Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Præjudicielle spørgsmål - Domstolens kompetence - begrænsninger - den nationale domstols kompetence - konstatering og vurdering af sagens faktiske omstændigheder - anvendelse af bestemmelser, som Domstolen har fortolket
(EF-traktaten, art. 177 (nu art. 234 EF))
2 Miljø - bortskaffelse af affald - direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156 - begrebet »midlertidig oplagring« af affald - form for håndtering af affald som omhandlet i artikel 1, litra d) - ikke omfattet
[Rådets direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 1, litra d), bilag II A, punkt D 15, bilag II B, punkt R 13)]
3 Miljø - bortskaffelse af affald - direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156 - forpligtelse for medlemsstaterne til at sørge for nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald - former for midlertidig oplagring - omfattet
(Direktiv 75/442, som ændret ved direktiv 91/156, art. 4)
Sammendrag
1 Under en sag i henhold til traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF), som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører bedømmelsen af faktiske omstændigheder under den nationale rets kompetence.
Domstolen har således ikke kompetence til at tage stilling til de faktiske omstændigheder i hovedsagen eller til at anvende de fællesskabsbestemmelser, den har fortolket, på nationale foranstaltninger eller situationer, da dette alene tilkommer den nationale ret.
2 Begrebet »midlertidig oplagring« har et andet indhold end begrebet »oplagring forud for ... [bortskaffelse] af affald« og henhører ikke under begrebet »håndtering« som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156.
Bilag II A, punkt D 15, og bilag II B, punkt R 13, i dette direktiv indebærer med udtalelsen om, at foranstaltninger med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald omfatter oplagring forud for bortskaffelse som omhandlet i disse bilag, bortset fra midlertidig oplagring, at midlertidig oplagring adskiller sig fra oplagring forud for bortskaffelse. Oplagring forud for bortskaffelse er således en form for bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald, mens dette udtrykkeligt ikke er tilfældet for midlertidig oplagring forud for indsamling.
Midlertidig oplagring går derfor forud for en form for håndtering og navnlig den håndtering, som indsamling af affald udgør, og er således en foranstaltning, der forbereder en af de nyttiggørelses- eller bortskaffelsesformer, der er nævnt henholdsvis i bilag II A, punkt D 1 - D 15, og bilag II B, punkt R 1 - R 13, i direktiv 75/442. Midlertidig oplagring forud for indsamlingen på produktionsanlægget må derfor defineres som en foreløbig foranstaltning med henblik på en form for håndtering af affald som omhandlet i direktivets artikel 1, litra d).
3 De kompetente nationale myndigheder er for så vidt angår foranstaltninger med henblik på midlertidig oplagring af affald forpligtet til at påse, at forpligtelserne ifølge artikel 4 i direktiv 75/442 om affald, som ændret ved direktiv 91/156, der pålægger medlemsstaterne at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for bl.a. at sikre nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald, opfyldes.
For så vidt som selv midlertidigt oplagret affald kan forvolde alvorlige miljøskader, må bestemmelserne i denne artikel, der har til formål at iværksætte forsigtighedsprincippet, antages også at finde anvendelse på midlertidig oplagring. Selv om det er korrekt, at virksomheder, der besidder affald, og som midlertidigt oplagrer dette, ikke efter bestemmelserne herom i direktiv 75/442 skal lade sig registrere eller indhente tilladelse, er det dog sikkert, at enhver form for oplagring, der sker midlertidigt eller forud for bortskaffelse, som f.eks. de former for håndtering af affald, der er omhandlet i artikel 1, litra d), i dette direktiv, skal ske under iagttagelse af forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, som artikel 4 i direktiv 75/442 har til formål at iværksætte.
Parter
I de forenede sager C-175/98 og C-177/98,
angående anmodninger, som Pretura di Udine (Italien) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende straffesager mod
Paolo Lirussi (sag C-175/98)
og
Francesca Bizzaro (sag C-177/98)
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32), samt af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20), som ændret ved Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 (EFT L 168, s. 28),
har
DOMSTOLEN
(Fjerde Afdeling)
sammensat af J.L. Murray som fungerende formand for Fjerde Afdeling og dommerne H. Ragnemalm (refererende dommer) og R. Schintgen,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat, F. Quadri
- den tyske regering ved afdelingschef E. Röder og kontorchef C.-D. Quassowski, begge Forbundsøkonomiministeriet, som befuldmægtigede
- den nederlandske regering ved stedfortrædende juridisk konsulent J.G. Lammers, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget
- den østrigske regering ved ambassadør F. Cede, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Ström, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, bistået af advokat G.M. Roberti, Napoli,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 6. maj 1999 af den italienske regering og af Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 16. september 1999,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved to kendelser af 20. april 1998, indgået til Domstolen den 11. maj 1998, har Pretura di Udine i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt Domstolen fire præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), samt af Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20), som ændret ved Rådets direktiv 94/31/EF af 27. juni 1994 (EFT L 168, s. 28, herefter »direktiv 91/689«).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under straffesager mod Lirussi og Bizzaro, der står tiltalt for at have oplagret affald på ulovlig måde.
3 Lirussi driver et bilværksted og Bizzaro et renseri i Udine-området (Italien). De har begge fra Assessore Regionale all'Ambiente (den regionale miljødirektør) fået tilladelse til midlertidig oplagring af giftigt og farligt affald, der stammer fra deres virksomheder, og som for Lirussi's vedkommende består af blyholdige batterier og for Bizzaro's vedkommende af slam fremkommet ved udskilning fra en renserimaskine.
4 Lirussi fik en tilladelse for fem år med virkning fra den 1. april 1992 og for højst 0,1 ton affald. Tilladelsen ophørte den 1. april 1997, idet Lirussi meddelte, at lageret snarest ville blive lukket og anmodede om tilbagetrækning af tilladelsen, da værkstedet skulle udlejes. Under en kontrol på Lirussi's værksted den 8. april og den 21. maj 1997, fandtes 160 kg blyholdige batterier, der var blevet oplagret på virksomheden, efter at tilladelsen var ophørt.
5 Tilladelsen til Bizzaro af 9. august 1994 gav ret til oplagring af højst 50 kg affald. Ved en kontrol på renseriet konstateredes på den ene side, at den midlertidige oplagring var begyndt den 6. juni 1994, dvs. henved to måneder før tilladelsen blev givet, og på den anden side, at Bizzaro havde oplagret en større mængde affald end tilladt.
6 Under de straffesager, der er blevet indledt mod Lirussi og Bizzaro, har anklagemyndigheden gjort opmærksom på, at den ikke-tilladte oplagring, tiltalen vedrører, i begge de tiltaltes tilfælde kan anses for »midlertidig oplagring« som omhandlet i den italienske lovgivning og som sådan for en oplagring, der ikke kræver tilladelse, i det omfang der ikke dermed er sket en overtrædelse af de frister og maksimumsmængder, der gælder herfor.
7 Selv om det således er anklagemyndighedens repræsentants opfattelse, at de tiltalte ikke skal straffes, har han dog anmodet om, at sagen forelægges for Domstolen med henblik på en afgørelse af, om de italienske bestemmelser er i overensstemmelse med fællesskabsretten, og om de forhold, der er omfattet af tiltalen, kan anses for »midlertidig oplagring«.
De gældende fællesskabsbestemmelser
Direktiv 75/442
8 Artikel 1 i direktiv 75/442 indeholder følgende bestemmelser:
»I dette direktiv forstås ved:
a) 'affald': Ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.
Kommissionen skal senest den 1. april 1993 efter fremgangsmåden i artikel 18 have udarbejdet en liste over affald, som tilhører kategorierne i bilag I. Denne liste skal gennemgås regelmæssigt og revideres efter behov efter samme fremgangsmåde.
b) 'producent': Enhver person, hvis aktivitet frembringer affald (den oprindelige producent), og/eller enhver person, der har foretaget en forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af dette affalds karakter eller sammensætning.
c) 'indehaver': Producenten af affaldet, eller den fysiske eller juridiske person, som er i besiddelse af det.
d) 'håndtering': Indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, herunder tilsyn i forbindelse hermed, samt tilsyn med lossepladser efter deres lukning.
e) 'bortskaffelse': Enhver form og metode, der er anført i bilag II A.
f) 'nyttiggørelse': Enhver form og metode, der er anført i bilag II B.
g) 'indsamling': Afhentning, sortering og/eller sammenblanding af affald med henblik på transport.«
9 Artikel 4 i direktiv 75/442 indeholder følgende bestemmelser:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
- skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna eller flora
- forårsages gener ved støj eller lugt
- påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
10 I artikel 6 i direktiv 75/442 hedder det: »Medlemsstaterne etablerer eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne i dette direktiv.«
11 I samme direktivs artikel 8 hedder det:
»Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald
- enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A eller II B
- eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i dette direktiv.«
12 Efter artikel 9 i direktiv 75/442 og med henblik på gennemførelse af direktivets artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed.
13 Bilag II A om bortskaffelsesformer for affald indeholdt i den første udgave følgende definition:
»D 15 Oplagring forud for en af de i dette bilag omhandlede bortskaffelsesformer med undtagelse af midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret.«
14 Denne definition blev ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 om tilpasning af bilag II A og II B til Rådets direktiv 75/442 (EFT L 135, s. 32). Den lyder nu:
»D 15 Oplagring forud for en af de i D 1 - D 14 omhandlede operationer (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på de anlæg, hvor affaldet er produceret).«
15 I artikel 10 i direktiv 75/442 er det bestemt, at med henblik på gennemførelsen af artikel 4 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II B, indhente en tilladelse.
16 Bilag II B om bortskaffelsesformer, der indebærer mulighed for nyttiggørelse af affald, indeholdt i den første udgave følgende definition:
»R 13 Oplagring af materialer med henblik på en af de i dette bilag omhandlede bortskaffelsesformer, bortset fra midlertidig oplagring af materialerne på det anlæg, hvor de er produceret, forud for indsamlingen.«
17 Denne definition blev tilpasset ved beslutning 96/350 og lyder nu således:
»R 13 Oplagring af affald forud for en af operationerne R 1 - R 12 (bortset fra midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor det er produceret).«
18 Artikel 11, stk. 1, første afsnit, i direktiv 75/442 indeholder følgende bestemmelse:
»Følgende kan fritages for kravet om de i artikel 9 og 10 omhandlede tilladelser, jf. dog bestemmelserne i Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om farligt affald, senest ændret ved akten vedrørende Spaniens og Portugals tiltrædelse:
a) anlæg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald på produktionsstedet
og
b) anlæg eller virksomheder, der nyttiggør affaldet.«
19 I artikel 13 i direktiv 75/442 hedder det: »Anlæg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse af affald som nævnt i artikel 9 til 12, kontrolleres regelmæssigt på passende vis af de kompetente myndigheder.«
20 Artikel 14, stk. 1, i dette direktiv indeholder følgende bestemmelse:
»De i artikel 9 og 10 omhandlede anlæg eller virksomheder skal
- føre et register med angivelse af mængde, art og oprindelse samt, hvor dette er relevant, bestemmelse, indsamlingshyppighed, transportform og behandlingsmetode for de i bilag I omhandlede affaldskategorier og de i bilag II A eller II B omhandlede bortskaffelsesformer
- på anmodning meddele de i artikel 6 omhandlede kompetente myndigheder disse oplysninger.«
Direktiv 91/689
21 Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43) blev ophævet med virkning fra den 27. juni 1995 ved artikel 11 i direktiv 91/689.
22 I artikel 1 i direktiv 91/689 hedder det, at direktivet tager sigte på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kontrolleret håndtering af farligt affald, at direktiv 75/442 gælder for farligt affald, medmindre andet er bestemt i nærværende direktiv, og at »affald«, samt de øvrige udtryk, der anvendes i nærværende direktiv, defineres som i direktiv 75/442.
23 I artikel 4, stk. 1, i direktiv 91/689 er det bestemt, at artikel 13 i direktiv 75/442 ligeledes finder anvendelse på producenter af farligt affald.
24 I artikel 4, stk. 2, i direktiv 91/689 hedder det: »Artikel 14 i direktiv 75/442/EØF finder ligeledes anvendelse på producenter af farligt affald og på alle anlæg og virksomheder, der transporterer farligt affald.«
25 Artikel 5, stk. 1 og 2, i direktiv 91/689 indeholder følgende bestemmelser:
»1. For så vidt angår indsamling, transport og midlertidig oplagring af affald træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til, at affaldet emballeres hensigtsmæssigt og forsynes med mærkning i overensstemmelse med gældende internationale og fællesskabsstandarder.
2. For så vidt angår farligt affald skal kontrollen af indsamling og transport i henhold til artikel 13 i direktiv 75/442/EØF mere specielt vedrøre det farlige affalds oprindelse og bestemmelsessted.«
De gældende nationale regler
26 De italienske regler om affald findes i dag i lovdekret nr. 22/97 af 5. februar 1997 om gennemførelse af direktiv 91/156/EØF om affald, 91/689/EØF om farligt affald og 94/62/EF om emballage og affald af emballage (GURI, Supplemento ordinario nr. 38 af 15.2.1997), som ændret ved lovdekret nr. 389/97 af 8. november 1997 (GURI nr. 261 af 8.11.1997, herefter »lovdekret nr. 22/97«).
27 Punkt D 15 og R 13 i bilag B og C til lovdekret nr. 22/97 gengiver ordret de tilsvarende bestemmelser i bilag II A og II B til direktiv 75/442.
28 Artikel 6, litra l), i lovdekret nr. 22/97 definerer »oplagring« (»stoccaggio«) som »bortskaffelsesvirksomhed, hvorved der sker en midlertidig oplagring af affald som omhandlet i punkt D 15 i bilag B, samt nyttiggørelse ved oplagring af de materialer, som er omhandlet i punkt R 13 i bilag C«.
29 Artikel 6, litra m), i lovdekret nr. 22/97 definerer begrebet »midlertidig oplagring« på følgende måde:
»Samling og ordning af affaldet, der før indsamlingen sker på det anlæg, hvor det er produceret, på følgende betingelser:
1. Det oplagrede affalds indhold af polychlordibenzodiosin, polychlordibenzoforan, polychlordibenzofenol må ikke overstige 2,5 enheder pr. m3, af polychlorbifenil, polychlortrifenil 25 enheder pr. m3.
2. Farligt affald skal indsamles og transporteres til nyttiggørelse eller bortskaffelse regelmæssigt og mindst hver anden måned, uanset den oplagrede mængde eller, såfremt det drejer sig om farligt affald, når mængden udgør 10 m3. Midlertidig oplagring kan ske i højst ét år, såfremt den oplagrede affaldsmængde ikke overstiger 10 m3 om året eller uanset mængden, såfremt den midlertidige oplagring sker på anlæg på mindre øer ('isole minori').
3. Affald, der ikke er farligt affald, skal indsamles og transporteres til nyttiggørelse eller bortskaffelse mindst én gang i kvartalet uanset den oplagrede mængde, eller når mængden udgør 20 m3. Midlertidig oplagring kan ske i højst ét år, såfremt den oplagrede affaldsmængde ikke overstiger 20 m3 om året, eller uafhængigt af mængden, såfremt den midlertidige oplagring sker på anlæg på mindre øer ('isole minori').
4. Midlertidig oplagring skal gennemføres for ensartede affaldstyper og under iagttagelse af de herfor gældende tekniske regler, samt for farligt affald under iagttagelse af bestemmelserne om oplagring af affald med indhold af skadelige stoffer.
5. Bestemmelserne om emballering og etikettering af farligt affald skal følges.«
30 I artikel 28 i lovdekret nr. 22/97 bestemmes bl.a., at »den stedligt kompetente region meddeler tilladelse til virksomhed med bortskaffelse og nyttiggørelse af affald senest halvfems dage efter indgivelse af ansøgning«.
31 Kravet ifølge artikel 28 om tilladelse finder ikke anvendelse på »midlertidig oplagring«. I artikel 28, stk. 5, i lovdekret nr. 22/97 hedder det således, at »bestemmelserne i denne artikel finder ikke anvendelse på midlertidig oplagring, der sker under overholdelse af bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, litra m), jf. dog bestemmelserne om den obligatoriske udfærdigelse af registre for af- og pålæsning for de i artikel 12 omhandlede personer samt forbuddet mod blanding«.
32 Ifølge artikel 51 i lovdekret nr. 22/97 er overtrædelse af bestemmelserne i dekretets artikel 28 strafbart.
De præjudicielle spørgsmål
33 Ved to kendelser afsagt den 20. april 1998 har Pretura di Udine udsat sagen og forelagt Domstolen fire præjudicielle spørgsmål i hver af hovedsagerne. De tre første spørgsmål, der er fælles for de to sager, lyder således:
»1) Hvad er forskellen - hvis der er nogen forskel - mellem midlertidig oplagring af affald og midlertidig oplagring (af materialer) på det anlæg, hvor de er produceret, og hvilke kriterier skal konkret anvendes for at afgøre, om der er tale om den ene eller den anden form for oplagring af affald?
2) Omfatter begrebet 'håndtering' af affald som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 91/156/EØF midlertidig oplagring, således at alle de forpligtelser, der skal være opfyldt i forbindelse med 'håndtering', herunder navnlig forpligtelsen til at give underretning om virksomheden til de myndigheder, der fører kontrol, også gælder for midlertidig oplagring?
3) Er midlertidig oplagring underkastet tilsyn og i bekræftende fald hvilke typer tilsyn? Har de i artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 91/156/EØF fastlagte principper gyldighed for midlertidig oplagring, og i bekræftende fald på hvilken måde?«
34 Det fjerde præjudicielle spørgsmål i sag C-175/98 lyder således:
»4) Udgør den af tiltalte foretagne oplagring af 160 kg blyholdige batterier uden underretning til de kontrolførende myndigheder midlertidig oplagring i direktivets forstand?«
35 Det fjerde spørgsmål i sag C-177/98 lyder således:
»4) Udgør den af tiltalte foretagne oplagring af 87,50 kg halogenholdigt slam, der har varet over to måneder, midlertidig oplagring i direktivets forstand?«
Domstolens kompetence
36 Indledningsvis bemærkes det, at den forelæggende ret med det fjerde spørgsmål i de to sager, der skal undersøges først, har anmodet om en afgørelse af, om de bestemmelser i direktiverne, der ønskes fortolket, finder anvendelse i de to hovedsager.
37 Men under en sag i henhold til traktatens artikel 177, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører bedømmelsen af faktiske omstændigheder under den nationale rets kompetence (jf. dom af 15.11.1979, sag 36/79, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 3439, præmis 12, og af 16.7.1998, sag C-235/95, Dumon og Froment, Sml. I, s. 4531, præmis 25).
38 Domstolen har således ikke kompetence til at tage stilling til faktiske omstændigheder i hovedsagen eller til at anvende de fællesskabsbestemmelser, den har fortolket, på nationale foranstaltninger eller situationer, da dette alene tilkommer den nationale ret (jf. dom af 19.12.1968, sag 13/68, Salgoil, Sml. 1965-1968, s. 553, org. ref.: Rec. s. 661 og s. 672, af 23.1.1975, sag 51/74, Van der Hulst's Zonen, Sml. s. 79, præmis 12, og af 8.2.1990, sag C-320/88, Shipping and Forwarding Entreprise Safe, Sml. I, s. 285, præmis 11).
39 På baggrund heraf må det fastslås, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det fjerde spørgsmål i de to sager.
Begrebet »midlertidig oplagring«
40 Med det første spørgsmål og første del af det andet spørgsmål, som skal undersøges samtidigt, spørger den forelæggende ret nærmere bestemt, om begrebet »midlertidig oplagring« adskiller sig fra »oplagring forud for [bortskaffelse af affald]«, og om begrebet kan henføres under begrebet »håndtering« som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 75/442.
41 Den italienske, tyske, nederlandske og østrigske regering samt Kommissionen er alle enige om, at bilag II A, punkt D 15, og bilag II B, punkt R 13, til direktiv 75/442 skal fortolkes således, at en midlertidig oplagring, hvor affald samles før det indsamles på det anlæg, hvor det er produceret, udgør en »midlertidig oplagring«, men ikke en »oplagring forud for« (en af de i bilaget omhandlede bortskaffelsesformer) i direktivets forstand.
42 Det er herved tilstrækkeligt at fastslå, at bilag II A, punkt D 15, og bilag II B, punkt R 13, med udtalelsen om, at foranstaltninger med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald omfatter oplagring forud for bortskaffelse som omhandlet i disse bilag, bortset fra midlertidig oplagring, nødvendigvis indebærer, at midlertidig oplagring adskiller sig fra oplagring forud for bortskaffelse. Oplagring forud for bortskaffelse er således en form for bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald, mens dette udtrykkeligt ikke er tilfældet for midlertidig oplagring forud for indsamling.
43 I bilag II A og II B siges det endvidere henholdsvis i punkt D 15 og R 13, at den midlertidige oplagring sker forud for indsamlingen, der efter artikel 1, litra d), i direktiv 75/442, er den første form for håndtering af affald.
44 Midlertidig oplagring går derfor forud for en form for håndtering, og navnlig den håndtering, som indsamling af affald udgør, og er således en foranstaltning, der forbereder en af de nyttiggørelses- eller bortskaffelsesformer, der er nævnt henholdsvis i bilag II A, punkt D 1 - D 15 og bilag II B, punkt R 1 - R 13 i direktiv 75/442.
45 Midlertidig oplagring forud for indsamlingen på produktionsanlægget skal således defineres som en foreløbig foranstaltning med henblik på en form for håndtering af affald som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 75/442.
46 Det første spørgsmål og første del af det andet spørgsmål skal derfor besvares således, at begrebet »midlertidig oplagring« har et andet indhold end begrebet »oplagring forud for [bortskaffelse af affald]«, og henhører ikke under begrebet »håndtering« som omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 75/442.
Forpligtelserne med hensyn til de forskellige former for midlertidig oplagring af affald
47 Med den anden del af det andet spørgsmål og det tredje spørgsmål, som skal undersøges samtidigt, har den forelæggende ret nærmere bestemt spurgt, om de kompetente nationale myndigheder, når det gælder midlertidig oplagring er forpligtet til at opfylde de i artikel 4 i direktiv 75/442 fastlagte forpligtelser.
48 De regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg, samt Kommissionen, har anført, at »midlertidig oplagring« principielt ikke er omfattet af de materielretlige bestemmelser i direktiv 75/442. Dette skyldes nødvendigheden af at undgå, at virksomheder, der producerer affald, dermed under deres virksomhed er underkastet dette direktivs strenge bestemmelser.
49 Kommissionen har imidlertid anført, at begrebet »midlertidig oplagring« som en undtagelse fra regler, der tjener til at nå mål af fundamental betydning som f.eks. miljøbeskyttelse og sundhed, skal fortolkes indskrænkende og under iagttagelse af de i EF-traktatens artikel 130 R (efter ændring nu artikel 174 EF) fastlagte principper. Medlemsstaterne, der er forpligtet til at sikre, at direktiv 75/442 og navnlig de almindelige principper, der fastlægges i dettes artikel 4, kommer til at virke efter hensigten, må derfor vedtage bestemmelser, der er så strenge, at det undgås, at virksomhederne får mulighed for at misbruge den i direktivet for »midlertidig oplagring« fastlagte undtagelse. Ifølge Kommissionen synes den italienske lovgivnings bestemmelser ikke at være i strid med direktivets formål.
50 Det bemærkes i den forbindelse, at det i artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442 er bestemt, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, idet der navnlig ikke må skabes risiko for hverken vand, luft eller jord eller for fauna og flora, forårsages gener ved støj eller lugt eller påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
51 Artikel 4 i direktiv 75/442, der blev vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 175 EF), har til formål at gennemføre de principper om forsigtighed og forebyggende indsats, der er angivet i traktatens artikel 130 R, stk. 2, andet punktum. Efter disse principper skal Fællesskabet og medlemsstaterne forebygge, nedbringe og i videst muligt omfang og fortrinsvis ved kilden, fra begyndelsen af fjerne miljøforurening og miljøgener gennem vedtagelse af foranstaltninger, der kan eliminere de kendte risici.
52 Artikel 4, stk. 2, og artikel 8 i direktiv 75/442 fastlægger navnlig forpligtelser, som medlemsstaterne skal opfylde for at efterkomme forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats. Der er tale om henholdsvis at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald og at kontrollere, at en indehaver af affald overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som omhandlet i bilag II A eller II B, eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i direktivet.
53 For så vidt som selv midlertidigt oplagret affald kan forvolde alvorlige miljøskader, må det antages, at bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 75/442, der har til formål at iværksætte forsigtighedsprincippet, også finder anvendelse på midlertidig oplagring.
54 For selv om det er korrekt, at virksomheder, der besidder affald, og som midlertidigt oplagrer dette, ikke efter bestemmelserne herom i direktiv 75/442 skal lade sig registrere eller indhente tilladelse, er det dog sikkert, at enhver form for oplagring, der sker midlertidigt eller forud for bortskaffelse, som f.eks. de former for håndtering af affald, der er omhandlet i artikel 1, litra d), i dette direktiv, skal ske under iagttagelse af forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, som artikel 4 i direktiv 75/442 har til formål at iværksætte, og navnlig under opfyldelse af de af samme bestemmelse og af direktivets artikel 8 følgende forpligtelser.
55 Anden del af det andet spørgsmål og det tredje spørgsmål skal derfor besvares således, at de kompetente nationale myndigheder for så vidt angår foranstaltninger med henblik på midlertidig oplagring har pligt til at påse, at forpligtelserne ifølge artikel 4 i direktiv 75/442 opfyldes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagsomkostningerne
56 De udgifter, der er afholdt af den italienske, den tyske, den nederlandske og den østrigske regering samt af Kommissionen, der har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
(Fjerde Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Pretura di Udine ved kendelser af 20. april 1998, for ret:
1) Begrebet »midlertidig oplagring« har et andet indhold end begrebet »oplagring forud for [bortskaffelse af affald]«, og henhører ikke under begrebet »håndtering« som omhandlet i artikel 1, litra d), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991.
2) De kompetente nationale myndigheder har for så vidt angår foranstaltninger med henblik på midlertidig oplagring pligt til at påse, at forpligtelserne ifølge artikel 4 i direktiv 75/442 opfyldes.
Full & Egal Universal Law Academy