EUR-Lex -  61998CJ0278 - DA - Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 6. marts 2001. - Kongeriget Nederlandene mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. - EUGFL - Afslutning af regnskaber - Regnskabsåret 1994 - Korn og oksekød. - Sag C-278/98.

Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord

1 Landbrug - EUGFL - regnskabsafslutning - afslag på at lade EUGFL afholde udgifter på grund af retsstridig anvendelse af Fællesskabets retsforskrifter - vedkommende medlemsstats anfægtelse heraf - bevisbyrde

(Rådets forordning nr. 729/70)

2 Landbrug - EUGFL - regnskabsafslutning - Kommissionens kontrolbeføjelse med hensyn til udgifternes lovmæssighed - rimelig tvivl opstået - bevisbyrde påhvilende medlemsstaten

3 Landbrug - fælles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - udgifternes overensstemmelse med fællesskabsreglerne - medlemsstaternes kontrolforpligtelse

(Rådets forordning nr. 729/70, art. 8, stk. 1)

4 Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - rækkevidde - beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter finansieret af EUGFL

(EF-traktaten, art. 190 (nu art. 253 EF))

Sammendrag

1 På området for EUGFL's finansiering af den fælles landbrugspolitik påhviler det Kommissionen, såfremt den afslår at finansiere en udgift, der er angivet af en medlemsstat, at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget. Kommissionen er derfor forpligtet til at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført.

(jf. præmis 38 og 39)

2 Når Kommissionen afslår at lade EUGFL finansiere visse udgifter, fremkaldt af overtrædelser af Fællesskabets retsforskrifter, som må tilregnes en medlemsstat, er den ikke forpligtet til udtømmende godtgøre, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men skal derimod fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at medlemsstaten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte.

(jf. præmis 40 og 41)

3 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der på landbrugsområdet er udtryk for de forpligtelser, som traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) pålægger medlemsstaterne, fastlægger de principper, som Fællesskabet og medlemsstaterne skal overholde ved gennemførelsen af fællesskabsretlige afgørelser om foranstaltninger på landbrugsområdet, der finansieres af EUGFL og ved bekæmpelsen af misbrug og uregelmæssigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde.

(jf. præmis 92)

4 I den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om afslutning af regnskaberne for EUGFL udarbejdes, må begrundelsen for en beslutning om afslag på at lade EUGFL finansiere en del af de angivne udgifter anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL.

(jf. præmis 119)

Parter

I sag C-278/98,

Kongeriget Nederlandene ved M.A. Fierstra og N. Wijmenga, som befuldmægtigede,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. van Vliet, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

"angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 98/358/EF af 6. maj 1998 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, i 1994 (EFT L 163, s. 28), for så vidt som der deri fra fællesskabsfinansiering for Nederlandenes vedkommende udelukkes et beløb på 16 378 716,63 NLG til udgifter til forudbetaling af eksportrestitutioner,

har

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen og F. Macken (refererende dommer),

generaladvokat: S. Alber

justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 15. juni 2000, hvorunder Kongeriget Nederlandene var repræsenteret ved J.S. van den Oosterkamp, som befuldmægtiget, og Kommissionen ved H. van Vliet,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 19. oktober 2000,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. juli 1998 har Kongeriget Nederlandene i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 98/358/EF af 6. maj 1998 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, i 1994 (EFT L 163, s. 28, herefter den »anfægtede beslutning«), for så vidt som der deri fra fællesskabsfinansiering for Nederlandenes vedkommende udelukkes et beløb på 16 378 716,63 NLG til udgifter til forudbetaling af eksportrestitutioner.

2 Beløbet svarer til en fast korrektion på 10% for kornsektoren og på 5% for oksekødssektoren af udgifter afholdt af Kongeriget Nederlandene i regnskabsåret 1994 som led i ordningen med forudbetaling af eksportrestitutioner til disse sektorer.

Relevante retsregler

3 I henhold til artikel 1, stk. 2, litra a), og artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), finansierer Garantisektionen restitutioner ved udførsel til tredjelande, som efter Fællesskabets regler ydes inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.

4 Det bestemmes i artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 729/70:

»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for

- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde

- at forhindre og forfølge uregelmæssigheder

- at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.«

5 Det følger af samme forordnings artikel 8, stk. 2, at Fællesskabet ikke bærer de finansielle følger af uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.

6 De særlige regler, som finder anvendelse på fællesskabsordningen med forudbetaling er fastsat i afsnit 2, kapitel 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 351, s. 1).

7 Det fremgår af artikel 25 i forordning nr. 3665/87, at når eksportøren tilkendegiver, at han vil udføre produkterne eller varerne efter forarbejdning eller oplagring og opfylde betingelserne for udbetaling af restitution i henhold til artikel 4 eller 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 565/80 af 4. marts 1980 om forudbetaling af eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 62, s. 5), er det for at kunne omfattes af disse bestemmelser en betingelse, at der for toldvæsenet forelægges en angivelse, i det følgende benævnt »betalingsangivelse«, som skal indeholde de oplysninger, der er nødvendige for at beregne restitutionen.

8 Rådets forordning (EØF) nr. 386/90 af 12. februar 1990 om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb (EFT L 42, s. 6), fastsætter visse regler for kontrol med, om transaktioner, der giver ret til udbetaling af eksportrestitutioner og alle andre beløb i forbindelse med udførsel, rent faktisk har fundet sted, og på behørig måde.

9 Ifølge artikel 2 i forordning nr. 386/90 foretager medlemsstaterne fysisk kontrol af varerne, jf. artikel 3, ved gennemførelsen af toldformaliteterne ved udførsel, og inden der bevilges tilladelse til udførsel af varerne, baseret på de dokumenter, der er fremlagt til støtte for udførselsangivelsen, og kontrol af betalingsansøgningsdossiererne, jf. artikel 4.

10 I henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 386/90 skal den fysiske kontrol af varerne, ved opfyldelsen af toldformaliteterne ved udførslen, foretages stikprøvevis og være hyppig og uanmeldt og mindst omfatte et repræsentativt udsnit på 5% af de udførselsangivelser, der giver ret til udbetaling af eksportrestitutioner og alle andre beløb i forbindelse med udførsel.

11 I henhold til artikel 2, stk. 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2030/90 af 17. juli 1990 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 386/90 om kontrol i forbindelse med udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner eller andre beløb (EFT L 186, s. 6), træffer medlemsstaterne de foranstaltninger, der er nødvendige for, at det i givet fald kan godtgøres, at toldstederne har gennemført den i artikel 3, stk. 1 og 2, i forordning nr. 386/90 omhandlede fysiske minimumskontrol.

12 Kommissionens forordning (EF) nr. 2221/95 af 20. september 1995 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 386/90 for så vidt angår fysisk kontrol ved udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner (EFT L 224, s. 13), er udstedt efter de faktiske omstændigheder i denne sag. Den ophæver forordning nr. 2030/90. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2221/95 bestemmer, at der ved »fysisk kontrol«, jf. artikel 2 i forordning nr. 386/90, forstås »kontrol af, at der er overensstemmelse mellem udførselsangivelsen, herunder de dokumenter, der er fremlagt til støtte for angivelsen, og varen, hvad angår dennes mængde, art og kendetegn«. I forordningens artikel 5, stk. 2, præciseres det ligeledes, at en fysisk kontrol, som eksportøren på forhånd har fået eller har kunnet få underretning om, ikke kan regnes som en fysisk kontrol.

Vurderingen af korrektioner (Belle-rapporten)

13 Kommissionens Belle-rapport (dok. nr. VI/216/93 af 1.6.1993) fastlægger de retningslinjer, der skal følges, når der skal anvendes finansielle korrektioner over for en medlemsstat.

14 Ud over de tre væsentligste beregningsteknikker angives i Belle-rapporten for vanskelige tilfælde metoden med en fast sats:

»Efterhånden som anvendelsen af systemrevision er blevet mere udbredt, har EUGFL i stadig højere grad baseret sig på vurderinger af den risiko, som manglerne ved et system indebærer. Det ligger i sagens natur, at det sjældent ved en efterfølgende revision er muligt på revisionstidspunkter at konstatere, om en ansøgning var gyldig, da den blev betalt. [...] Det finansielle tab for Fællesskabet må derfor bestemmes ved en evaluering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medført, og den kan såvel vedrøre arten og kvaliteten af den foretagne kontrol som antallet af tilfælde, hvor der faktisk er foretaget kontrol. [...]«

15 I Belle-rapporten foreslås tre kategorier af standardkorrektioner:

»A. 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang.

B. 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig.

C. 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.«

16 Det anføres endvidere i retningslinjerne i nævnte rapport, at når der er tvivl om, hvilken korrektion der skal anvendes, bør følgende forhold tages i betragtning som formildende omstændigheder:

»- De nationale myndigheder har truffet effektive forholdsregler for at afhjælpe manglerne, så snart disse blev konstateret.

- Manglerne var en følge af fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med EF-retsakter.«

17 Som følge af Belle-rapporten blev artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70 ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1), som har følgende ordlyd:

»Efter høring af Fondskomitéen

[...]

c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.

Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.

Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.

Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.

[...]«

18 Artikel 2 i forordning nr. 1287/95 bestemmer:

»1. Denne forordning træder i kraft på syvendedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

Den anvendes fra den regnskabsperiode, der begynder den 16. oktober 1995.

2. Afvisning af finansiering som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70 må ikke vedrøre udgifter, der er anmeldt for en regnskabsperiode, der ligger forud for den 16. oktober 1992, men uden at dette berører beslutningerne vedrørende regnskabsafslutning for regnskabsperioder før ikrafttrædelsen af nærværende forordning.«

Faktiske omstændigheder

19 Ved skrivelse af 11. januar 1994 opfordrede Kommissionen, efter at EUGFL's tjenestegrene havde foretaget revision på et stort antal toldsteder i Fællesskabet mellem juni 1992 og november 1993, medlemsstaterne til at forbedre de fysiske kontrolforanstaltningers effektivitet snarest muligt og senest den 1. juli 1994.

20 I 1994 udførte EUGFL's tjenestegrene undersøgelser i Nederlandene, som vedrørte anvendelsen af fællesskabsordningen om forudbetaling af eksportrestitutioner i regnskabsårene 1992 og 1993. Disse undersøgelser vedrørte navnlig sektorerne for korn og oksekød.

21 Der blev således foretaget undersøgelser i februar 1994 hos Hoofdproduktschap Akkerbouwproducten (Centralkontoret for Forhandling af Landbrugsprodukter, herefter »HPA«).

22 I kornsektoren blev der dernæst udført undersøgelser på toldstederne i Rotterdam, Zaandam og Veendam (Nederlandene) samt hos virksomhederne World Flour, Wessanen Flour og AVEBE BA International.

23 I oksekødssektoren fandt der undersøgelser sted i februar 1994 og i maj 1994 hos Produktschap Vee en Vlees (Kontoret for Forhandling af Kvæg og Kød), på toldstederne i Winterswijk og Nijmegen (Nederlandene) samt hos virksomhederne NVC International BV og Kühne & Heitz NV. EUGFL's tjenestegrene gav afkald på at foretage de planlagte undersøgelser i en tredje virksomhed i denne sektor, fordi de nederlandske myndigheder havde indledt deres egen undersøgelse af denne virksomhed.

24 Efter en brevveksling mellem Kommissionen og de nederlandske myndigheder angående resultatet af disse undersøgelser underrettede Kommissionen ved skrivelse af 28. juli 1995 de nederlandske myndigheder om de endelige resultater af sine undersøgelser af det nederlandske kontrolsystem med henblik på regnskabsafslutning for udgifter, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsårene 1993 og 1994.

25 Den 22. september 1995 udarbejdede Kommissionen den sammenfattende rapport om resultaterne af de undersøgelser, der var udført med henblik på regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1992. Denne rapport blev senere ændret ved meddelelser af 25. oktober og 20. november 1995 (herefter den »sammenfattende rapport 1992«).

26 I den sammenfattende rapport 1992 fremsatte Kommissionen forskellige klagepunkter. Den anførte imidlertid, at der med hensyn til Fællesskabets forudbetalinger for regnskabsåret 1992 ikke ville blive foretaget finansielle korrektioner. Med hensyn til de følgende regnskabsår forbeholdt Kommissionen sig sin stilling, som den ville fastlægge på grundlag af senere undersøgelser.

27 Ved Kommissionens officielle meddelelse af 28. juni 1996 om anvendelsen af faste korrektioner for regnskabsårene 1993 og 1994 (herefter den »officielle meddelelse for 1996«) blev Kongeriget Nederlandene underrettet om »de endelige konklusioner af undersøgelsen om de bestemmelser og fremgangsmåder, som de nederlandske myndigheder anvender med hensyn til kontrol og forvaltning af ordningen med forudbetaling af eksportrestitutioner«. Kommissionen gentog i denne meddelelse de væsentligste klagepunkter, den tidligere havde fremsat, og som særligt vedrørte organisationen af den fysiske kontrol i Nederlandene. Den foreslog derfor for regnskabsårene 1993 og 1994 faste korrektioner på 10% for kornsektoren og på 5% for oksekødssektoren.

28 Efter den officielle meddelelse for 1996 indgav Kongeriget Nederlandene ved skrivelse af 6. september 1996 en forligsanmodning i henhold til artikel 2, stk. 1, i Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45). Forligsorganet udfærdigede sin endelige rapport den 13. februar 1997.

29 Den 3. februar 1997 blev Kommissionens sammenfattende rapport om resultaterne af de undersøgelser, der var udført med henblik på regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993 (herefter den »sammenfattende rapport 1993«), udfærdiget. På grundlag af Kommissionens konstateringer blev der fastsat faste korrektioner på 10% for kornsektoren og på 5% for oksekødssektoren for regnskabsåret 1993.

30 De nederlandske myndigheder havde den 16. juli 1997 en samtale med Kommissionens tjenestegrene og anmodede Kommissionen om på ny at overveje sit standpunkt med hensyn til korrektionerne for regnskabsåret 1994. Ved skrivelse af 17. juli 1997 meddelte Kommissionen efter denne samtale, at den ikke så nogen mulighed for at tage de finansielle korrektioner for regnskabsåret 1994 op til fornyet overvejelse.

31 Den 24. november 1997 afgav Kommissionen den sammenfattende rapport om resultaterne af de undersøgelser, der var udført med henblik på regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1994 (herefter den »sammenfattende rapport 1994«). Kommissionen foreslår heri på grundlag af undersøgelserne i 1993 og 1994, at der foretages faste korrektioner på 10% for kornsektoren og på 5% for oksekødssektoren for regnskabsåret 1994.

32 Den anfægtede beslutning blev udstedt den 6. maj 1998 på grundlag af den sammenfattende rapport 1994.

33 I maj 1996 foretog Kommissionen undersøgelser på toldstederne i Leyden, Enschede og Sittard (Nederlandene). Disse undersøgelser drejede sig specielt om fysisk kontrol i henhold til forordningerne nr. 386/90 og nr. 2221/95 af landbrugsprodukter, for hvilke der var indgivet ansøgninger om eksportrestitutioner i regnskabsårene 1994, 1995 og 1996. Efter disse undersøgelser anførte Kommissionen ved skrivelse til de nederlandske myndigheder af 18. december 1996 dels, at det under dens undersøgelser i 1993 og 1994 var blevet konstateret, at den udførte fysiske kontrol stadig var utilstrækkelig, dels at de nederlandske myndigheder herefter havde besluttet at præcisere de nationale instrukser og stramme kontrolprocedurerne. Kommissionen anførte ligeledes i denne skrivelse, at der under undersøgelserne i 1996 var blevet konstateret positive virkninger af de trufne foranstaltninger.

Første anbringende

34 Med det første anbringende, som falder i tre led, har den nederlandske regering gjort gældende, at den anfægtede beslutning er udstedt i strid med forordning nr. 729/70, som ændret ved forordning nr. 1287/95 (herefter den »ændrede forordning nr. 729/70«).

35 For det første har den nederlandske regering anført, at Kommissionen har tilsidesat artikel 5, stk. 2, litra c), i den ændrede forordning nr. 729/70 dels, fordi de anfægtede korrektioner er foretaget på grundlag af undersøgelser, som vedrørte regnskabsårene 1992 og 1993, og dels, fordi korrektionerne er baseret på enkelte tilfælde af angiveligt retsstridige betalinger, som Kommissionen har konstateret.

36 Dernæst har den nederlandske regering anført, at den anfægtede beslutning er udstedt i strid med princippet om loyalt samarbejde og kontradiktionsprincippet, som er fastslået i artikel 5, stk. 2, litra c), i den ændrede forordning nr. 729/70. Ifølge den nederlandske regering er disse principper også fastslået ved anbefalingerne i Belle-rapporten. Disse principper er imidlertid ikke blevet overholdt ved udarbejdelsen af den anfægtede beslutning.

37 Endelig har den nederlandske regering med tredje led af sit første anbringende bestridt Kommissionens klagepunkter vedrørende effektiviteten af den fysiske kontrol i Nederlandene i kornsektoren og oksekødssektoren.

38 Indledningsvis bemærkes, at EUGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget (jf. dom af 28.10.1999, sag C-253/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7529, præmis 6).

39 Det skal herved fremhæves, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget (jf. dom af 9.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, præmis 19, af 6.10.1993, sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, præmis 13, og dommen af 28.10.1999, Italien mod Kommissionen, præmis 6). Følgelig er Kommissionen forpligtet til at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 23).

40 Imidlertid påhviler det ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal (jf. dom af 21.1.1999, sag C-54/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 35, præmis 35, og af 22.4.1999, sag C-28/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1973, præmis 40).

41 Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at medlemsstaten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte (dommen af 21.1.1999, Tyskland mod Kommissionen, præmis 35, og af 22.4.1999, Nederlandene mod Kommissionen, præmis 41).

42 Det er i lyset af disse betragtninger, at de bevismidler skal undersøges, som den nederlandske regering har fremlagt mod de konstateringer, Kommissionen har baseret den anfægtede beslutning på.

De fejl, der angiveligt er begået i den anfægtede beslutning

43 Først skal tredje led af den nederlandske regerings første anbringende behandles.

Kornsektoren

44 Med hensyn til kornsektoren har den nederlandske regering først bestridt de konsekvenser, som Kommissionen i den sammenfattende rapport 1993 drager af et særligt problem, der viste sig under den fysiske kontrol af virksomheden Wessanen Flour's angivelser, nemlig at de nationale myndigheder ikke vidste, hvor denne virksomhed oplagrede det korn, der havde givet anledning til forudbetalinger. Den nederlandske regering hævder, at der her er tale om et særligt problem, der ikke i sig selv kan støtte den konklusion, at kontrolsystemet generelt var utilstrækkeligt.

45 Den generelle henvisning i en betalingsangivelse til en tilladelse til oplagring uden oplysning om, nøjagtigt hvor de pågældende varer befinder sig, skaber imidlertid en lakune i kontrolsystemet, da det er umuligt at foretage en uanmeldt kontrol uden at kende det præcise oplagringssted. Som Kommissionen har anført uden at blive modsagt af den nederlandske regering, har mindst én anden virksomhed i dette tilfælde modtaget forudbetaling indtil begyndelsen af regnskabsåret 1994 eller længere ved at benytte denne praksis. Følgelig har den nederlandske regering ikke kunnet godtgøre, at Kommissionens konstateringer, hvorefter det nederlandske kontrolsystem var utilstrækkeligt i denne henseende, var fejlagtige.

46 Det følger heraf, at den nederlandske regering med dette argument ikke kan gendrive Kommissionens klagepunkter.

47 Den nederlandske regering har for det andet bestridt Kommissionens udtalelser om, at den omstændighed, at virksomhederne Wessanen Flour og World Flour brugte det samme lager uden at adskille deres respektive lagre, medførte en åbenbar risiko for, at begge ville ansøge om forudbetaling for de samme produkter. Den nederlandske regering har anført, at der ved forvaltningen af lageret nøje blev sondret mellem hver af de pågældende ejeres lagre. Den har også anført, at disse virksomheder på tidspunktet for EUGFL's undersøgelse var ved at blive fusioneret, hvorfor kontrollen af dem ikke er repræsentativ for det nederlandske kontrolsystem.

48 Hertil bemærkes, at der, som det fremgår af sagen, er tale om to eksportører, som stadig på tidspunktet for de faktiske omstændigheder af HPA blev anset for forskellige selskaber. Det står ligeledes fast, at disse virksomheder i 1992 modtog ca. 40% af de forudfastsatte restitutioner i Nederlandene i kornsektoren.

49 Det må ligeledes fastslås, at de nederlandske myndigheder efter EUGFL's kontrol har ændret fremgangsmåden for kontrol af lagre for at gøre det muligt at bestemme de enkelte ejeres del af det samlede lager. Den nederlandske regering har imidlertid ikke bestridt, at der, før EUGFL's nævnte kontrol, ikke blev foretaget en sådan sondring mellem de forskellige ejere.

50 Under disse omstændigheder bemærkes, at selv om disse to eksportørers situation var af særlig karakter, fremgår det ikke desto mindre af den kontrol, som EUGFL gennemførte, at den nederlandske kontrolordning i kornsektoren i dette tilfælde ikke udelukkede muligheden for fejlagtige udbetalinger. Det fremgår, at denne ordning ikke var udformet således, at den muliggjorde kontrol til enhver tid af mængder, for hvilke der var forudfastsat restitutioner. Da den nederlandske regerings erklæringer ikke på nogen måde rejser tvivl om Kommissionens konstateringer i denne forbindelse, kan den nederlandske regerings argument ikke tiltrædes.

51 For det tredje har den nederlandske regering anført, at Kommissionen med urette har fastslået, at den manglende fysiske kontrol i Rotterdam's havn, da varerne blev inddraget under forudfastsættelsesordningen, udgør en alvorlig og utilladelig mangel i kontrolordningen. Efter den nederlandske regerings opfattelse er den fysiske kontrol, der udføres, når varerne indgår i toldoplaget, ineffektiv, mens en systematisk kontrol under disse omstændigheder er mere hensigtsmæssig. Den har herved anført, at der efter de nationale bestemmelser skal ske en anticiperet kontrol af betalingsangivelsen på grundlag af lageropgørelser og lagerforvaltning samt en efterfølgende administrativ kontrol kombineret med en fysisk kontrol ved prøveudtagning ved eksport af det færdige produkt. Ifølge regeringen er disse kontrolforanstaltninger betragtet i deres helhed en mere effektiv kontrolordning.

52 Det står fast, at de forskellige virksomheders korn var oplagret på Rotterdam havns område i 333 indbyrdes forbundne siloer, og at kun en del af disse lagre var omfattet af ordningen med forudbetaling. Det står ligeledes fast, at den fysiske kontrol af kornlagrene under disse omstændigheder kun havde begrænset nytteværdi.

53 Når Kommissionen under disse omstændigheder gør gældende, at Nederlandene ikke har iværksat passende kontrolforanstaltninger, påhviler det denne medlemsstat at godtgøre urigtigheden af Kommissionens konstateringer (jf. dommen af 21.1.1999, Tyskland mod Kommissionen, præmis 35, og af 22.4.1999, Nederlandene mod Kommissionen, præmis 41).

54 Som generaladvokaten imidlertid med rette har anført i punkt 57 i sit forslag til afgørelse, har den nederlandske regering ikke ved sin henvisning til en generel kontrolordning, som ikke fandt anvendelse på Rotterdam havns særlige situation, givet de nødvendige forklaringer.

55 Dette argument fra den nederlandske regering kan følgelig ikke tiltrædes.

56 For det fjerde har den nederlandske regering anført, at Kommissionen med urette har fastslået, at der ikke er blevet foretaget nogen fysisk kontrol i Nederlandene i løbet af forudfastsættelsesperioden. Ifølge regeringen har Kommissionen kunnet forvisse sig herom ved sit besøg i virksomheden AVEBE BA International, hvor den ikke konstaterede nogen uregelmæssighed.

57 Hertil bemærkes blot, at det fremgår af kontrolrapporten, at der i denne virksomhed ikke blev gennemført fysiske kontrolforanstaltninger i forudbetalingsperioden, men først efter udførselsangivelsen.

58 Den nederlandske regerings udtalelser kan således ikke gendrive Kommissionens klagepunkt i denne henseende, hvorfor regeringens argument ikke kan lægges til grund.

Oksekødssektoren

59 Med hensyn til oksekødssektoren har den nederlandske regering for det første bestridt Kommissionens udtalelser i den sammenfattende rapport 1993, hvorefter der ikke blev gennemført uanmeldte fysiske kontrolforanstaltninger på toldstedet i Winterswijk. Den har anført, at det først ved forordning nr. 2221/95 blev besluttet, at der skulle gennemføres uanmeldte fysiske kontrolforanstaltninger. Denne regel trådte først i kraft den 1. januar 1996. Den gjaldt altså ikke for de fysiske kontrolforanstaltninger, der blev gennemført tidligere. Regeringen har endvidere anført, at den kontrol, der blev foretaget på det nævnte toldsted, blev meddelt, ganske kort før den faktisk blev gennemført og derfor faktisk var uventet. Endelig har den nederlandske regering anført, at Kommissionens kritik kun vedrører toldstedet i Winterswijk.

60 Hertil bemærkes først, at underretning om kontrol ikke kan anses for at være forenelig med formålet med forordning nr. 386/90, nemlig gennemførelse af effektiv kontrol (jf. herved dom af 18.5.2000, sag C-242/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3421, præmis 41). Under disse omstændigheder kan den nederlandske regering ikke hævde, at først fra det tidspunkt, da artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2221/95 fandt anvendelse, kan kontrol, som der er blevet givet underretning om, ikke længere anses for kontrol i henhold til artikel 2, litra a), i forordning nr. 386/90.

61 Endelig kan den nederlandske regerings argument om, at forudgående underretning om kontrol ikke medførte nogen uacceptabel risiko, ikke lægges til grund. Når en erhvervsdrivende nemlig kunne få kendskab til, at en fysisk kontrol ikke ville finde sted, var muligheden for en ombytning af varerne ikke udelukket.

62 Hvad endelig angår det af den nederlandske regering anførte om, at konstateringerne vedrørende et enkelt toldsted ikke kan berettige den konklusion, at kontrolordningen som sådan udviser mangler, som begrunder en fast nedsættelse, bemærkes blot, at det fremgår af EUGFL's undersøgelsesrapporter vedrørende toldstederne i Rotterdam og i Veendam, at deres kontrolforanstaltninger udviste samme mangler som dem, der var konstateret i Winterswijk.

63 Det følger heraf, at dette argument ikke kan lægges til grund.

64 For det andet har den nederlandske regering bestridt Kommissionens konstatering af, at kontrollen var overfladisk. Den har endvidere anført, at Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (Kontoret for Køb og Salg af Fødevarer, herefter »VIB«) kontrollerede varernes kategori, oprindelse og vægt, forseglede deres emballage og udstedte et certifikat. Toldmyndighederne kontrollerede dernæst forseglingen, certifikatets gyldighed samt varens kategori og vægt. I øvrigt er Kommissionens kritik ifølge den nederlandske regering kun baseret på den kontrol, som toldstedet i Winterswijk udførte.

65 Imidlertid konstateres det i den sammenfattende rapport 1993, hvilket den nederlandske regering ikke har gendrevet, at de segl, som VIB anbragte på emballagen, let kunne fjernes, hvilket medførte risiko for ombytning. Henset hertil antog Kommissionen med rette, at man ikke kunne garantere, at de produkter, der havde været genstand for en fysisk kontrol i løbet af forudbetalingsperioden, var de samme som dem, der var genstand for udførselsangivelsen.

66 I øvrigt fremgår det af sagen, at det ikke kun i Winterswijk, men også i Nijmegen blev konstateret, at kontrollen var overfladisk.

67 Den nederlandske regerings andet argument kan derfor ikke tiltrædes.

68 Den nederlandske regering har for det tredje bestridt Kommissionens argument om, at den praksis, at kontrollen gennemføres på grundlag af en meddelelse, der gives ved fax, og ikke på grundlag af det originale eksemplar af betalingsangivelserne, medfører risiko for svig. Regeringen har anført, at de oplysninger, der blev sendt ved fax af deklarereren, indeholdt alle væsentlige oplysninger, der gjorde det muligt at foretage en kontrol af angivelsen. Den har understreget, at der ikke bestod nogen fare for, at originaleksemplaret af den angivelse, der blev udvalgt til kontrol på grundlag af de oplysninger, der blev meddelt ved fax, blev ændret efter kontrollen.

69 Det bemærkes hertil, at det klart fremgår af artikel 25 i forordning nr. 3665/87, at forudbetaling er betinget af, at betalingsangivelsen fremlægges.

70 Det må derfor konstateres, at de nederlandske myndigheders praksis, der gik ud på at acceptere en meddelelse givet pr. fax, ikke er forenelig med denne bestemmelse. Den indebar risiko for fejlagtig udbetaling af støttebeløb, idet den gav den pågældende erhvervsdrivende mulighed for, efter at der var konstateret en urigtighed under en toldkontrol foretaget på grundlag af en fax, at indgive en anden angivelse med de korrekte oplysninger.

71 Under disse omstændigheder er den nederlandske regerings erklæringer ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at Kommissionens kritik er uberettiget på dette punkt.

72 Hvad for det fjerde angår Kommissionens klagepunkt om, at kontrolrapporterne ikke indeholder detaljerede oplysninger om den gennemførte kontrol, da de hverken gav mulighed for at afgøre, om der konkret var blevet foretaget en kontrol, eller navnlig om der var sket en fuldstændig fysisk kontrol, har den nederlandske regering anført, at forpligtelsen til at udarbejde detaljerede kontrolrapporter først blev indført ved forordning nr. 2221/95, som ikke gjaldt for regnskabsåret 1994.

73 I øvrigt har den nederlandske regering i replikken bestridt dette klagepunkt med den begrundelse, at det er baseret på en fejl begået af Kommissionen under dens undersøgelse på toldstedet i Winterswijk. Kommissionen har nemlig ikke sondret mellem de sager, der blev kontrolleret i henhold til forordning nr. 386/90, og dem, der blev kontrolleret administrativt. De førstnævnte var imidlertid mere detaljerede end de sidstnævnte.

74 Det bemærkes hertil, at det fremgår af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2030/90, at medlemsstaterne er forpligtet til at tilvejebringe passende dokumentation for hver kontrol. Det følger heraf, at den nederlandske regerings argument om, at forpligtelsen til at udarbejde detaljerede kontrolrapporter først blev indført ved ikrafttrædelsen af forordning nr. 2221/95, ikke kan lægges til grund.

75 Det bemærkes dernæst med hensyn til det i nærværende doms præmis 73 nævnte anbringende alene, at dette første gang blev fremført i replikken uden nogen begrundelse for, at det blev fremført med forsinkelse. Det må derfor afvises som for sent fremført i henhold til procesreglementets artikel 42, stk. 2.

76 Det følger af det anførte, at den del af det første anbringende, der vedrører de fejl, som Kommissionen angiveligt har begået ved vurderingen af kontrollens effektivitet, ikke kan tiltrædes.

Tilsidesættelse af korrektionsproceduren

77 Med første led af sit første anbringende har den nederlandske regering gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat korrektionsproceduren efter artikel 5, stk. 2, i den ændrede forordning nr. 729/70. Den har herved anført, at skønt forordning nr. 1287/95 først trådte i kraft i begyndelsen af det regnskabsår, som begyndte den 16. oktober 1995, konkretiserer den ændring, der herved blev foretaget i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70, Kommissionens forpligtelse til at samarbejde loyalt på dette område.

78 Den nederlandske regering har først anført, at de anfægtede korrektioner er blevet beregnet på grundlag af undersøgelser, som vedrørte regnskabsårene 1992 og 1993. De anfægtede korrektioner er følgelig ikke baseret på undersøgelser vedrørende regnskabsåret 1994. Undersøgelserne vedrørende regnskabsårene 1992 og 1993 kan imidlertid under ingen omstændigheder medføre korrektioner af udgifter, der er afholdt i regnskabsåret 1994. Da disse undersøgelser allerede tidligere har foranlediget Kommissionen til at foreslå faste korrektioner for såvel regnskabsåret 1993 som for regnskabsåret 1994, har Kommissionen ifølge den nederlandske regering foretaget en dobbelt nedsættelse på grund af de samme angivelige mangler. Desuden har EUGFL i maj 1996 som led i regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1994 foretaget en undersøgelse, under hvilken det blev konstateret, at de nederlandske myndigheders kontrol generelt var korrekt. Denne konstatering kan ikke give anledning til nedsættelser som dem, der anfægtes i det foreliggende tilfælde.

79 For det andet har den nederlandske regering anført, at Kommissionen i betragtning af det begrænsede antal undersøgelser, den foretog i regnskabsåret 1994, og det begrænsede antal uregelmæssigheder, der herved blev konstateret, ikke under henvisning til undersøgelser for regnskabsåret 1994 kan antage, at den nederlandske kontrolordning i sin helhed udviser grundlæggende mangler, der berettiger faste korrektioner på 10% i kornsektoren og på 5% i oksekødssektoren.

80 Indledningsvis må det undersøges, om de forpligtelser, der nævnes i artikel 5, stk. 2, litra c), i den ændrede forordning nr. 729/70, gælder for afvisning af finansiering som led i regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1994.

81 Herved bemærkes, at selv om forordning nr. 1287/95 ifølge ordlyden af artikel 2, stk. 1, andet afsnit, først anvendes fra det regnskabsår, der begynder den 16. oktober 1995, bestemmer samme artikels stk. 2, at afvisning af finansiering som omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), i den ændrede forordning nr. 729/70 ikke må vedrøre udgifter, der er anmeldt for en regnskabsperiode, der ligger forud for den 16. oktober 1992, men uden at dette berører beslutningerne vedrørende regnskabsafslutning for regnskabsperioder før ikrafttrædelsen af forordning nr. 1287/95.

82 Det må ud fra en hensigtsmæssig fortolkning af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1287/95 antages, at korrektionsproceduren skal finde anvendelse på regnskabsperioder efter den 16. oktober 1992, som ikke har været genstand for en beslutning om regnskabsafslutning før denne forordnings ikrafttræden.

83 Dette indebærer her, at Kommissionen ved regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1994 skulle iværksætte den procedure, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, litra c), i den ændrede forordning nr. 729/70.

84 Hvad for det første angår undersøgelserne i februar, april og maj 1994, som de sammenfattende rapporter 1993 og 1994 er baseret på, må det først fastslås, at de omfattede den praksis, som de nationale myndigheder indtil da havde fulgt ved deres kontrol, og at de uregelmæssigheder, der blev konstateret, følgelig også delvis vedrørte regnskabsåret 1994.

85 Den blotte omstændighed, at disse undersøgelser allerede var omtalt i den sammenfattende rapport 1993, hindrede ikke Kommissionen i at tage dem i betragtning i den anfægtede beslutning.

86 Hvad dernæst angår den dobbelte nedsættelse, som Kommissionen angiveligt har foretaget, bemærkes blot, at de undladelser, som EUGFL's tjenestegrene havde afdækket, vedrørte såvel regnskabsåret 1993 som regnskabsåret 1994. Under disse omstændigheder var Kommissionen forpligtet til at foretage en korrektion for begge regnskabsår.

87 Det følger heraf, at den nederlandske regerings argument om en dobbelt sanktion, som retsstridigt ramte de samme mangler, ikke kan lægges til grund.

88 Hvad endelig angår argumentet om undersøgelserne i 1996, fremgår det af sagen, at disse vedrørte anvendelsen af forordning nr. 386/80 og altså den fysiske kontrol, som toldmyndighederne foretog af alle de eksporterede varer, mens undersøgelserne i 1994 vedrørte anvendelsen af forudbetalingsordningen. Konstateringerne i undersøgelserne i 1996 kan ikke ændre resultaterne af undersøgelserne i 1994, da undersøgelserne for disse to år ikke havde samme genstand.

89 I øvrigt har Kommissionen i skrivelsen af 18. december 1996 endnu en gang henvist til de mangler ved den nederlandske ordning for fysisk kontrol, som forelå i 1993 og 1994. Det fremgår nemlig af denne skrivelse, at de nederlandske myndigheder først efter Kommissionens kritik traf foranstaltninger, som Kommissionen anså for positive. Følgelig består der ingen modsigelse mellem resultaterne af de undersøgelser, som EUGFL's tjenestegrene foretog i maj 1996 med hensyn til regnskabsåret 1994, og konstateringen af mangler i den i Nederlandene i 1994 eksisterende ordning for fysisk kontrol.

90 For det andet må der tages stilling til den nederlandske regerings argument, hvorefter der dels ikke var grundlag for at hævde, at Nederlandenes kontrolordning i sin helhed udviste alvorlige mangler, som berettigede de omtvistede faste nedsættelser, og hvorefter dels hverken de kontrollerede toldsteder eller de konstaterede uregelmæssigheder er repræsentative, hvorfor der ikke er nogen stor økonomisk risiko for Fællesskabet.

91 Hertil bemærkes først, som allerede anført i nærværende doms præmis 38, at proceduren for regnskabsafslutningen skal sikre, at de midler, der er stillet til rådighed for medlemsstaterne, er blevet anvendt i overensstemmelse med de gældende fællesskabsregler inden for rammerne af de fælles markedsordninger.

92 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der på dette område er udtryk for de forpligtelser, som EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) pålægger medlemsstaterne, fastlægger ifølge Domstolens praksis de principper, som Fællesskabet og medlemsstaterne skal overholde ved gennemførelsen af fællesskabsretlige afgørelser om foranstaltninger på landbrugsområdet, der finansieres af EUGFL, og ved bekæmpelsen af misbrug og uregelmæssigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde (jf. dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, præmis 17 og 18, og af 19.11.1998, sag C-235/97, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 7555, præmis 45).

93 Dernæst bemærkes, som allerede anført i nærværende doms præmis 40, at når Kommissionen afslår at lade EUGFL finansiere visse udgifter, fordi de er fremkaldt af overtrædelser af fællesskabslovgivningen, som må tilregnes en medlemsstat, er den ikke forpligtet til udtømmende at godtgøre, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, men til at fremlægge bevis for den alvorlige og rimelige tvivl, som den nærer med hensyn til disse kontrolforanstaltninger. Som anført i nærværende doms præmis 41, skyldes denne lempelse af Kommissionens bevisbyrde, at det er medlemsstaten, som har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, som er nødvendige for afslutningen af EUGFL's regnskaber, og som det følgelig påhviler at fremlægge det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at denne kontrol faktisk har fundet sted, og i givet fald for, at Kommissionens konstateringer er ukorrekte.

94 Hvad i nærværende sag angår de faktiske omstændigheder, som Kommissionen konstaterede i sine sammenfattende rapporter 1993 og 1994, fremgår det af nærværende doms præmis 44-76, at Kommissionen har kunnet påvise adskillige tilsidesættelser af regler i de fælles markedsordninger for landbruget, og at den nederlandske regering ikke har godtgjort, at Kommissionens konstateringer var ukorrekte. Der råder således fortsat alvorlig tvivl om, hvorvidt der er gennemført en hensigtsmæssig og effektiv ordning for kontrolforanstaltninger.

95 Endelig bemærkes til spørgsmålet, om de konstaterede mangler i tilstrækkelig grad begrundede faste korrektioner på 10% for kornsektoren og på 5% for oksekødssektoren, at Kommissionen foretog et tilstrækkeligt antal kontrolbesøg på toldsteder og virksomheder, som var repræsentative for helheden. Det fremgår af sagen, at de virksomheder, der var udvalgt til undersøgelserne, havde opnået 39,67% af de forudbetalte beløb i 1992 i oksekødssektoren i Nederlandene, mens de besøgte virksomheder modtog 16% af de beløb, der blev forudbetalt for regnskabsåret 1994 i denne sektor. Det fremgår ligeledes af sagen, at kontrollen inden for kornsektoren havde omfattet 57% af udgifterne. Under disse omstændigheder findes de undersøgelser, der blev foretaget af den nederlandske kontrolordning, tilstrækkeligt repræsentative til, at de kan ekstrapoleres til hele ordningen.

96 På dette grundlag kan det ikke hævdes, som den nederlandske regering har gjort, at undersøgelserne ikke er tilstrækkeligt repræsentative, fordi Kommissionen har givet afkald på at undersøge situationen for en bestemt virksomhed i oksekødssektoren. Det fremgår nemlig af sagen, at når Kommissionen ikke gennemførte undersøgelsen i den nævnte virksomhed, er det på de nederlandske myndigheders udtrykkelige anmodning. Kommissionen har, uden at blive modsagt af de nederlandske myndigheder, anført, at da de nationale myndigheder redegjorde for problemerne i forbindelse med denne virksomhed, var det for sent at udvælge en anden virksomhed og undersøge de sagsakter, som betalingsorganet lå inde med.

97 Herefter kan sagsøgeren ikke påberåbe sig, at de foretagne undersøgelser ikke er repræsentative under henvisning til, at denne virksomhed ikke blev undersøgt (jf. herved dom af 17.12.1981, sag 151/80, De Hoe mod Kommissionen, Sml. s. 3161, præmis 17, 18 og 19).

98 Det følger af det anførte, at det ikke er godtgjort, at korrektionsproceduren er tilsidesat.

Tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde og kontradiktionsprincippet

99 Med hensyn til indsigelsen i det andet led af anbringendet om, at Kommissionen tilsidesatte principperne om loyalt samarbejde og om kontradiktion, da den vedtog den anfægtede beslutning, fremgår det af sagen, at der blev udvekslet en lang række oplysninger mellem Kommissionen og de nederlandske myndigheder inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning, herunder også under forligsproceduren.

100 Hvad særligt angår det forhold, at Kommissionen vedtog udkastet til den sammenfattende rapport 1993 uden at afvente rapporten fra forligsorganet, bemærkes, at det fremgår af sagens akter, at Kommissionen under alle omstændigheder har taget de nederlandske myndigheders argumentation i betragtning og har gennemgået dem uden dog at finde dem overbevisende.

101 På denne baggrund foreligger der hverken en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde eller af princippet om kontradiktion.

102 Det følger af det anførte, at det første anbringende ikke kan tiltrædes.

Andet anbringende

103 Med det andet anbringende gør den nederlandske regering gældende, at den anfægtede beslutning er truffet i strid med princippet om retssikkerhed. Dette anbringende falder i to led.

104 Med første led af dette anbringende har den nederlandske regering anført, at Kommissionen har besluttet at foretage betydelige faste korrektioner for regnskabsåret 1994 i strid med sit udtrykkelige løfte om, at manglerne i de nationale kontrolordninger først ville få finansielle følger fra den 1. juli 1994, et løfte der fremgår såvel af Kommissionens skrivelse af 11. januar 1994 som af den sammenfattende rapport 1992. I betragtning af dette tilsagn kunne Kommissionen først foretage korrektioner efter en kontrol udført efter den 1. juli 1994.

105 I anbringendets andet led har den nederlandske regering desuden anført, at Kommissionen ved at fastsætte disse korrektioner har undladt at tage hensyn til formildende omstændigheder, navnlig de forbedringer, som blev indført i den nationale kontrolordning, og vanskelighederne ved at fortolke bestemmelserne, hvilket er i strid med dens egne retningslinjer, således som de er fremstillet i Belle-rapporten.

106 Med hensyn til det argument, der udledes af skrivelsen af 11. januar 1994, bemærkes, at dette kun vedrører den fysiske kontrol af eksporten, mens de anfægtede finansielle korrektioner er baseret på mangler, der er konstateret ved anvendelsen af ordningen for forudfastsættelse af restitutioner. Det følger heraf, at tilsagnet i denne skrivelse ikke er til hinder for de anfægtede korrektioner.

107 Hvad angår den sammenfattende rapport 1992 har Kommissionen heri forbeholdt sig sin stilling med hensyn til de følgende regnskabsår, hvorfor der ikke kan udledes noget tilsagn heraf.

108 Følgelig må første led af det andet anbringende forkastes.

109 Med hensyn til anbringendets andet led vedrørende størrelsen af den finansielle korrektion bemærkes for det første, at Kommissionen endog kan nægte at lade EUGFL finansiere samtlige de afholdte udgifter, hvis den konstaterer, at der ikke er effektive kontrolmekanismer.

110 For det andet bemærkes, som allerede anført i nærværende doms præmis 38, at EUGFL udelukkende finansierer interventioner, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Da medlemsstaten, som det er fremhævet i nærværende doms præmis 41, har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, er det følgelig medlemsstaten, der skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at kontrollen faktisk er foretaget, og efter omstændighederne for, at Kommissionens konstateringer er forkerte.

111 I denne sag har den nederlandske regering ikke været i stand til at påvise, at Kommissionens kriterier var vilkårlige og urimelige.

112 Dels vedrørte de mangler, Kommissionen konstaterede, grundlæggende træk i den nederlandske kontrolordning og i gennemførelsen af kontrollen, som spiller en væsentlig rolle ved sikringen af, at udgifterne er forskriftsmæssige, dels har Kommissionen på grundlag af omfanget af de konstaterede mangler kunnet påvise, at der forelå en tilsvarende risiko for væsentlige tab for EUGFL.

113 Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med føje antage, at der forelå en væsentlig risiko for tab for EUGFL, som dannede grundlag for faste korrektioner på 10% for kornsektoren og 5% for oksekødssektoren.

114 På denne baggrund bør den nederlandske regerings andet anbringende forkastes.

Tredje anbringende

115 Med sit tredje anbringende gør den nederlandske regering gældende, at Kommissionen i den anfægtede beslutning uden nogen begrundelse fraviger sine egne retningslinjer, således som de fremstilles i Belle-rapporten, og herved tilsidesætter princippet om ligebehandling.

116 Hertil bemærkes, som det fremgår af nærværende doms præmis 77-97, at den nederlandske regering ikke har påvist, at der foreligger nogen tilsidesættelse af retningslinjerne i Belle-rapporten.

117 Det følger heraf, at det tredje anbringende ikke kan lægges til grund.

Fjerde anbringende

118 Med sit fjerde anbringende gør den nederlandske regering gældende, at den anfægtede beslutning er utilstrækkeligt begrundet. Ifølge regeringen præciseres det ikke, af hvilken grund Kommissionen mener, at den nederlandske kontrolordning ikke opfylder fællesskabskravene. Kommissionen har heller ikke angivet grundene til, at konstateringerne for regnskabsårene 1992 og 1993 skulle berettige de finansielle korrektioner for regnskabsåret 1994. Regeringen mener ligeledes, at Kommissionen har baseret sig på fejlagtige faktiske grunde. I øvrigt har Kommissionen undladt at angive, hvorfor den trods sit udtrykkelige løfte ikke har taget forbedringerne i kontrolproceduren, der blev anvendt efter regnskabsåret 1993, i betragtning, da den fastsatte de anfægtede korrektioner. Endelig skulle Kommissionen have begrundet sin beslutning om ikke at følge retningslinjerne i Belle-rapporten.

119 I denne forbindelse skal det påpeges, at i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om afslutning af regnskaberne for EUGFL udarbejdes, må en beslutnings begrundelse ifølge fast retspraksis anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. dom af 13.12.1990, sag C-22/89, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 4799, præmis 18, og af 1.10.1998, sag C-27/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5581, præmis 36).

120 I denne sag fremgår det af sagens akter, at den nederlandske regering blev inddraget i tilblivelsen af den anfægtede beslutning. Således gjorde Kommissionen ved flere lejligheder skriftligt de nederlandske myndigheder opmærksomme på, at den nærede tvivl om troværdigheden af den nederlandske kontrolordning inden for oksekødssektoren og kornsektoren, ligesom drøftelser fandt sted, og forligsorganet er blevet inddraget.

121 Desuden har Kommissionen såvel i den officielle meddelelse af 1996 som i den sammenfattende rapport 1994, som henviser til den sammenfattende rapport 1993, angivet sine grunde til at nægte at godtgøre det omtvistede beløb.

122 På denne baggrund må begrundelsen for den anfægtede beslutning anses for at være tilstrækkelig.

123 Det følger af ovenstående, at det fjerde anbringende må forkastes.

124 Da ingen af den nederlandske regerings anbringender kan tiltrædes, vil Kommissionen være at frifinde.

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger

125 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene dømmes til at betale sagens omkostninger, og da dette har tabt sagen, pålægges det Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger.

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes. 2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.

Full & Egal Universal Law Academy