Conclusioni dell avvocato generale
1. Con questa domanda di pronuncia pregiudiziale il Tingsrätt di Stoccolma (Tribunale di primo grado) chiede se una legislazione nazionale che vieta in generale la pubblicità delle bevande alcoliche sia in principio incompatibile con i divieti di restrizioni quantitative alle importazioni e/o di restrizioni alla libertà di fornire servizi; in caso di risposta affermativa, il giudice nazionale vorrebbe sapere se la legislazione in questione possa comunque trovare una giustificazione nelle ragioni di sanità pubblica che si pone come scopo, e se possa essere considerata proporzionata alla luce di tale scopo.
La normativa svedese e i fatti all'origine della causa a qua
2. La Svezia segue una politica che mira ad una riduzione del consumo di alcol per ragioni di salute e di sicurezza. Gli strumenti di questa politica comprendono un monopolio nazionale nella vendita al dettaglio di bevande alcoliche per il consumo domestico ed un certo numero di limitazioni della pubblicità. Nell'ambito di queste limitazioni l'Ombudsman per i consumatori (Konsumentombudsmannen) chiede che venga inibito alla Gourmet International Products Aktiebolag (in prosieguo: la «GIP») di pubblicare annunci pubblicitari di bevande alcoliche in un supplemento alla sua rivista Gourmet.
Il monopolio della vendita al dettaglio
3. Il monopolio statale della vendita al dettaglio di bevande alcoliche in Svezia è stato esaminato dalla Corte nella causa Franzén , nella quale è possibile trovarne un'utile descrizione . I seguenti elementi sono forse i più importanti ai fini della presente causa.
4. Vengono definite bevande alcoliche quelle bevande che contengono un grado alcolico in volume superiore al 2,25%. Queste bevande possono essere prodotte, importate e/o vendute all'ingrosso da persone titolari di una licenza concessa a questo scopo. A parte la birra contenente un grado alcolico in volume inferiore al 3,5%, che può essere venduta nei negozi di generi alimentari, le bevande alcoliche possono essere vendute direttamente al consumatore solo dai titolari di una licenza per servire alcol, cioè ristoranti e bar, oppure dalla Systembolaget, una società interamente controllata dallo Stato, che detiene il monopolio totale delle vendite al dettaglio per il consumo domestico.
5. La Systembolaget gestisce direttamente una rete di circa 400 negozi e ha circa 580 agenti locali, in genere negozi normali che offrono semplicemente un servizio di ordini e consegna. In molti di questi negozi, i prodotti non sono collocati sugli scaffali ma devono essere richiesti alla cassa, sebbene oggigiorno siano stati creati negozi self-service. Gli orari di apertura sono limitati, e viene fatto rigorosamente rispettare il divieto di vendita ai minori di 20 anni.
6. I prodotti venduti dalla Systembolaget (circa 2 400) sono divisi in cinque categorie. Vi sono un assortimento di prodotti di base che sono sempre disponibili, un assortimento di prodotti temporanei che comprende prodotti la cui disponibilità è limitata o che sono candidati ad essere inseriti nell'assortimento di base, un assortimento di prodotti in prova che sono sottoposti a valutazione, un assortimento disponibile su ordine specifico che include prodotti che non sono tenuti in deposito direttamente dalla Systembolaget, ma da produttori o importatori autorizzati, ed un servizio di importazione per privati o ristoranti che desiderano ordinare prodotti non altrimenti disponibili in Svezia. L'inclusione di un prodotto (e la sua permanenza) fra gli assortimenti della Systembolaget dipende dai risultati ottenuti in degustazioni «alla cieca» e dalle vendite.
7. La convenzione fra lo Stato svedese e la Systembolaget impone a quest'ultima in particolare l'obbligo di:
- selezionare le bevande solo in base alla qualità , ai possibili effetti nocivi sulla salute, alla domanda dei consumatori, e ad altre considerazioni economiche o etiche, in modo tale che i prodotti nazionali non vengano favoriti;
- informare i fornitori delle ragioni della mancata scelta di un prodotto o dell'esclusione dall'assortimento e del loro diritto d'impugnare il relativo provvedimento;
- adottare misure di commercializzazione e di informazione imparziali ed indipendenti dall'origine delle bevande; e
- impegnarsi a far conoscere ai consumatori le nuove bevande che commercializza, tenendo conto allo stesso tempo delle restrizioni imposte dalla legge.
Restrizioni alla pubblicità
8. La norma che interessa il giudice nazionale nel caso di specie è l'art. 2 della legge 1978:763 (Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker, o Alkoholreklamlagen, in prosieguo: la «legge sulla pubblicità degli alcolici»), che stabilisce alcune misure per la commercializzazione delle bevande alcoliche, e si applica alla vendita di bevande alcoliche ai privati da parte dei produttori o dei commercianti. Le bevande alcoliche (contenenti un grado alcolico in volume superiore al 2,25%) includono i superalcolici, i vini, le birre forti (oltre il 3,5%) e le birre (fra il 2,25% e il 3,5%).
9. L'art. 2 dispone quanto segue:
«Considerati i rischi che il consumo d'alcol comporta per la salute, occorre osservare una particolare prudenza nella promozione delle bevande alcoliche. In particolare, la pubblicità o le altre misure di promozione non devono avere carattere invadente, né ricorrere all'informazione o alla ricerca della clientela, né incoraggiare il consumo d'alcol.
Ai fini della promozione delle bevande alcoliche è vietato l'uso di annunci pubblicitari alla radio o alla televisione. Il divieto si applica altresì alle emissioni diffuse via satellite e soggette alla legge sulla radio e la televisione del 1996, n. 844.
Ai fini della promozione di alcolici, vino o birra forte è vietata l'inserzione di annunci pubblicitari nella stampa periodica o in altre pubblicazioni che ricadono nella sfera del regolamento svedese sulla libertà di stampa e assimilabili a periodici, in considerazione delle modalità di edizione. Il divieto, tuttavia, non si applica alle pubblicazioni distribuite unicamente nei locali di vendita di tali bevande».
10. In base agli orientamenti per l'applicazione di questo articolo pubblicati dall'Autorità svedese incaricata della protezione dei consumatori (Konsumentverket), la pubblicità è vietata in numerosi luoghi e in svariate situazioni.
11. Il divieto di pubblicità commerciale delle bevande alcoliche sulla stampa, alla radio e alla televisione è attenuato in vari modi.
12. Tutte le bevande alcoliche possono essere pubblicizzate nelle pubblicazioni disponibili unicamente nei punti di vendita degli alcolici, sebbene durante l'udienza sia stato suggerito che è autorizzata solo la pubblicità delle bevande in vendita nel negozio in questione. La pubblicità della birra con un contenuto di alcol compreso fra 2,25% e 3, 5% è permessa sui periodici, ma con alcune limitazioni specificate dagli orientamenti del Konsumentverket. Dagli atti e da quanto è stato riferito nel corso dell'udienza, risulta inoltre che in Svezia viene commercializzata una categoria speciale di birra leggera, con un contenuto di alcol inferiore al 2,25%, che può essere pubblicizzata senza restrizioni, e che inoltre non è vietata nei periodici, alla radio o nel corso dei programmi televisivi la cosiddetta «pubblicità editoriale» - commenti che possono avere un effetto promozionale ma che non sono oggetto di una transazione commerciale. Non è nemmeno vietato l'invio diretto di materiale pubblicitario ad un consumatore che ne abbia fatto richiesta. Inoltre, poiché la legge sulla pubblicità degli alcolici si applica esclusivamente alla commercializzazione rivolta ai privati, non vi sono restrizioni alla pubblicità sulle riviste professionali. Infine, risulta che la pubblicità di bevande alcoliche su internet è permessa.
13. In ogni caso, tutta la pubblicità permessa deve comunque essere conforme al requisito della «particolare moderazione» imposto dal primo comma dell'art. 2.
14. In base all'art. 3 della legge in esame, ogni violazione dell'art. 2 deve essere considerata come una pratica sleale nei confronti dei consumatori ai sensi della legge 1995:450 (Marknadsföringslagen - legge sulle pratiche commerciali), che può essere repressa con una ingiunzione e, nel caso di mancato rispetto dell'ingiunzione, con una ammenda. Il compito di domandare o, se del caso, di disporre queste ingiunzioni è affidato all'Ombudsman per i consumatori il quale, nel caso di specie, ha adito il Tingsrätt di Stoccolma per ottenere un'ingiunzione nei confronti della GIP.
Fatti all'origine della causa principale
15. La GIP pubblica il periodico Gourmet, che esiste in due diverse edizioni. La prima viene venduta liberamente al pubblico, la seconda è inviata solo agli abbonati. La tiratura totale è di circa 25.000 copie, delle quali 9.300 sono quelle relative all'edizione per abbonati. Di queste 9.300 copie, il 55% viene inviato ad imprese nel settore del commercio delle bevande, il 35% ad altre imprese e il 10% a privati. All'edizione per abbonati, a differenza di quella per il pubblico in generale, viene allegato un supplemento che contiene commenti editoriali e pubblicità di bevande alcoliche vendute da importatori. Il supplemento pubblicato con il numero 4 (agosto-ottobre 1997) conteneva una pagina di pubblicità di vini rossi e due pagine di pubblicità di whisky.
16. L'Ombudsman per i consumatori ritiene che si tratti di una pubblicità diretta a consumatori privati e pubblicata su un periodico, che, come tale, sia in contrasto con l'art. 2 della legge sulla pubblicità delle bevande alcoliche. L'Ombudsman ha dunque adito il Tingsrätt di Stoccolma al fine di ottenere che venga inibito alla GIP, a pena di ammenda, di pubblicare questo tipo di pubblicità.
17. La GIP sostiene che nessuna ingiunzione può essere disposta sulla base della normativa svedese, che è contraria al diritto comunitario. Secondo la GIP, la normativa in questione è contraria all'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE) in quanto impone una misura equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione di merci da altri Stati membri e all'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) in quanto impone una restrizione alla libertà degli editori di riviste stabiliti in Svezia di fornire servizi (nel caso di specie, il servizio consistente nel rendere disponibili spazi pubblicitari) a soggetti stabiliti in altri stati membri. L'Ombudsman per i consumatori non condivide questa impostazione.
18. Possiamo notare che vi è un altro punto di disaccordo fra le parti, non direttamente connesso con il diritto comunitario, e cioè la questione se l'edizione per abbonati di Gourmet debba essere considerata come un giornale destinato ai professionisti, che, in quanto tale, non rientrerebbe nel campo di applicazione del divieto svedese. Su questo punto non sembra essersi ancora pronunciato il giudice nazionale, che, il 9 novembre 1998, ha deciso, accogliendo la domanda della GIP contro il parere dell'Ombudsman per i consumatori, di chiedere una pronuncia pregiudiziale sulle questioni di diritto comunitario.
19. Il Tingsrätt di Stoccolma ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se gli artt. 30 e 59 del Trattato CE debbano essere interpretati nel senso che ostano a norme nazionali che prevedano un divieto generale di pubblicità delle bevande alcoliche, quale il divieto dettato dall'art. 2 dell'alkoholreklamlagen.
2. In caso di soluzione affermativa alla suddetta questione, se un divieto di tal genere sia da ritenersi giustificato e proporzionato riguardo all'obiettivo di tutela della salute e della vita umana».
20. Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte l'Ombudsman per i consumatori, la GIP, i governi finlandese, francese, svedese e norvegese e la Commissione. La GIP, i governi finlandese, francese e svedese hanno presentato inoltre osservazioni nel corso dell'udienza.
Analisi
La natura del divieto
21. Il giudice nazionale fa riferimento ad un «divieto generale» e la GIP tenta di rappresentarlo come un divieto totale o assoluto.
22. A mio parere, viste le numerose eccezioni al divieto, non si può parlare di un divieto totale o assoluto di pubblicizzare le bevande alcoliche in quanto tali. In ogni caso, il divieto appare essere totale riguardo al materiale pubblicitario concepito dal produttore, importatore, grossista o dettagliante, o per loro conto, e rivolto al consumatore (potenziale) in generale, in contrapposizione con coloro che lo hanno specificatamente richiesto oppure che si trovano già in una «situazione di acquirenti di alcolici».
23. Un altro punto che può essere brevemente affrontato è l'ipotesi, proposta dalla Commissione nel corso dell'udienza, in base alla quale il divieto di pubblicità potrebbe essere esaminato principalmente come una possibile restrizione alla libera circolazione dei periodici, implicante restrizioni alla libera circolazione delle bevande alcoliche e alla libertà di fornire servizi pubblicitari.
24. Tuttavia, dai fatti presentati alla Corte non risulta esservi alcuna restrizione alla vendita in Svezia di periodici stranieri che contengano pubblicità di bevande alcoliche. Ritengo che le pretese restrizioni alla libera circolazione delle merci (bevande alcoliche) e alla libertà di fornire servizi siano sufficientemente indipendenti l'una dall'altra da poter essere trattate separatamente.
Gli artt. 30 e 36 del Trattato CE
- Inclusione nell'ambito dell'art. 30
25. Secondo il governo svedese, lo scopo dichiarato e l'effetto proclamato della sua politica in materia di alcolici è quello di limitare il consumo di alcol, e non sembrano esserci dissensi quanto all'efficacia di questa politica . In via generale, ritengo che le restrizioni della pubblicità non possano che contribuire in modo non trascurabile allo scopo, insieme ad imposte sul consumo elevate e ad un controllo dello Stato sulle vendite al dettaglio per il consumo domestico. Una politica di questo genere avrà, dunque, necessariamente un effetto sulle vendite, e quindi sulle importazioni, di bevande alcoliche.
26. Per questo motivo, mi sembra evidente che la normativa svedese in questione rientri nel campo di applicazione della definizione Dassonville delle misure aventi un effetto equivalente alle restrizioni quantitative, ai fini dell'art. 30, come ogni «normativa degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza gli scambi intracomunitari» . (Si può notare che la situazione nel caso di specie è diversa da quella che si avrebbe nel caso di un divieto esteso a tutta la Comunità, come quello previsto dalla direttiva sulla pubblicità del tabacco . Infatti, regole nazionali difformi possono creare barriere alle frontiere nazionali; regole armonizzate a livello comunitario, sebbene possano ridurre il commercio nel suo complesso, tendono ad eliminare queste barriere).
27. L'Ombudsman per i consumatori e tutti i governi che hanno presentato osservazioni ritengono, in ogni caso, che la normativa in questione debba essere esclusa dal campo di applicazione dell'art. 30 ai sensi dell'eccezione prevista nella sentenza Keck e Mithouard per le «disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita» a condizione che «valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgano la propria attività sul territorio nazionale (...) e incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri» . In alternativa, ed in ogni caso, ritengono che le restrizioni in esame siano giustificate «da motivi di (...) tutela della salute e della vita delle persone» in base all'art. 36 del Trattato CE.
28. La Corte ha già affermato che le restrizioni della pubblicità rientrano nella categoria di regole concernenti le modalità di vendita alle quali fa riferimento la sentenza Keck et Mithouard .
29. Comunque, l'eccezione prevista dalla sentenza Keck e Mithouard dipende dalla natura non discriminatoria, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, delle regole in questione.
30. Nel caso di specie, le restrizioni non sembrano discriminatorie in diritto; non vi è nulla in nessuna delle disposizioni in esame che distingua fra i prodotti di origine svedese e quelli importati. Inoltre, per quello che riguarda la pubblicità, la Systembolaget ha l'obbligo specifico di non favorire i prodotti nazionali nelle sue scelte, ma di portare tutti i nuovi prodotti all'attenzione dei consumatori.
31. La situazione giuridica, comunque, non sembra riflettersi nello stato di fatto - e, come la Corte ha ripetutamente affermato dalla sua sentenza Dassonville in poi, l'impatto attuale o potenziale sull'accesso, di fatto, al mercato è fondamentale ai fini dell'applicazione dell'art. 30 del Trattato CE.
32. E' vero che il governo svedese indica un costante aumento nelle vendite dei vini (per la maggior parte importati, soprattutto dagli altri Stati membri) e una diminuzione costante della vendita di superalcolici (con un aumento in proporzione di whisky importato rispetto alla vodka prodotta in Svezia). Questa evoluzione negli equilibri riflette proprio uno degli scopi della normativa, cioè quello di allontanare i consumatori dalle bevande alcoliche più forti.
33. Ciò nonostante, la GIP cita altre statistiche che indicano il predominio svedese sul mercato interno delle birre forti e sottolinea come le abitudini consolidate dei consumatori tenderanno sempre a favorire le bevande nazionali, cosicché i prodotti provenienti da altri Stati membri si troverebbero svantaggiati senza la pubblicità. Nel corso dell'udienza, il rappresentante del governo svedese ha ammesso che vi era una diffusa preferenza per la birra locale. Secondo la GIP inoltre, le informazioni sulla stampa quotidiana relative ad altri argomenti (l'economia per esempio) permettono di mantenere il nome dei produttori nazionali in bell'evidenza davanti agli occhi dei consumatori; in più, l'assenza di ogni restrizione alla pubblicità di birre leggere permette ai produttori svedesi di queste birre di promuovere i loro marchi commerciali (che sono gli stessi delle loro birre forti) e quindi di ottenere un vantaggio rispetto ai produttori di birre importate, che in genere non producono birre leggere.
34. Si può ritenere che questi siano elementi di fatto sui quali spetta al giudice nazionale decidere, ma, a mio parere, ogni regola che impedisce ai produttori di pubblicizzare direttamente ai consumatori inciderà in modo sproporzionato sui prodotti importati - e, in ogni caso, impedirà «l'accesso di tali prodotti al mercato» o lo ostacolerà «in misura maggiore rispetto all'ostacolo rappresentato per i prodotti nazionali» .
35. In conflitti di interesse come quello ora in esame (un altro esempio potrebbe essere quello della pubblicità del tabacco), gli inserzionisti sostengono spesso che lo scopo e l'effetto della pubblicità non è quello di incoraggiare un numero maggiore di persone al consumo del prodotto in questione, ma piuttosto quello di convincere coloro che già lo consumano a passare ad altre marche. Nel caso di specie, sembra chiara l'intenzione delle autorità svedesi di permettere la pubblicità solo per quest'ultimo scopo. In entrambi i casi vi è un'ipotesi di fondo in base alla quale, in mancanza di pubblicità, vi sarebbe una minore probabilità che i consumatori cambino marca.
36. Mi sembra evidente che questa ipotesi sia esatta. Un consumatore, se non è consapevole delle alternative al prodotto che ha l'abitudine di acquistare, difficilmente farà di tutto per scoprire se queste alternative esistono e probabilmente continuerà ad acquistare lo stesso prodotto. Il ruolo della pubblicità è fondamentale nel lancio di un nuovo prodotto o nella penetrazione in un nuovo mercato. Inoltre, l'esistenza di un monopolio nella vendita al dettaglio chiaramente aumenta il pericolo che una limitazione della pubblicità diretta al consumatore possa avere un effetto restrittivo sul commercio; a questo riguardo, l'obbligo di imparzialità imposto alla Systembolaget non è sufficiente a superare l'inerzia tipica di abitudini di acquisto ben radicate, in particolare se si tiene conto del fatto che la domanda dei consumatori è uno dei criteri sui quali la Systembolaget deve basare la scelta dei suoi prodotti.
37. Viste alla luce della situazione svedese - la legislazione in questione risale al 1978 e lo stesso tipo di politica sembra essere stato seguito dal XIX secolo, mentre l'obbligo di permettere la libera circolazione delle merci provenienti dagli altri Stati membri risale solamente al 1994 - queste considerazioni portano inevitabilmente alla conclusione che le restrizioni alla pubblicità delle bevande alcoliche hanno un effetto negativo maggiore sui nuovi prodotti immessi nel mercato svedese rispetto a quello che hanno sui prodotti già esistenti, ricordando inoltre che i primi più probabilmente provengono da altri Stati membri, mentre i secondi sono più spesso svedesi. È plausibile - come si è potuto constatare da un episodio citato aneddoticamente nel corso dell'udienza dai legali della GIP - che i produttori di altri Stati membri siano scoraggiati anche solo dal tentare di penetrare il mercato svedese.
38. Dunque, sono convinto che le restrizioni alla pubblicità in questione non solo possono ostacolare il commercio intracomunitario, ma hanno anche, di fatto, un effetto diverso sulla commercializzazione di prodotti nazionali rispetto a quelli provenienti dagli altri Stati membri e possono impedire a questi ultimi l'accesso al mercato in misura maggiore rispetto a quanto impediscano l'accesso ai prodotti nazionali. Stando così le cose, l'eccezione prevista nella sentenza Keck e Mithouard non può in nessun modo trovare applicazione.
- Giustificazioni per motivi di tutela della salute
39. In ogni caso, è necessario esaminare se le restrizioni alla pubblicità possano essere giustificate «per motivi (...) di tutela della salute e della vita delle persone» in base all'art. 36 del Trattato CE.
40. Possiamo notare, fra parentesi, che la giurisprudenza Cassis de Dijon stabilisce un'eccezione al divieto delle misure di effetto equivalente per quelle misure «necessarie per soddisfare esigenze imperative attinenti in particolare (...) alla protezione della sanità pubblica» a condizione che le misure in questione si applichino indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati. Comunque, come la Corte ha affermato nella sentenza Aragonesa , non vi è alcuna necessità di prendere in considerazione l'art. 30 sotto questo aspetto quando (come nel presente caso) la giustificazione offerta è la protezione della sanità pubblica, poiché l'art. 36 del Trattato CE tiene conto di una simile giustificazione a prescindere dalla natura discriminatoria o meno della misura.
41. A mio parere, è innegabile che le misure dirette alla riduzione del consumo di alcol possano, in via di principio, essere giustificate in base all'art. 36. Non è certo il caso di ricordare ancora una volta i pericoli derivanti dal consumo eccessivo di alcol per la salute e la vita delle persone (sia che si tratti di pericoli diretti causati dai danni provocati al fisico del bevitore, che di pericoli indiretti causati dalla violenza, dagli incidenti stradali e dagli incidenti industriali). Nella sentenza Franzén, la Corte ha confermato che la protezione della salute delle persone dagli effetti nocivi dell'alcol è innegabilmente un motivo che può giustificare una deroga all'art. 30 del Trattato .
42. Inoltre, tutti gli Stati membri applicano qualche genere di restrizione alla pubblicità delle bevande alcoliche, sebbene in alcuni Stati esse prendano la forma di codici di autodisciplina, e quelle vigenti in Svezia ed in Finlandia appaiono essere le più severe . Nel settore televisivo, la direttiva «televisione senza frontiere» contiene alcuni criteri restrittivi quanto alla pubblicità delle bevande alcoliche. Come è stato evidenziato dai governi svedese e finlandese, le restrizioni alla pubblicità sono incluse fra gli scopi del Piano d'azione alcologico europeo elaborato dall'Ufficio Regionale per l'Europa dell'Organizzazione Mondiale della Sanità nel 1993, e ulteriormente sviluppato per il periodo 2000-2005, e in quelli della Carta Europea sull'Alcol redatta dalla Conferenza Europea su Salute, Società e Alcol tenuta dalla stessa organizzazione a Parigi nel dicembre 1995.
- Proporzionalità
43. Allo stato attuale del diritto comunitario, non esistono regole comuni o armonizzate che disciplinino in via generale la pubblicità delle bevande alcoliche. Spetta quindi agli Stati membri stabilire il grado di protezione che desiderano accordare alla sanità pubblica e le modalità in base alle quali questa tutela deve essere ottenuta .
44. In ogni caso, le regole nazionali che hanno o che possono avere un effetto restrittivo sull'importazione dei prodotti non possono beneficiare della deroga prevista dall'art. 36 del Trattato CE qualora la salute e la vita delle persone possano venire protette in modo altrettanto efficace con provvedimenti meno restrittivi per gli scambi intracomunitari .
45. Nonostante la legislazione svedese nel suo complesso contenga una serie di restrizioni alla pubblicità, ciò che rileva in questo caso è la proporzionalità del divieto di ogni forma di pubblicità commerciale diretta sui periodici rivolti al grande pubblico di bevande che abbiano una gradazione alcolica superiore al 3,5%.
46. Essenzialmente, l'Ombudsman per i consumatori e tutti i governi che hanno presentato osservazioni considerano tale divieto proporzionato, poiché permette la pubblicità diretta ai commercianti e poiché un divieto più limitato avrebbe un effetto minore nel perseguire lo scopo dichiarato di ridurre il consumo individuale e generale di alcol in Svezia.
47. La GIP e la Commissione ritengono invece che lo scopo dichiarato potrebbe essere raggiunto con l'uso di mezzi meno restrittivi e che il divieto, così come è attualmente concepito, non è perfettamente efficace. Infatti, esse attirano l'attenzione sull'esistenza del monopolio statale sulle vendite al dettaglio per il consumo domestico e sulle restrizioni all'acquisto che implica, ed evidenziano le «scappatoie» della pubblicità redazionale e della pubblicità commerciale su internet.
48. A mio avviso, un divieto simile a quello del caso di specie va oltre quanto necessario per raggiungere lo scopo fissato, sebbene la decisione finale su questo punto dovrebbe essere lasciata al giudice nazionale che potrebbe tenere in considerazione fattori specifici della situazione svedese che non sono facilmente accertabili da questa Corte.
49. Lo scopo delle restrizioni è quello di ridurre il consumo di alcol. Non ritengo che si possa affermare che un simile divieto non contribuisce al conseguimento di questo scopo, nonostante non sembri esservi un consenso nella comunità scientifica quanto agli effetti precisi della pubblicità delle bevande alcoliche sul consumo di alcol rispetto al cambio di marca . La domanda fondamentale è, tuttavia, se un divieto meno restrittivo potrebbe o meno contribuire allo scopo con un'efficacia simile, e a questa domanda occorre rispondere, come correttamente hanno evidenziato la GIP e la Commissione, nel contesto della situazione svedese.
50. Questa situazione è caratterizzata, inter alia, dal fatto che l'acquisto e il consumo di alcol da parte di persone maggiori di 20 anni sono perfettamente legali e rimessi alla libera scelta dei singoli. Inoltre, non vi è nessuna intenzione del legislatore di privare queste persone dell'accesso all'informazione relativa alle bevande alcoliche disponibili - non vi è nessun divieto di pubblicità editoriale e la pubblicità commerciale diretta è disponibile per i consumatori su richiesta o nei punti vendita. Il divieto contestato deve inoltre essere visto nel contesto generale che prevede limitazioni alla disponibilità di alcolici, elevate tasse sul consumo, rigorosa applicazione dei limiti di età per l'acquisto e l'obbligo per tutta la pubblicità delle bevande alcoliche di mostrare una «moderazione particolare», che, da quanto afferma il governo svedese, sembra implicare obiettività e ritegno, nel testo e nelle immagini.
51. In questo contesto, quali restrizioni alla pubblicità sono giustificate? Certamente alcune lo sono. Ad esempio, sembra del tutto ragionevole cercare di tutelare dalla possibile influenza della pubblicità delle bevande alcoliche i bambini e i giovani che ancora non consumano alcol e che, a causa della loro età, sarebbero particolarmente colpiti dai suoi effetti negativi. Ogni divieto di pubblicità che abbia come scopo quello di tutelare questa fascia della popolazione è, quindi, giustificato. Non mi sembra neppure che possa essere considerato sproporzionato al raggiungimento di questo scopo il divieto di pubblicità in quei mezzi di comunicazione che, per loro natura, possono facilmente attirare l'attenzione dei bambini e dei giovani - ad esempio, cartelloni pubblicitari nelle strade, giornali di grandi tirature e programmi televisivi negli orari di grande ascolto. Alcune varianti di questi divieti sono imposte in molti Stati membri.
52. Per quanto riguarda il consumo degli adulti, che è anch'esso preso in considerazione dalla legislazione svedese, mi sembra ancora una volta assolutamente ragionevole imporre alcuni limiti - nonostante sia necessario ricordare che secondo la legislazione svedese si suppone che chiunque abbia più di 20 anni sia sufficientemente maturo da poter decidere se consumare o meno alcol, ed in quale quantità.
53. Per esempio, alla luce degli obiettivi perseguiti, sembrerebbe giustificato vietare quella pubblicità che ritrae un forte consumo di alcol in una luce positiva o che potrebbe incoraggiare in modo particolare il consumo di alcol piuttosto che di altri tipi di bevande. Esempi di questo tipo potrebbero includere pubblicità che associano l'alcol a salute, felicità, ricchezza, successo, eleganza, sofisticatezza, potere di seduzione e ad altre qualità desiderabili di questo tipo. Questi limiti sembrerebbero essere riconducibili all'obbligo di «particolare moderazione» nella pubblicità che appare, in sé, perfettamente proporzionato. Parimenti, tenendo in considerazione un tipo di pericolo per la salute e la vita delle persone diverso da quello causato direttamente al consumatore di alcol, può sembrare del tutto giustificato imporre un divieto di pubblicità dell'alcol nelle pubblicazioni dedicate alle automobili.
54. Al fine di scoraggiare il «reclutamento» all'alcol di coloro che non sarebbero altrimenti inclini al bere, posso anche vedere una possibile giustificazione per un divieto alla pubblicità, per esempio, delle «alcopop» - bevande alcoliche che sono concepite specificatamente per attirare quanti (compresi senza dubbio i giovani ed addirittura i bambini) preferiscono bibite dolci e gasate.
55. Un altro esempio di limite giustificato può riguardare la pubblicità delle bevande che superino una certa gradazione alcolica. Restrizioni di questo tipo esistono in diversi Stati membri. Nella sentenza Arargonesa la Corte ha affermato che il criterio della gradazione alcolica del 23% non sembrava manifestamente illogico come parte di una campagna contro l'alcolismo, sebbene l'esatta gradazione alcolica che può essere presa come criterio appropriato possa variare a seconda di circostanze specifiche e delle abitudini in fatto di consumo di alcolici nello Stato membro in questione. A questo proposito, si può notare che le soglie svedesi del 2,25% e del 3,5% non sono molto alte. Più importante è chiedersi se questo tipo di restrizioni sia efficace nel caso in cui i produttori possano (come sembra avvenire nel caso dei produttori di birra svedesi) aggirarne lo scopo utilizzando lo stesso marchio sia per bevande che abbiano un contenuto alcolico minore che per quelle che ne hanno uno maggiore della soglia indicata.
56. Gli esempi che ho riportato, più che un elenco esaustivo, costituiscono un'illustrazione di quali possono essere i casi in cui un divieto di pubblicità può - tenendo in considerazione tutte le circostanze - essere giustificato in ragione del fatto che contribuisce al raggiungimento dello scopo legittimo di diminuire il consumo di alcol degli adulti e di prevenirne il consumo da parte dei minori di 20 anni, e in cui un divieto meno restrittivo non potrebbe avere lo stesso effetto.
57. In ogni caso, non sono convinto del fatto che sia necessario o efficace, al fine di ridurre il consumo legale di alcol da parte degli adulti, imporre un divieto di tutta la pubblicità commerciale delle bevande alcoliche in tutti i mezzi di comunicazione rivolti al grande pubblico, tenendo in considerazione il fatto che questa pubblicità deve in ogni caso fare prova di «una particolare moderazione». Diversi settori dei mezzi di comunicazione raramente attirano l'attenzione dei bambini o dei giovani - i quali, inoltre, difficilmente cercano queste pubblicazioni semplicemente allo scopo di sperimentare il brivido di leggere una pubblicità «particolarmente moderata» di una bevanda alcolica (a questo riguardo, la situazione in esame non può essere paragonata, ad esempio, al divieto di materiale pubblicitario sessualmente esplicito).
58. Ma anche nell'ipotesi in cui l'esposizione a materiale pubblicitario moderato possa in generale incoraggiare gli adulti ad un consumo maggiore di quello che si avrebbe in mancanza di questa pubblicità, ritengo che sarebbe estremamente difficile estendere questo ragionamento a tutti i settori dei mezzi di comunicazione.
59. Il giudice nazionale ha fornito una copia dell'edizione di Gourmet in esame. Si tratta di una rivista dedicata principalmente alla gastronomia e alle bevande e che contiene, tra l'altro, un editoriale, che sembra perfettamente legale, sulle bevande alcoliche. Oltre alle tre pagine interamente occupate dalla pubblicità delle quali l'Ombudsman per i consumatori si lamenta, vi si possono trovare un articolo di sette pagine sulle birre forti, con tanto di fotografie delle etichette, un articolo di tre pagine sugli alcolici e cinque pagine di note sulla degustazione di vini, oltre ad altri riferimenti di minore importanza. A prescindere dal fatto che l'edizione per abbonati ed il supplemento possano essere considerati pubblicazioni per professionisti agli effetti della normativa svedese, mi sembra estremamente difficile che la presenza della pubblicità commerciale possa spingere un lettore - che si presume abbia deciso coscientemente di leggere la rivista, a meno che non la si trovi facilmente nelle sale d'attesa dei dentisti - ad un consumo di alcol maggiore rispetto a quanto ne avrebbe consumato dopo aver semplicemente letto il contenuto editoriale.
60. Infatti, si può ragionevolmente ritenere che chi acquista pubblicazioni di questo tipo si trovi in una posizione paragonabile a quella di chi acquista alcol o a quella di chi richiede espressamente materiale pubblicitario ad un produttore - situazioni che sono entrambe escluse dall'applicazione del divieto di pubblicità commerciale. La ratio di queste eccezioni consiste nel fatto che, in queste situazioni, l'eventuale effetto prodotto dal materiale pubblicitario sarà più facilmente quello di portare ad un cambiamento di marca che ad un aumento del consumo, e penso che lo stesso ragionamento possa essere applicato nel caso in cui qualcuno abbia scelto di leggere una pubblicazione dedicata in buona parte alle bevande alcoliche.
61. La mia opinione, secondo la quale il divieto di pubblicità commerciale è inefficace nel raggiungere lo scopo per il quale è stato espressamente adottato - e quindi è eccessivo e non giustificabile in base all'art. 36 del Trattato CE - nei limiti in cui si applichi ad alcuni settori dei mezzi di comunicazione, ed in particolare alla stampa specializzata nella gastronomia e nel vino, è suffragata da alcuni degli altri elementi sottolineati dalla GIP e dalla Commissione.
62. La mancanza di ogni tipo di divieto nella pubblicità «editoriale» mi sembra indebolire considerabilmente l'efficacia di un divieto di pubblicità commerciale. Da un lato, la pubblicità commerciale deve in ogni caso essere particolarmente moderata; dall'altro la prosa dei giornalisti che scrivono di bevande alcoliche a volte tende al lirismo. Inoltre, i commenti editoriali possono avere agli occhi del lettore un'autorità maggiore rispetto alla pubblicità commerciale. L'efficacia è ulteriormente indebolita dal fatto che - da quanto è stato riferito nel corso dell'udienza - in Svezia sono in vendita pubblicazioni straniere contenenti pubblicità di bevande alcoliche, alcune delle quali sono inserite dalla Vin & Sprit, l'impresa che produce alcol di proprietà dallo Stato svedese, per i suoi prodotti.
63. In ogni caso, bisogna tener presente che - e si tratta di un aspetto che deve essere esaminato del giudice nazionale - la normativa svedese in esame può forse essere interpretata in modo tale che la sua applicazione nel caso di specie non risulti sproporzionata e che quindi sia conforme al diritto comunitario. Questo risultato può essere ottenuto considerando Gourmet alla stregua di una rivista professionale oppure considerando che i suoi acquirenti si trovino nella stessa situazione di chi ha richiesto materiale pubblicitario.
- Conclusione
64. Per questi motivi, ritengo che, alla luce degli artt. 30 e 36 del Trattato CE, un divieto, imposto da uno Stato membro, di pubblicità commerciale delle bevande alcoliche direttamente al pubblico costituisca una misura equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni; ciò nonostante tale divieto può essere giustificato da motivi di tutela della salute e della vita delle persone a condizione che lo scopo perseguito non possa essere raggiunto con la stessa efficacia da misure che siano meno restrittive del commercio intracomunitario; risulta tuttavia che - cosa che dovrà essere accertata dal giudice nazionale alla luce di fattori specifici alla situazione nazionale - l'obiettivo svedese di ridurre il consumo di alcol potrebbe essere raggiunto con pari efficacia da misure meno restrittive rispetto ad un divieto imposto a tutta la pubblicità di questo tipo, su ogni mezzo di informazione, in particolare nei limiti in cui venga esteso ai periodici dedicati alla gastronomia e alle bevande.
L'art. 59 del Trattato CE
- Ambito di applicazione dell'articolo
65. L'art. 59 vieta ogni restrizione alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità nei confronti dei soggetti stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione.
66. La restrizione che rileva nel caso di specie riguarda la libertà della GIP di fornire il servizio consistente nel mettere spazi per la pubblicità commerciale a disposizione degli inserzionisti di bevande alcoliche stabiliti in altri Stati membri.
67. Tanto basta perché l'art. 59 trovi applicazione. Sebbene sia necessario che il servizio sia caratterizzato da un elemento transnazionale , la pretesa restrizione non deve necessariamente riguardare la pubblicità di bevande alcoliche prodotte in altri Stati membri - infatti, a questi fini, il prodotto pubblicizzato può addirittura essere un prodotto puramente svedese.
68. Non è nemmeno rilevante sapere se la GIP abbia effettivamente messo a disposizione di clienti stabiliti al di fuori della Svezia degli spazi pubblicitari. Nella causa principale, l'Ombudsman per i consumatori ha richiesto che venga inibito, a pena di ammenda, alla GIP di pubblicare pubblicità commerciale per le bevande alcoliche. L'identità delle persone che hanno acquistato spazi pubblicitari nel numero 4 dell'edizione per abbonati di Gourmet, che sembra essere all'origine della causa a qua, è quindi irrilevante. La questione consiste nel decidere se possa essere impedito alla GIP di offrire questi servizi in futuro, e la GIP desidera chiaramente poter offrire questo servizio ad inserzionisti stabiliti in altri Stati membri. Come la Corte ha avuto modo di decidere nella sentenza Alpine Investment , la libera prestazione dei servizi diverrebbe illusoria se normative nazionali potessero liberamente ostacolare le offerte di servizi e l'applicabilità dell'art. 59 non può quindi essere subordinata alla preesistenza di un destinatario determinato.
69. Dunque, a mio parere è chiaro che una regolamentazione in base alla quale si può impedire ad un editore di offrire spazi pubblicitari ad inserzionisti stabiliti in altri Stati membri restringe la sua libertà di fornire servizi transfrontalieri. La stessa restrizione presumibilmente incide sulle agenzie pubblicitarie stabilite nella Comunità che intendano fornire ai produttori di bevande alcoliche servizi pubblicitari nella stampa periodica svedese.
70. Il governo norvegese e la Commissione hanno suggerito che una regolamentazione di questo tipo, per rientrare nell'ambito di applicazione del divieto stabilito dall'art. 59, deve comunque discriminare fra l'offerta di servizi fatta agli inserzionisti stabiliti nello Stato dell'editore e quelli stabiliti in altri Stati membri, e hanno sottolineato che nel caso di specie non sembra esserci alcuna discriminazione di questo tipo.
71. Sebbene io sia d'accordo sul fatto che non vi sia alcuna prova che il divieto in esame colpisca l'offerta di servizi transfrontalieri in modo diverso rispetto all'offerta di servizi in Svezia, non ritengo che una simile discriminazione sia richiesta perché vi sia una violazione dell'art. 59. Risulta da una giurisprudenza costante che l'art. 59 proibisce «qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri allorché essa sia tale da vietare, da ostacolare o da rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi» . Inoltre, risulta chiaramente dalla sentenza Alpine Investments che il divieto si applica sia alle restrizioni poste dallo Stato di origine che a quelle poste dallo Stato di destinazione delle prestazioni di servizio, e che nello stabilire l'esistenza di una restrizione alla libertà di fornire servizi transfrontalieri non esiste una eccezione analoga a quella stabilita dalla sentenza Keck e Mithouard.
72. In queste circostanze, non ho difficoltà nel concludere che il divieto in esame rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 59.
- Libertà di espressione
73. In udienza sia il governo svedese che la Commissione hanno affermato che la pubblicità editoriale è protetta dal diritto alla libertà di espressione. Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, anche la pubblicità commerciale rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, che garantisce ad ognuno la libertà di espressione . Questo aspetto della causa non è stato discusso davanti alla Corte e non ritengo che sia necessario analizzarlo per giungere ad una soluzione nel caso di specie.
74. In ogni caso, l'esistenza di una qualsiasi ingerenza sul diritto fondamentale degli inserzionisti alla libertà di espressione (che può essere giustificata per ragioni analoghe a quelle che possono essere invocate in relazione alla restrizione della libertà di fornire servizi, e che esaminerò più avanti) può significare solo che l'incompatibilità con l'art. 59 del Trattato CE deve essere presa in considerazione con particolare serietà.
- Giustificazione per motivi di sanità pubblica
75. L'art. 56, n. 1, del Trattato CE, che in forza dell'art. 66 si applica alle materie regolate dall'art. 59, stabilisce un'eccezione simile a quella contenuta nell'art. 36 in materia di restrizioni alla libera circolazione delle merci: l'art. 59 lascia impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni legislative «che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».
76. Il testo dell'articolo in esame sembra permettere una tale giustificazione solo per le regole che siano espressamente o deliberatamente discriminatorie e non per quelle che si applicano indistintamente alle forniture di servizi nazionali o transfrontaliere, e tuttavia anche queste ultime rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 59.
77. In ogni caso, sarebbe assurdo se si potesse giustificare per ragioni di salute pubblica una regola che prevede un trattamento specifico per i cittadini di altri Stati membri e non una che è applicabile indistintamente ma che in ogni caso restringe la possibilità di offrire servizi tranfrontalieri.
78. Infatti, in parallelo a quella che è stata definita, a partire dalla sentenza Cassis de Dijon , la giurisprudenza della «rule of reason» nell'ambito della libera circolazione delle merci, la Corte ha sviluppato un criterio giudiziale in base al quale una restrizione non discriminatoria della libertà di fornire servizi può sfuggire al divieto di cui all'art. 59 del Trattato CE se è oggettivamente giustificata dal perseguimento di un interesse pubblico legittimo. Così, nella sentenza Alpine Investments, ad esempio, - un altro caso riguardante una restrizione che colpiva i potenziali fornitori di servizi stabiliti nello Stato che l'aveva imposta - la Corte non ha esitato nell'esaminare se il divieto, che aveva giudicato non discriminatorio, potesse essere giustificato da un motivo imperativo di interesse pubblico .
79. A questo proposito, l'obbiettivo di limitare il consumo di alcol è, ancora una volta, chiaramente, una questione di interesse pubblico tale da poter giustificare alcune restrizioni alla libertà di fornire servizi. Inoltre, restrizioni della pubblicità sono già state considerate dalla Corte come giustificabili per motivi di interesse pubblico .
80. Ancora una volta, restrizioni di questo tipo devono, per essere giustificate, essere atte a garantire il conseguimento dello scopo con esse perseguito e non possono eccedere quanto necessario a tal fine . Per le ragioni che ho precedentemente esposto nella mia analisi della situazione alla luce dell'art. 36 del Trattato CE, ritengo che, visto nel contesto generale, un divieto di pubblicità commerciale delle bevande alcoliche in ogni pubblicazione rivolta al grande pubblico ecceda quanto necessario al raggiungimento dello scopo prefisso dalle autorità svedesi.
Conclusione
81. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, sono del parere che la Corte dovrebbe risolvere le questioni sollevate dal Tingsrätt di Stoccolma nel modo seguente:
Una disposizione nazionale che vieti la pubblicità commerciale delle bevande alcoliche direttamente al grande pubblico costituisce una misura equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni di tali bevande, in quanto tale proibita dall'art. 30 del Trattato CE, ed una restrizione della libertà di fornire servizi pubblicitari transfrontalieri, in quanto tale vietata dall'art. 59. Una simile disposizione può essere giustificata in ragione del suo scopo di tutela della salute e della vita delle persone dai pericoli di un consumo eccessivo di alcol, ma solo nei limiti in cui questo scopo non possa essere raggiunto con la stessa efficacia mediante misure meno restrittive. Un divieto che si applica alla pubblicità commerciale in periodici che siano per la maggior parte e del tutto legittimamente dedicati alle bevande alcoliche è in via di principio inutile ed inefficace per il raggiungimento di questo scopo, e quindi non può essere giustificato.
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