Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Aproximación de las legislaciones - Calidad de las aguas de baño - Directiva 76/160/CEE - Aguas de baño - Concepto - Exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva de determinadas zonas de baño porque no se practican baños habitualmente - Carga de la prueba que recae sobre los Estados miembros - Escasa profundidad de las aguas - Irrelevancia
[Directiva 76/160/CEE del Consejo, art. 1, ap. 2, letra a), segundo guión, y Anexo]
2 Aproximación de las legislaciones - Calidad de las aguas de baño - Directiva 76/160/CEE - Ejecución por los Estados miembros - Obligación de resultado
(Directiva 76/160/CEE del Consejo)
3 Aproximación de las legislaciones - Calidad de las aguas de baño - Directiva 76/160/CEE - Protección de la salud pública - Obligación de los Estados miembros de prohibir el baño en zonas determinadas - Alcance
(Directiva 76/160/CEE del Consejo, art. 3)
Índice
1 El concepto de «aguas de baño», previsto en el artículo 1, apartado 2, letra a), segundo guión, de la Directiva 76/160, relativa a la calidad de las aguas de baño, debe considerarse, a la luz de la finalidad de la Directiva, expresada en sus considerandos, contrario a la exclusión del ámbito de aplicación de dicha Directiva de zonas de baño por el mero hecho de que el número de bañistas sea inferior a un determinado umbral.
Además, al Estado miembro que afirma que se ha dejado de practicar habitualmente el baño en determinadas zonas y que desea, en consecuencia, que en adelante éstas no se consideren zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/170 le corresponde, por una parte, demostrar que habitualmente no se practica el baño en cada una de las zonas afectadas y, por otra parte, acreditar que ello no se debe al incumplimiento en dichas zonas de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la referida Directiva.
A este respecto, la escasa profundidad de las aguas no basta por sí sola para autorizar a un Estado miembro a excluir determinados lugares de las zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/160. En efecto, no puede descartarse que ésta constituya un atractivo para grupos de población específicos, como las personas mayores o los niños. En todo caso, no puede inferirse del parámetro previsto en el punto 11 del Anexo de la Directiva 76/160, según el cual la transparencia requerida de las aguas debe ser de un metro como mínimo, que sólo las zonas en las que la profundidad del agua sea superior a un metro deban considerarse zonas de baño en el sentido de la Directiva mencionada. Tal parámetro sólo significa que la transparencia de las aguas de las zonas de baño debe ser de un metro por lo menos o, si su profundidad es inferior a un metro, que la transparencia debe ser total.
(véanse los apartados 28 a 30, 33 y 34)
2 La Directiva 76/160, relativa a la calidad de las aguas de baño, cuyo artículo 4, apartado 1, establece la obligación de que los Estados miembros adopten las disposiciones necesarias para que sus aguas se ajusten a los valores físico-químicos y microbiológicos fijados por la Directiva, en un plazo de diez años a partir de su notificación, impone a los Estados miembros que actúen de forma que se alcancen en el plazo señalado los resultados prescritos, sin que puedan alegar, fuera de las excepciones expresamente previstas por la Directiva, circunstancias particulares para justificar el incumplimiento de dicha obligación.
(véanse los apartados 48 y 49)
3 La necesidad de proteger la salud pública sólo implica para un Estado miembro la obligación de prohibir el baño en una zona determinada cuando, habida cuenta de las condiciones locales, la importancia de las superaciones observadas de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160 o la naturaleza de dichos valores límite suponga un peligro para la salud pública.
Partes
En el asunto C-307/98,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. F. de Sousa Fialho, miembro del Servicio Jurídico, y O. Couvert-Castéra, funcionario nacional adscrito a dicho Servicio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino de Bélgica, representado inicialmente por el Sr. J. Devadder, conseiller général de la direction générale des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, y posteriormente por el Sr. Y. Houyet, conseiller adjoint de la misma Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Bélgica, 4, rue des Girondins,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133), y del artículo 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, párrafo tercero), al no haber adoptado, en el plazo de diez años a partir de la notificación de dicha Directiva, las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
integrado por los Sres.: D.A.O. Edward, Presidente de Sala; J.C. Moitinho de Almeida (Ponente), C. Gulmann, J.-P. Puissochet y M. Wathelet, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 29 de septiembre de 1999, en la que la Comisión estuvo representada por los Sres. G. Valero Jordana, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y O. Couvert-Castéra, y el Reino de Bélgica por la Sra. A. Snoecx, conseiller del ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en calidad de Agente,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de octubre de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de agosto de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133), y del artículo 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, párrafo tercero), al no haber adoptado, en un plazo de diez años a partir de la notificación de dicha Directiva, las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
2 Mediante este recurso, la Comisión imputa, fundamentalmente, al Reino de Bélgica:
- haber excluido, sin justificación adecuada, del ámbito de aplicación de la Directiva 76/160 numerosas zonas de baño en aguas interiores;
- no haber adoptado las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva y no haber conseguido los resultados exigidos por ésta;
- no haber previsto, en su normativa, la obligación de prohibir el baño en las zonas en las que la calidad de las aguas no se ajustaba a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
La normativa comunitaria
3 La Directiva 76/160 tiene por finalidad, conforme a su primer considerando, proteger el medio ambiente y la salud pública mediante la reducción de la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto a una ulterior degradación. Con este fin, para medir la calidad de las aguas de baño, prevé una serie de parámetros microbiológicos y físico-químicos, indicados en su Anexo, a los que corresponden valores imperativos (I) y valores indicativos o guía (G).
4 El artículo 1 de la Directiva 76/160 dispone:
«1. La presente Directiva se refiere a la calidad de las aguas de baño, con excepción de las aguas destinadas a usos terapéuticos y de las aguas de piscina.
2. Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
a) "aguas de baño" las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño:
- esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro;
o
- no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas;
b) "zona de baño" el lugar donde se encuentren las aguas de baño;
c) "temporada de baño" el período durante el cual sea previsible una afluencia importante de bañistas, teniendo en cuenta las costumbres locales, incluidas las eventuales disposiciones locales relativas a la práctica del baño, así como las condiciones meteorológicas.»
5 Conforme al artículo 3 de la Directiva 76/160, los Estados miembros fijarán los valores aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros microbiológicos y físico-químicos indicados en su Anexo, valores que no podrán ser menos estrictos que los indicados en la columna I del Anexo.
6 El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160 prevé:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a partir de la notificación de la presente Directiva.»
7 A tenor del artículo 5 de la Directiva 76/160:
«1. A los efectos de la aplicación del artículo 4, las aguas de baño se considerarán conformes con los parámetros correspondientes:
cuando las muestras de estas aguas, tomadas con arreglo a la frecuencia prevista en el Anexo en un mismo lugar de recogida, muestren que son conformes con los valores de los parámetros relativos a la calidad del agua de que se trate en:
- el 95 % de las muestras en el caso de parámetros conformes con los especificados en la columna I del Anexo;
- el 90 % de las muestras en los demás casos, excepto para los parámetros "coliformes totales" y "coliformes fecales", cuyo porcentaje de las muestras podrá ser del 80 %;
y cuando, en el 5 %, el 10 % o el 20 % de las muestras que, según los casos, no sean conformes:
- el agua no difiera en más del 50 % del valor de los parámetros considerados, con excepción de los parámetros microbiológicos, el pH y el oxígeno disuelto;
- las muestras sucesivas de agua tomadas con una frecuencia estadísticamente adecuada no difieran de los valores de los parámetros correspondientes.
2. La superación de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá en cuenta en el cálculo de los porcentajes previstos en el párrafo primero cuando sea consecuencia de inundaciones, catástrofes naturales o condiciones meteorológicas excepcionales.»
8 Conforme al artículo 6 de la Directiva 76/160, los Estados miembros efectuarán los muestreos, cuya frecuencia mínima se fija en su Anexo, para comprobar la calidad de las aguas de baño.
9 El artículo 8 de la Directiva 76/160 precisa:
«Se prevén las siguientes excepciones a la presente Directiva:
a) para determinados parámetros señalados con el signo (0) en el Anexo, por razones de circunstancias meteorológicas o geográficas excepcionales;
b) cuando las aguas de baño registren un enriquecimiento natural en determinadas sustancias que haga rebasar los límites fijados en el Anexo.
Se entenderá por enriquecimiento natural el proceso por el cual una masa de agua determinada recibe del suelo ciertas sustancias contenidas en éste, sin intervención del hombre.
En ningún caso, las excepciones previstas en el presente artículo podrán ignorar las obligaciones de protección de la salud pública.
Cuando un Estado miembro recurra a una excepción, informará inmediatamente de ello a la Comisión precisando los motivos y los plazos.»
10 El artículo 12 de la Directiva 76/160 prevé:
«1. Los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.
2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.»
11 Además, conforme al artículo 13 de la Directiva 76/160, los Estados miembros comunicarán regularmente a la Comisión, por primera vez transcurridos cuatro años desde la notificación de la Directiva, un informe de síntesis sobre las aguas de baño y sus características más significativas. Dicho informe de síntesis es anual desde el 1 de enero de 1993, a raíz de la modificación de dicha disposición por la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes al medio ambiente (DO L 377, p. 48).
El procedimiento administrativo previo
12 Tras examinar el informe sobre la calidad de las aguas de baño en Bélgica en los años 1983 a 1987, la Comisión advirtió a las autoridades belgas, mediante escrito de 8 de octubre de 1987, de diversas infracciones de la Directiva 76/160, en especial, la superación de los valores límite, la exclusión de determinadas zonas de baño y la frecuencia insuficiente de los análisis. Mediante escrito de 11 de febrero de 1988, las autoridades belgas respondieron aportando algunos datos sobre las preguntas formuladas por la Comisión.
13 Mediante escrito de 21 de junio de 1988, la Comisión informó al Reino de Bélgica de que había recibido una denuncia según la cual en la Región valona se practicaba el baño en numerosas zonas cuyas aguas no cumplían los parámetros indicados en el Anexo de la Directiva 76/160 y que estaban excluidas del ámbito de aplicación de dicha Directiva.
14 Mediante escrito de 6 de octubre de 1988, las autoridades belgas respondieron que la ejecución de la Directiva 76/160 se había retrasado por las dificultades prácticas derivadas de la regionalización de las administraciones.
15 Mediante escrito de 25 de septiembre de 1989, la Comisión requirió al Reino de Bélgica para que presentara sus observaciones en un plazo de dos meses, escrito al que este último respondió el 4 de enero de 1990 negando que se hubiera aplicado incorrectamente dicha Directiva y precisando que se habían adoptado diferentes medidas para mejorar la calidad de las aguas de baño en el país.
16 Mediante escrito de 14 de noviembre de 1995, la Comisión informó a las autoridades belgas de que no enviaría un dictamen motivado si éstas le transmitían información completa y detallada sobre los planes de saneamiento de las zonas de baño en las que se habían superado los valores límite fijados por la Directiva 76/160.
17 Como respuesta al requerimiento de la Comisión, las autoridades belgas le transmitieron diversa información sobre la Región flamenca el 31 de enero de 1996 y sobre la Región valona, el 13 de marzo siguiente.
18 El 27 de diciembre de 1996, la Comisión dirigió al Reino de Bélgica un dictamen motivado exigiéndole que adoptara las medidas necesarias para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/160 en un plazo de dos meses a partir de la notificación de dicho dictamen. En éste la Comisión señalaba, en primer lugar, que numerosas zonas de baño interiores no cumplían los parámetros indicados en el Anexo de la Directiva. En segundo lugar, consideraba insuficiente la información facilitada sobre los planes de saneamiento de las aguas de baño interiores, tanto de la Región flamenca como de la Región valona. En tercer lugar, rebatía el argumento según el cual las corrientes de agua en la Región valona no tenían, en verano, un caudal suficiente para permitir el baño. Por último, la Comisión alegaba que, salvo las excepciones mencionadas en los informes sobre la calidad de las aguas de baño, las autoridades competentes no habían utilizado la posibilidad de prohibir el baño en las aguas que no fueran conformes con los parámetros fijados en el Anexo de la Directiva.
19 Las autoridades belgas respondieron al dictamen motivado mediante escritos de 12 de febrero de 1997, respecto a la Región de Bruselas, de 6 de marzo de 1997, respecto a la Región flamenca y de 1 de julio de 1997, respecto a la Región valona.
20 Por considerar que dichos escritos no aportaban ningún dato nuevo respecto a la Región flamenca y que respecto a la Región valona, por una parte, las autoridades belgas habían reducido el número de zonas de baño de un modo que no era conforme con las exigencias de la Directiva 76/160 y, por otra parte, no había quedado acreditado que el baño estuviera prohibido efectivamente en los lugares contaminados frecuentados por los bañistas, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el fondo
Sobre la exclusión, sin justificación adecuada, del ámbito de aplicación de la Directiva 76/160 de numerosas zonas de baño en aguas interiores
21 La Comisión alega que la Región valona ha reducido el ámbito de aplicación de la Directiva 76/160 al excluir, sin justificación adecuada, de los informes anuales sobre la calidad de las aguas de baño numerosas zonas de baño en aguas interiores que anteriormente figuraban en esos informes.
22 Las autoridades belgas sostienen que las únicas «zonas de baño» interiores que deben considerarse como tales en el sentido de la Directiva 76/160 son las diez zonas mencionadas en el informe sobre la calidad de las aguas de baño para la temporada de baño de 1996 y en las que el baño está expresamente autorizado. Según ellas, se tomaron muestras en esas zonas de conformidad con las disposiciones del artículo 6 de dicha Directiva. Se prohibió el baño en todos los casos en los que se comprobó que se habían superado los valores fijados en virtud de su artículo 3, de forma que la zona afectada quedó excluida, temporal o definitivamente, del ámbito de aplicación de la Directiva 76/160.
23 En primer lugar, las autoridades belgas reconocen que la Región valona, en aras de la transparencia, transmitió a la Comisión los resultados obtenidos en otras veintiocho zonas de baño en el marco de un conjunto de estudios sobre la calidad bacteriológica de las corrientes de agua valonas. No obstante, cuando, a raíz de dicha comunicación, se tuvieron en cuenta dichas zonas en el informe sobre la calidad de las aguas de baño en la temporada de baño de 1991, la Región valona advirtió a la Comisión de que dichas zonas carecían de infraestructuras de acogida de bañistas y su frecuentación era reducida o inexistente. Por tanto, éstas no debían considerarse zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/160.
24 En segundo lugar, las autoridades belgas destacan que el único criterio aplicado por la Región valona para determinar las zonas de baño es el empleado por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 76/160 para la definición del concepto de «aguas de baño», a saber, la frecuentación por un «número importante de bañistas».
25 Según ellas, elementos como la escasa profundidad de las aguas, la inexistencia de infraestructuras, la práctica del kayak o las condiciones climáticas desfavorables, son pertinentes para determinar si la práctica del baño es reducida o inexistente y si, en consecuencia, dichas zonas deben o no considerarse zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/160. Las autoridades belgas se remiten, a este respecto, a los siguientes extractos de la propuesta de Directiva COM(74) 2255 final del Consejo, de 3 de febrero de 1975, que no fueron recogidos en el texto final de la Directiva:
- La Directiva sólo se refiere a las zonas de baño autorizadas o toleradas. El bañista que se bañe en lugares no autorizados lo hará por su cuenta y riesgo (punto 3.2).
- Se dará una atención especial a las zonas en las que la densidad de bañistas supere la media de 10.000 personas por km lineal de playa o de orilla (punto 3.4).
- Los riesgos para la salud son proporcionales al tiempo transcurrido en el agua y varían considerablemente según la temperatura del aire y, en consecuencia, del agua. La Directiva establece, por tanto, respecto al agua de mar, que representa el lugar de baño preferido, requisitos menos rigurosos para las zonas en las que la temperatura generalmente baja del agua (menos de 20 _ C) limita la duración del baño con relación a otras zonas donde el baño es posible todo el día (punto 3.5).
- La inmersión prolongada de todo el cuerpo en el agua es la principal actividad que determina las características físicas y químicas requeridas de las aguas de baño (punto 3.6).
26 Además, las autoridades belgas alegan que su argumento, según el cual la escasa profundidad de las aguas, inferior a 50 centímetros en numerosos lugares debido al caudal insuficiente de las corrientes de agua, limita la práctica del baño, está confirmado por la exigencia, mencionada en el punto 11 del Anexo de la Directiva 76/160, de que las aguas de baño presenten una transparencia de un metro de profundidad por lo menos. Tal exigencia constituye un indicio relevante de que generalmente se considera necesario un metro de agua para el baño.
27 En tercer lugar, las autoridades belgas afirman que la mención como zonas de baño de, por lo menos, dieciséis de las zonas ahora excluidas de los informes anuales en un folleto publicitario relativo a las zonas de camping, publicado en 1998 por la Región valona, no significa que en ellas practique el baño un número importante de bañistas ni que sea posible en esas zonas, puesto que su profundidad puede ser insuficiente. Los únicos responsables de esta información fueron los propietarios de los cámpings, que pretendían hacer más atractivos sus establecimientos.
28 Procede recordar que, conforme al artículo 1, apartado 2, letra a), segundo guión de la Directiva 76/160, deben considerarse «aguas de baño» las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas. Este concepto debe interpretarse a la luz de la finalidad de esta Directiva, expresada en sus dos primeros considerandos, a cuyo tenor: «[...] la protección del medio ambiente y de la salud pública exige reducir la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto de una ulterior degradación» y «es necesario un control de las aguas de baño para alcanzar, en el funcionamiento del mercado común, los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la mejora de las condiciones de vida, del desarrollo armónico de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad y de una expansión permanente y equilibrada» (sentencia de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino Unido, C-56/90, Rec. p. I-4109, apartado 33).
29 Estos objetivos no se conseguirían si las aguas de las zonas de baño, que han sido sometidas durante años a los controles previstos por la Directiva 76/160 y cuyos resultados han sido enviados a la Comisión para su publicación en sus informes anuales sobre la calidad de las aguas de baño en los Estados miembros, pudieran ser excluidas del ámbito de aplicación de la mencionada Directiva por el mero hecho de que el número de bañistas fuera inferior a un determinado umbral.
30 Además, al Estado miembro que afirma que se ha dejado de practicar habitualmente el baño en determinadas zonas y que desea, en consecuencia, que en adelante éstas no se consideren zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/160 le corresponde, por una parte, demostrar que habitualmente no se practica el baño en cada una de las zonas afectadas y, por otra parte, acreditar que ello no se debe al incumplimiento en dichas zonas de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la referida Directiva.
31 Pues bien, debe declararse que las autoridades belgas no han aportado tal prueba para cada una de las zonas afectadas.
32 En primer lugar, la mención de, por lo menos, dieciséis zonas como zonas de baño en un folleto publicitario sobre cámpings implica que existen determinadas infraestructuras, como servicios sanitarios, cerca de estas zonas. En estas circunstancias, tal mención constituye un indicio de que dichas zonas continúan siendo frecuentadas habitualmente por un número importante de bañistas cuya salud debe ser protegida.
33 En segundo lugar, respecto a la escasa profundidad de las aguas, por sí sola no basta para autorizar a un Estado miembro a excluir determinados lugares de las zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/160.
34 En efecto, no puede descartarse que la escasa profundidad de las aguas constituya un atractivo para grupos de población específicos, como las personas mayores o los niños. En todo caso, como destaca la Comisión fundadamente, no puede inferirse del parámetro previsto en el punto 11 del Anexo de la Directiva 76/160, según el cual la transparencia requerida de las aguas debe ser de un metro como mínimo, que sólo las zonas en las que la profundidad del agua sea superior a un metro deban considerarse zonas de baño en el sentido de la Directiva mencionada. Tal parámetro sólo significa que la transparencia de las aguas de las zonas de baño debe ser de un metro por lo menos o, si su profundidad es inferior a un metro, que la transparencia debe ser total.
35 En tercer lugar, las autoridades belgas no han probado que la práctica del kayak en las zonas de que se trata sea masiva y constante, de forma que el baño resulte imposible.
36 En cuarto lugar, la existencia de condiciones climáticas desfavorables tampoco permite a un Estado miembro considerar que determinados lugares no están comprendidos en las zonas de baño en el sentido de la Directiva 76/160.
37 Por el contrario, procede recordar que la existencia de tales condiciones climáticas puede tenerse en cuenta, con arreglo a las disposiciones de la Directiva 76/160, en la determinación de la duración de la «temporada de baño». En efecto, el artículo 1 de dicha Directiva define la «temporada de baño» como «el período durante el cual sea previsible una afluencia importante de bañistas, teniendo en cuenta las costumbres locales, incluidas las eventuales disposiciones locales relativas a la práctica del baño, así como las condiciones meteorológicas».
38 Además, conforme a los artículos 5, apartado 2, y 8 de la Directiva 76/160, las circunstancias metereológicas excepcionales permiten no tomar en consideración la superación de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la referida Directiva o beneficiarse de excepciones a sus exigencias, siempre que, en esta última hipótesis, se informe inmediatamente a la Comisión y se precisen los motivos y los plazos de las excepciones.
39 No obstante, consta que las autoridades belgas no han invocado estas disposiciones, que deben interpretarse en sentido estricto.
40 Por último, procede señalar que no se puede cuestionar la interpretación de las disposiciones de la Directiva 76/160, que resulta de los apartados 32 a 39 de la presente sentencia, mediante los extractos de la propuesta de Directiva de 3 de febrero de 1975, alegados por las autoridades belgas, los cuales no fueron recogidos en el texto final de la Directiva 76/160, como ellas mismas reconocen, por lo demás, expresamente.
41 En consecuencia, procede concluir que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160, al excluir, sin justificación adecuada, del ámbito de aplicación de la Directiva 76/160 numerosas zonas de baño en aguas interiores.
Sobre la falta de adopción de las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160 y sobre el incumplimiento de los resultados exigidos por dicha Directiva
42 La Comisión imputa a las autoridades belgas, por una parte, no haber adoptado las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160 y, por otra parte, no haber conseguido los resultados exigidos por ésta.
43 Procede examinar estas alegaciones conjuntamente puesto que el resultado que los Estados miembros deben conseguir con arreglo al artículo 4 de la Directiva 76/160 consiste en que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
44 La Comisión alega que los programas de inversión en materia de depuración de aguas son insuficientes tanto en la Región flamenca como en la Región valona. Las autoridades belgas se referían solamente al establecimiento de infraestructuras de tratamiento de las aguas en general, sin precisar la incidencia de su funcionamiento en la mejora de la calidad de las aguas de baño. En la Región flamenca no todas las zonas de baño están comprendidas en el programa de depuración de aguas. En la Región valona el programa no precisa ni las fechas de comienzo y finalización de las obras de infraestructura previstas ni su emplazamiento exacto.
45 Según la Comisión, las autoridades belgas han infringido el artículo 4 de la Directiva 76/160 al no adoptar las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva. En particular, no se han conseguido los resultados exigidos por el artículo 5 de ésta para la aplicación del artículo 4, sin que ninguna de las excepciones previstas por la Directiva sea aplicable. Según el informe sobre la calidad de las aguas de baño durante la temporada de baño de 1995 para toda Bélgica, la tasa de conformidad de las zonas de baño en aguas continentales fue del 41,4 %.
46 Las autoridades belgas alegan que respecto a la Región flamenca se han adoptado las medidas necesarias para garantizar las mejoras indispensables de la calidad de las aguas de baño en las zonas en las que era necesario. En numerosas ocasiones se presentaron a la Comisión programas de acción para mejorar la calidad de las aguas. Éstos comprendían tanto las inversiones relativas a determinadas infraestructuras de depuración destinadas a mejorar la calidad de las aguas de las zonas de baño del litoral como una sinopsis de los proyectos de inversión de mancomunidades relativos a las zonas de baño en aguas continentales superficiales.
47 Las autoridades belgas añaden que una tasa de conformidad de las aguas de baño del 100 % respecto a las exigencias de la Directiva 76/160 constituye un objetivo ilusorio. En efecto, el baño en un medio natural implica riesgos sanitarios, que no pueden ser totalmente controlados, vinculados a los vertidos ilícitos, a la utilización de abonos orgánicos y a la contaminación causada por los propios bañistas.
48 Procede recordar, en primer lugar, que la Directiva 76/160, en su artículo 4, apartado 1 obliga, a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva en un plazo de diez años a partir de la notificación de ésta, plazo que es más largo que el previsto para la adaptación del Derecho interno a la misma, con el fin de permitir que los Estados miembros cumplan tal exigencia (sentencias Comisión/Reino Unido, antes citada, apartado 42, y de 8 de junio de 1999, Comisión/Alemania, C-198/97, Rec. p. I-3257, apartado 35).
49 La Directiva 76/160 impone, por tanto, a los Estados miembros la obligación de alcanzar determinados resultados y no les permite alegar, fuera de las excepciones que prevé la propia Directiva, circunstancias particulares para justificar su incumplimiento (véanse las sentencias Comisión/Reino Unido, antes citada, apartado 43; de 12 de febrero de 1998, Comisión/España, C-92/96, Rec. p. I-505, apartado 28, y Comisión/Alemania, antes citada, apartado 35).
50 Pues bien, las autoridades belgas no invocan ninguna de estas excepciones. Tampoco niegan que, según el informe sobre la calidad de las aguas de baño durante la temporada de baño de 1995, la tasa de conformidad de las zonas de baño en aguas continentales era del 41,4 % para toda Bélgica.
51 En estas circunstancias, el hecho de que, respecto a la Región flamenca, se hayan adoptado las medidas necesarias para garantizar las mejoras indispensables de la calidad de las aguas de baño no puede justificar el incumplimiento de los resultados prescritos por la Directiva 76/160 (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Reino Unido, apartado 44, y Comisión/Alemania, apartado 35).
52 A continuación, respecto al argumento de las autoridades belgas según el cual es imposible conseguir una tasa de conformidad del 100 % de las aguas de baño en un medio natural, procede recordar que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 76/160, las aguas de baño se considerarán conformes con los parámetros en ella fijados cuando las muestras tomadas con arreglo a la frecuencia prevista en el Anexo en un mismo lugar de recogida muestren que son conformes con los valores de los parámetros relativos a la calidad del agua de que se trate en un porcentaje del 95 %, 90 % u 80 % de dichas muestras, según los casos precisados por dicha disposición.
53 De lo anterior resulta que, en determinadas circunstancias, y bajo las condiciones previstas en el artículo 5, apartado 1, guiones tercero y cuarto, de la Directiva 76/160, las aguas de baño se considerarán conformes con las exigencias de ésta incluso en caso de no conformidad del 5 %, 10 % o 20 % de las muestras tomadas en un mismo lugar.
54 Finalmente, aun suponiendo que, en el marco de la Directiva 76/160, una imposibilidad absoluta de cumplir las obligaciones dimanantes de la misma pueda justificar un incumplimiento de ésta, las autoridades belgas tampoco han probado en el presente caso la existencia de tal imposibilidad (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 41).
55 En consecuencia, procede concluir que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160, al no haber adoptado las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva y al no haber conseguido los resultados exigidos por ésta.
Sobre la obligación de prohibir el baño en las zonas en las que la calidad de las aguas no se ajusta a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160
56 La Comisión alega que son insuficientes las medidas previstas por la normativa belga en caso de superación de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160 en una zona de baño. Destaca a este respecto que la decisión de prohibir el baño corresponde a los municipios, a los que la Administración de la salud pública informa de eventuales superaciones de los valores límite en las zonas de baño situadas en sus territorios, pero que las autoridades belgas no tenían la certeza de que los municipios aceptaran efectivamente la propuesta de prohibir el baño que se les dirigió. Sólo se había comunicado una ordenanza municipal de 17 de junio de 1996, que prohibía el baño en una zona contaminada por salmonela, respecto a la Región valona y el informe anual de la Comisión sobre la calidad de las aguas de baño de la temporada de baño de 1995 indicaba que ninguna zona había estado afectada por tal prohibición.
57 Pues bien, una correcta aplicación de la Directiva 76/160 implica la obligación de prohibir el baño en caso de superación de los valores límite en una zona determinada. Tal obligación, que, ciertamente, no está prevista expresamente en la Directiva 76/160, se deriva de las disposiciones del artículo 1, apartado 2, letra a), en relación con el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, interpretadas a la luz de la finalidad de ésta, formulada en su primer considerando y recordada en el artículo 8, párrafo tercero, que tiene por objeto, en especial, garantizar la protección de la salud pública. En efecto, sin tal prohibición, los bañistas estarían expuestos a numerosos riesgos para su salud.
58 Las autoridades belgas sostienen que, cada vez que los controles ponen de manifiesto, en una zona de baño, una superación de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160, la Administración de salud pública advierte al municipio afectado y éste prohíbe el baño en esa zona tras consultar a todos los servicios interesados. En todos los casos se aceptó la propuesta de prohibir el baño. De este modo, la zona de baño afectada quedaba excluida, temporal o definitivamente, del ámbito de aplicación de la Directiva 76/160. Las autoridades belgas rebaten la interpretación de la Directiva 76/160 sugerida por la Comisión, según la cual la normativa belga debería haber impuesto a los municipios la obligación de prohibir el baño en caso de superación de los valores límite en una zona.
59 Procede destacar, en primer lugar, que, en caso de superación en una zona de baño de los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160, el Estado miembro afectado tiene, con arreglo a su artículo 4, apartado 1, la obligación de adoptar las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a dichos valores límite.
60 Debe señalarse, a continuación, que ninguna disposición de la Directiva 76/160 establece una obligación de prohibir el baño en una zona cuando se haya observado una superación de los referidos valores límite.
61 Finalmente, tal obligación tampoco puede inferirse de la finalidad de la Directiva 76/160, que tiene por objeto, como se ha recordado en el apartado 25 de la presente sentencia, garantizar la protección de la salud pública.
62 La necesidad de proteger la salud pública sólo implica para un Estado miembro la obligación de prohibir el baño en una zona determinada cuando, habida cuenta de las condiciones locales, la importancia de las superaciones observadas en esa zona o la naturaleza de los valores límite que no se cumplen suponga un peligro para la salud pública.
63 En consecuencia, a la vista del tenor de las disposiciones de la Directiva 76/160, la Comisión no puede reprochar al Reino de Bélgica no haber previsto en su normativa la obligación de prohibir el baño en las zonas en las que la calidad de las aguas no se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160.
64 Procede, por tanto, desestimar la tercera alegación por infundada.
65 En estas circunstancias, debe concluirse que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160, al
- excluir, sin justificación adecuada, del ámbito de aplicación de la Directiva 76/160 numerosas zonas de baño en aguas interiores y
- no haber adoptado, en el plazo de diez años a partir de la notificación de la Directiva, las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la referida Directiva y no haber conseguido los resultados exigidos por ésta.
Decisión sobre las costas
Costas
66 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condene al Reino de Bélgica y por haber sido desestimados en lo fundamental los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño, al
- excluir, sin justificación adecuada, del ámbito de aplicación de la Directiva numerosas zonas de baño en aguas interiores y
- no haber adoptado, en el plazo de diez años a partir de la notificación de la Directiva, las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva y no haber conseguido los resultados exigidos por ésta.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino de Bélgica.
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