehen konnten.
41 Die allgemeine Systematik der Verordnung Nr. 762/94 bestätigt also, dass Artikel 2 solche Flächen erfassen kann, wie sie im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehen.
Die Ziele der Verordnung Nr. 762/94
42 Bekanntlich sollen die Verordnungen Nrn. 1765/92 und 762/94 die infolge der Senkung der institutionellen Preise entstehenden Einkommenseinbußen durch eine Ausgleichszahlung an die Erzeuger ausgleichen. Diese beiden Verordnungen bezwecken aber auch und vor allem, die Überproduktion im Bereich der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen zu verhindern(30).
43 Daher hat die Flächenstilllegung im Rahmen der Reform der GAP insoweit ein "neues Gesicht" bekommen, als sie eine "normale Maßnahme zur Regulierung der Produktion"(31) geworden ist. Der Gemeinschaftsgesetzgeber betrachtet sie als ein Verwaltungsinstrument: "Durch die Flächenstilllegung (...) soll die Erzeugung von Kulturpflanzen nach Maßgabe der sich jährlich ändernden Marktlage reguliert werden."(32) Die Flächenstilllegung stellt demnach eine der wichtigsten Maßnahmen dar, um die Überproduktion der Landwirtschaft in der Gemeinschaft zu drosseln.
44 Wie die finnische Regierung zutreffend bemerkt hat(33), könnte eine Bejahung der Vorlagefrage zur Verwirklichung dieses Zieles beitragen.
Eine solche Entscheidung würde es den Gemeinschaftserzeugern nämlich erlauben, in den Genuss der Ausgleichszahlungen für stillgelegte Flächen zu gelangen, auch wenn die betreffenden Flächen im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum nicht der Erzeugung von "landwirtschaftlichen Kulturpflanzen" im Sinne der Verordnung Nr. 1765/92 dienten. Umgekehrt würde die Nichtgewährung der Ausgleichszahlungen unter diesen Umständen wahrscheinlich die landwirtschaftlichen Erzeuger dazu veranlassen, ihre Flächen im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen zu bebauen und so die Effektivität des mit der Verordnung Nr. 1765/92 eingeführten Systems zu vermindern.
45 Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich Ihnen also vor, die Vorlagefrage so zu beantworten, dass Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 762/94 dahin auszulegen ist, dass die Wendung "Flächen, die im Vorjahr zu Erntezwecken bebaut wurden" solche Flächen erfasst, auf denen nicht dauerhaftes Gras gesät wurde, wenn dieses Gras geerntet wurde.
V - Zu einer möglichen Begrenzung der Wirkungen des Urteils
46 Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat Sie in ihren schriftlichen Erklärungen(34) auf die Auswirkungen der vorliegenden Rechtssache hingewiesen.
Sie hat vorgetragen, dass sie seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1765/92 denjenigen Erzeugern Ausgleichszahlungen für stillgelegte Flächen verweigert habe, die im Jahr vor dem Stilllegungszeitraum auf ihren Flächen Futtermittel ausgesät hätten, selbst wenn diese Pflanzen zum Zweck der Silage geerntet worden seien. Die Regierung des Vereinigten Königreichs geht davon aus, dass sie bei einer Bejahung der Vorlagefrage durch den Gerichtshof gezwungen sei, sämtliche seit 1993 bearbeiteten Akten zu überprüfen, um herauszufinden, ob die Ablehnungsentscheidungen Flächen betrafen, die mit nicht dauerhaftem Gras bebaut waren, und ob dieses Gras geerntet wurde. Der Verwaltungsaufwand für eine derartige Überprüfung wäre beachtlich, da er sich auf etwa 10 000 Akten erstrecken würde.
Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat den Gerichtshof daher ausdrücklich ersucht, die Wirkungen des Urteils für den Fall zeitlich zu begrenzen, dass Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 Flächen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden umfasst.
47 Nach ständiger Rechtsprechung kann sich der Gerichtshof "in Anwendung des der Rechtsordnung der Gemeinschaft innewohnenden allgemeinen Grundsatzes der Rechtssicherheit mit Rücksicht auf die schwerwiegenden Störungen, zu denen sein Urteil bei gutgläubig begründeten Rechtsverhältnissen für die Vergangenheit führen könnte, ausnahmsweise dazu veranlasst sehen ..., die Möglichkeit für die Betroffenen zu beschränken, sich auf eine von ihm ausgelegte Bestimmung zu berufen, um diese Rechtsverhältnisse in Frage zu stellen"(35).
48 Insoweit "hat der Gerichtshof die Vornahme einer solchen Beschränkung von der Prüfung des Vorliegens zweier grundlegender Kriterien abhängig gemacht, nämlich des guten Glaubens der Betroffenen und der Gefahr schwerwiegender Störungen"(36).
49 Die Voraussetzung des guten Glaubens verlangt, dass sich die beteiligten Kreise bei Anwendung angemessener Sorgfalt über die Anwendbarkeit(37) oder die Reichweite(38) der ausgelegten Gemeinschaftsbestimmung irren konnten.
Im vorliegenden Fall ist den Akten(39) zu entnehmen, dass die Kommission seit August 1992 wusste, dass die britischen Behörden Flächen, die mit nicht dauerhaftem Gras bebaut waren, nicht als "für Erntezwecke bebaute" Flächen im Sinne von Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/74 ansahen. Von 1992 bis 1997 haben sich die britischen Behörden regelmäßig an die Kommission gewandt, um zu erfahren, ob ihre Auslegung der streitigen Bestimmungen Schwierigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht aufwerfen könnte. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt, dass sie auf diese Anfragen nie geantwortet habe.
Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass die Haltung der Kommission die beteiligten Kreise im Vereinigten Königreich bei Anwendung angemessener Sorgfalt zu der Annahme veranlassen konnte, dass Artikel 2 der Verordnung Nr. 762/94 nicht auf Flächen wie die anwendbar sei, um die es im Ausgangsverfahren geht(40).
50 Hingegen bezweifele ich, dass die zweite Voraussetzung für das Vorliegen von "schwerwiegenden Störungen" erfuellt ist. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat zwar die Gründe dargelegt, aus denen das Urteil den zuständigen Behörden einen beachtlichen Verwaltungsaufwand auferlegen könnte. Doch scheint sie mir keinerlei konkrete Umstände vorgetragen zu haben, aus denen gemäß Ihrer Rechtsprechung(41) geschlossen werden könnte, dass eine tatsächliche "Erschütterung" innerhalb ihrer nationalen Verwaltung eintreten würde.
51 Auf der Grundlage der verfügbaren Angaben gehe ich deshalb davon aus, dass für den Gerichtshof kein Anlass besteht, die Wirkungen des Urteils zu begrenzen.
Ergebnis
52 Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 762/94 der Kommission vom 6. April 1994 mit Durchführungsbestimmungen zur Flächenstilllegung gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates ist dahin auszulegen, dass die Wendung "Flächen, die im Vorjahr zu Erntezwecken bebaut wurden" solche Flächen erfasst, auf denen nicht dauerhaftes Gras angebaut wurde, wenn dieses Gras geerntet wurde.
(1) - ABl. L 90, S. 8.
(2) - Auch High Court genannt.
(3) - Für eine detailliertere Darstellung des nach der Reform der GAP geltenden gemeinschaftsrechtlichen Rahmens siehe meine Schlussanträge in der Rechtssache C-354/95 (Urteil vom 17. Juli 1997, National Farmers' Union u. a., Slg. 1997, I-4559) und in der Rechtssache C-356/95 (Urteil vom 27. November 1997, Witt, Slg. 1997, I-6589).
(4) - Zu den Gründen für die Reform der GAP siehe insbesondere Blumann, C., Politique agricole commune, Droit communautaire agricole et agro-alimentaire, Litec, Paris, 1996, Nrn. 582 bis 592.
(5) - Verordnung des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 181, S. 12). Die auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare Fassung der Verordnung Nr. 1765/92 ist die, die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1422/97 des Rates vom 22. Juli 1997 (ABl. L 196, S. 18) geändert wurde. Da die Änderungen besonders zahlreich sind, werden sie nur insoweit berücksichtigt, als sie für die Antwort auf die Vorlagefrage von Bedeutung sind.
(6) - Siehe zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1765/92.
(7) - Siehe insbesondere fünfte Begründungserwägung und Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1765/92. Vor der Reform der GAP waren die Beihilfen vom Produktionsumfang abhängig.
(8) - Dreizehnte Begründungserwägung. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1765/92 zwei Arten von Stützungsregelungen vorsieht: eine "allgemeine" Regelung für alle Erzeuger sowie eine "vereinfachte" Regelung nur für Kleinerzeuger. Die Verpflichtung zur Flächenstilllegung trifft nur die Erzeuger, die Ausgleichszahlungen aufgrund der allgemeinen Regelung beantragen. Die Kleinerzeuger, die Ausgleichszahlungen aufgrund der vereinfachten Regelung beantragen, sind nämlich nicht verpflichtet, einen Teil ihrer Flächen stillzulegen (siehe sechzehnte Begründungserwägung und Artikel 8 der Verordnung Nr. 1765/92).
(9) - Erwähnt sind z. B. Hartweizen, Roggen, Mais und Sonnenblumenkerne.
(10) - Die auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare Fassung der Verordnung Nr. 762/94 ist die, die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 2930/95 der Kommission vom 18. Dezember 1995 (ABl. L 307, S. 8) geändert wurde. Die Änderungen werden nur insoweit berücksichtigt, als sie für die Antwort auf die Vorlagefrage von Bedeutung sind.
(11) - Erste Begründungserwägung.
(12) - Verordnung des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 355, S. 1). Die auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare Fassung der Verordnung Nr. 3508/92 ist die, die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (ABl. L 117, S. 1) geändert wurde. Die Änderungen werden nur insoweit berücksichtigt, als sie für die Antwort auf die Vorlagefrage von Bedeutung sind.
(13) - Gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3508/92.
(14) - Verordnung der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36). Die auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbare Fassung der Verordnung Nr. 3887/92 ist die, die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 613/97 des Rates vom 8. April 1997 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 3072/95 des Rates betreffend die Voraussetzungen für die Ausgleichszahlungen im Rahmen der Stützungsregelung für Reiserzeuger (ABl. L 94, S. 1) geändert wurde. Die Änderungen werden nur insoweit berücksichtigt, als sie für die Antwort auf die Vorlagefrage von Bedeutung sind.
(15) - Siehe Nr. 5 des Vorlagebeschlusses.
(16) - Gemäß Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes haben schriftliche Erklärungen eingereicht die Firma Cooke, die Regierung des Vereinigten Königreichs, die dänische, die finnische und die schwedische Regierung sowie die Kommission.
(17) - Siehe z. B. Urteil vom 23. März 2000 in der Rechtssache C-208/98 (Berliner Kindl Brauerei, Slg. 2000, I-1741).
(18) - Der Gerichtshof hat im Urteil vom 6. Oktober 1982 in der Rechtssache 283/81 (Cilfit u. a., Slg. 1982, 3415) entschieden: "Es ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in mehreren Sprachen abgefasst sind und dass die verschiedenen sprachlichen Fassungen gleichermaßen verbindlich sind; die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift erfordert somit einen Vergleich ihrer sprachlichen Fassungen" (Randnr. 18).
(19) - Vgl. Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, Paris, Édition Dictionnaires Le Robert, 1999.
(20) - Ebendort.
(21) - Siehe hierzu auch die Verordnung (EG) Nr. 658/96 der Kommission vom 9. April 1996 über die Voraussetzungen für die Ausgleichszahlungen im Rahmen der Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 91, S. 46).
(22) - Siehe Nrn. 4 bis 10 der vorliegenden Schlussanträge.
(23) - Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1765/92 bestimmt: "Die regionale Grundfläche wird als die durchschnittliche Hektarfläche einer Region ermittelt, die 1989, 1990 und 1991 mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut wurde und gegebenenfalls diejenige, die im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurde."
(24) - Siehe vierzehnte Begründungserwägung und Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1765/92.
(25) - Siehe als Überprüfungsbeispiele die Verordnung (EG) Nr. 1575/96 des Rates vom 30. Juli 1996 zur Änderung der Verordnung Nr. 1765/92 und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1541/93 (ABl. L 206 S. 1) und die Verordnung (EG) Nr. 1598/96 des Rates vom 30. Juli 1996 zur Abweichung von der Verordnung Nr. 1765/92 hinsichtlich der obligatorischen Flächenstilllegung für das Wirtschaftsjahr 1997/98 (ABl. L 206, S. 41).
(26) - Siehe hierzu auch die Verordnung (EWG) Nr. 334/93 der Kommission vom 15. Februar 1993 mit detaillierten Durchführungsbestimmungen für die Nutzung stillgelegter Flächen zur Erzeugung von Ausgangserzeugnissen, die in der Gemeinschaft zu nicht in erster Linie für Lebens- oder Futtermittelzwecke bestimmten Erzeugnissen verarbeitet werden (ABl. L 38, S. 12). Diese Verordnung wurde aufgehoben und ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1586/97 der Kommission vom 29. Juli 1997 mit Durchführungsbestimmungen für die Nutzung stillgelegter Flächen für die Erzeugung von Ausgangserzeugnissen, die in der Gemeinschaft zu nicht in erster Linie für Lebens- oder Futtermittelzwecke bestimmten Erzeugnissen verarbeitet werden (ABl. L 215, S. 3)
(27) - Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 762/94
(28) - Artikel 3 Absatz 4 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 762/94.
(29) - Siehe z. B. Urteile vom 13. Februar 1996 in der Rechtssache C-143/93 (Van Es Douane Agenten, Slg. 1996, I-431, Randnr. 27) und National Farmers' Union u. a. (Randnr. 57).
(30) - Vgl. Nrn. 2 und 3 der vorliegenden Schlussanträge.
(31) - Blumann, C., a. a. O. Nr. 598.
(32) - Erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2930/95.
(33) - Nr. 16 ihrer schriftlichen Erklärungen.
(34) - Nrn. 29 bis 36.
(35) - Urteile vom 28. September 1994 in den Rechtssachen C-57/93 (Vroege, Slg. 1994, I-4541, Randnr. 21) und C-128/93 (Fisscher, Slg. 1994, I-4583, Randnr. 18). Siehe u. a. auch die Urteile vom 8. April 1976 in der Rechtssache 43/75 (Defrenne, Slg. 1976, 455, Randnrn. 69 bis 75), vom 27. März 1980 in der Rechtssache 61/79 (Denkavit italiana, Slg. 1980, 1205, Randnr. 17), vom 27. März 1980 in den Rechtssachen 66/79, 127/79 und 128/79 (Salumi u. a., Slg. 1980, 1237, Randnr. 10), vom 10. Juli 1980 in der Rechtssache 826/79 (Mireco, Slg. 1980, 2559, Randnr. 8) und vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 309/85 (Barra, Slg. 1988, 355, Randnr. 12).
(36) - Urteile Vroege (Randnr. 21) und Fisscher (Randnr. 18). Die Untersuchung der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt im Übrigen die Existenz eines ebenso wesentlichen dritten Kriteriums: "... eine etwaige zeitliche Beschränkung der Wirkungen einer Vorabentscheidung über Auslegungsfragen [muss] in dem Urteil selbst enthalten sein ..., durch das über das Auslegungsersuchen entschieden wird" (Urteil Vroege, Randnr. 31). Diese letzte Bedingung ist hier indessen offensichtlich erfuellt, da sich der Gerichtshof bisher noch nicht zur Auslegung des Begriffes "Flächen, die im Vorjahr zu Erntezwecken bebaut wurden" geäußert hat.
(37) - Siehe insbesondere Urteil vom 17. Mai 1990 in der Rechtssache C-262/88 (Barber, Slg. 1990, I-1889, Randnr. 43).
(38) - Siehe insbesondere Urteil Denkavit italiana (Randnrn. 19 bis 21).
(39) - Siehe die Anlagen zu den schriftlichen Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs.
(40) - In diesem Sinne Urteile vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 24/86 (Blaizot, Slg. 1988, 379, Randnrn. 32 bis 33) und vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-163/90 (Legros u. a., Slg. 1992, I-4625, Randnrn. 31 und 32).
(41) - In diesem Sinne Urteile Barber (Randnr. 44) und Blaizot (Randnr. 34).
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