Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 El presente asunto plantea una serie de importantes cuestiones relativas a la interpretación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en lo sucesivo, «Tratado CECA»). En primer lugar, es necesario determinar los respectivos ámbitos de aplicación de las prohibiciones, establecidas por dicho Tratado, de discriminación, de gravámenes especiales impuestos por los Estados y de ayudas y subvenciones otorgadas por los Estados. En segundo lugar, se pide al Tribunal de Justicia que determine si dichas prohibiciones tienen efecto directo y, por tanto, si pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales. En tercer lugar, se pregunta al Tribunal de Justicia por los efectos que producen, en un procedimiento nacional, diversos actos y documentos de la Comisión relativos a cuestiones que, al menos en parte, están estrechamente relacionadas con el objeto de dicho procedimiento, así como el hecho de que una de las partes en el mismo no recurriera ante el Tribunal de Primera Instancia contra la respuesta de la Comisión o contra el hecho de que ésta no actuara en respuesta a una denuncia anterior presentada por una asociación empresarial de la que dicha parte es miembro.
II. Marco jurídico y hechos
a) Derecho comunitario
2 En el artículo 4 del Tratado CECA se dispone, en particular, lo siguiente:
«Se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el presente Tratado:
[...]
b) las medidas o prácticas que establezcan una discriminación entre productores, entre compradores o entre usuarios, especialmente en lo que concierne a las condiciones de precios o de entrega y a las tarifas de transporte, así como a las medidas o prácticas que obstaculicen la libre elección por el comprador de su abastecedor;
c) las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma;
d) las prácticas restrictivas tendentes al reparto o a la explotación de los mercados.»
3 En el artículo 88 del Tratado CECA se dispone, en particular, lo siguiente:
«Si la Comisión estimare que un Estado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, hará constar este incumplimiento por medio de una decisión motivada, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Fijará al Estado de que se trate un plazo para proceder al cumplimiento de su obligación.»
4 En virtud del artículo 95 del Tratado CECA, la Comisión adoptó la Decisión nº 3632/93/CECA, de 28 de diciembre de 1993, relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros en favor de la industria del carbón (1) (en lo sucesivo, «Código de ayudas a la industria del carbón»). En el artículo 1 del Código de ayudas a la industria del carbón se dispone que las ayudas a la industria del carbón sólo pueden considerarse ayudas comunitarias y, por consiguiente, compatibles con el buen funcionamiento del mercado común, si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 9 de dicho Código. En los artículos 2 a 7 se establecen criterios materiales para la evaluación por parte de la Comisión de diferentes tipos de ayudas. En el artículo 9, apartado 1, se exige a los Estados miembros notificar, a más tardar el 30 de septiembre de cada año (o tres meses antes de su entrada en vigor), «todas las medidas financieras que tengan la intención de tomar en favor de la industria del carbón a lo largo del año siguiente». En el artículo 9, apartado 4, del Código de ayudas a la industria del carbón se dispone, en particular, lo siguiente:
«Los Estados miembros sólo podrán ejecutar las ayudas previstas tras la aprobación de la Comisión, que se pronunciará, en particular, en función de los objetivos y criterios generales señalados en el artículo 2 y de los criterios específicos generales establecidos en los artículos 3 a 7. Si, a partir de la fecha de recepción de la notificación de las medidas previstas, transcurriera un plazo de tres meses sin que la Comisión se hubiera pronunciado, podrán ejecutarse las medidas previstas quince días hábiles después del envío a la Comisión de un aviso en el que se notifique la intención de aplicar dichas medidas. [...]»
b) Derecho nacional
5 La Coal Industry Nationalisation Act 1946 (Ley de nacionalización de la industria del carbón; en lo sucesivo, «Ley de 1946») transfirió la propiedad de la práctica totalidad de las reservas de carbón existentes en el Reino Unido al National Coal Board, que posteriormente se convirtió en British Coal Corporation (en lo sucesivo, «BCC»). El artículo 1 de la Ley de 1946 confería a BCC el derecho exclusivo de extracción y tratamiento del carbón en el Reino Unido; a modo de excepción, el artículo 36 autorizaba a BCC a conceder a terceros licencias de extracción de carbón (en lo sucesivo, «licencias del artículo 36») a cambio bien del pago de un canon establecido en función de la producción, o bien de la entrega de carbón a BCC a un precio convenido. Las licencias de extracción de carbón a cielo abierto estaban limitadas a un volumen anual de 25.000 toneladas de carbón para cada yacimiento; este límite se incrementó a 250.000 toneladas en 1990.
6 La Coal Industry Act 1994 (Ley sobre la industria del carbón; en lo sucesivo, «Ley de 1994») fue adoptada con vistas a la privatización de las actividades mineras del carbón de BCC. En ella se creaba un nuevo organismo regulador, la Coal Authority, al que se transfirió, a partir del 31 de octubre de 1994, la propiedad de todas las minas y reservas de carbón que antes pertenecían a BCC. Con arreglo al artículo 26 de la Ley de 1994, la Coal Authority otorga licencias de explotación y concesiones a cambio del pago de un canon; a diferencia de BCC anteriormente, la Coal Authority no está autorizada para ejercer directamente actividades mineras, ya que la Ley tenía por objeto separar las anteriores funciones de producción y de concesión de licencias de BCC. Por las licencias, la Coal Authority cobra unos derechos iniciales de solicitud para cubrir los gastos administrativos y un canon anual con arreglo a una tarifa fija; dichas licencias no están sujetas a ninguna limitación de tonelaje. También se requiere una concesión para adquirir los derechos de propiedad sobre el carbón perteneciente a la Coal Authority, que está obligada por el artículo 3, apartado 4, a intentar obtener las mejores condiciones razonablemente posibles. (2) El pago puede efectuarse bajo la forma bien de una cantidad global, o bien de un canon calculado en función de la producción. Las licencias del artículo 36 que existían con anterioridad se mantuvieron, pasándose a pagar los correspondientes cánones a la Coal Authority, aunque se ofrece la opción de canjearlas por licencias otorgadas con arreglo a la Ley de 1994. Actualmente, sólo siguen vigentes dos licencias de extracción a cielo abierto del artículo 36. Todas las cantidades recaudadas por la Coal Authority deben ser transferidas al Secretary of State for Trade and Industry (Ministro de Comercio e Industria; en lo sucesivo, «Secretary of State»).
7 La Ley de 1994 autorizaba al Secretary of State a reestructurar BCC. Tras la transmisión de las reservas de carbón de éste a la Coal Authority, el Secretary of State concedió licencias a BCC en nombre de la Coal Authority y ordenó a ésta que otorgara concesiones de carbón a BCC de forma gratuita, con objeto de permitir que continuara con su actividad minera. La Coal Authority conservó importantes reservas de carbón que anteriormente pertenecían a BCC para su asignación a empresas productoras en función de las necesidades. Entre diciembre de 1994 y abril de 1995, el Secretary of State transfirió las actividades mineras de BCC, a título gratuito, a una serie de sociedades sucesoras propiedad de la Corona. Una de ellas era Central and Northern Mining Limited (en lo sucesivo, «CNML»), a la que se transfirieron las actividades de BCC en Inglaterra junto con las correspondientes licencias y concesiones. Tras un procedimiento de licitación abierto y sometido a libre concurrencia, en el que se exigía a los licitadores someterse a un proceso de selección previa, a finales de 1994 se vendió CNML, junto con todas las licencias y concesiones que poseía, a RJB Mining plc (en lo sucesivo, «RJB»). Esta venta fue aprobada por la Comisión con arreglo al artículo 66, apartado 2, del Tratado CECA mediante una Decisión de 21 de diciembre de 1994. (3)
c) Hechos
8 H.J. Banks and Co. Ltd (en lo sucesivo, «demandada») es una sociedad constituida en el Reino Unido que extrae carbón a cielo abierto. Es miembro de la National Association of Licensed Opencast Operators (asociación nacional de explotadores de minas a cielo abierto bajo licencia; en lo sucesivo, «NALOO»). El Sr. H. Banks es el presidente tanto de NALOO como de la demandada. La demandada ha obtenido diecinueve licencias y concesiones con arreglo a la Ley de 1994, una de las cuales es el resultado de canjear una licencia del artículo 36. El 31 de octubre de 1995, la demandada era titular de una serie de licencias del artículo 36 por las cuales pagaba un canon de 2 GBP por tonelada de carbón extraída y retirada. Aunque recibió copia de la documentación correspondiente a la licitación de CNML, no concurrió a dicha licitación.
9 El 19 de agosto de 1994, NALOO presentó una denuncia ante la Comisión (en lo sucesivo, «denuncia») contra las ayudas de Estado recibidas por BCC desde 1973 y las cargas y condiciones excesivamente onerosas impuestas por BCC a sus competidores. También se refería a la inminente privatización de BCC, alegando que las sociedades sucesoras de BCC obtendrían una ventaja indebida como consecuencia de los efectos derivados de las ayudas ilegales abonadas a BCC en el pasado. En el resumen que figura en la introducción de la denuncia se hace referencia, en particular, a las «ventas de activos a un precio inferior a su coste». En la sección titulada «Antecedentes», NALOO afirma que «los cánones correspondientes a yacimientos a cielo abierto superiores a [0,40 GBP] por tonelada son discriminatorios e injustificadamente elevados». En el punto 5 de la denuncia se afirma que «si bien NALOO reconoce el derecho de BCC a recuperar los gastos de administración, el nivel del canon supera claramente dichos gastos [...]. Los ingresos por tonelada en concepto de cánones han superado en el pasado, en algunas ocasiones, los beneficios por tonelada obtenidos por la propia BCC en sus yacimientos de carbón a cielo abierto».
10 En el punto 6.3 de la denuncia, titulado «Disposiciones transitorias [para la privatización]», NALOO anticipaba que el pago de cánones acabaría por suprimirse, y que las antiguas licencias podrían convertirse en otras nuevas, no sujetas al pago de un canon, pero añadía que el Gobierno había indicado que los cánones deberían seguir pagándose hasta la privatización, e incluso tal vez hasta después de que la Coal Authority entrara plenamente en funcionamiento. Según NALOO, esto podía dar lugar a un pago anual en concepto de cánones de 5 millones de GBP por las 2,5 millones de toneladas de producción de carbón en minas a cielo abierto bajo licencia. NALOO concluía haciendo la siguiente consideración:
«BCC o las sociedades que la sucedan estarán, por tanto, exentas de un coste sustancial que el resto de sus competidores seguirá soportando.»
En los siguientes puntos, NALOO alega que las actuales propuestas de privatización perpetuarían y agravarían los efectos de las ayudas de Estado a lo largo de los años mediante la venta de los activos de BCC libres de deudas y obligaciones. NALOO pedía a la Comisión que investigara las modalidades de privatización teniendo en cuenta el contexto histórico de las ayudas concedidas en el pasado a BCC y «la ayuda que constituye parte integrante del plan de privatización».
11 Tras la notificación por parte del Reino Unido de una serie de ayudas que pretendía conceder, la Comisión adoptó la Decisión 94/995/CECA, de 3 de noviembre de 1994, relativa a las intervenciones financieras del Reino Unido en relación con la industria del carbón en los ejercicios financieros de 1994/1995 y 1995/1996. (4) Las ayudas e intervenciones financieras de que se trata, autorizadas por la Comisión de conformidad con el Código de ayudas a la industria del carbón, estaban relacionadas con la responsabilidad por daños medioambientales, diversas ventajas sociales y derechos de antiguos empleados de BCC y costes de reestructuración, incluida una cantidad que no superara la diferencia entre los préstamos que figuraban en el balance de BCC y los eventuales ingresos obtenidos en el proceso de privatización.
12 El Director General y el Director General en funciones de la Dirección General de Energía de la Comisión respondieron a los aspectos relacionados con ayudas de Estado de la denuncia presentada por NALOO mediante escritos de 4 de mayo de 1995 y 14 de julio de 1995, respectivamente. En ellos, señalaban que las ayudas abonadas a BCC en el pasado habían sido autorizadas con arreglo a sucesivos Códigos de ayudas a la industria del carbón con objeto de permitir un vasto programa de reestructuración. Por lo que respecta al proceso de privatización, afirmaban que RJB había comprado CNML a su valor de mercado, en un procedimiento de licitación abierto y sometido a libre concurrencia, de modo que no se beneficiaba de ninguna ayuda de Estado. El Director General afirmaba expresamente, en su escrito de 4 de mayo de 1995, que las demás cuestiones, «como las actividades de concesión de licencias de British Coal», estaban siendo objeto de una investigación separada llevada a cabo por otros servicios de la Comisión. En su escrito de 14 de julio de 1995, el Director General en funciones afirmaba que «las cuestiones del canon y los contratos de suministro de carbón» seguían siendo objeto de una investigación por parte de la Dirección General de Competencia.
d) El procedimiento principal
13 La demandada dejó de pagar a la Coal Authority cánones por sus licencias del artículo 36 a partir del 31 de octubre de 1995. La Coal Authority presentó una demanda ante la High Court of England and Wales con objeto de recuperar los cánones impagados. Posteriormente, la demandada interpuso a su vez una demanda reconvencional reclamando la devolución de los cánones ya pagados tanto por sus licencias del artículo 36 como por las otorgadas con arreglo a la Ley de 1994, así como una indemnización por daños y perjuicios. Sostenía que dichos cánones constituían o bien un trato discriminatorio prohibido por el artículo 4, letra b), del Tratado CECA o, con carácter subsidiario, gravámenes especiales prohibidos con arreglo al artículo 4, letra c). La High Court dictó sentencia favorable a la Coal Authority, sin entrar a examinar el fondo del asunto, por estimar que el escrito de contestación y la demanda reconvencional presentada por la demandante constituían una desviación procesal: la demandante no había interpuesto un recurso de anulación contra las decisiones de la Comisión de 4 de mayo de 1995 y 14 de julio de 1995 por las que se desestimaban las denuncias en el mismo sentido de NALOO, de la que era miembro.
14 La demandada interpuso un recurso de apelación ante la Court of Appeal. En él, alegó que la denuncia de NALOO se refería al período transitorio de actividad de BCC con arreglo a la Ley de 1994, y no al período posterior a la privatización que era objeto del procedimiento nacional. Además, afirmaba que la correspondencia de la Comisión hasta la fecha no había abordado ninguno de estos aspectos de la denuncia.
15 La Court of Appeal estimó que, antes de plantear una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, debía pronunciarse sobre si la denuncia se refería en parte a las cuestiones abordadas en el escrito de contestación y la demanda reconvencional presentada por la demandada, pero estaba dividida sobre este punto: uno de sus miembros pensaba que sí, otro que no y el tercero que el mantenimiento de la exigencia de pagar cánones durante el período posterior a la privatización, cuando su principal competidor, RJB, no estaba obligado a ello, era una cuestión planteada «en una medida limitada» en la denuncia presentada por NALOO. La Court of Appeal planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 41 del Tratado CECA, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿La diferencia de trato mencionada en la resolución de la Court of Appeal puede constituir:
- una "discriminación entre productores" a efectos del artículo 4, letra b), del Tratado CECA;
- un gravamen especial a efectos del artículo 4, letra c), de dicho Tratado, y/o
- una ayuda a efectos del artículo 4, letra c), de dicho Tratado o del artículo 1 de la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión (DO 1993, L 329, p. 12)?
2) El artículo 4, letras b) o c), del Tratado CECA, o el artículo 9, apartados 1 o 4, de la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión, ¿tienen efecto directo y confieren a las empresas privadas el derecho, invocable ante los órganos jurisdiccionales nacionales, a oponerse a una reclamación de cánones mineros realizada por un organismo público y a solicitar la devolución de los cánones abonados a dicho organismo, en particular cuando no existe una decisión de la Comisión adoptada de conformidad con los artículos 67 o 88 del Tratado CECA, o de conformidad con la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión u otra disposición, por constituir las prácticas aducidas una discriminación, un gravamen especial o una ayuda?
3) De ser así, ¿cabe que un órgano jurisdiccional nacional declare que existe una discriminación a efectos del artículo 4, letra b), del Tratado CECA, un gravamen especial a efectos del artículo 4, letra c), de dicho Tratado, o una ayuda a efectos de la letra c) del mismo artículo 4 o del artículo 1 de la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión, pese a:
- la Decisión 94/995/CECA de la Comisión (DO 1994, L 379, p. 6);
- la Decisión de la Comisión de 21 de diciembre de 1994 por la que se autoriza la adquisición de Central and Northern Mining Ltd por RJB Mining plc, y
- los escritos de 4 de mayo y [14] de julio de 1995 remitidos a NALOO por la Dirección General XVII de la Comisión?
4) Con arreglo al Derecho comunitario, el hecho de que Banks o NALOO:
a) no impugnaran, de conformidad con el artículo 33 del Tratado CECA, la Decisión 94/995/CECA de la Comisión o la Decisión de la Comisión de 21 de diciembre de 1994 por la que se autoriza la adquisición de Central and Northern Mining Ltd por RJB Mining plc, o los escritos de 4 de mayo y 14 de julio de 1995 remitidos a NALOO por la Dirección General XVII de la Comisión, y/o
b) no iniciaran el procedimiento previsto en el artículo 35 del Tratado CECA para solicitar a la Comisión que abordara las cuestiones ahora planteadas en el procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional,
¿impide que Banks invoque, en un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los supuestos incumplimientos del artículo 4, letras b) o c), del Tratado CECA o de la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión?»
III. Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
16 Presentaron observaciones escritas y orales la demandada, la Coal Authority, el Reino Unido y la Comisión. En la mayoría de los casos, me referiré a las consideraciones formuladas en sus observaciones, cuando sea pertinente, en el marco de mi análisis de las cuestiones planteadas por la Court of Appeal. Basta con señalar ahora que la demandada niega que su imputación consista, fundamentalmente, en que RJB recibió ayudas de Estado; por el contrario, sostiene que los cánones a que estaba sujeta deberían haber sido adaptados a la luz del precio de mercado que RJB pagó por CNML, incluidos sus derechos mineros, y que, al no haberlo hecho, fue objeto bien de una discriminación ilegal, bien del pago de un gravamen especial prohibido. Por otro lado, la Coal Authority considera que los argumentos de la demandada se refieren a la concesión de una ayuda de Estado, cuestión a la que ya se respondió mediante los actos y documentos de la Comisión a que se hace referencia en la tercera cuestión.
IV. Análisis
La primera cuestión
17 La imputación de desviación procesal, que es objeto, en particular, de las cuestiones tercera y cuarta, se suscitó en el presente asunto como consecuencia de las alegaciones supuestamente formuladas por NALOO en la denuncia que presentó ante la Comisión en relación con la concesión de ayudas de Estado, tras su privatización, a las sociedades sucesoras de BCC/CNML. Por esta razón, además de por el hecho de que tanto las ayudas como los gravámenes especiales parecen ser modalidades concretas de la discriminación prohibida entre empresas por parte de las autoridades públicas, (5) será útil empezar analizando los términos del artículo 4, letra c), del Tratado CECA (y, por extensión, los del Código de ayudas a la industria del carbón), antes de examinar, con carácter subsidiario, la posible aplicación del artículo 4, letra b), del Tratado CECA.
18 Tal como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia Ecotrade, (6) en el contexto del Tratado CECA «el concepto de ayuda [...] comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos». Esta definición fue incorporada, con alguna adaptación, al artículo 1, apartado 2, del Código de ayudas a la industria del carbón. También ha sido adoptada en el marco del Tratado CE. (7) En otras circunstancias, las ayudas se han identificado con arreglo al criterio basado en «si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado». (8)
19 La aplicación en la práctica de estas definiciones de ayudas varía en función de si el Estado u otra autoridad pública actúa en el ejercicio de sus potestades soberanas o públicas o si, por el contrario, actúa simplemente como un operador en el mercado. Esto ha dado lugar a dos conceptos diferentes de «normalidad». En el primer caso, en ámbitos como el de la fiscalidad, la seguridad social o el Derecho concursal, el Derecho comunitario no dispone de un criterio de referencia sobre cuál debería ser el nivel «normal» de las cargas o ventajas o, como sucedió, por ejemplo, en el asunto Ecotrade, de las circunstancias en las que debe liquidarse una sociedad; en esos casos, el Tribunal de Justicia se limita a examinar si un determinado régimen nacional distingue entre empresas, beneficiando a algunas de ellas con respecto a la norma generalmente aplicable. Por tanto, es necesario determinar si una medida concreta tiene un carácter general o específico (y ventajoso) para una determinada empresa o sector. Inevitablemente, ello presupone cierto grado de comparabilidad entre las respectivas situaciones de las empresas o sectores beneficiados y de los demás. La aplicación de las normas sobre ayudas del Tratado CE no gira necesariamente en torno a la cuestión de si los agentes económicos específicamente beneficiados constituyen una minoría con respecto a los que están sujetos al régimen «normal» o general; cualquier distinción entre empresas o sectores en beneficio de algunos de ellos puede considerarse una ayuda a aquellos a los que se trate de una manera más favorable. (9)
20 En el caso de que se trate de una actividad comercial del Estado, en ámbitos como la inversión pública y la transmisión pública de activos, el Derecho comunitario impone un criterio de referencia (aunque su aplicación concreta depende de las circunstancias de cada caso): el del «operador económico ordinario» o el agente económico privado en una economía de mercado. (10) Así pues, es posible identificar la existencia de una distinción entre, fundamentalmente, un enfoque descriptivo y un enfoque normativo a la hora de definir la «normalidad», dependiendo del tipo de supuesta ayuda que se examine.
21 Hasta ahora, el Tribunal de Justicia no ha adoptado una definición general de los gravámenes especiales. En la sentencia Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridad, (11) el Tribunal de Justicia declaró que «podrá estimarse que un gravamen es especial y que, por lo tanto, queda suprimidio y prohibido por el Tratado si, por afectar de manera desigual a los costes de producción de los productores que se encuentran en condiciones comparables, provoca distorsiones en el reparto de la producción que no resultan de cambios en los rendimientos», pero señaló que este criterio no podía considerarse decisivo. De acuerdo con este criterio, un gravamen que afectaba por igual a todos los consumidores de combustibles sólidos en un determinado contexto no constituía, obviamente, un gravamen especial. En la sentencia Pont-à-Mousson/Alta Autoridad, el Tribunal declaró que un gravamen controvertido no podía considerarse «especial» por tratarse de un gravamen de carácter general, aplicable a todas las empresas comunitarias que consumieran chatarra. (12) Como mínimo, me parece que los gravámenes a que se refiere el artículo 4, letra c), del Tratado CECA deben ser «especiales» en el sentido de no ser de aplicación general y de tratar de forma diferente a «productores que se encuentran en una situación comparable».
22 La Comisión alega que, en virtud de la contraposición entre los conceptos de «ayudas» y «gravámenes especiales» que se hace en el artículo 4, letra c), del Tratado CECA, el concepto de gravamen especial debe interpretarse en el sentido de que constituye lo contrario de una subvención o ayuda. Así, un gravamen especial podría definirse como una desventaja económica especial consistente en la imposición de costes que normalmente una empresa no debería soportar. (13) Esta propuesta me parece coherente tanto con el tenor como con el sistema del artículo 4, letra c), del Tratado CECA y con la jurisprudencia. También yo me inclino a pensar que la prohibición contenida en el artículo 4, letra c), debe referirse a gravámenes que tengan un carácter fundamentalmente público. Así se desprende de la referencia a los gravámenes «impuestos por ellos [los Estados]», lo que además proporcionaría, mediante la referencia al carácter público y no de mercado de las intervenciones consideradas, un elemento de conexión lógico a las prohibiciones contempladas en dicha disposición. Sin embargo, con ello se reduciría la simetría entre las ayudas y los gravámenes especiales: el cobro de unos precios artificialmente bajos por parte de las empresas comerciales públicas incurriría en la prohibición de las ayudas (a las empresas compradoras) del artículo 4, letra c), del Tratado CECA, pero el cobro de unos precios excesivos o discriminatorios no constituiría un gravamen especial, sino más bien una discriminación prohibida o un abuso de la posición dominante en el mercado que ocupa la empresa pública.
23 Además, a pesar de la aparente equivalencia entre las definiciones de ayudas con arreglo a los Tratados CECA y CE, la conexión entre el concepto de ayuda que figura en el Tratado CECA y el de gravámenes especiales afectará, en la práctica, a la manera de identificar una ayuda en aquellos casos en que las autoridades públicas actúen en el ejercicio de sus potestades soberanas o públicas. A diferencia de lo que sucede con arreglo al Tratado CE, el Tratado CECA contempla dos posibilidades de apartarse del régimen normativo «normal», a saber, por un lado, la imposición de gravámenes más elevados (especiales) a determinadas empresas y, por otro, la reducción de las cargas a las que sus competidores estarían de otro modo sujetos o la concesión de subvenciones directas o ventajas materiales (ayudas). Aunque ambas están prohibidas, la clasificación de una norma nacional en una u otra categoría producirá efectos diferentes: los beneficiarios de ayudas ilegales deben devolverlas, mientras que cabe presumir que las autoridades públicas estarían obligadas a devolver los gravámenes especiales a las empresas que los han pagado. Además, mientras que el Código de ayudas a la industria del carbón (y otras medidas similares en relación con el sector del acero) establece que determinadas modalidades de ayuda deben considerarse compatibles con el mercado común, todavía no existe una regulación de este tipo por lo que respecta a los gravámenes especiales. Así, cuando se aplica el artículo 4, letra c), del Tratado CECA a un sistema de gravámenes públicos que se imponen de manera supuestamente desigual, no basta simplemente con acreditar esta desigualdad en su aplicación a empresas comparables, como sucedería con arreglo al Tratado CE. Es necesario, además, identificar cuál es el criterio de referencia o la norma, es decir, cuál es la regla y cuál la excepción, para determinar si un grupo de empresas ha sido objeto de gravámenes especiales o si otro se ha beneficiado de ayudas. Dependiendo de cada caso, esto puede dar lugar a un enfoque descriptivo (por ejemplo, determinando el régimen al que están sujetas la mayoría de las empresas) o a un análisis normativo (determinando qué es lo que debe considerarse normal en las circunstancias del caso). Los aspectos temporales, como la introducción de una excepción a un régimen de aplicación general preexistente, también pueden resultar pertinentes.
24 Paso a ocuparme ahora de los hechos del presente asunto. Una importante cuestión preliminar consiste en evaluar si los pagos objeto de litigio ante el órgano jurisdiccional nacional tienen carácter público o mercantil. Los pagos de carácter público pueden analizarse, según proceda, a la luz de las definiciones de ayudas y de gravámenes especiales que he expuesto antes; los pagos de carácter estrictamente privado y mercantil para el disfrute de derechos de propiedad no pueden constituir gravámenes especiales, aunque la exención a un competidor del pago de dichos cánones puede constituir una ayuda. (14) De hecho, la situación no está del todo clara. El artículo 2 de la Ley de 1994 obliga a la Coal Authority a ejercer una función de concesión de licencias de extracción de carbón que debe intentar garantizar, entre otras cosas, el mantenimiento y desarrollo de una industria de la minería del carbón económicamente viable en Gran Bretaña y la promoción de la competencia entre empresas mineras del carbón. La concesión de este tipo de licencias está sujeta al pago de unos derechos iniciales de solicitud para cubrir los gastos administrativos y de cánones anuales calculados de acuerdo con una tarifa preestablecida. A la luz de los criterios que rigen la función de concesión de licencias de la Coal Authority, me parece que estos cánones y derechos por las licencias tienen, al menos en parte, un carácter público. Por otro lado, con arreglo al artículo 26, apartado 2, de la Ley de 1994, el solicitante de una licencia debe adquirir también los derechos sobre el carbón que va a extraer. Puesto que los derechos de propiedad sobre el carbón bruto y sobre las minas de carbón pertenecen a la Coal Authority, normalmente un solicitante tendrá que obtener derechos de propiedad mediante la obtención de una concesión de la Coal Authority. El artículo 3, apartado 4, de la Ley de 1994 obliga a la Coal Authority a intentar obtener las mejores condiciones razonablemente posibles para la cesión de cualquiera de estos derechos. Sin embargo, en el ejercicio de sus funciones de administración y transmisión de derechos de propiedad, la Coal Authority también debe cumplir una serie de obligaciones, entre ellas la de coordinar su actuación con el ejercicio de su función de conceder licencias. Esto puede afectar, en la práctica, al carácter de otro modo privado y mercantil de la función de adjudicación de concesiones de la Coal Authority.
25 La Comisión y el Tribunal de Primera Instancia parecen haber considerado el cobro por parte de BCC de cánones por la extracción de carbón de las minas con licencias del artículo 36 de la Ley de 1946 como una práctica comercial normal, siempre y cuando dichos cánones no fueran excesivos, (15) pero la información que se ha proporcionado sobre los criterios que determinan la concesión de licencias y sobre el cálculo de los cánones con arreglo a dicho régimen legal es mucho menos detallada. Al parecer, las licencias del artículo 36 combinaban las funciones de concesión de licencias y adjudicación de concesiones reguladas por separado en la Ley de 1994. En el caso de que el presente asunto deba resolverse en última instancia con arreglo a la prohibición de los gravámenes especiales, corresponderá al órgano jurisdiccional nacional determinar si, y en qué grado, dichos pagos tienen, de hecho, un carácter público o privado, a la luz de su interpretación de las funciones de la Coal Authority con arreglo a la legislación aplicable. A efectos analíticos, supondré que tienen un carácter híbrido, es decir, que constituyen gravámenes con un carácter en parte público y en parte mercantil.
i) Ayuda
26 Empezaré mi análisis sobre el fondo por la cuestión de la ayuda. La Court of Appeal formuló su primera cuestión de tal modo que preguntaba si la «diferencia de trato» descrita «puede constituir» entre otras cosas, una «ayuda». Por consiguiente, consideraré como hipótesis de trabajo para mi análisis que el precio de compra que RJB pagó por CNML suponía un descuento considerable sobre los cánones y gravámenes que de otro modo habría que pagar por las licencias y concesiones mineras que obtuvo. Sin embargo, esta circunstancia dista mucho de conducir a una respuesta afirmativa a la cuestión planteada. Cuando una autoridad pública transmite activos mediante una licitación abierta, transparente y sometida a libre concurrencia, las normas del Tratado en materia de ayudas no pueden obligarla a venderlos por un importe que, con arreglo a otros análisis, podría considerarse como su «valor total». Ello podría llevar simplemente a que dichos activos fueran invendibles. En una situación de retroceso de la demanda, rápida innovación tecnológica, intensa competencia o alto riesgo percibido, el precio de mercado que puede obtenerse por un paquete de activos como el constituido por una empresa minera del carbón en funcionamiento, mediante un proceso de licitación abierto y no distorsionado, puede situarse considerablemente por debajo del efectivamente pagado o del que normalmente se pagaría para adquirir o desarrollar inicialmente los activos de que se trata. En unas circunstancias en las que no se ha suscitado ninguna duda sobre el carácter abierto y de libre concurrencia del proceso de venta, estoy de acuerdo, por tanto, con la conclusión del Director General de Energía de la Comisión según la cual se obtuvo el valor de mercado por las actividades mineras del carbón regionales de BCC, sin que hubiera ningún elemento de ayuda de Estado, «incluso si los costes de desarrollo previamente soportados por British Coal [...] fueron superiores a su precio de venta final». (16) En una operación compleja, no siempre es posible desglosar el precio pagado por cada uno de los diferentes elementos del conjunto, como los activos físicos, los contratos de suministro existentes y los derechos de extracción de reservas de carbón. En estas circunstancias, insistir en que se pague por las licencias y concesiones de la Coal Authority su «valor total» teórico probablemente sólo tendría como resultado reducir la cantidad nominal pagada por otros elementos del mismo conjunto. Además, no es en modo alguno evidente que el precio de compra hubiera sido diferente si BCC hubiera pagado efectivamente a la Coal Authority, antes de la privatización, los cánones de licencias y las cantidades relacionadas con las concesiones correspondientes bajo la forma de una cantidad global. Parece que ni la deuda ni las reservas de tesorería de BCC se transfirieron a CNML, de modo que cualquier empeoramiento de la situación financiera de BCC como consecuencia de tales pagos no habría afectado al valor del paquete de activos productivos (incluidos los derechos mineros) que efectivamente se vendió. (17)
ii) Gravámenes especiales
27 La demandada sostiene que es objeto de un gravamen especial y/o de una discriminación debido a que la Coal Authority continuó, tras la privatización, exigiéndole el pago de cánones, pagos en concepto de concesiones y derechos de licencia (algunos de los cuales, al menos, se cobran a un tipo normalizado y aparentemente no negociable) que no tenían en cuenta la reducción del precio en la transmisión de las licencias y concesiones producida en el marco del proceso de privatización. No me parece que sea fácil considerar que se trata de un caso de aplicación de un gravamen especial, ni siquiera por lo que respecta a los elementos de tales pagos que tienen un carácter público. Aunque he concluido antes que el precio hipotéticamente reducido obtenido por tales derechos con ocasión de la venta de CNML era «normal» a efectos del análisis de si se trataba de ayudas de Estado, ello no es suficiente, a mi entender, para considerar que constituye la norma para dichos gravámenes, en relación con la cual los pagos ulteriormente exigidos a la demandada deberían, en consecuencia, ser considerados una excepción.
28 Difícilmente cabe sostener, por ejemplo, que la Coal Authority debería estar obligada a modificar sus gravámenes si los activos (incluidos los derechos mineros) de una empresa privada del carbón en situación de insolvencia fueran vendidos a un precio relativamente bajo a instancia de sus acreedores. Tanto antes como después de la privatización de CNML, las empresas que obtuvieron licencias individuales para yacimientos concretos y adquirieron los correspondientes derechos de concesión sobre sus reservas de carbón estuvieron sujetas al mismo proceso de determinación de los gravámenes. (18) Dichos procesos de concesión de licencias y de cálculo de los gravámenes aplicables son, en el sentido descriptivo, normales en el caso de la concesión de derechos de extracción sobre yacimientos concretos. (19) Además, el Derecho comunitario no indica que dichos procesos no sean normales en el sentido normativo, es decir, que no constituyan un modo apropiado para que las autoridades públicas concedan dichos derechos de carácter público, ni que dichos gravámenes públicos deban variar de manera automática en función de su valor de mercado para las empresas que, en otras circunstancias, estarían en situación de presentar oferta por ellos. (20) Así, no puede afirmarse que un precio (el pagado por los derechos de CNML) fuera normal y el otro anormal. Las situaciones no son comparables. RJB pagó, como parte de una operación más amplia, un precio que debe presumirse que tenía en cuenta la inexistencia de la obligación de pagar en el futuro cánones sobre los activos de producción de carbón existentes. La situación sería diferente si la Coal Authority se hubiera limitado a renunciar a los cánones de licencia en algunos casos, o a cobrar en algunos casos unos cánones más bajos o más altos que en otros en los que hubiera recibido solicitudes comparables. Lo que falta en el presente caso es el elemento de comparabilidad entre las dos formas de adquirir tales derechos -el proceso normal de solicitud y la privatización de CNML- que podría llevarnos a concluir que aquellos que recurren a la forma de adquisición más cara deben soportar unos gravámenes anormalmente elevados que pueden calificarse de especiales a efectos del Tratado CECA. En estas circunstancias, no es necesario, por tanto, abordar la eventual importancia que revisten hechos como el volumen de operaciones mucho mayor de las sociedades regionales segregadas de BCC con respecto al de la demandada y los demás miembros de NALOO.
iii) Discriminación
29 Mucho de lo que acabo de decir en relación con la caracterización de los gravámenes públicos que debe pagar la demandada como gravámenes especiales se aplica asimismo por lo que respecta a la apreciación de los gravámenes que tienen carácter privado desde el punto de vista de la discriminación. Resulta, como poco, difícil, ante dos métodos tan distintos de transmitir los derechos de propiedad privados de la Coal Authority sobre las reservas de carbón, concluir que uno de ellos es discriminatorio simplemente por el hecho de que no dé lugar al cobro de un precio que sea efectivamente equivalente al ofrecido y aceptado de acuerdo con el otro método. La adjudicación de una concesión sobre reservas de carbón mediante negociaciones relativas a yacimientos concretos y la venta de dichos derechos mediante la transmisión de la totalidad de los activos de una empresa minera del carbón no son tan directamente comparables como para fundar una sospecha inmediata de discriminación si el precio efectivamente pagado difiere en uno y otro caso.
30 Cabría sostener que la venta de CNML fue organizada de tal modo que, en la práctica, se excluía del proceso de licitación, sin justificación alguna, a las sociedades mineras de menor tamaño, como la demandada. El hecho de que la demandada fuera preseleccionada para una parte del proceso de privatización no tendría por qué invalidar necesariamente este argumento. Sin embargo, la demandada no parece formular un argumento de este tipo en el presente procedimiento, ni la Court of Appeal ha planteado ninguna cuestión en este sentido.
31 Como ya he indicado antes, también es posible sostener que el precio pagado por la demandada por sus licencias y concesiones de reservas de carbón es, desde un punto de vista objetivo, demasiado elevado teniendo en cuenta el actual valor de mercado del carbón, los costes, etc.; el precio que RJB pagó por CNML podría proporcionar datos sumamente útiles para proceder a dicha investigación, sin necesidad de presentarla en términos de discriminación. Carece de pertinencia que tal argumento posiblemente pudiera examinarse tanto con arreglo a la disposición relativa a los gravámenes especiales del artículo 4, letra c), (21) como con arreglo al artículo 4, letra d) (posiblemente en relación con el artículo 66, apartado 7, del Tratado CECA). (22) Sin embargo, al Tribunal de Justicia no se le ha preguntado por la posible aplicación de esta última disposición y, en cualquier caso, aunque dicho argumento tendría elementos en común con la postura defendida por la demandada en el presente asunto, no parece formar parte de sus alegaciones. Por consiguiente, no me propongo abordarlo con mayor profundidad.
32 Por consiguiente, concluyo, a la luz del análisis precedente, de las alegaciones de las partes en el procedimiento principal y de los elementos de hecho presentados ante el Tribunal de Justicia, que la diferencia alegada por la demandada en las cantidades efectivamente cobradas por las licencias de extracción de carbón y las concesiones sobre reservas de carbón no puede constituir una discriminación entre productores a efectos del artículo 4, letra b), del Tratado CECA, un gravamen especial a efectos del artículo 4, letra c), de dicho Tratado, ni una ayuda a efectos del artículo 4, letra c), del mismo Tratado o del artículo 1 del Código de ayudas a la industria del carbón.
La segunda cuestión
33 De ser aceptada por el Tribunal de Justicia, la respuesta que propongo para la primera cuestión haría innecesarias las demás cuestiones planteadas por la Court of Appeal. Aun así, para el caso de que el Tribunal de Justicia adopte un planteamiento diferente y, en particular, puesto que la cuestión de la definición de los gravámenes especiales a efectos del artículo 4, letra c), del Tratado CECA ha sido relativamente poco analizada hasta ahora, me propongo examinar la segunda cuestión con cierta profundidad y referirme brevemente a las otras dos.
34 En la sentencia Banks I, (23) el Tribunal de Justicia declaró que, para responder a la cuestión de si determinadas disposiciones del Tratado CECA -los artículos 4, letra d), 60, 65 y/o 66, apartado 7- tenían «efecto directo [...] de tal forma que reconocen a los particulares derechos que pueden ejercer y que los tribunales nacionales están obligados a tutelar», era preciso verificar si dichas disposiciones eran «disposiciones claras e incondicionales que crean directamente en favor de los particulares derechos, que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar». El Tribunal de Justicia señaló que las disposiciones del «artículo 4 [del Tratado CECA] sólo tienen aplicación autónoma a falta de normas más específicas; cuando están recogidas o reguladas en otras disposiciones del Tratado, los textos correspondientes a una misma disposición deben ser considerados en su conjunto y deben aplicarse simultáneamente». (24) El artículo 60 del Tratado CECA no era pertinente en aquel asunto, pero el Tribunal de Justicia concluyó que los artículos 65 y 66, apartado 7, desarrollaban el artículo 4, letra d). (25) El Tribunal de Justicia concluyó que «el hecho de que [el artículo 4, letra d)] no sea de aplicación autónoma [...] excluye que pueda tener efecto directo». (26) Los artículos 65 y 66, apartado 7, reservan a la Comisión la competencia exclusiva para realizar las verificaciones necesarias en relación, respectivamente, con los acuerdos entre empresas y con el abuso de una posición dominante en el mercado. (27) Así pues, los artículos 4, letra d), 65 y 66, apartado 7, no creaban derechos que los particulares pudieran invocar directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales. (28)
35 De la sentencia Banks I se desprende claramente que las disposiciones del Tratado CECA serán directamente aplicables e invocables ante los órganos jurisdiccionales nacionales si cumplen los criterios ya establecidos por el Tribunal de Justicia al abordar la misma cuestión en relación con las disposiciones del Tratado CE y que, independientemente de lo claras e incondicionales que puedan parecer sus disposiciones cuando se leen de manera aislada, no puede atribuirse ningún efecto directo a las disposiciones del artículo 4 del Tratado CECA cuando su aplicación depende del ejercicio de competencias de decisión conferidas con carácter exclusivo a la Comisión mediante disposiciones más específicas que regulan el mismo ámbito. Por otro lado, en modo alguno puede afirmarse con certeza, en mi opinión, basándose en una lectura a contrario de la sentencia Banks I, que el Tribunal de Justicia habría declarado que el artículo 4, letra d), tiene efecto directo de no existir las disposiciones de los artículos 65 y 66, apartado 7, del Tratado CECA.
36 Por lo que respecta al posible efecto directo del artículo 4, letras b) y c), del Tratado CECA, quisiera afirmar, en primer lugar, que, en mi opinión, dichas disposiciones pueden, consideradas en sí mismas, tener efecto directo. Ya defendí esta postura en mis conclusiones en el asunto Ecotrade (29) en relación con la prohibición de las ayudas que figura en el artículo 4, letra c). No veo ninguna razón para no llegar a la misma conclusión por lo que respecta a las tres prohibiciones de que se trata en el presente asunto.
37 Por consiguiente, es necesario determinar si alguna de estas disposiciones que pueda, en su caso, aplicarse a los hechos del presente asunto tiene aplicación autónoma, o si ha sido completada mediante normas más específicas con las que deba ser considerada y aplicada de forma conjunta. Empezaré remitiéndome a la competencia de la Comisión, con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA, de hacer constar por medio de una decisión motivada el incumplimiento de una obligación por parte de un Estado miembro y de fijar un plazo para su cumplimiento. En mi opinión, esta disposición no puede considerarse una «norma más específica» que impida la aplicación autónoma de ninguna otra norma del Tratado, como el artículo 4. En primer lugar, es de aplicación general a todas las obligaciones creadas por el Tratado CECA o con arreglo a él, sin necesidad de conexión específica con alguna obligación en particular. Establece un procedimiento para exigir el cumplimiento de obligaciones cuyo carácter y contenido material (o los medios para determinarlos) se definen en otro lugar. En segundo lugar, si todas las disposiciones del Tratado CECA tuvieran que leerse conjuntamente con el artículo 88, nunca existiría efecto directo con arreglo a dicho Tratado, pero está claro que, en la sentencia Banks I, el Tribunal de Justicia dio a entender de manera implícita que no era así.
38 No parece que haya ninguna controversia seria sobre el hecho de que el Tratado CECA no contiene ninguna disposición más específica que el artículo 4, letra b), en relación con el tipo de discriminación alegada en el presente caso, es decir, una discriminación de precios entre productores por parte de la Coal Authority. Los artículos 60 y 63 del Tratado CECA se refieren, respectivamente, a la aplicación de precios discriminatorios por los vendedores y a la discriminación por parte de los compradores. El artículo 65 del Tratado CECA, que prohíbe los acuerdos que distorsionen el juego normal de la competencia, puede aplicarse de manera simultánea con el artículo 4, letra b), a los mismos hechos, de modo que ambas disposiciones son, en esa medida, complementarias. (30) Sin embargo, los hechos del presente asunto no se refieren a un acuerdo entre empresas. El artículo 66, apartado 2, del Tratado CECA exige a la Comisión que respete «el principio de no discriminación enunciado en la letra b) del artículo 4» al apreciar los proyectos de concentración de empresas. Sin embargo, esto implica tener en cuenta el tamaño de las empresas similares de la Comunidad para determinar si la concentración dará lugar a un poder excesivo de las empresas afectadas en el mercado, y no tiene ninguna conexión aparente con las prácticas de aplicación de gravámenes discriminatorias alegadas por la demandada contra la Coal Authority.
39 El artículo 4, letra c), del Tratado CECA ha sido objeto de un debate más intenso en relación con otros dos grupos de normas: el artículo 67 del Tratado CECA en relación tanto con las ayudas como con los gravámenes especiales, y el Código de ayudas a la industria del carbón en relación con las ayudas.
40 En la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, (31) el Tribunal de Justicia afirmó que los artículos 4 y 67 del Tratado CECA persiguen fundamentalmente el mismo objetivo, consistente en garantizar unas condiciones de competencia normales, pero que, sin embargo, someten ámbitos diferentes a procedimientos diferentes. Debido a la facultad discrecional conferida a la Comisión y a los Estados miembros por el artículo 67, apartados 2 y 3, para contrarrestar la acción de un Estado miembro que pudiere repercutir sensiblemente en las condiciones de competencia de las industrias del carbón o del acero mediante ayudas compensatorias u otras medidas de corrección, el Tribunal de Justicia concluyó que no podía referirse a las mismas medidas que el artículo 4 declara suprimidas y prohibidas. El Tribunal de Justicia interpretó el artículo 67 en el sentido de que se refiere a los aspectos residuales de la política económica nacional que no se habían visto directamente afectados por la integración parcial llevada a cabo con arreglo al Tratado CECA, pero que, sin embargo, podían tener repercusiones sobre las condiciones de competencia en los sectores regidos por dicho Tratado. Según el Tribunal de Justicia, los diferentes medios de que disponía la Comisión con arreglo al artículo 67 confirmaban este planteamiento, ya que no podía dictar la política del Estado miembro en ámbitos que se encontraran fuera de la competencia de la Comunidad. (32)
41 La Comisión alegó que este planteamiento debía ser revisado por el Tribunal de Justicia a la luz del desarrollo del Derecho comunitario desde 1961. Dicho desarrollo ha dado lugar a una definición de ayuda con arreglo al Tratado CECA que comprende asimismo, por ejemplo, las medidas nacionales que favorezcan a las empresas CECA frente a las empresas de otros sectores de la economía; así pues, mantener el actual planteamiento reduciría el artículo 67 a letra muerta. La Comisión también se refiere a mi breve análisis del efecto directo del artículo 4, letra c), del Tratado CECA en el asunto Ecotrade, (33) sugiriendo que la misma medida puede considerarse incursa bien en el artículo 4, letra c), bien en el artículo 67, dependiendo de las circunstancias, sin que ello excluya el efecto directo del artículo 4, letra c).
42 Por lo que respecta a los comentarios que formulé en el asunto Ecotrade, me gustaría señalar que me limité a observar que no podía afirmarse que los hechos de aquel asunto estuvieran comprendidos dentro del ámbito de aplicación del artículo 67, apartados 2 o 3, y que la obligación establecida en el artículo 67, apartado 1, de mantener a la Comisión informada sobre las medidas nacionales que puedan afectar a la competencia no podía, por sí misma, afectar a la aplicación de la prohibición establecida en el artículo 4, letra c). Así, el efecto directo del artículo 4, letra c), en aquel asunto, no podía verse afectado desde ningún punto de vista por la eventual obligación de interpretarlo conjuntamente con el artículo 67. (34) Por consiguiente, no era necesario examinar de nuevo el criterio adoptado en la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad que se ha resumido antes por lo que respecta a la relación entre los artículos 67 y 4, letra c), del Tratado CECA, ni mis observaciones deberían entenderse en el sentido de que plantean necesariamente dudas sobre el mismo.
43 Por lo que respecta al argumento más general formulado por la Comisión, no me convence. Por más que la concepción de las ayudas haya ido ampliándose en los años transcurridos desde la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, con el resultado de que ha cambiado la importancia relativa atribuida a los ámbitos de aplicación de estas dos disposiciones, la distinción efectuada por el Tribunal de Justicia entre la prohibición absoluta de las ayudas y gravámenes especiales del artículo 4, letra c), y la presunción implícita de legalidad de las medidas estatales contempladas en el artículo 67 sigue imponiéndose.
44 Por lo que se refiere al Código de ayudas a la industria del carbón, no puede considerarse, a mi entender, que sus disposiciones establezcan, en las circunstancias del presente caso, normas más específicas a la luz de las cuales deba leerse la prohibición de las ayudas del artículo 4, letra c), del Tratado CECA, que exijan que ambas disposiciones sean interpretadas en su conjunto y aplicadas simultáneamente. El Código de ayudas a la industria del carbón fue adoptado sobre la base del artículo 95 del Tratado CECA, que confiere a la Comisión, en todos los casos no previstos en dicho Tratado, la facultad para adoptar, con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, las medidas necesarias para alcanzar uno de los objetivos de la Comunidad definidos en los artículos 2, 3 y 4 de dicho Tratado. No creo que el mero hecho de que el artículo 95 del Tratado CECA pudiera utilizarse potencialmente en el futuro para circunscribir aun más el ámbito de aplicación de las prohibiciones del artículo 4, letras b) y c), sea pertinente para la cuestión de si estas últimas disposiciones tienen o no efecto directo. Por otro lado, pueden resultar pertinentes las medidas ya adoptadas sobre esa base en los ámbitos regidos por el artículo 4. Ya tuve la ocasión de examinar el alcance de un Código de ayudas adoptado para la industria del acero sobre la base del artículo 95 en mis conclusiones conjuntas en los asuntos Wirtschaftsvereinigung Stahl y otros/Comisión y British Steel/Comisión. (35) En ellas, concluí, teniendo en cuenta, en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Países Bajos/Alta Autoridad, (36) que, debido a su carácter residual, el artículo 95 del Tratado CECA no era una base jurídica admisible para una mera reiteración de las obligaciones que el Tratado impone a los Estados miembros. (37) Así, el Código de ayudas controvertido «no podía contener legalmente y, por consiguiente, no debería interpretarse, en caso de ambigüedad, en el sentido de que contiene una prohibición general de tipos de ayuda de Estado distintos de aquellos que expresamente permite»; (38) un Código de ayudas de este tipo sólo podía interpretarse en el sentido de que «establece una lista "positiva" de los tipos de ayuda que, cuando cumplen los requisitos establecidos en el mismo, pueden ser considerados compatibles con el mercado común por la Comisión sin necesidad de que intervenga el Consejo». (39)
45 Si el Tribunal de Justicia acepta este planteamiento en dichos asuntos, por el mismo razonamiento la exigencia establecida en el artículo 9, apartados 1 y 4, del Código de ayudas a la industria del carbón de que los Estados miembros notifiquen a la Comisión, a más tardar en una determinada fecha, todas las medidas de apoyo financiero que tengan la intención de tomar en favor de la industria del carbón a lo largo del año siguiente y se abstengan de conceder las ayudas previstas hasta que hayan sido aprobadas por la Comisión, no puede entenderse en el sentido de que impone, en virtud de dichas disposiciones, una prohibición de concesión de las ayudas no notificadas. En mi opinión, el artículo 9 puede establecer legalmente procedimientos para el ejercicio por parte de la Comisión de la competencia que le confiere el Código de ayudas a la industria del carbón para declarar que determinados tipos de ayuda son compatibles con el mercado común, y puede exigirse a los Estados miembros que cumplan con dichos procedimientos para poder beneficiarse de dicha aprobación excepcional de planes de ayuda que, de lo contrario, estarían prohibidos por el artículo 4, letra c), del Tratado CECA. Además, el hecho de que el artículo 9, apartado 4, prevea que los Estados miembros pueden ejecutar legalmente un plan de ayudas cuando la Comisión no haya adoptado una decisión en el plazo de tres meses a partir de la recepción de la notificación, unido a los términos generales en que se definen los tipos de ayuda susceptibles de aprobación en los artículos 2 a 7 del Código de ayudas a la industria del carbón, hacen que parezca improbable que un órgano jurisdiccional nacional pueda determinar, en virtud de la prohibición subyacente en el artículo 4, letra c), del Tratado CECA, que un determinado plan de ayudas que ha sido notificado y sobre el cual la Comisión no se ha pronunciado es, en realidad, ilegal. La situación es diferente, sin embargo, por lo que respecta a las ayudas no notificadas. El Tribunal de Justicia ha confirmado recientemente que la Comisión no es competente, con arreglo a un Código de ayudas de este tipo, ni siquiera para aprobar ayudas notificadas después de la expiración del plazo establecido sin consultar antes al Consejo para que dé su dictamen conforme con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA. (40) Un plan de ayudas que haya sido notificado tardíamente o que, como en el presente caso, no haya sido notificado en absoluto no está comprendido dentro del ámbito de aplicación del Código de ayudas aplicable. En estas circunstancias, la prohibición de dicha ayuda se deriva directamente del artículo 4, letra c), del Tratado CECA, que no requiere, para surtir efecto, la adopción de ninguna otra medida sobre la base del artículo 95 del Tratado CECA. De hecho, sería así incluso si la Comisión tuviera la facultad de declarar legalmente que las ayudas notificadas tardíamente o no notificadas en absoluto son compatibles con el mercado común. (41) A falta de una decisión de la Comisión en este sentido, los órganos jurisdiccionales nacionales deben extraer las consecuencias pertinentes, por lo que respecta al estatuto de las ayudas no notificadas, directamente del artículo 4, letra c), del Tratado CECA.
La tercera cuestión
46 En mi opinión, no hay nada ni en la Decisión 94/995/CECA de la Comisión ni en la Decisión de la Comisión de 21 de diciembre de 1994 por la que se autorizó la adquisición de CNML por RJB, que sea pertinente en relación con las alegaciones formuladas por la demandada en el presente caso.
47 Así, la Decisión por la que se autorizó la privatización de CNML de conformidad con el artículo 66, apartado 2, del Tratado CECA no se refiere, ni directamente ni de manera implícita, al precio pagado por CNML, por lo que no puede entenderse en el sentido de que afecta a la cuestión de la concesión de ayudas de Estado a RJB. En ningún momento menciona la cuestión general de los gravámenes cobrados por las licencias y concesiones. Únicamente se hace referencia a otras empresas mineras titulares de licencias para mencionar que suponen una fuerte competencia por lo que respecta a los suministros de carbón al sector eléctrico y podrían compensar rápidamente cualquier falta de suministro, para señalar que RJB no estaría en condiciones de dominar el mercado nacional y para indicar que la Coal Authority había reservado suficientes reservas para los competidores de RJB.
48 Tampoco la Decisión 94/995/CECA de la Comisión es directamente pertinente a efectos del presente asunto, ya que se refiere a diversas formas de ayudas que iban a concederse a BCC, a los planes de pensiones para sus antiguos trabajadores o a sus propios trabajadores y antiguos trabajadores, y no a ayudas a CNML o a RJB en forma de adjudicación de licencias y concesiones, ya sea de forma gratuita (en el primer caso) o por cantidades inferiores al valor global que normalmente tendrían (como se sostiene en este último caso). En la parte IX de la Decisión se afirma que la venta de las actividades mineras de BCC mediante una licitación sometida a libre concurrencia garantiza la venta de los activos a su valor de mercado. Sin embargo, esta observación se realiza en el marco de la concesión de una ayuda a BCC, el vendedor, que asciende a la diferencia entre los ingresos procedentes de la venta y sus deudas. Además, ninguna de las partes discute en el presente caso que el precio pagado por CNML equivaliera a su valor de mercado; el litigio se refiere, más bien, a las consecuencias que deben extraerse de su venta a precios de mercado por lo que respecta al trato dispensado a otras empresas mineras titulares de licencias.
49 Los escritos enviados a NALOO por el Director General y el Director General en funciones de la Dirección General de Energía de la Comisión, respectivamente, el 4 de mayo de 1995 y el 14 de julio de 1995, revisten mayor interés directo. En el primero de ellos se recogía la opinión de su remitente, a la que ya me he referido antes, según la cual mediante la venta, en un procedimiento de licitación abierto y sometido a la libre concurrencia, de las empresas mineras regionales de BCC se obtuvo el valor de mercado por dichos activos, «sin que hubiera ninguna ayuda de Estado a las empresas regionales del carbón ni a sus respectivos compradores». No es necesario determinar si dicho escrito puede considerarse una decisión de la Comisión o un acto sui generis susceptible de anulación, ya que su contenido coincide plenamente con mi opinión, ya expresada antes, sobre el régimen de ayudas tal como debe ser aplicado, en caso necesario, por el órgano jurisdiccional nacional. Tan sólo podría plantearse un conflicto si la premisa de que parte la Comisión -relativa al carácter abierto y de libre concurrencia del proceso de venta- fuera cuestionada en el procedimiento nacional, y no parece que lo haya sido. Por último, en la última frase se indicaba que otros servicios de la Comisión estaban investigando determinadas cuestiones relativas a la concesión de licencias.
50 En la medida en que las alegaciones que ahora formula la demandada en relación con los pagos por las licencias y concesiones aparecen ya en la denuncia presentada por NALOO ante la Comisión el 19 de agosto de 1994 -una cuestión sobre la que volveré más adelante-, el escrito de la Comisión de 14 de julio de 1995 confirmaba que sus servicios todavía no se habían pronunciado sobre este aspecto de la denuncia.
51 Como consecuencia de ello, concluyo que el análisis del órgano jurisdiccional nacional sobre la posible aplicación en el presente caso del artículo 4, letras b) y c), del Tratado CECA y del Código de ayudas a la industria del carbón no se ve afectado por los actos o documentos a que se hace referencia en la tercera cuestión.
La cuarta cuestión
52 De mi conclusión relativa a la tercera cuestión se desprende que el Derecho comunitario no impide a la demandada invocar las alegaciones que ha formulado ante el órgano jurisdiccional nacional por el hecho de que no solicitara la anulación de ninguno de los actos o documentos a que acabo de referirme. Por consiguiente, no es necesario examinar si, o en qué medida, el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en asuntos como TWD Textilwerke Deggendorf, (42) referido al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación) y al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), se aplica a los términos un tanto diferentes de los artículos 33 y 41 del Tratado CECA, o si los hechos del presente asunto cumplen los requisitos establecidos en dicha jurisprudencia.
53 La segunda parte de esta cuestión se refiere al hecho de que ni la demandada ni NALOO iniciaran contra la Comisión el procedimiento previsto en el artículo 35 del Tratado CECA por no haber actuado en respuesta a aquellos aspectos de la denuncia de NALOO relativos a las cuestiones que ahora se plantean en el procedimiento principal. Esta cuestión parece haberse planteado partiendo de la base (en la que se muestra de acuerdo una mayoría de la Court of Appeal) de que la denuncia se refería, aunque sólo fuera en una medida limitada, al objeto del presente asunto. Al igual que en asuntos como el que dio lugar a la sentencia TWD, esta cuestión se refiere a la posible influencia en un procedimiento nacional, en el que los órganos jurisdiccionales nacionales deben efectuar las apreciaciones de hecho sobre el fondo, del hecho de que una de las partes no iniciara un procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, en el marco del cual este último órgano jurisdiccional debe efectuar las apreciaciones de hecho necesarias para determinar su propia competencia. Hay que evitar una situación en la que el órgano jurisdiccional nacional competente se niegue a estimar un recurso por el hecho de que una de las partes no haya iniciado otro procedimiento jurisdiccional alternativo sobre cuya admisibilidad existen dudas fundadas. Así pues, en la sentencia TWD el Tribunal de Justicia consideró importante el hecho de que el recurrente en el procedimiento principal en aquel asunto «indudablemente podría haberla impugnado [la Decisión controvertida] en virtud del artículo 173 del Tratado [CE]». (43)
54 En las circunstancias del presente caso, y a pesar de las apreciaciones (no unánimes) de la Court of Appeal, no creo posible afirmar sin ninguna duda que la Comisión recibiera una denuncia que tuviera, en parte, el mismo objeto que el presente procedimiento, y que el hecho de que no actuara a raíz de la misma pudiera haber sido objeto de un procedimiento con arreglo al artículo 35. Como consecuencia de ello, el curso normal del procedimiento principal no debería verse afectado, en mi opinión, por el hecho de que ni NALOO ni la demandada ejercieran una acción de este tipo. Por tanto, no hace falta entrar aquí ni en la cuestión de principio de si el razonamiento seguido en la sentencia TWD puede extenderse o no, en el marco de la CECA, a los casos en que no se haya iniciado un procedimiento por omisión, ni en las cuestiones relativas a la pertinencia de la relación existente entre la demandada y NALOO y a la información de que disponía la demandada sobre la denuncia y su tramitación por parte de la Comisión en la época de autos, a saber, octubre de 1995.
V. Conclusión
55 En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por la Court of Appeal:
«- La diferencia en las cantidades efectivamente cobradas por las licencias de extracción de carbón y las concesiones sobre reservas de carbón denunciada en el escrito de contestación y en la demanda reconvencional en el procedimiento principal no puede constituir una discriminación entre productores a efectos del artículo 4, letra b), del Tratado CECA, un gravamen especial a efectos del artículo 4, letra c), de dicho Tratado, ni una ayuda a efectos del artículo 4, letra c), del mismo Tratado o del artículo 1 de la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión, de 28 de diciembre de 1993, relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros en favor de la industria del carbón.»
56 Con carácter subsidiario, en el caso de que el Tribunal de Justicia estime que la diferencia de trato denunciada puede estar comprendida dentro del ámbito de aplicación de algunas de las disposiciones mencionadas, propondría al Tribunal de Justicia que declarara que, en las circunstancias del presente asunto, el artículo 4, letra b), o, en su caso, el artículo 4, letra c), del Tratado CECA, tiene efecto directo y puede ser invocado ante los órganos jurisdiccionales nacionales. En ese caso, también propondría al Tribunal de Justicia que diera una respuesta afirmativa a la tercera cuestión planteada por la Court of Appeal y una respuesta negativa a la cuarta cuestión, en la medida en que dichas cuestiones se refieren a la existencia de una discriminación o de gravámenes especiales.
(1) - DO L 329, p. 12.
(2) - Véase un análisis más pormenorizado en los puntos 24 y 25 infra.
(3) - Esta Decisión no fue publicada en el Diario Oficial.
(4) - DO L 379, p. 6.
(5) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 24 de febrero de 1987, Falck/Comisión (304/85, Rec. p. 871; en lo sucesivo, «sentencia Falck»), apartado 27, y el punto 21 infra.
(6) - Sentencia de 1 de diciembre de 1998 (C-200/97, Rec. p. I-7907), apartado 34 (el subrayado es mío); véase asimismo la sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 39).
(7) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (C-301/87, Rec. p. I-307), apartado 41.
(8) - Véase la sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros (C-39/94, Rec. p. I-3547), apartado 60 (el subrayado es mío).
(9) - Por lo que respecta a la situación con arreglo al Tratado CECA, véanse los puntos 22 y 23 infra.
(10) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-305/89, Rec. p. I-1603), apartado 19, y de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión (C-56/93, Rec. p. I-723), apartado 10.
(11) - Sentencia de 23 de abril de 1956 (asuntos acumulados 7/54 y 9/54, Rec. pp. 53 y ss., especialmente p. 93).
(12) - Sentencia de 17 de diciembre de 1959 (14/59, Rec. pp. 445 y ss., especialmente pp. 479 y ss.).
(13) - También puede ser posible calificar de «especiales» gravámenes de carácter público que se consideren objetivamente «excesivos», sin necesidad de compararlos con un régimen general. Sin embargo, puesto que no es eso lo que se alegó en el procedimiento principal, no abordaré aquí dicha posibilidad; véase asimismo el punto 31 infra.
(14) - Este es un ejemplo concreto de la aplicación asimétrica de las prohibiciones de las ayudas y de los gravámenes especiales a que me he referido en el punto 22 supra.
(15) - Véase el punto 83 de la Decisión de la Comisión de 23 de mayo de 1991, recurrida en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de septiembre de 1996, NALOO/Comisión (T-57/91, Rec. p. II-1019). Véanse también los escritos de la Comisión de 28 de agosto de 1990 y 30 de octubre de 1990 a que se hace referencia en los apartados 37 y 47, respectivamente, de dicha sentencia, así como el apartado 191 de la misma.
(16) - Escrito de 4 de mayo de 1995 a los abogados de NALOO. Las observaciones citadas se refieren a la venta de determinadas minas en desuso, pero se aplican igualmente, en mi opinión, a su evaluación de la venta de las actividades regionales que hace en el siguiente apartado.
(17) - Simplemente, habría aumentado la ayuda que debería haber pagado el Reino Unido para compensar la diferencia entre los préstamos que figuraban en el balance de BCC al cierre del ejercicio económico de 1994/1995 y los eventuales ingresos procedentes de la venta de las sociedades regionales de carbón, aprobada por la Comisión mediante su Decisión 94/995/CECA, antes citada. La demandada no se queja de las ayudas a BCC como tales, dado que ésta ya no es un productor de carbón competidor.
(18) - Las diferencias que puede haber entre los regímenes de 1946 y 1994 por lo que respecta a las empresas distintas de BCC y de sus sucesoras carecen de pertinencia a efectos del presente litigio, entre otras cosas porque las antiguas licencias del artículo 36 pueden canjearse por licencias negociadas con arreglo a la legislación más reciente. Más adelante [en la parte iii) Discriminación] examino el modo en que se transmiten los derechos de propiedad privados sobre las reservas de carbón, en la medida en que pueden separarse de la concesión de licencias de extracción de carácter público.
(19) - La situación en que se encontraba BCC antes de la privatización no es comparable, puesto que la Ley de 1946 le encomendaba la función de conceder licencias y adjudicar las reservas de carbón que ella misma poseía, además de la función de extracción.
(20) - Por el momento, dejo a un lado la cuestión del cálculo de la tarifa cobrada por los derechos privados, puesto que no puede considerársela, en ningún caso, como un gravamen especial.
(21) - Véase la nota 14 supra.
(22) - En ese caso, el artículo 4, letra d), no tendría efecto directo; véase el análisis que se hace en el punto 34 infra sobre la sentencia de 13 de abril de 1994, Banks (C-128/92, Rec. p. I-1209; en lo sucesivo, «sentencia Banks I»).
(23) - Antes citada, apartados 7 y 15.
(24) - Sentencia Banks I, antes citada, apartado 11; a este respecto, el Tribunal de Justicia citó las sentencias Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridad, antes citada, y de 21 de junio de 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie y otros/Alta Autoridad (13/57, Rec. p. 261).
(25) - Ibidem, apartados 12 y 13.
(26) - Ibidem, apartado 16.
(27) - Ibidem, apartados 17 y 18.
(28) - Ibidem, apartado 19.
(29) - Citado en la nota 7 supra, punto 17 de las conclusiones.
(30) - Sentencia de 20 de marzo de 1957, Geitling Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft y otros/Alta Autoridad (2/56, Rec. pp. 9 y ss., especialmente p. 44).
(31) - Citada en la nota 7 supra, p. 22.
(32) - Ibidem, pp. 43 a 46. Para una reciente aplicación de este criterio, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de marzo de 1999, Forges de Clabecq/Comisión (T-37/97, Rec. p. II-859), apartado 141. El Tribunal de Justicia adoptó una postura diferente sobre la relación entre estas dos disposiciones en la sentencia Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridad, antes citada, p. 90, al considerar el artículo 67, apartado 3, como una aplicación concreta del artículo 4, letra c).
(33) - Citado en la nota 7 supra, punto 17 de mis conclusiones.
(34) - Así pues, la situación era diferente a la de la sentencia Banks I, antes citada, en la que los artículos 4, letra d), 65 y 66, apartado 7, se aplicaban conjuntamente, y a la de la sentencia de 2 de mayo de 1996, Hopkins y otros (C-18/94, Rec. p. I-2281), que se refería a la interpretación de los artículos 4, letra b), y 63, apartado 1, del Tratado CECA.
(35) - Conclusiones de 27 de enero de 2000 (asuntos C-441/97 P y C-1/98 P, respectivamente).
(36) - Sentencia de 12 de julio de 1962 (9/61, Rec. p. 413).
(37) - Conclusiones en los asuntos Wirtschaftsvereinigung Stahl y otros/Comisión y British Steel/Comisión, antes citadas, punto 45.
(38) - Ibidem, punto 47.
(39) - Ibidem, punto 46.
(40) - Sentencia de 13 de julio de 2000, Salzgitter/Comisión (C-210/98 P, Rec. p. I-5843), apartados 49, 54 y 55; véanse también las sentencias de 3 de octubre de 1985, Alemania/Comisión (214/83, Rec. p. 3053), apartados 45 a 47, y Falck/Comisión, antes citada, apartado 16.
(41) - Véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de septiembre de 1999, RJB Mining/Comisión (T-110/98, Rec. p. II-2585).
(42) - Sentencia de 9 de marzo de 1994 (C-188/92, Rec. p. I-833; en lo sucesivo, «sentencia TWD»).
(43) - Ibidem, apartado 24.
Full & Egal Universal Law Academy