Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Vertragsverletzungsverfahren - Prüfung der Begründetheit durch den Gerichtshof - Maßgebliche Sachlage - Sachlage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist
(EG-Vertrag, Artikel 169 [jetzt Artikel 226 EG])
Leitsätze
$$Im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.
(vgl. Randnr. 25)
Parteien
In der Rechtssache C-261/98
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch F. de Sousa Fialho, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: C. Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg,
Klägerin,
gegen
Portugiesische Republik, vertreten durch L. Fernandes, Direktor des Juristischen Dienstes der Generaldirektion für die Europäischen Gemeinschaften des Außenministeriums, M. Telles Romão, Juristin in dieser Direktion, und J. Lopes Fernandes, Leiter des Rechtsbüros des nationalen Wasserinstituts, als Bevollmächtigte, 1, Rua da Cova da Moura, Lissabon,
Beklagte,
"wegen Feststellung, daß die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft und aus Artikel 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 Absatz 3 EG) verstoßen hat, daß sie die Qualitätsziele festlegenden Programme zur Verringerung der Verschmutzung und deren Ergebnisse hinsichtlich der 99 vorrangigen Stoffe, auf die sich der erste Gedankenstrich in der Liste II des Anhangs dieser Richtlinie bezieht, nicht erlassen und/oder nicht einmal in knapper Form mitgeteilt hat,
erläßt
DER GERICHTSHOF
(Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten R. Schintgen sowie der Richter G. Hirsch und V. Skouris (Berichterstatter),
Generalanwalt: A. Saggio
Kanzler: R. Grass
aufgrund des Berichts des Berichterstatters,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 9. März 2000,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 17. Juli 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) Klage erhoben auf Feststellung, daß die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23; nachfolgend: Richtlinie) und aus Artikel 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 Absatz 3 EG) verstoßen hat, daß sie die Qualitätsziele festlegenden Programme zur Verringerung der Verschmutzung und deren Ergebnisse hinsichtlich der 99 vorrangigen Stoffe, auf die sich der erste Gedankenstrich in der Liste II des Anhangs dieser Richtlinie bezieht, nicht erlassen und/oder nicht einmal in knapper Form mitgeteilt hat.
Rechtlicher Rahmen
2 Mit der Richtlinie wird ihrer ersten Begründungserwägung zufolge der Schutz der Gewässer der Gemeinschaft gegen Verschmutzung, insbesondere durch bestimmte langlebige, toxische und biologisch akkumulierbare Stoffe bezweckt, deren Familien und Gruppen in ihrem Anhang aufgeführt sind.
3 Sie stellt zu diesem Zweck eine Unterscheidung zwischen zwei Kategorien gefährlicher Stoffe auf, die in der Liste I bzw. in der Liste II des erwähnten Anhangs wiedergegeben werden.
4 Die Liste I umfaßt Stoffe, die infolge ihrer Toxizität, ihrer Langlebigkeit und ihrer Bioakkumulation in den Gewässern, in die sie abgeleitet werden, besonders schädlich für die Gewässer sind.
5 Die Liste II umfaßt nach ihrem ersten Gedankenstrich die Stoffe, die zu den in der Liste I aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen gehören, für die aber die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Emissionsgrenzwerte noch nicht vom Rat festgelegt wurden. Zur Zeit gehören zur Liste II, erster Gedankenstrich, 99 Stoffe aus der Liste I (nachfolgend: 99 vorrangige Stoffe).
6 Die Liste II umfaßt außerdem gemäß ihrem zweiten Gedankenstrich bestimmte Stoffe, deren schädliche Auswirkungen auf die Gewässer auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen.
7 Die Artikel 3 bis 6 der Richtlinie enthalten die Regelungen für Stoffe aus der Liste I. Diese Regelungen machen jede Ableitung dieser Stoffe von einer vorherigen Genehmigung abhängig, die Emissionsnormen festlegt, welche bestimmte, vom Rat auf Vorschlag der Kommission festgelegte Grenzwerte nicht überschreiten dürfen.
8 In Artikel 7 der Richtlinie heißt es:
"(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.
(2) ...
(3) Die Programme gemäß Absatz 1 umfassen Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden.
(4) Die Programme können auch spezifische Vorschriften für die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen und Stoffgruppen sowie Produkten enthalten; sie berücksichtigen die letzten wirtschaftlich realisierbaren technischen Fortschritte.
(5) In den Programmen werden die Fristen für ihre Durchführung festgelegt.
(6) Die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung werden der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt.
(7) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmäßig eine Gegenüberstellung dieser Programme im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung vor. Sie unterbreitet dem Rat, wenn sie es für erforderlich hält, einschlägige Vorschläge."
9 Die Richtlinie enthält keine Frist für die Umsetzung. Nach Artikel 12 Absatz 2 übermittelt die Kommission jedoch dem Rat, soweit möglich binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe der Richtlinie, ihre ersten auf der Grundlage der Gegenüberstellung der von den Mitgliedstaaten aufgestellten Programme beruhenden Vorschläge. Da die Mitgliedstaaten nach Ansicht der Kommission nicht in der Lage waren, ihr die erheblichen Angaben innerhalb dieser Frist zu übermitteln, schlug sie ihnen mit Schreiben vom 3. November 1976 vor, als Termin für die Aufstellung der Programme den 15. September 1981 und für ihre Durchführung den 15. September 1986 festzusetzen.
10 Gemäß den Artikeln 392 und 395 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (ABl. 198, L 302, S. 23) wurde die Richtlinie für die Portugiesische Republik am 1. Januar 1986 verbindlich.
Vorgeschichte des Rechtsstreits und Vorverfahren
11 Mit zwei Schreiben an die portugiesische Regierung vom 26. September 1989 und vom 4. April 1990 erbat die Kommission knappe Angaben über die Programme zur Verringerung der Verschmutzung durch die Stoffe der Liste II des Anhangs der Richtlinie.
12 Da diese Schreiben unbeantwortet blieben und die Kommission nicht über andere Informationen verfügte, warf sie der portugiesischen Regierung mit Schreiben vom 2. April 1991 gemäß dem in Artikel 169 EG-Vertrag vorgesehenen Verfahren vor, ihr keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung durch die 99 vorrangigen, im Anhang zu diesem Schreiben erwähnten Stoffe vorgelegt zu haben, und forderte die portugiesischen Stellen auf, sich innerhalb eines Monats zu diesen Verstößen gegen Artikel 7 der Richtlinie zu äußern.
13 Als Antwort hierauf ließ die portugiesische Regierung der Kommission am 25. April 1991 die Abschrift eines am 20. November 1990 zwischen der Generaldirektion für Umweltqualität und einem Privatunternehmen geschlossenen Vertrages zukommen, der die Durchführung einer Untersuchung über die Herstellung, Einfuhr und Ausfuhr chemischer Stoffe auf nationaler Ebene betraf. Mit ergänzendem Schreiben vom 25. Juni 1992 legte die portugiesische Regierung ein Dokument mit dem Titel "Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos" (Nationale Untersuchung zur Ermittlung der Herstellungs-, Einfuhr- und Ausfuhrmengen chemischer Stoffe) vor, in dem die Ergebnisse dieser Untersuchung mitgeteilt wurden, sowie ein Dokument mit dem Titel "Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição" (Richtlinie 76/464/EWG - Programme zur Verringerung der Verschmutzung), das die im Einklang mit der Richtlinie erlassenen Programme zur Verringerung der Verschmutzung zusammenfassen sollte.
14 Die Kommission hielt die Antwort der portugiesischen Regierung für unbefriedigend. Sie richtete daher am 25. Mai 1993 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Portugiesische Republik und forderte diese auf, alle Maßnahmen zu ergreifen, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie binnen zwei Monaten ab Bekanntgabe nachzukommen.
15 Mit Schreiben vom 9. Juni 1993 antwortete die portugiesische Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, indem sie u. a. ein Papier mit dem Titel "Programas de redução de poluição" (Programme zur Verringerung der Verschmutzung) vorlegte, das eine neue Liste von laufenden oder geplanten Programmen zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer enthielt. Ergänzungen zu dieser Antwort folgten mit Schreiben vom 26. August 1993, 21. Juni 1994, 12. Dezember 1994 und 29. Mai 1995. Sie enthielten u. a. ein Programm betreffend die Region Alcanena und eine Voruntersuchung über das System der Abwasserbehandlung und -beseitigung von Matosinhos. Außerdem kündigte die portugiesische Regierung eine Untersuchung über die Ableitung gefährlicher Stoffe in Portugal sowie eine Untersuchung zum Zwecke der Erfassung und Analyse der bestehenden Daten über das Vorhandensein gefährlicher Stoffe in den Gewässern an.
16 Mit Schreiben vom 30. Mai 1996 kündigte die portugiesische Regierung die Einleitung eines Verfahrens zur externen Vergabe einer Untersuchung über die Verunreinigung der portugiesischen Gewässer mit Pestiziden und anderen gefährlichen Stoffen an. Außerdem übermittelte sie der Kommission ein Dokument mit dem Titel "Implementação do artigo 7º da directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Commissão europeia" (Durchführung des Artikels 7 der Richtlinie 76/464/EWG - Stand im März 1996 - Bericht für die Europäische Kommission), das einen Zeitplan für die Maßnahmen zur Durchführung des Artikels 7 der Richtlinie enthielt, dem zu entnehmen war, daß die vorgesehenen Verringerungsmaßnahmen in bezug auf Chrom Ende 1997, auf Metalle Ende 1998 und auf die "verschiedenen industriellen Sektoren" Ende 2000 abgeschlossen sein würden.
17 Schließlich ließ die portugiesische Regierung der Kommission mit Schreiben vom 5. Dezember 1996 das Programm zur Reinigung des Einzugsgebiets des Flusses Guadiana, das Protokoll über die Zusammenarbeit für die Untersuchung der Wasserressourcen des Alentejo, das Memorandum über die Sanierung des Alviela und die Säuberung seines Flußbetts von Bewuchs, das Programm zur Kontrolle des Grundwassers und den Vorschlag zur Restrukturierung des Netzes zur Überwachung der Wasserressourcen zukommen.
18 Da die Kommission keine dieser Antworten als voll zufriedenstellend betrachtete, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Entscheidungsgründe
19 Die Kommission macht zur gegenwärtigen Lage in Portugal in bezug auf die Erfuellung der aus Artikel 7 der Richtlinie folgenden Verpflichtungen geltend, die portugiesischen Stellen wendeten eine integrierte Strategie nach Zone/Einzugsgebiet und/oder spezifischem Industriezweig an und gingen nicht Stoff für Stoff vor, wie es die Richtlinie vorsehe.
20 Die portugiesischen Behörden hätten infolge der von ihnen geführten Untersuchungen eingeräumt, daß es tatsächlich in Portugal 26 dort hergestellte oder eingeführte Stoffe gebe, die in der Liste der 99 vorrangigen Stoffe stuenden, auf die sich die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission beziehe. Der im März 1996 erstellte und im Papier "Durchsetzung des Artikels 7 der Richtlinie 76/464/EWG - Stand im März 1996 - Bericht für die Europäische Kommission" übernommene Zeitplan für die Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung belege jedoch, daß die Ermittlung der in Portugal existierenden gefährlichen Stoffe nicht abgeschlossen sei, daß bis jetzt keine Pläne zur Verringerung der durch die 99 vorrangigen Stoffe verursachten Verschmutzung beschlossen worden seien, daß diese Verschmutzung von Industriezweigen oder aus diffusen Quellen stamme und daß nicht alle Qualitätsziele festgelegt worden seien.
21 Ferner seien nur für 18 der 26 Stoffe, deren Existenz in Portugal von der portugiesischen Regierung bestätigt werde, Qualitätsziele festgelegt worden. Für diese 18 Stoffe gebe es keine Informationen über die Festlegung von Emissionsnormen. Im übrigen definierten auch die vereinzelten Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung in Form verschiedener, ungeordnet vorgelegter freiwilliger Übereinkünfte zwischen den Behörden und den Industrieverbänden keine Qualitätsziele.
22 Die wenigen von den portugiesischen Behörden für bestimmte Einzugsgebiete/Zonen erstellten Programme schließlich seien entweder im Entwurfsstadium (Matosinhos) oder legten weder Qualitätsziele (Alviela, Agueda) noch Emissionsnormen fest (Alcanena) oder beträfen keine Stoffe, die zu den 99 vorrangigen Stoffen gehörten. Außerdem sei die Ausführung dieser Programme niemals sachgemäß geplant worden.
23 Folglich habe die Portugiesische Republik die Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer mit Qualitätszielen für die 99 vorrangigen Stoffe noch nicht erlassen. Hilfsweise macht die Kommission geltend, die Portugiesische Republik habe ihr diese Programme und die Ergebnisse ihrer Anwendung nicht mitgeteilt, dadurch Artikel 7 der Richtlinie verletzt und daher gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen.
24 Unter Hinweis auf die der Kommission im Laufe des Vorverfahrens übermittelten Schriftstücke sowie die verschiedenen seitdem getroffenen Maßnahmen räumt die portugiesische Regierung ein, daß die bisherigen Anstrengungen noch nicht ausreichten, um den Anforderungen aus Artikel 7 der Richtlinie vollständig nachzukommen. Diese Maßnahmen bewiesen jedoch, daß die Portugiesische Republik ernsthafte Anstrengungen unternommen habe, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen; die verschiedenen Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinie seien getroffen worden oder würden derzeit erlassen.
25 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen kann der Gerichtshof nicht berücksichtigen (vgl. u. a. Urteile vom 17. September 1996 in der Rechtssache C-289/94, Kommission/Italien, Slg. 1996, I-4405, Randnr. 20, und vom 3. Juli 1997 in der Rechtssache C-60/96, Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I-3827, Randnr. 15).
26 Im vorliegenden Fall lief die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist am 25. Juli 1993 ab.
27 Den Akten ist zu entnehmen, daß die portugiesische Regierung der Kommission zunächst am 25. Juni 1992 die Ergebnisse einer technischen Untersuchung auf nationaler Ebene über die Herstellung, Einfuhr und Ausfuhr chemischer Stoffe übermittelte. Wie die portugiesische Regierung in ihrem Schreiben vom 25. Juni 1992 selbst einräumt, handelt es sich bei dieser Untersuchung jedoch nur um eine allgemeine vorbereitende Maßnahme. Sie kann daher nicht als ein Programm im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie angesehen werden.
28 Was dann das ebenfalls am 25. Juni 1992 der Kommission übermittelte Papier mit dem Titel "Richtlinie 76/464/EWG - Programme zur Verringerung der Verschmutzung" betrifft, so umfassen nach Artikel 7 Absätze 3 und 5 der Richtlinie die dort angesprochenen Programme Qualitätsziele und legen die Fristen für ihre Durchführung fest.
29 Abgesehen davon, daß sie nur bestimmte Lokalitäten betreffen, beschreiben die fünf in diesem Papier aufgeführten Programme auf sehr allgemeine Art und Weise die durchzuführenden Vorhaben; sie enthalten weder Angaben zu den Qualitätszielen, die in bezug auf die unter den ersten Gedankenstrich der Liste II fallenden Stoffe verfolgt werden, noch zu den Fristen für die Durchführung dieser Vorhaben.
30 Daher ist die Feststellung unausweichlich, daß dieses Papier ebenfalls kein Programm in Sinne von Artikel 7 der Richtlinie darstellt.
31 Das gleiche gilt schließlich für das der Kommission am 9. Juni 1993 übermittelte Papier mit dem Titel "Programme zur Verringerung der Verschmutzung". Wie der Generalanwalt in Nummer 16 seiner Schlußanträge ausgeführt hat, ist dieses Papier nämlich nichts anderes als ein einfacher Katalog, der nur den Titel, das jeweilige Einzugsgebiet, die betroffene Gemeinde und die geschätzten Kosten der Vorhaben angibt, ohne etwas über ihren Inhalt, ihre Ziele oder ihre Dauer auszusagen.
32 Selbst wenn die Maßnahmen, die die portugiesische Regierung der Kommission nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist mitgeteilt hat, tatsächlich getroffen worden sein sollten, räumt die portugiesische Regierung in ihrer Klagebeantwortung ein, daß die geleisteten Anstrengungen nicht ausreichten, um den Anforderungen aus Artikel 7 der Richtlinie nachzukommen.
33 Folglich hat die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie verstoßen, daß sie keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer erlassen hat, die Qualitätsziele zur Verringerung der Verschmutzung durch Stoffe umfassen, die unter den ersten Gedankenstrich der Liste II des Anhangs der Richtlinie fallen.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Portugiesischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft verstoßen, daß sie keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer erlassen hat, die Qualitätsziele zur Verringerung der Verschmutzung durch Stoffe umfassen, die unter den ersten Gedankenstrich der Liste II des Anhangs dieser Richtlinie fallen.
2. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
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