Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1 Trasporti - Trasporti marittimi - Accordo di ripartizione dei carichi tra uno Stato membro e un paese terzo - Obbligo di adeguare un accordo esistente prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 4055/86 - Inosservanza - Obbligo dello Stato membro di denunciare tale accordo - Violazione - Giustificazione fondata sull'esistenza di una situazione politica difficile nel paese terzo - Inammissibilità
[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE); regolamento (CEE) del Consiglio n. 4055/86, artt. 3 e 4, n. 1]
2 Accordi internazionali - Accordi degli Stati membri - Accordi precedenti il Trattato CE - Diritti degli Stati terzi ed obblighi degli Stati membri - Obbligo di rimuovere le eventuali incompatibilità tra un accordo precedente ed il Trattato - Portata
[Trattato CE, art. 234 (divenuto, in seguito a modifica, art. 307 CE)]
Massima
1 Qualora uno Stato membro non sia riuscito a procedere, entro i termini previsti dal regolamento n. 4055/86 che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi, alla modifica in via diplomatica di un accordo bilaterale concluso con un paese terzo prima dell'adesione del detto Stato membro alle Comunità e contenente stipulazioni in materia di ripartizione dei carichi incompatibili con il detto regolamento, incombe allo stesso denunciare tale accordo, nei limiti in cui la denuncia di quest'ultimo sia consentita dal diritto internazionale.
A questo proposito, l'esistenza di una situazione politica difficile nel paese terzo che è controparte dell'accordo non può giustificare la persistenza di un inadempimento da parte di uno Stato membro agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato.
(v. punti 40, 48)
2 L'art. 234, primo comma, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 307, primo comma, CE) è volto a precisare, conformemente ai principi del diritto internazionale, che l'applicazione del Trattato non pregiudica l'impegno assunto dallo Stato membro interessato di rispettare i diritti dei paesi terzi derivanti da una convenzione antecedente e di attenersi agli obblighi corrispondenti. Tuttavia, nel quadro del secondo comma dell'art. 234 se è pur vero che spetta agli Stati membri scegliere le misure idonee da adottare, nondimeno incombe ai medesimi l'obbligo di eliminare le incompatibilità esistenti tra una convenzione precomunitaria e il Trattato. Non può quindi escludersi che uno Stato membro debba procedere alla denuncia di un accordo, quando incontri difficoltà che ne rendano impossibile la modifica.
A questo proposito, l'argomento secondo cui tale denuncia implicherebbe uno sproporzionato accantonamento degli interessi connessi alla politica estera dello Stato membro interessato rispetto all'interesse comunitario non può essere accolto. Infatti, l'equilibrio tra gli interessi connessi con la politica estera di uno Stato membro e l'interesse comunitario trova la sua espressione nel citato art. 234 del Trattato, laddove tale disposizione, da un lato, consente a uno Stato membro di disapplicare una norma comunitaria al fine di rispettare i diritti dei paesi terzi derivanti da una convenzione antecedente e di osservare i propri obblighi corrispondenti e, dall'altro, affida al medesimo Stato membro la scelta dei mezzi idonei al fine di rendere l'accordo di cui trattasi compatibile con il diritto comunitario.
(v. punti 53, 58-59)
Parti
Nella causa C-84/98,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor A. Caeiro, consigliere giuridico principale, dal signor B. Mongin e dalla signora M. Afonso, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro del medesimo servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica portoghese, rappresentata dal signor L. Fernandes, direttore del servizio giuridico della direzione generale delle Comunità europee presso il Ministero degli Affari esteri, e dalla signora M.L. Duarte, consigliere giuridico presso la medesima direzione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'ambasciata del Portogallo, 33, allée Scheffer,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica portoghese, non avendo proceduto né alla denuncia né all'adeguamento dell'accordo in materia di marina mercantile concluso con la Repubblica di Jugoslavia, accordo approvato con decreto 28 giugno 1979, n. 74/81, entrato in vigore il 19 maggio 1981, in modo da consentire uguali possibilità di accesso libero e non discriminatorio dei cittadini della Comunità alle quote di carico destinate alla Repubblica portoghese, ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1986, n. 4055, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi (GU L 378, pag. 1), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 3 e 4, n. 1, del regolamento medesimo,
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward (relatore), L. Sevón e R. Schintgen, presidenti di sezione, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm e M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: J. Mischo
cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 14 settembre 1999,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 20 ottobre 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 27 marzo 1998, la Commissione delle Comunità europee ha proposto un ricorso, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), diretto a far dichiarare che la Repubblica portoghese, non avendo proceduto né alla denuncia né all'adeguamento dell'accordo in materia di marina mercantile concluso con la Repubblica di Jugoslavia, accordo approvato con decreto 28 giugno 1979, n. 74/81, entrato in vigore il 19 maggio 1981 (in prosieguo: l'«accordo contestato»), in modo da consentire uguali possibilità di accesso libero e non discriminatorio dei cittadini della Comunità alle quote di carico destinate alla Repubblica portoghese, ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1986, n. 4055, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi (GU L 378, pag. 1), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 3 e 4, n. 1, del regolamento medesimo.
2 La Repubblica federale di Jugoslavia ha subìto, rispetto alla configurazione esistente al momento della conclusione dell'accordo contestato, uno smembramento. La Repubblica di Croazia e la Repubblica di Slovenia sono state riconosciute di concerto dagli Stati membri il 15 gennaio 1992. La Repubblica della Bosnia-Erzegovina è stata riconosciuta il 7 aprile 1992. L'ex Repubblica jugoslava di Macedonia è stata riconosciuta dagli Stati membri, ad eccezione della Repubblica ellenica, nel 1993.
3 A seguito dello smembramento della Repubblica federale di Jugoslavia, le autorità portoghesi hanno deciso di avviare contatti con ognuno dei detti paesi terzi al fine di procedere alla modifica dell'accordo contestato.
4 Per quanto attiene alla Repubblica di Slovenia, la Commissione ha riconosciuto, all'udienza, che la modifica necessaria era stata oggetto di un accordo tra il detto paese terzo e la Repubblica portoghese.
Il contesto normativo comunitario
5 L'art. 234 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 307 CE) così recita:
«Le disposizioni del presente Trattato non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente all'entrata in vigore del Trattato stesso, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall'altra.
Nella misura in cui tali convenzioni sono incompatibili col presente Trattato, lo Stato o gli Stati membri interessati ricorrono a tutti i mezzi atti ad eliminare le incompatibilità constatate. Ove occorra, gli Stati membri si forniranno reciproca assistenza per raggiungere tale scopo, assumendo eventualmente una comune linea di condotta.
Nell'applicazione delle convenzioni di cui al primo comma, gli Stati membri tengono conto del fatto che i vantaggi consentiti nel presente Trattato da ciascuno degli Stati membri costituiscono parte integrante dell'instaurazione della Comunità e sono, per ciò stesso, indissolubilmente connessi alla creazione di istituzioni comuni, all'attribuzione di competenze a favore di queste ultime e alla concessione degli stessi vantaggi da parte di tutti gli altri Stati membri».
6 Il regolamento n. 4055/86 contiene le seguenti disposizioni:
Articolo 1, n. 1:
«La libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi è applicabile ai cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi».
Articolo 2
«In deroga all'articolo 1, le restrizioni nazionali unilaterali esistenti anteriormente al 1_ luglio 1986 per il trasporto di determinate merci, interamente o parzialmente riservate a navi battenti bandiera nazionale sono gradualmente ritirate in base al seguente calendario, non oltre:
- per il trasporto tra Stati membri mediante navi battenti bandiera di uno Stato membro: il 31 dicembre 1989,
- per il trasporto tra Stati membri e paesi terzi mediante navi battenti bandiera di uno Stato membro: il 31 dicembre 1991,
- per il trasporto tra Stati membri e Stati membri e paesi terzi mediante altre navi: il 1_ gennaio 1993».
Articolo 3:
«Le clausole in materia di ripartizione dei carichi contenute in accordi bilaterali esistenti, conclusi dagli Stati membri con paesi terzi, sono gradualmente ritirate o adattate in conformità dell'articolo 4».
Articolo 4, n. 1:
«Le clausole esistenti in materia di ripartizione dei carichi, non ritirate gradualmente conformemente all'articolo 3, vengono adattate in conformità della legislazione comunitaria, in particolare:
a) per quanto riguarda i traffici soggetti al codice di comportamento per le conferenze di linea della Nazioni Unite, essi debbono attenersi a detto codice e agli obblighi prescritti agli Stati membri dal regolamento (CEE) n. 954/79;
b) per quanto riguarda i traffici non soggetti al codice di comportamento per le conferenze di linea delle Nazioni Unite, gli accordi vengono adattati al più presto e comunque anteriormente al 1_ gennaio 1993 in modo da garantire a tutti i cittadini della Comunità un accesso equo, libero e non discriminatorio, come definito nell'articolo 1, alle quote di carico spettanti agli Stati membri interessati».
7 Il regolamento n. 4055/86 è entrato in vigore, ai sensi dell'art. 12 del medesimo, il 1_ gennaio 1987.
L'accordo contestato
8 L'accordo contestato è entrato in vigore il 19 maggio 1981, vale a dire diversi anni prima dell'adesione della Repubblica portoghese alle Comunità, avvenuta il 1_ gennaio 1986.
9 L'art. 3, secondo comma, dell'accordo contestato così recita:
«Le imprese di navigazione delle due parti contraenti possiedono gli stessi diritti con riguardo al trasporto dei carichi nei traffici bilaterali tra i porti dei rispettivi paesi».
10 L'art. 13, terzo comma, del detto accordo prevede quanto segue:
«Il presente accordo continuerà a rimanere in vigore per i dodici mesi successivi alla data di notificazione della decisione di una delle parti contraenti di denunciare l'accordo medesimo».
11 L'accordo contestato riserva il trasporto dei carichi tra le parti contraenti alle navi battenti bandiera di una delle parti o alle navi gestite da persone o imprese di nazionalità di una delle parti medesime. In tale modo, le navi gestite da cittadini di altri Stati membri sono escluse dal traffico oggetto dell'accordo.
La fase precontenziosa del procedimento
12 Ritenendo che le clausole di ripartizione dei carichi contenute nell'accordo contestato ricadessero nella sfera di applicazione delle disposizioni del regolamento n. 4055/86, in particolare dell'art. 4, n. 1, e che avrebbero dovuto essere modificate al fine di essere rese conformi con il regolamento medesimo, la Commissione inviava alla Repubblica portoghese varie lettere.
13 In risposta a una lettera della Commissione 30 luglio 1993, le autorità portoghesi facevano presente, con lettera 28 ottobre 1993, che i contatti diplomatici avviati con i nuovi paesi non avevano ancora avuto esito favorevole. Le dette autorità ricordavano che il governo portoghese provvedeva, nella pratica, a rispettare le disposizioni del regolamento n. 4055/86 non facendo valere alcuna delle clausole di ripartizione dei carichi previste nell'accordo contestato.
14 In data 28 marzo 1994 la Commissione inviava alla Repubblica portoghese una lettera di diffida.
15 Il governo portoghese riconosceva, nella propria risposta 21 giugno 1994, la necessità di modificare l'accordo contestato. Esso faceva inoltre presente di avere già avviato a tal fine le necessarie procedure che, secondo le sue previsioni, si sarebbero concluse entro breve termine.
16 La Commissione, considerato che l'accordo contestato non era stato né modificato né denunciato nel termine da essa fissato, emanava, in data 6 dicembre 1995, un parere motivato con cui invitava la Repubblica portoghese, ai sensi delle disposizioni dell'art. 169 del Trattato, ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi al parere medesimo entro il termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica.
17 Con lettera 8 settembre 1997 le autorità portoghesi facevano presente di aver deciso, a seguito dello smembramento della Repubblica federale di Jugoslavia, di avviare contatti con le singole repubbliche nelle quali si era diviso il paese e di aver trasmesso alle autorità di tali repubbliche, ai fini della modifica dell'accordo contestato, una nota contenente la proposta delle autorità portoghesi stesse in merito alle modifiche da apportare. Nella detta nota il governo portoghese sottolineava parimenti l'urgenza presentata dalla necessità di modificare l'accordo.
18 Le autorità portoghesi comunicavano successivamente alla Commissione di essere in attesa di risposta da parte delle amministrazioni dei paesi precedentemente appartenenti alla ex Repubblica federale di Jugoslavia.
19 Con lettera 3 dicembre 1997 la Repubblica portoghese trasmetteva alla Commissione tutte le informazioni disponibili in merito ai risultati ottenuti.
20 Constatata l'assenza di modifiche concrete all'accordo contestato, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.
Argomenti delle parti
21 La Commissione rileva che il regolamento n. 4055/86 mira a garantire la libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra gli Stati membri e tra gli Stati membri e i paesi terzi. L'accordo contestato riserva il trasporto dei carichi tra gli Stati contraenti alle navi battenti bandiera di uno di essi o a quelle gestite da persone o imprese di nazionalità di uno dei medesimi. Ne consegue che le navi gestite da soggetti di nazionalità di altri Stati membri sono escluse dal traffico oggetto del detto accordo. La Commissione ritiene conseguentemente che tale accordo avrebbe dovuto essere modificato in modo da essere reso conforme al regolamento n. 4055/86, in particolare all'art. 4, n. 1, del medesimo.
22 La Commissione rileva, in proposito, che l'art. 2 del regolamento n. 4055/86 fissa le date entro le quali deve procedersi all'adeguamento degli accordi, disciplinando in tal modo in concreto le uniche deroghe alla libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo prevista dall'art. 1, n. 1, del regolamento stesso.
23 Ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 4055/86, per quanto riguarda i traffici non soggetti al codice di comportamento per le conferenze di linea delle Nazioni Unite, l'accordo doveva essere adeguato nel più breve tempo possibile e, in ogni caso, anteriormente al 1_ gennaio 1993. Per quanto attiene ai traffici soggetti al codice di comportamento delle conferenze di linea delle Nazioni Unite di cui all'art. 4, n. 1, lett. a), del detto regolamento, nessun termine era concesso per procedere agli adeguamenti.
24 Considerato che il codice di comportamento è entrato in vigore, con riguardo alla Repubblica federale di Jugoslavia, solamente il 6 ottobre 1983 e, con riguardo alla Repubblica portoghese, il 13 dicembre 1990, la Commissione sostiene che le disposizioni di cui all'art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 4055/86 potevano trovare applicazione, con riguardo all'accordo stesso, solamente a decorrere da tale ultima data. Gli adeguamenti avrebbero dovuto essere quindi compiuti entro il 13 dicembre 1990.
25 La Commissione ritiene, tuttavia, che indipendentemente dal fatto che i traffici siano o meno disciplinati dall'art. 4, n. 1, lett. a) o b), del regolamento n. 4055/86, il termine entro il quale si sarebbe dovuto procedere all'adeguamento dell'accordo contestato è già scaduto da molto tempo. Essa deduce che il tempo trascorso dall'entrata in vigore del menzionato regolamento è stato più che sufficiente per poter procedere alla modifica dell'accordo o, quale ultima ratio, alla sua denuncia e affinché la Repubblica portoghese potesse adempiere ai suoi obblighi.
26 Il governo portoghese non contesta che le clausole di ripartizione dei carichi contenute nell'accordo contestato richiedano, per effetto degli artt. 3 e 4 del regolamento n. 4055/86, una modifica del loro tenore e sottolinea di essersi adoperato, con tutti i mezzi diplomatici a sua disposizione, per spingere le autorità dei paesi terzi ad accettare tale modifica. Il governo portoghese ha inoltre deciso di non far valere, nelle more del completamento delle procedure diplomatiche di revisione dell'accordo, le clausole di ripartizione dei carichi.
27 Il detto governo sostiene che, considerato che la Repubblica federale di Jugoslavia ha cessato di esistere, la Commissione avrebbe dovuto adeguare la propria domanda a tale nuova realtà.
28 Secondo il governo portoghese, il ricorso per inadempimento sarebbe prematuro, in considerazione dell'avanzamento dei negoziati con i quattro paesi interessati.
29 Inoltre, la domanda della Commissione sarebbe viziata dall'assenza di fondamento normativo poiché non fa riferimento all'art. 234 del Trattato. La motivazione di una domanda diretta alla modifica o alla denuncia di una convenzione conclusa anteriormente all'adesione alle Comunità (in prosieguo: la «convenzione precomunitaria») dovrebbe necessariamente fondarsi sul contesto normativo garantito da tale disposizione.
30 Il governo portoghese ritiene che, alla luce del tenore dell'art. 234 del Trattato, nessun inadempimento possa essergli contestato. Infatti, laddove si tratti di convenzioni precomunitarie che, in tutto o in parte, risultino in contrasto con il Trattato CE o con i diritti dal medesimo derivanti, l'art. 234, secondo comma, del Trattato obbligherebbe gli Stati membri a ricorrere a tutti i mezzi atti al fine di eliminare il contrasto tra le disposizioni della convenzione e quelle comunitarie. Il detto articolo non imporrebbe tuttavia un obbligo di risultato, nel senso di esigere dagli Stati medesimi, indipendentemente dalle conseguenze giuridiche e dal prezzo politico, l'eliminazione dell'incompatibilità constatata.
31 Il governo portoghese sostiene che il secondo comma dell'art. 234 del Trattato deve essere letto in connessione con il precedente primo comma, ragion per cui occorrerebbe procedere all'eliminazione delle incompatibilità con modalità tali da incidere nella misura minore possibile sui diritti dei paesi terzi che siano contraenti di una convenzione precomunitaria, pur garantendo la piena efficacia del diritto comunitario.
32 Se l'art. 234, secondo comma, del Trattato obbligasse gli Stati membri a denunciare la convenzione precomunitaria, nell'ipotesi in cui il tentativo diplomatico di modificazione delle clausole incompatibili fallisse o si rivelasse molto difficile, l'ultimo periodo della disposizione medesima sarebbe privo di senso. Infatti, per procedere alla denuncia di una convenzione precomunitaria, lo Stato membro non avrebbe bisogno né dell'aiuto né dell'assistenza degli altri Stati membri, in quanto si tratterebbe di un atto di volontà unilaterale.
33 Secondo il governo portoghese, l'ipotesi di un obbligo di procedere alla denuncia di un accordo ai sensi dell'art. 234, secondo comma, del Trattato non potrebbe che ricorrere solo eccezionalmente e in situazioni estreme. Pertanto, trattandosi di un atto che, in linea di principio, fa sorgere una responsabilità internazionale, la denuncia risulterebbe giustificata solamente in presenza di due condizioni, vale a dire la totale incompatibilità tra la disposizione della convenzione precomunitaria e il diritto comunitario nonché l'impossibilità di salvaguardare l'interesse comunitario in materia mediante strumenti politici o di diversa natura.
34 Nella specie, la seconda condizione non sarebbe soddisfatta: gli accordi in materia di ripartizione dei carichi che occorrerebbe modificare sarebbero già disapplicati e, conseguentemente, la loro portata formale non inciderebbe sull'interesse comunitario con riguardo alla piena ed effettiva realizzazione della libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti marittimi.
35 Si potrebbe esigere la denuncia dell'accordo solamente nel caso in cui risultasse evidente che il paese terzo non intendesse rinegoziarlo. Le difficoltà incontrate nella modifica dell'accordo derivanti da ragioni politiche o di altro genere non costituirebbero motivo sufficiente per imporre la denuncia.
36 Peraltro, la situazione delicata in cui tali nuovi paesi terzi si troverebbero nell'ambito della comunità internazionale e, soprattutto, la rilevanza delle priorità e delle linee di azione strategica definite nel quadro della politica estera e di sicurezza comune renderebbero inopportuna qualsiasi decisione unilaterale di denuncia dell'accordo contestato.
37 Secondo il governo portoghese, la denuncia costituirebbe un mezzo sproporzionato per il conseguimento dell'obiettivo previsto dall'art. 234, secondo comma, del Trattato e implicherebbe un disconoscimento sproporzionato degli interessi connessi alla politica estera della Repubblica portoghese rispetto all'interesse comunitario che, in pratica, non subirebbe un pregiudizio reale ed effettivo. La denuncia produrrebbe effetti estremamente dannosi sulle relazioni diplomatiche, politiche ed economiche tra la Repubblica portoghese e i paesi terzi interessati.
Giudizio della Corte
38 Si deve rilevare, in limine, che la Commissione e la Repubblica portoghese concordano quanto al fatto che le clausole di ripartizione dei carichi contenute nell'accordo contestato richiedono una modifica dell'accordo stesso affinché quest'ultimo risulti compatibile con gli artt. 3 e 4 del regolamento n. 4055/86.
39 Si osserva che, nella specie, il governo portoghese non è riuscito a procedere, entro i termini previsti dal regolamento n. 4055/86, alla modifica dell'accordo contestato mediante il ricorso a strumenti diplomatici.
40 Si deve ricordare, al riguardo, che la Corte ha già avuto modo di affermare che, in presenza di una siffatta situazione, qualora la denuncia di un accordo di tal genere sia consentita dal diritto internazionale, incombe allo Stato membro interessato denunciare l'accordo medesimo (v., in tal senso, sentenza 14 settembre 1999, causa C-170/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-5493, punto 42).
41 Il governo portoghese contesta tuttavia l'esistenza di un inadempimento, essenzialmente per un quadruplice ordine di motivi.
42 In primo luogo, esso sostiene che, in considerazione dello smembramento della Repubblica federale di Jugoslavia, la Commissione avrebbe dovuto adeguare la propria domanda a tale nuova realtà.
43 Si deve ricordare, al riguardo, che, secondo costante giurisprudenza (sentenza 20 marzo 1997, causa C-96/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-1653, punto 22), il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione.
44 Nella specie, la Repubblica portoghese non ha fornito alcuna indicazione quanto ai motivi per i quali essa ritiene che il fatto che la Commissione non ha proceduto all'adeguamento della propria domanda a seguito dello smembramento della Repubblica federale di Jugoslavia avrebbe inciso, da un lato, sulla possibilità per la Repubblica portoghese stessa di conformarsi ai propri obblighi derivanti dal diritto comunitario e, dall'altro, sul proprio diritto di difesa.
45 Il governo portoghese fa valere, in secondo luogo, che l'azione della Commissione sarebbe prematura, in considerazione dello stato di avanzamento delle trattative con i paesi terzi interessati.
46 Si deve ricordare, a tal riguardo, che la Commissione, tenuto conto del suo ruolo di custode del Trattato, è la sola competente a decidere se sia opportuno iniziare un procedimento per la dichiarazione di un inadempimento (v. sentenza 11 agosto 1995, causa C-431/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2189, punto 22).
47 Il governo portoghese afferma, in terzo luogo, che la complessità della situazione sorta a seguito dello smembramento della Repubblica federale di Jugoslavia costituirebbe un fatto giustificativo.
48 Si deve rilevare, al riguardo, che l'esistenza di una situazione politica difficile in un paese terzo contraente, come nel caso di specie, non può giustificare la persistenza di un inadempimento da parte di uno Stato membro agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato (v. sentenza Commissione/Belgio, citata supra, punto 42).
49 Infine, il governo portoghese deduce, sostanzialmente, che, per quanto attiene alle convenzioni precomunitarie concluse tra uno Stato membro e un paese terzo, se è pur vero che l'art. 234 del Trattato impone l'obbligo di fare ricorso a tutti gli strumenti idonei ad eliminare il contrasto tra una norma della convenzione e una norma comunitaria, tale disposizione non potrebbe tuttavia restare insensibile alle conseguenze giuridiche ed ai costi politici derivanti da tale obbligo. Infatti, l'ipotesi dell'obbligo di denuncia ex art. 234 del Trattato sussisterebbe solamente a titolo eccezionale ed in casi estremi. A parere del governo medesimo, una siffatta denuncia implicherebbe uno sproporzionato accantonamento degli interessi connessi alla propria politica estera rispetto all'interesse comunitario. La Commissione avrebbe dovuto inoltre fare riferimento a tale disposizione nella motivazione della domanda avente ad oggetto la modifica o la denuncia di una convenzione precomunitaria.
50 Occorre quindi esaminare le circostanze in presenza delle quali uno Stato membro possa mantenere, richiamandosi a una convenzione precomunitaria conclusa con un paese terzo, misure in contrasto con il diritto comunitario.
51 Si deve ricordare, al riguardo, che l'art. 234 del Trattato dispone, al primo comma, che le disposizioni del Trattato non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse anteriormente all'entrata in vigore del Trattato tra uno o più Stati membri, da un lato, e uno o più Stati terzi, dall'altro. Il secondo comma della disposizione medesima pone tuttavia a carico degli Stati membri l'obbligo di ricorrere a tutti i mezzi atti ad eliminare le eventuali incompatibilità tra una convenzione di tal genere e il Trattato CE.
52 L'art. 234 del Trattato ha portata generale e si applica a qualsiasi convenzione internazionale, indipendentemente dal suo oggetto, che possa incidere sull'applicazione del Trattato (v. sentenze 14 ottobre 1980, causa 812/79, Burgoa, Racc. pag. 2787, punto 6, e 2 agosto 1993, causa C-158/91, Levy, Racc. pag. I-4287, punto 11).
53 Come emerge dalla menzionata sentenza Burgoa, l'art. 234, primo comma, del Trattato è volto a precisare, conformemente ai principi del diritto internazionale [v., al riguardo, l'art. 30, n. 4, lett. b), della convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati], che l'applicazione del Trattato CE non pregiudica l'impegno assunto dallo Stato membro interessato di rispettare i diritti dei paesi terzi derivanti da una convenzione antecedente e di attenersi agli obblighi corrispondenti.
54 Ne consegue che la Repubblica portoghese resta sempre tenuta a rispettare i diritti derivanti alla Repubblica federale di Jugoslavia dall'accordo contestato.
55 L'accordo contestato contiene tuttavia una clausola (art. 13) che prevede espressamente la possibilità per le parti contraenti di procedere alla sua denuncia, ragion per cui la denuncia da parte della Repubblica portoghese non violerebbe i diritti derivanti alla Repubblica federale di Jugoslavia dall'accordo medesimo.
56 Conseguentemente, il principio enunciato al primo comma dell'art. 234 del Trattato non incide sugli obblighi cui la Repubblica portoghese è soggetta per effetto degli artt. 3 e 4 del regolamento n. 4055/86.
57 Per quanto attiene all'argomento del governo portoghese secondo cui l'obbligo di ricorrere alla denuncia costituirebbe un obbligo eccezionale nell'ambito dell'art. 234 del Trattato, è sufficiente rilevare che, nella specie, l'obbligo incombente alla Repubblica portoghese trova il suo fondamento normativo non in tale disposizione del Trattato, bensì nelle disposizioni del regolamento n. 4055/86.
58 Si deve rilevare inoltre che, se è pur vero che nel quadro dell'art. 234 del Trattato spetta agli Stati membri scegliere le misure idonee da adottare, incombe sui medesimi nondimeno l'obbligo di eliminare le incompatibilità esistenti tra una convenzione precomunitaria e il Trattato CE. Non può quindi escludersi che uno Stato membro debba procedere alla denuncia di un accordo, quando incontri difficoltà che ne rendano impossibile la modifica.
59 Per quanto attiene all'argomento secondo cui tale denuncia implicherebbe uno sproporzionato accantonamento degli interessi connessi alla politica estera della Repubblica portoghese rispetto all'interesse comunitario, va precisato che l'equilibrio tra gli interessi connessi con la politica estera di uno Stato membro e l'interesse comunitario trova già espressione nell'art. 234 del Trattato, laddove tale disposizione consente a uno Stato membro di disapplicare una norma comunitaria al fine di rispettare i diritti dei paesi terzi derivanti da una convenzione antecedente e di osservare i propri corrispondenti obblighi. Tale articolo del Trattato affida parimenti agli Stati medesimi la scelta dei mezzi idonei al fine di rendere l'accordo di cui trattasi compatibile con il diritto comunitario.
60 Infine, per quanto riguarda l'assenza di fondamento normativo insita nell'omesso riferimento da parte della Commissione all'art. 234 del Trattato, è sufficiente rilevare che, nella specie, la domanda della Commissione è fondata sul regolamento n. 4055/86.
61 Ciò premesso, si deve dichiarare che la Repubblica portoghese, non avendo proceduto né alla denuncia né all'adeguamento dell'accordo contestato, in modo da consentire un accesso equo, libero e non discriminatorio dei cittadini della Comunità alle quote di carico destinate alla Repubblica portoghese, conformemente al regolamento n. 4055/86, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 3 e 4, n. 1, del regolamento medesimo.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
62 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica portoghese è rimasta soccombente e, avendone la Commissione chiesto la condanna, va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica portoghese, non avendo proceduto né alla denuncia né all'adeguamento dell'accordo sulla marina mercantile concluso con la Repubblica federale di Jugoslavia, in modo da consentire un accesso equo, libero e non discriminatorio dei cittadini della Comunità alle quote di carico destinate alla Repubblica portoghese, conformemente al regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1986, n. 4055, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 3 e 4, n. 1, del regolamento medesimo.
2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
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