Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Begäran om förhandsavgörande - Domstolens behörighet - Gränser - Den nationella domstolens behörighet - Fastställelse och bedömning av omständigheterna i målet - Tillämpning av de bestämmelser som tolkats av domstolen
(EG-fördraget, artikel 177 (nu artikel 234 EG))
2 Miljö - Slutligt omhändertagande av avfall - Direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156 - Begreppet tillfällig lagring av avfall - Hantering av avfall i den mening som avses i artikel 1 d - Omfattas inte
(Rådets direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 1 d, bilagorna 2 A, punkt D 15, och 2 B, punkt R 13)
3 Miljö - Slutligt omhändertagande av avfall - Direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156 - Medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att avfall återvinns eller slutligt omhändertas - Tillfällig lagring - Omfattas
(Rådets direktiv 75/442 i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 4)
Sammanfattning
1 I ett förfarande enligt artikel 177 i fördraget (nu artikel 234 EG), som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EG-domstolen, är det endast den nationella domstolen som är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i målet.
Domstolen är således inte behörig att göra en bedömning av sakomständigheterna i målet vid den nationella domstolen eller att på nationella åtgärder eller situationer tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelser vars innebörd den tolkat. Dessa frågor faller helt och hållet inom ramen för den nationella domstolens exklusiva behörighet.
2 Begreppet "tillfällig lagring" skiljer sig från begreppet "lagring före omhändertagande" av avfall och omfattas inte av begreppet "hantering" i den mening som avses i artikel 1 d i rådets direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG.
Tillfällig lagring skiljer sig nämligen av nödvändighet från lagring före omhändertagande, eftersom det i bilagorna 2 A, punkt D 15, och 2 B, punkt R 13, föreskrivs att återvinningsåtgärder och åtgärder för slutligt omhändertagande omfattar lagring före omhändertagande med undantag för tillfällig lagring. Lagring före omhändertagande utgör således en del av olika åtgärder för återvinning eller slutligt omhändertagande, medan tillfällig lagring före insamling däremot uttryckligen utesluts.
Således är tillfällig lagring något som föregår hantering, och, särskilt insamling av avfall och utgör därför en förberedande åtgärd inför någon av de åtgärder för återvinning eller slutligt omhändertagande som uppräknas i bilagorna 2 A och 2 B, punkterna D 1-D 15 respektive R 1-R 13, till direktiv 75/442. Tillfällig lagring, före insamling, på den plats där avfallet produceras skall således definieras som en åtgärd som föregår avfallshantering i den mening som avses i artikel 1 d i direktivet.
3 Det åligger de behöriga nationella myndigheterna att beträffande tillfällig lagring av avfall tillse att de skyldigheter iakttas som följer av artikel 4 i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, vilken föreskriver att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa särskilt att avfall återvinns eller slutligt omhändertas.
Eftersom avfall kan orsaka betydande skador på miljön, även om det lagras tillfälligt, skall denna bestämmelse, vars syfte är att genomföra försiktighetsprincipen, i detta avseende anses vara tillämplig även på tillfällig lagring. Även om de företag som innehar avfall och som lagrar detta tillfälligt inte omfattas av den registreringsskyldighet eller den tillståndsplikt som föreskrivs i direktiv 75/442, skall således all lagring, oavsett om den sker tillfälligt eller före omhändertagandet, och all hantering av avfall, i den mening som avses i artikel 1 d i detta direktiv, ändå ske med iakttagande av försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder som artikel 4 i direktiv 75/442 syftar till att genomföra.
Parter
I de förenade målen C-175/98 och C-177/98,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från Pretore di Udine (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid den nationella domstolen anhängiga brottmålen mot
Paolo Lirussi (C-175/98)
och
Francesca Bizzaro (C-177/98),
angående tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och av rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 (EGT L 168, s. 28; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 200),
meddelar
DOMSTOLEN
(fjärde avdelningen)
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden J.L. Murray samt domarna H. Ragnemalm (referent) och R. Schintgen,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Italiens regering, genom professor U. Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av F. Quadri, avvocato dello Stato,
- Tysklands regering, genom E. Röder, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, och C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud,
- Nederländernas regering, genom ställföreträdande juridiske rådgivaren J.G. Lammers, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,
- Österrikes regering, genom F. Cede, Botschafter, förbundsutrikesministeriet, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom L. Ström, rättstjänsten, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten G.M. Roberti, Neapel,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 6 maj 1999 av Italiens regering och kommissionen,
och efter att den 16 september 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Pretore di Udine har genom två beslut av den 20 april 1998, som inkom till domstolen den 11 maj samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt fyra frågor om tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66, nedan kallat direktiv 75/442) och av rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 (EGT L 168, s. 28, svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 200, nedan kallat direktiv 91/689).
2 Frågorna har uppkommit i brottmålsförfaranden som inletts mot Paolo Lirussi och Francesca Bizzaro, åtalade för att ha lagrat avfall på sätt som strider mot lag.
3 Paolo Lirussi och Francesca Bizzaro är innehavare av en mekanisk verkstad respektive en tvättinrättning i Regione Udine (Italien). Båda två erhöll tillstånd från Assessore Regionale all'Ambiente (medlem av regionstyrelsen med ansvar för miljöfrågor) att tillfälligt lagra giftigt och farligt avfall från deras respektive verksamheter, vilket avfall i Paolo Lirussis fall bestod av blybatterier och i Francesca Bizzaros av slam från destillation av en kemtvättmaskin.
4 Paolo Lirussi erhöll tillståndet för en tid av fem år från och med den 1 april 1992 och för en maximal avfallsmängd om 0,1 ton. Tillståndet upphörde att gälla den 1 april 1997 på tillståndshavarens egen begäran, eftersom denne avsåg att arrendera ut verksamheten, och han uppgav att lagringen av avfallet skulle upphöra inom kort. Kontroller av Paolo Lirussis verkstad genomfördes den 8 april och den 21 maj 1997, och det framkom därvid att 160 kg förbrukade blybatterier hade lagrats på platsen för verksamheten efter den tidpunkt då tillståndet löpte ut.
5 Det tillstånd som Francesca Bizzaro erhöll den 9 augusti 1994 gav henne rätt att lagra en maximal avfallsmängd om 50 kg. Kontroller som utfördes i hennes tvättinrättning visade, för det första, att den tillfälliga lagringen hade påbörjats den 6 juni 1994, det vill säga omkring två månader innan tillståndet beviljades och, för det andra, att Francesca Bizzaro hade lagrat en mängd avfall som översteg den i tillståndet angivna gränsen.
6 Åklagarmyndigheten har i de två brottmål som inletts mot Paolo Lirussi och Francesca Bizzaro uppgett att den otillåtna lagringen som har lagts de tilltalade till last i båda fallen skulle kunna anses utgöra "tillfällig lagring" enligt italiensk lagstiftning och därför undantas från tillståndskravet, såvitt dessa åtgärder inte överskred de tidsfrister och högsta tillåtna mängder som föreskrivs för denna typ av lagring.
7 Åklagarmyndigheten ansåg följaktligen att de tilltalades handlingar inte utgör straffbara gärningar men har ändå begärt att vissa frågor skall hänskjutas till domstolen för att avgöra om den nationella lagstiftningen är förenlig med bestämmelserna i gemenskapsrätten och om de åtalade handlingarna kan anses utgöra "tillfällig lagring".
Den tillämpliga gemenskapslagstiftningen
Direktiv 75/442
8 I artikel 1 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma förfarande.
b) Producent: var och en som bedriver en verksamhet som ger upphov till avfall ('ursprunglig producent') och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning.
c) Innehavare: avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som innehar avfallet.
d) Hantering: insamling, transport, återvinning och [slutligt omhändertagande] av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag.
e) [Slutligt omhändertagande]: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A.
f) tervinning: de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B.
g) Insamling: uppsamling, sortering eller blandning av avfall för vidare transport."
9 Artikel 4 i direktiv 75/442 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller [slutligt omhändertas] utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
- utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur, - utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
- utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat [slutligt omhändertagande] av avfall."
10 Enligt artikel 6 i direktiv 75/442 skall medlemsstaterna "inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för genomförandet av detta direktiv".
11 I artikel 8 i samma direktiv anges följande:
"Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall
- antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B,
eller
- själv återvinner eller [slutligt omhändertar] avfallet enligt bestämmelserna i detta direktiv."
12 I enlighet med artikel 9 i direktiv 75/442, och för genomförandet av artiklarna 4, 5 och 7, måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6.
13 Bilaga 2 A om åtgärder för slutligt omhändertagande innehöll i sin ursprungliga lydelse följande definition:
"D 15 Lagring innan ett förfarande som avses i denna bilaga tillämpas, utom tillfällig lagring före insamling som sker på den plats där avfallet har uppkommit."
14 Denna definition ändrades genom kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 om anpassning av bilagorna 2 A och 2 B till rådets direktiv 75/442 (EGT L 135, s. 32) och har nu följande lydelse:
"D 15 Lagring före omhändertagande med användning av något av de förfaranden som är numrerade D 1-D 14 (utom tillfällig lagring, före insamling, på den plats där det produceras)."
15 I artikel 10 i direktiv 75/442 föreskrivs att, för genomförandet av artikel 4, tillståndsplikt skall gälla för varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 B.
16 Bilaga 2 B om återvinningsåtgärder innehöll i sin ursprungliga lydelse följande definition:
"R 13 Lagring av material som skall bli föremål för något av förfarandena i denna bilaga, utom tillfällig lagring före insamling som sker på den plats där avfallet har uppkommit."
17 Denna definition har anpassats genom beslut 96/350 och lyder nu som följer:
"R 13 Lagring av avfall som skall underkastas något av de förfaranden som är numrerade R 1-R 12 (utom tillfällig lagring, före insamling, på den plats där det produceras)."
18 I artikel 11.1 första stycket i direktiv 75/442 föreskrivs:
"Utan att det påverkar tillämpningen av rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall, senast ändrat genom Anslutningsakten för Spanien och Portugal, kan undantag från tillståndsplikten i artikel 9 och artikel 10 tillämpas i fråga om
a) inrättningar eller företag som själva [slutligt omhändertar] sitt avfall på den plats där detta uppkommer,
och
b) inrättningar eller företag som återvinner avfall."
19 Enligt artikel 13 i direktiv 75/442 skall "inrättningar och företag som utför de verksamheter som avses i artikel 9-12 ... regelbundet inspekteras av de behöriga myndigheterna".
20 I artikel 14 första stycket i direktivet föreskrivs:
"Alla inrättningar och företag som avses i artikel 9 och 10 skall
- i fråga om avfall enligt bilaga 1 och förfaranden enligt bilaga 2 A och 2 B föra anteckningar om kvantitet, art, ursprung och, i förekommande fall, destination, insamlingsfrekvens, transportmetod samt behandlingsmetod,
- efter anmodan lämna dessa uppgifter till de behöriga myndigheter som avses i artikel 6."
Direktiv 91/689
21 Rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85) upphävdes med verkan från den 27 juni 1995 genom artikel 11 i direktiv 91/689.
22 I artikel 1 i direktiv 91/689 anges att syftet med direktivet är att få till stånd en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kontrollerad hantering av farligt avfall, att direktiv 75/442 skall gälla för farligt avfall om inte annat följer av bestämmelserna i detta direktiv och att "avfall" och andra termer som används i direktiv 91/689 skall definieras i enlighet med direktiv 75/442.
23 I artikel 4.1 i direktiv 91/689 föreskrivs att artikel 13 i direktiv 75/442/EEG även skall gälla producenter av farligt avfall.
24 Enligt artikel 4.2 i direktiv 91/689 skall artikel 14 i direktiv 75/442/EEG även gälla producenter av farligt avfall och alla inrättningar och företag som transporterar farligt avfall.
25 Artikel 5.1 och 5.2 i direktiv 91/689 har följande lydelse:
"1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall som insamlas, transporteras eller tillfälligt lagras är korrekt emballerat och märkt i enlighet med gällande internationella normer och gemenskapsnormer.
2. För farligt avfall gäller att kontrollen av insamlings- och transportförfarandena enligt artikel 13 i direktiv 75/442/EEG, särskilt skall omfatta detta avfalls ursprung och destination."
Den tillämpliga nationella lagstiftningen
26 Den italienska lagstiftningen om avfall framgår numera av lagdekret nr 22/97 av den 5 februari 1997 om genomförande av direktiv 91/156/EEG om avfall, direktiv 91/689/EEG om farligt avfall och direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (GURI, allmänt tillägg nr 38 av den 15 februari 1997), i dess lydelse enligt lagdekret nr 389/97 av den 8 november 1997 (GURI nr 261 av den 8 november 1997, nedan kallat lagdekret nr 22/97).
27 I bilagorna B och C, punkt D 15 respektive punkt R 13, till lagdekret nr 22/97, återges bestämmelser som motsvarar de i bilagorna 2 A och 2 B till direktiv 75/442 i oavkortad form.
28 I artikel 6 l i lagdekret nr 22/97 anges att med lagring ("stoccaggio") skall förstås "de åtgärder för slutligt omhändertagande som består i de förfaranden för lagring före omhändertagande som avses i bilaga B, punkt D 15, samt de återvinningsåtgärder som består i lagring av sådana material som avses i bilaga C, punkt R 13".
29 I artikel 6 m i lagdekret nr 22/97 definieras "tillfällig lagring" på följande sätt:
"ansamling av avfall, före insamling, på den plats där det produceras under följande förutsättningar:
1. Det avfall som lagras får inte innehålla polyklordibensodioxiner, polyklordibensofuraner, polyklordibensofenoler i kvantiteter som överstiger 2,5 ppm, och inte heller polyklorerade bifenyler eller polyklorerade terfenyler i kvantiteter som överstiger 25 ppm.
2. Farligt avfall skall insamlas och regelbundet underkastas återvinningsåtgärder eller åtgärder för slutligt omhändertagande åtminstone varannan månad oavsett kvantiteten lagrat avfall eller, alternativt, när volymen lagrat farligt avfall uppgår till 10 kubikmeter. Tillfällig lagring får ske under högst ett år om volymen lagrat avfall inte överstiger 10 kubikmeter under året eller, oberoende av kvantiteten, om den tillfälliga lagringen sker i inrättningar som är belägna på de små öarna ('isole minori').
3. Icke-farligt avfall skall insamlas och regelbundet underkastas återvinningsåtgärder eller åtgärder för slutligt omhändertagande åtminstone var tredje månad oavsett kvantiteten lagrat avfall eller, alternativt, när volymen lagrat icke-farligt avfall uppgår till 20 kubikmeter. Tillfällig lagring får ske under högst ett år om volymen lagrat avfall inte överstiger 20 kubikmeter under året eller, oberoende av kvantiteten, om den tillfälliga lagringen sker i inrättningar som är belägna på de små öarna ('isole minori').
4. Den tillfälliga lagringen skall ske uppdelat på avfall av samma slag och med iakttagande av de tekniska normer som är förknippade därmed samt, beträffande farligt avfall, med iakttagande av de regler som gäller för lagring av de farliga ämnen och substanser som sådant avfall innehåller.
5. De normer som gäller för förpackning och märkning av farligt avfall skall iakttas."
30 I artikel 28 i lagdekret nr 22/97 föreskrivs särskilt att "tillstånd till genomförandet av åtgärder för slutligt omhändertagande och återvinning ges av den för området behöriga regionen inom 90 dagar från det att sökanden har gett in sin begäran".
31 Den tillståndsprocedur som anges i artikel 28 är emellertid inte tillämplig på "tillfällig lagring". Det framgår nämligen av artikel 28.5 i lagdekret nr 22/97 att "bestämmelserna i denna artikel tillämpas inte på sådan tillfällig lagring som sker med iakttagande av de villkor som anges i artikel 6.1 m, med undantag för skyldigheten att föra sådana anteckningar om mottagande och överlåtelse av avfall som åligger de aktörer som avses i artikel 12 samt för förbudet mot sammanblandning av avfall".
32 Underlåtenhet att iaktta bestämmelserna i artikel 28 är förenad med straffansvar enligt artikel 51 i lagdekret nr 22/97.
Tolkningsfrågorna
33 Genom två beslut av den 20 april 1998 vilandeförklarade Pretore di Udine målen och ställde i vart och ett av målen fyra frågor till domstolen. De tre första frågorna, som är gemensamma för båda målen, lyder:
"1) Vilken (om någon) är skillnaden mellan tillfällig lagring och lagring av avfall före omhändertagande (eller lagring av material) som sker inom produktionsenheten, och vilka kriterier gör det möjligt att konkret fastställa vilken typ av lagring av avfall som är för handen?
2) Är tillfällig lagring utesluten från begreppet 'hantering' av avfall som avses i artikel 1 d i direktiv 91/156/EEG, och undgår den att underkastas samtliga skyldigheter som är förknippade därmed, särskilt skyldigheten att anmäla sådan verksamhet till de myndigheter som ansvarar för kontrollerna?
3) Skall tillfällig lagring underkastas kontrollåtgärder och, om svaret är jakande, vilket slag av åtgärder? Omfattas tillfällig lagring av de principer som avses i artikel 4 första och andra styckena i direktiv 91/156/EEG och, om så är fallet, enligt vilka villkor?"
34 Fråga 4 i mål C-175/98 har följande lydelse:
"4) Skall den tilltalades gärning, det vill säga lagring av 160 kg blybatterier som pågått i mer än en månad utan att anmäla detta till de myndigheter som ansvarar för kontrollerna, anses utgöra tillfällig lagring i direktivets mening?"
35 Fråga 4 i mål C-177/98 har följande lydelse:
"4) Skall den tilltalades gärning, det vill säga lagring av 87,5 kg slam innehållande halogenerade lösningsmedel som pågått i mer än två månader, anses utgöra tillfällig lagring i direktivets mening?"
Domstolens behörighet
36 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan i respektive mål, som skall undersökas först, för att få klarhet i huruvida de direktivbestämmelser som den önskar få tolkade är tillämpliga på de två mål som är anhängiggjorda vid den.
37 I ett förfarande enligt artikel 177 i fördraget, som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EG-domstolen, är det emellertid endast den nationella domstolen som är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i målet (se dom av den 15 november 1979 i mål 36/79, Denkavit, REG 1979, s. 3439, punkt 12, och av den 16 juli 1998 i mål C-235/95, Dumon och Froment, REG 1998, s. I-4531, punkt 25).
38 Domstolen är således inte behörig att göra en bedömning av sakomständigheterna i målet vid den nationella domstolen eller att på nationella åtgärder eller situationer tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelser vars innebörd den tolkat. Dessa frågor faller helt och hållet inom ramen för den nationella domstolens exklusiva behörighet (se dom av den 19 december 1968 i mål 13/68, Salgoil, REG 1968, s. 661, 672, svensk specialutgåva, volym 1, s. 367, av den 23 januari 1975 i mål 51/74, Van der Hulst, REG 1975, s. 79, punkt 12, svensk specialutgåva, volym 2, s. 429, och av den 8 februari 1990 i mål C-320/88, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, REG 1990, s. I-285, punkt 11, svensk specialutgåva, volym 10).
39 Domstolen är således inte behörig att besvara den fjärde frågan i respektive mål.
Begreppet "tillfällig lagring"
40 Den hänskjutande domstolen önskar med den första frågan och den första delen av den andra frågan, vilka skall behandlas i ett sammanhang, få klarhet i huruvida begreppet "tillfällig lagring" skiljer sig från begreppet "lagring före omhändertagande" av avfall samt huruvida denna lagring omfattas av begreppet "hantering" i den mening som avses i artikel 1 d i direktiv 75/442.
41 Den italienska, den tyska, den nederländska och den österrikiska regeringen samt kommissionen har samtliga i sina skriftliga yttranden i huvudsak redovisat uppfattningen att bilaga 2 A, punkt D 15, och bilaga 2 B, punkt R 13, till direktiv 75/442 skall tolkas på så sätt att en tillfällig åtgärd som innebär att avfall blandas, före insamling, på produktionsplatsen utgör "tillfällig lagring" och inte "lagring före omhändertagande" i direktivets mening.
42 Domstolen konstaterar i detta avseende att tillfällig lagring av nödvändighet skiljer sig från lagring före omhändertagande, eftersom det i bilagorna 2 A, punkt D 15, och 2 B, punkt R 13, föreskrivs att återvinningsåtgärder och åtgärder för slutligt omhändertagande omfattar lagring före omhändertagande med undantag för tillfällig lagring. Lagring före omhändertagande utgör således en del av åtgärder för återvinning eller slutligt omhändertagande, medan tillfällig lagring före insamling däremot uttryckligen utesluts.
43 I bilagorna 2 A och 2 B anges dessutom - i punkt D 15 respektive punkt R 13 - att tillfällig lagring äger rum före insamling, som enligt artikel 1 d i direktiv 75/442 utgör avfallshanteringens första steg.
44 Således är tillfällig lagring något som föregår hantering och särskilt insamling av avfall och utgör därför en förberedande åtgärd inför någon av de åtgärder för återvinning eller slutligt omhändertagande som uppräknas i bilagorna 2 A och 2 B, punkterna D 1-D 15 respektive R 1-R 13, till direktiv 75/442.
45 Tillfällig lagring, före insamling, på den plats där avfallet produceras skall således definieras som en åtgärd som föregår avfallshantering i den mening som avses i artikel 1 d i direktiv 75/442.
46 Den första frågan och den första delen av den andra frågan skall således besvaras på så sätt att begreppet "tillfällig lagring" skiljer sig från begreppet "lagring före omhändertagande" av avfall och omfattas inte av begreppet "hantering" i den mening som avses i artikel 1 d i direktiv 75/442.
De skyldigheter som tillfällig lagring av avfall är förenad med
47 Den hänskjutande domstolen önskar med den andra frågans andra del och den tredje frågan, vilka skall behandlas i ett sammanhang, få klarhet i huruvida det åligger de behöriga nationella myndigheterna att beträffande tillfällig lagring av avfall tillse att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktiv 75/442 iakttas.
48 De regeringar som har gett in skriftliga yttranden samt kommissionen har gjort gällande att "tillfällig lagring" i princip inte omfattas av de materiella bestämmelserna i direktiv 75/442. Detta undantag är nödvändigt för att undvika att de företag som vid utövandet av sin verksamhet producerar avfall enbart av denna anledning skall omfattas av de stränga reglerna i nämnda direktiv.
49 Kommissionen har emellertid tillagt att begreppet "tillfällig lagring" utgör ett undantag från bestämmelser vars syfte är att uppnå ändamål av grundläggande betydelse, nämligen miljö- och hälsoskydd och att det därför skall tolkas strikt och i överensstämmelse med de principer som omnämns i artikel 130r i EG-fördraget (nu artikel 174 EG i ändrad lydelse). Medlemsstaterna skall säkerställa att direktiv 75/442 ges en ändamålsenlig verkan, i synnerhet vad beträffar de allmänna principer som anges i dess artikel 4, och måste därför anta bestämmelser som är tillräckligt rigorösa för att undvika att företag kan missbruka det undantag för "tillfällig lagring" som föreskrivs genom direktivet. Enligt kommissionen förefaller bestämmelserna i italiensk lagstiftning inte strida mot detta direktivs syften.
50 Domstolen erinrar om att det i artikel 4 första stycket i direktiv 75/442 föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller slutligt omhändertas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur, utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt samt utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
51 Syftet med artikel 4 i direktiv 75/442, som antagits med stöd av artikel 130s i EG-fördraget (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse), är att genomföra försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder som omnämns i artikel 130r.2 andra meningen i fördraget. I enlighet med dessa principer ankommer det på gemenskapen och medlemsstaterna att förebygga, minska och i möjligaste mån redan vid källan undanröja föroreningar eller olägenheter genom att vidta åtgärder för att eliminera kända risker.
52 I artiklarna 4 andra stycket och 8 i direktiv 75/442 föreskrivs särskilt skyldigheter som medlemsstaterna skall uppfylla för att följa försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder. Det gäller dels att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat slutligt omhändertagande av avfall, dels att säkerställa att innehavaren av avfall antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B, eller att innehavaren av avfallet själv återvinner eller slutligt omhändertar det enligt bestämmelserna i direktivet.
53 Eftersom avfall kan orsaka betydande skador på miljön, även om det lagras tillfälligt, skall bestämmelserna i artikel 4 i direktiv 75/442, vars syfte är att genomföra försiktighetsprincipen, anses vara tillämpliga även på tillfällig lagring.
54 Även om de företag som innehar avfall och som lagrar detta tillfälligt inte omfattas av den registreringsskyldighet eller den tillståndsplikt som föreskrivs i direktiv 75/442, skall all lagring, oavsett om den sker tillfälligt eller före omhändertagande, och all hantering av avfall i den mening som avses i artikel 1 d i detta direktiv ändå ske med iakttagande av försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder som artikel 4 i direktiv 75/442 syftar till att genomföra och, i synnerhet, med iakttagande av de skyldigheter som följer av denna bestämmelse samt av artikel 8 i nämnda direktiv.
55 Den andra frågans andra del och den tredje frågan skall således besvaras på så sätt att det åligger de behöriga nationella myndigheterna att beträffande tillfällig lagring av avfall tillse att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktiv 75/442 iakttas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
56 De kostnader som har förorsakats den italienska, den tyska, den nederländska och den österrikiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(fjärde avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 20 april 1998 har ställts av Pretore di Udine - följande dom:
1) Begreppet "tillfällig lagring" skiljer sig från begreppet "lagring före omhändertagande" av avfall och omfattas inte av begreppet "hantering" i den mening som avses i artikel 1 d i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991.
2) Det åligger de behöriga nationella myndigheterna att beträffande tillfällig lagring av avfall tillse att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktiv 75/442 iakttas.
Full & Egal Universal Law Academy