Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1. Beroep tot nietigverklaring - Voor beroep vatbare handelingen - Beschikking inzake staatssteun, gegeven na nietigverklaring van eerste beschikking wegens verzuim om procedure van artikel 93, lid 2, van Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) te openen - Beschikking die tot zelfde conclusie leidt als nietig verklaarde beschikking - Geen bevestigende beschikking
[EG-Verdrag, art. 93, lid 2 (thans art. 88, lid 2, EG) en art. 173 (thans, na wijziging, art. 230 EG)]
2. Steunmaatregelen van de staten - Voorgenomen steunmaatregelen - Verbod van uitvoering vóór definitieve beschikking van Commissie - Draagwijdte - Voorgenomen steunmaatregel die door lidstaat verenigbaar met Verdrag wordt geacht - Verplichting tot voorafgaande aanmelding en voorlopige opschorting van uitvoering van steunmaatregel
[EG-Verdrag, art. 93, lid 3 (thans art. 88, lid 3, EG)]
Samenvatting
1. De nietigverklaring van een beschikking van de Commissie inzake staatssteun op grond van een proceduregebrek, te weten het verzuim om de in artikel 93, lid 2, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) voorziene procedure op tegenspraak in te leiden, verleent de in die beschikking gegeven kwalificatie als staatssteun" van de maatregel, die niet vooraf was aangemeld en derhalve onwettig" was, geen kracht van gewijsde. De Commissie is immers niet gebonden aan het arrest waarbij die beschikking nietig is verklaard, behalve om de belanghebbenden in staat te stellen aan de procedure van het diepgaand onderzoek deel te nemen. Voor het overige behoudt zij haar discretionaire bevoegdheden wat de beoordeling van de betrokken maatregel ten gronde betreft.
In die omstandigheden vormt een latere beschikking die ten aanzien van dezelfde maatregel is gegeven na inleiding van de in artikel 93, lid 2, van het Verdrag voorziene procedure op tegenspraak, geen bevestiging van een in een eerdere handeling vervatte definitieve vaststelling, zodat het beroep tegen die latere beschikking ontvankelijk is.
( cf. punten 19-21 )
2. Artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) vormt de sluitsteen van de bij dit artikel in het leven geroepen controleregeling, teneinde te voorkomen dat met het Verdrag strijdige steun tot uitvoering wordt gebracht. Hieruit volgt dat ook al acht een lidstaat een voorgenomen steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, dit hem niet de bevoegdheid geeft de duidelijke bepalingen van artikel 93 van het Verdrag terzijde te stellen. Derhalve betreft de bij artikel 93, lid 3, ingevoerde bepaling niet een eenvoudige aanmeldingsplicht, maar een verplichting tot voorafgaande aanmelding, die als zodanig de in de laatste volzin van dit lid neergelegde opschortende werking meebrengt en impliceert. Derhalve kunnen op grond van deze bepaling de erin neergelegde verplichtingen, te weten die tot aanmelding van iedere nieuwe steun en tot voorlopige opschorting van het tot uitvoering brengen van die steun, niet worden losgekoppeld.
( cf. punten 31-32 )
Partijen
In zaak C-332/98,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en F. Million, chargé de mission bij dezelfde directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8B,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Rozet, juridisch adviseur, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep, strekkende tot nietigverklaring van beschikking 1999/133/EG van de Commissie van 10 juni 1998 betreffende staatssteun ten gunste van de Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (PB L 44, blz. 37),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward, kamerpresident, L. Sevón, P. J. G. Kapteyn (rapporteur), P. Jann en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: A. La Pergola
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 21 oktober 1999,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 december 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 8 september 1998, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 1999/133/EG van de Commissie van 10 juni 1998 betreffende staatssteun ten gunste van de Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (PB L 44, blz. 37; hierna: litigieuze beschikking").
2 Op 29 september 1998 heeft de Société internationale de diffusion et d'édition (hierna: SIDE") bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld (zaak T-155/98), waarmee zij de gegrondheid van de litigieuze beschikking betwist voor zover deze de steun op basis van artikel 92, lid 3, sub d, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, sub d, EG) verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart.
3 Krachtens artikel 47, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG heeft het Gerecht bij beschikking van 25 maart 1999 de behandeling van zaak T-155/98 geschorst hangende de uitspraak van het arrest van het Hof in de onderhavige zaak.
Ontstaan van het geding
4 CELF is in haar huidige vorm in 1980 opgericht op initiatief van het Ministerie van Cultuur en het Syndicat national de l'édition, om bestellingen uit te voeren van boekhandels in de hele wereld. De uitvoering van die bestellingen zou niet winstgevend zijn zonder dat de prijs van de werken voor de eindverbruiker onbetaalbaar zou worden. CELF heeft daarmee tot doel, de Franse taal en cultuur te verbreiden. Ten behoeve van deze activiteit ontvangt CELF jaarlijkse subsidies van het Ministerie van Cultuur, die in 1991 2,4 miljoen FRF en in 1992 2,7 miljoen FRF bedroegen. Bovendien beheert CELF drie steunmaatregelen voor rekening van de staat, welke niet het voorwerp van het onderhavige beroep vormen.
5 In 1991 wenste SIDE, die zich onder meer bezig houdt met de uitvoer van Franstalige boeken naar andere lidstaten en naar derde landen, voor de betrokken steunregeling in aanmerking te komen. De steun werd haar door het Ministerie van Cultuur geweigerd op grond dat zij niet beantwoordde aan de van overheidswege opgelegde eisen betreffende de doorzichtigheid van haar werkzaamheden.
6 Ofschoon de regeling naar haar aard niet is voorbehouden aan CELF, heeft bijgevolg alleen deze laatste kunnen voldoen aan de door de overheid gestelde eisen.
7 Bij brief van 20 maart 1992 vestigde SIDE de aandacht van de diensten van de Commissie op de steun die het Franse Ministerie van Cultuur aan CELF verleende. In die brief vroeg SIDE de Commissie, of bedoelde steun overeenkomstig het bepaalde in artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) was aangemeld.
8 Na een briefwisseling en diverse mededelingen gaf de Commissie op 18 mei 1993 (PB C 174, blz. 6) een beschikking waarbij de steun aan CELF verenigbaar met de gemeenschappelijke markt werd verklaard op basis van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag (hierna: beschikking van 18 mei 1993"). Bij brief van 10 juni 1993 stelde de Commissie de Franse regering hiervan in kennis. In die brief werd erop gewezen, dat de toepassing van de uitzondering van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag berustte op de bijzondere mededingingsverhoudingen in de boekensector en het culturele oogmerk van de betrokken steunregelingen. De Commissie sprak tevens haar ongenoegen erover uit, dat de Franse regering niet had voldaan aan haar verplichting, de steun vooraf overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag aan te melden.
9 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 augustus 1993, stelde SIDE beroep in strekkende tot nietigverklaring van de beschikking van 18 mei 1993. De Franse Republiek werd toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
10 Bij arrest van 18 september 1995, SIDE/Commissie (T-49/93, Jurispr. blz. II-2501), verklaarde het Gerecht de beschikking van 18 mei 1993 nietig voor zover deze betrekking had op de steun die uitsluitend aan CELF werd toegekend ter compensatie van de extra kosten van de uitvoering van kleine bestellingen van Franstalige boeken geplaatst door in het buitenland gevestigde boekhandels. Deze gedeeltelijke nietigverklaring was gebaseerd op een proceduregebrek, te weten het verzuim van de Commissie de procedure op tegenspraak van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
11 Na de uitspraak van dit arrest nam de Commissie bij brief van 17 oktober 1995 opnieuw contact op met de Franse autoriteiten, waarbij zij op 30 juli 1996 de procedure op tegenspraak opende. Deze procedure werd afgesloten met de vaststelling van de litigieuze beschikking, waarvan artikel 1 luidt:
De aan CELF toegekende steun voor de afhandeling van kleine bestellingen van Franstalige boeken is steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag. Omdat de Franse regering verzuimd heeft deze steunmaatregel bij de Commissie aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen, is de steun onwettig verleend. Deze steunmaatregel is evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat deze voldoet aan de voorwaarden voor de afwijking van artikel 92, lid 3, onder d, van het Verdrag."
12 Deze beschikking is bij brief van 2 juli 1998 ter kennis van de Franse autoriteiten gebracht.
De ontvankelijkheid van het beroep
13 Met haar beroep verzoekt de Franse Republiek het Hof, de litigieuze beschikking nietig te verklaren voor zover artikel 90, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 86, lid 2, EG) niet is toegepast.
14 De Franse regering bestrijdt met name de verklaring van de Commissie in deel XII van de litigieuze beschikking, dat de steun aan CELF staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag is en dat deze op grond van artikel 92, lid 3, onder d, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Bijgevolg is er, overeenkomstig de rechtspraak [arrest van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 21] voor haar geen reden de gesubsidieerde activiteiten van CELF verder te beoordelen in het licht van artikel 90, lid 2, aangezien de toepassing van artikel 92 van het Verdrag niet tot gevolg mag hebben dat CELF wordt belet kleine bestellingen af te handelen, een activiteit waarvoor zij staatssteun ontvangt".
15 Volgens verzoekster heeft zij procesbelang op grond dat de Franse autoriteiten gedurende de hele administratieve procedure hebben getracht ten overstaan van de Commissie aan te tonen, dat de betrokken steun viel onder de in artikel 90, lid 2, van het Verdrag voorziene uitzondering op de mededingingsregels, zodat zij de betrokken steun niet hoefden aan te melden.
16 Het onderzoek van dit standpunt zou derhalve aanzienlijke praktische betekenis hebben. Zo het Hof de niet-toepasselijkheid van artikel 90, lid 2, van het Verdrag mocht bevestigen, zou CELF zich gedwongen kunnen zien, de als tegenprestatie voor de afhandeling van kleine bestellingen uitgekeerde steun voor de gehele periode vóór de litigieuze beschikking terug te betalen. Bovendien zou de Franse Republiek in het kader van de door SIDE op nationaal niveau ingeleide procedures aansprakelijk kunnen worden gesteld wegens schending van artikel 93, lid 3, van het Verdrag.
17 De Commissie heeft weliswaar niet formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, maar de ontvankelijkheid van het beroep wel ernstig in twijfel getrokken.
18 Volgens de Commissie is door het arrest SIDE/Commissie, reeds aangehaald, waartegen geen hogere voorziening bij het Hof is ingesteld, de kwalificatie van de litigieuze maatregel in de beschikking van 18 mei 1993 als staatssteun" en zelfs als onwettige steun" daar zij niet vooraf was aangemeld, definitief geworden. Bijgevolg zou de litigieuze beschikking slechts een bevestiging vormen van een in een eerdere handeling vervatte definitieve vaststelling en derhalve geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag vormen.
19 Er zij aan herinnerd, dat het Gerecht in punt 66 van het arrest SIDE/Commissie, reeds aangehaald, heeft vastgesteld dat de Commissie een gunstige beschikking ten aanzien van de door CELF beheerde steunregelingen heeft kunnen geven, maar de beschikking van 18 mei 1993 voor zover deze betrekking had op de uitsluitend aan CELF toegekende steun voor de afhandeling van kleine bestellingen van Franstalige boeken, nietig heeft verklaard op grond van een proceduregebrek, te weten het verzuim van de Commissie de in artikel 93, lid 2, van het Verdrag voorziene procedure op tegenspraak in te leiden.
20 Anders dan de Commissie stelt, verleent deze aldus gemotiveerde nietigverklaring de in de beschikking van 18 mei 1993 gegeven kwalificatie van de maatregel als staatssteun", die niet vooraf was aangemeld en derhalve onwettig" was, geen kracht van gewijsde. De Commissie was immers slechts aan het arrest SIDE/Commissie, reeds aangehaald, gebonden voor zover dit de belanghebbenden toestond aan de procedure van het diepgaand onderzoek deel te nemen. Voor het overige behield zij haar discretionaire bevoegdheden wat de beoordeling van de betrokken maatregel ten gronde betreft.
21 In die omstandigheden moet worden geconcludeerd, dat de litigieuze beschikking geen bevestiging vormt van een in een eerdere handeling vervatte definitieve vaststelling, zodat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
22 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking voor zover daarbij artikel 90, lid 2, van het Verdrag niet is toegepast, voert de Franse regering drie middelen aan, één primair en twee subsidiaire.
23 Primair verwijt deze regering de Commissie, te hebben geoordeeld dat, aangezien de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was verklaard in de zin van artikel 92, lid 3, sub d, van het Verdrag, de werkzaamheden van CELF niet nader hoefden te worden getoetst aan artikel 90, lid 2, aangezien toepassing van artikel 92 van het Verdrag niet ten gevolge kan hebben, dat CELF wordt belet kleine bestellingen af te handelen, voor welke activiteit zij staatssteun ontvangt. Daardoor zou de Commissie, door op nieuwe steun een redenering toe te passen die slechts zin heeft in geval van bestaande steun, rechtens hebben gedwaald.
24 Subsidiair verwijt de Franse regering de Commissie, te hebben gedwaald ten aanzien van de feiten door te oordelen, dat de overheid CELF niet het beheer van een dienst van algemeen economisch belang had toevertrouwd, en rechtens te hebben gedwaald door te oordelen, dat hoe dan ook artikel 90, lid 2, van het Verdrag slechts toepassing kan vinden ingeval de marktdeelnemer die met de dienst van algemeen economisch belang is belast, een monopolie bezit.
25 Met deze subsidiaire middelen doelt verzoekster op deel XII van de litigieuze beschikking, waarin de Commissie weliswaar stelt geen standpunt te moeten innemen over de vraag betreffende de toepassing van artikel 90, lid 2, van het Verdrag, maar de gesteunde werkzaamheden niettemin aan deze bepaling toetst.
26 Hieruit volgt, dat het onderzoek van deze subsidiaire middelen in het kader van het onderhavige beroep slechts nuttig is voor het geval het Hof mocht oordelen, dat de Commissie heeft gedwaald ten aanzien van het recht door artikel 90, lid 2, van het Verdrag niet toe te passen.
27 Wat het primaire middel betreft betoogt de Franse regering, dat uit de artikelen 92 en 93, leden 2 en 3, van het Verdrag volgt dat, in tegenstelling tot bestaande steun, nieuwe steun niet ten uitvoer kan worden gelegd zolang zij niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard. In één geval echter kan dergelijke steun ten uitvoer worden gelegd zonder dat zij verenigbaar is verklaard, te weten wanneer de begunstigde onderneming onder de in artikel 90, lid 2, van het Verdrag neergelegde uitzondering op de mededingingsregels kan vallen.
28 Dienaangaande preciseert de Franse regering, dat door de eventuele toepasselijkheid van artikel 90, lid 2, van het Verdrag kan worden ontkomen aan de verplichting tot voorlopige opschorting, maar niet aan de verplichting tot voorafgaande mededeling, aangezien deze administratieve formaliteit niet in de weg kan staan aan de uitoefening van de aan CELF toevertrouwde specifieke taak.
29 Volgens verzoekster behoeven onder artikel 90, lid 2, van het Verdrag vallende steunmaatregelen van de staat reeds naar hun aard een bijzondere procedurele behandeling. Door deze bepaling kan onder meer aan toepassing van de uit artikel 93, lid 3, van het Verdrag voortvloeiende verplichting tot voorlopige opschorting worden ontkomen, wanneer daardoor de vervulling van de betrokken taak van algemeen belang zou kunnen worden verhinderd.
30 De Franse regering concludeert derhalve, dat in geval van steun aan ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen belang, als die bedoeld in artikel 90, lid 2, van het Verdrag, de verplichting tot opschorting noodzakelijkerwijs zonder meer niet van toepassing is, ten einde iedere onderbreking van de continuïteit in het beheer van die diensten te vermijden.
31 Er zij aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak artikel 93, lid 3, van het Verdrag tot doel heeft, te voorkomen dat met het Verdrag strijdige steun tot uitvoering wordt gebracht (arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, Jurispr. blz. 1471, punt 4). Bovendien heeft het Hof meerdere malen beklemtoond, dat artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag de sluitsteen vormt van de bij dit artikel in het leven geroepen controleregeling, die op haar beurt weer van wezenlijk belang is voor de verzekering van de goede werking van de gemeenschappelijke markt. Hieruit volgt, aldus deze rechtspraak, dat ook al acht een lidstaat een voorgenomen steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, dit hem niet de bevoegdheid geeft de duidelijke bepalingen van artikel 93 van het Verdrag terzijde te stellen (zie beschikkingen van 21 mei 1977, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 31/77 R en 53/77 R, Jurispr. blz. 921, punten 17 en 18, en 20 september 1983, Commissie/Frankrijk, 171/83 R, Jurispr. blz. 2621, punt 12).
32 Derhalve betreft de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag ingevoerde bepaling niet een eenvoudige aanmeldingsplicht, maar een verplichting tot voorafgaande aanmelding, die als zodanig de in de laatste volzin van dit lid neergelegde opschortende werking meebrengt en impliceert. Anders dan de Franse regering betoogt, kunnen op grond van deze bepaling derhalve de erin neergelegde verplichtingen, te weten die tot aanmelding van iedere nieuwe steun en die tot voorlopige opschorting van het tot uitvoering brengen van die steun, niet worden losgekoppeld. Bijgevolg moet het primaire middel worden verworpen.
33 Deze conclusie dringt zich te meer op wanneer, zoals in casu, de steun nooit bij de Commissie is aangemeld. Hieruit volgt dat, ook indien de door verzoekster voorgestane loskoppeling rechtens mogelijk was - hetgeen in het voorgaande punt van het onderhavige arrest is ontkend - op grond daarvan bij gebreke van aanmelding niet had kunnen worden uitgesloten dat het gemeenschapsrecht is geschonden.
34 Mitsdien moet het primaire middel worden verworpen. De twee door verzoekster subsidiair aangevoerde middelen hoeven bijgevolg niet te worden onderzocht.
35 In die omstandigheden moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
36 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy