Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Recurso de anulação - Actos susceptíveis de recurso - Decisão em matéria de auxílios de Estado adoptada após a anulação de uma primeira decisão por não instauração do procedimento previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado (actual artigo 88._, n._ 2, CE) - Decisão que chega às mesmas conclusões que a decisão anulada - Decisão sem natureza confirmativa
[Tratado CE, artigo 93._, n._ 2 (actual artigo 88._, n._ 2, CE) e artigo 173._ (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE)]
2 Auxílios concedidos pelos Estados - Projectos de auxílios - Proibição de execução antes da decisão final da Comissão - Alcance - Projecto de auxílios julgado pelo Estado-Membro compatível com o Tratado - Obrigação de notificação prévia e de suspensão provisória da execução do auxílio
[Tratado CE, artigo 93._, n._ 3 (actual artigo 88._, n._ 3, CE)]
Sumário
1 A anulação de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado devido a um vício do processo, a saber, a não instauração do procedimento contraditório a que se refere o artigo 93._, n._ 2, do Tratado (actual artigo 88._, n._ 2, CE), não confere à qualificação da medida como «auxílio de Estado», instituída sem notificação prévia e, por conseguinte, «ilegal», efectuada pela referida decisão, força de caso julgado. Com efeito, a Comissão não estava vinculada pelo acórdão de anulação dessa decisão, salvo no que respeita a permitir a participação dos interessados no procedimento de exame aprofundado. Quanto ao mais, a Comissão conserva os seus poderes discricionários de apreciação quanto ao fundo da medida em causa.
Nestas condições, a decisão ulterior adoptada, relativamente à mesma medida, após instauração do procedimento contraditório previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado, não confirma uma conclusão definitiva constante de um acto anterior, de modo que é admissível o recurso da decisão ulterior. (cf. n. os 19-21)
2 A última frase do artigo 93._, n._ 3, do Tratado (actual artigo 88._, n._ 3, CE) constitui a garantia do mecanismo de controlo instituído por este artigo a fim de evitar a entrada em vigor de auxílios contrários ao Tratado. De onde decorre que, mesmo que o Estado-Membro considere a medida de auxílio compatível com o mercado comum, tal facto não pode autorizá-lo a ignorar as disposições claras do artigo 93._ do Tratado. De onde resulta que o objecto da disposição introduzida pelo artigo 93._, n._ 3, não é uma simples obrigação de notificação, mas uma obrigação de notificação prévia que, como tal, comporta e implica o efeito suspensivo consagrado pela última frase deste número. Esta disposição não permite, portanto, dissociar as obrigações nela previstas, isto é, as de notificação de qualquer novo auxílio e as de suspensão provisória da execução desse auxílio. (cf. n. os 31-32)
Partes
No processo C-332/98,
República Francesa, representada por K. Rispal-Bellanger, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e F. Million, encarregado de missão na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 8 B, boulevard Joseph II,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Rozet, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto um recurso de anulação da Decisão 1999/133/CE da Comissão, de 10 de Junho de 1998, relativa ao auxílio estatal concedido à Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (JO L 44, p. 37),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward, presidente de secção, L. Sevón, P. J. G. Kapteyn (relator), P. Jann e H. Ragnemalm, juízes,
advogado-geral: A. La Pergola,
secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 21 de Outubro de 1999,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Dezembro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Setembro de 1998, a República Francesa requereu, nos termos do artigo 173._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE), a anulação parcial da Decisão 1999/133/CE da Comissão, de 10 de Junho de 1998, relativa ao auxílio estatal concedido à Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (JO L 44, p. 37, a seguir «decisão impugnada»).
2 Em 29 de Setembro de 1998, a Société internationale de diffusion et d'édition (a seguir «SIDE») interpôs, no Tribunal de Primeira Instância (processo T-155/98), um recurso contestando a legitimidade da decisão impugnada, por esta declarar o auxílio compatível com o mercado comum com base no artigo 92._, n._ 3, alínea d), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 87._, n._ 3, alínea d), CE].
3 Em cumprimento do disposto no artigo 47._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, o Tribunal de Primeira Instância, por despacho de 25 de Março de 1999, suspendeu a instância no processo T-155/98 até ser proferido acórdão pelo Tribunal de Justiça no presente processo.
Factos subjacentes ao litígio
4 A CELF foi criada sob a sua forma actual em 1980, por iniciativa do Ministério da Cultura e do Syndicat national de l'édition para dar resposta às encomendas de livreiros do mundo inteiro, encomendas essas que não seria rentável aceitar sem tornar o custo das obras proibitivo para o consumidor final. A CELF tem, assim, por objectivo divulgar a língua e a literatura francesas. Para esta actividade, a CELF recebe subsídios anuais do Ministério da Cultura, subsídios estes que, em 1991, se elevaram a 2,4 milhões de FRF e, em 1992, a 2,7 milhões de FRF. A CELF gere ainda três regimes de auxílio por conta do Estado que não são objecto do presente recurso.
5 Em 1991, a SIDE, cuja actividade consiste designadamente na exportação de livros franceses para outros Estados-Membros e para países terceiros, pretendeu beneficiar deste regime de auxílio. O auxílio foi recusado pelo Ministério da Cultura, pelo facto de a SIDE recusar satisfazer as exigências da administração quanto à transparência da sua actividade.
6 Por conseguinte, apesar de o sistema de auxílio não ser, por natureza, reservado à CELF, só esta esteve em condições de satisfazer as exigências impostas pelos poderes públicos.
7 Por carta de 20 de Março de 1992, a SIDE chamou a atenção dos serviços da Comissão para os auxílios que o Ministério da Cultura francês concedia à CELF. Nesta carta, a SIDE perguntava à Comissão se esses auxílios tinham sido objecto de notificação em cumprimento do disposto no artigo 93._, n._ 3, do Tratado CE (actual artigo 88._, n._ 3, CE).
8 Na sequência de uma troca de correspondência e de diversas comunicações, a Comissão adoptou, em 18 de Maio de 1993 (JO C 174, p. 6), uma decisão em que declarou os auxílios à CELF compatíveis com o mercado comum ao abrigo do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado (a seguir «decisão de 18 de Maio de 1993»). Por carta de 10 Junho de 1993, a Comissão informou desta decisão o Governo francês. Nesta carta, referia-se que a aplicação da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado decorria da situação particular da concorrência no sector do livro e da finalidade cultural dos regimes de auxílio em causa. A Comissão lamentava igualmente nesta carta o facto de o Governo francês não ter cumprido a obrigação de a notificar previamente destes auxílios em conformidade com o disposto no artigo 93._, n._ 3, do Tratado.
9 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 2 de Agosto de 1993, a SIDE interpôs um recurso de anulação da decisão de 18 de Maio de 1993. A República Francesa foi admitida a intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
10 Por acórdão de 18 de Setembro de 1995, SIDE/Comissão (T-49/93, Colect., p. II-2501), o Tribunal anulou a decisão de 18 de Maio de 1993, na parte em que esta dizia respeito ao subsídio concedido exclusivamente à CELF para compensar os custos adicionais do tratamento das pequenas encomendas de livros de língua francesa feitas por livreiros estabelecidos no estrangeiro. Esta anulação parcial foi decidida por vício de processo, ou seja, pelo facto de a Comissão não ter instaurado o procedimento contraditório a que se refere o artigo 93._, n._ 2, do Tratado.
11 Na sequência deste acórdão, a Comissão, por carta de 17 de Outubro de 1995, retomou a comunicação com as autoridades francesas na perspectiva da abertura do procedimento contraditório em 30 de Julho de 1996, procedimento este que se concluiu pela adopção da decisão impugnada, cujo artigo 1._ dispõe:
«O auxílio concedido à CELF para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões de livros de expressão francesa constitui um auxílio na acepção do n._ 1 do artigo 92._ do Tratado CE. Uma vez que o Governo francês não notificou este auxílio à Comissão antes de o aplicar, este foi concedido ilegalmente. No entanto, o auxílio é compatível por preencher as condições para beneficiar da derrogação prevista no n._ 3, alínea d), do artigo 92._ do referido Tratado.»
12 Esta decisão foi notificada às autoridades francesas por carta de 2 de Julho de 1998.
Quanto à admissibilidade do recurso
13 Com o presente recurso, a República Francesa pede ao Tribunal de Justiça a anulação da decisão impugnada, na parte em que esta exclui a aplicação do artigo 90._, n._ 2, do Tratado CE (actual artigo 86._, n._ 2, CE).
14 O Governo francês contesta designadamente a afirmação constante da parte XII da decisão impugnada de que «o auxílio concedido à CELF constitui um auxílio estatal na acepção do n._ 1 do artigo 92._ do Tratado e que é compatível em aplicação do n._ 3, alínea d), do artigo 92._ Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência [acórdão de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Colect., p. I-877, n._ 21], a Comissão considera que não se deve apreciar mais pormenorizadamente as actividades subvencionadas da CELF à luz do n._ 2 do artigo 90._, uma vez que a aplicação do artigo 92._ do Tratado não poderia ter por efeito impedir a CELF de tratar as encomendas de pequenas dimensões, actividade para a qual recebe um auxílio estatal».
15 Segundo a recorrente, a sua legitimidade vem-lhe do facto de que, no decorrer de todo o processo administrativo, as autoridades francesas se empenharam em demonstrar à Comissão que os auxílios em causa estavam abrangidos pela derrogação às regras da concorrência a que se refere o artigo 90._, n._ 2, do Tratado, de modo que não teriam que notificar os auxílios em causa.
16 A análise desta posição revestiria, portanto, uma importância prática considerável. No caso de o Tribunal de Justiça vir a confirmar a exclusão da aplicação do artigo 90._, n._ 2, do Tratado, a CELF poderia ser obrigada a restituir os subsídios pagos em contrapartida do tratamento das pequenas encomendas durante todo o período anterior à decisão impugnada. Além disso, a República Francesa poderia, no quadro dos processos instaurados pela SIDE ao nível nacional, ver a sua responsabilidade reconhecida por violação do artigo 93._, n._ 3, do Tratado.
17 A Comissão, embora não tenha colocado formalmente uma questão prévia de admissibilidade, emitiu sérias dúvidas quanto à admissibilidade do recurso.
18 Segundo a Comissão, o acórdão SIDE/Comissão, já referido, que não foi objecto de recurso para o Tribunal de Justiça, tornou definitiva a qualificação da medida em discussão na decisão de 18 de Maio de 1993 como «auxílio de Estado» e mesmo como «auxílio ilegal» por ter sido instituído sem notificação prévia. Por conseguinte, a decisão impugnada limitar-se-ia na realidade a confirmar uma conclusão definitiva constante de um acto anterior e não constituiria, portanto, um acto impugnável, na acepção do artigo 173._ do Tratado.
19 Recorde-se que o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n._ 66 do acórdão SIDE/Comissão, já referido, que a Comissão estava em condições de adoptar uma decisão favorável a respeito dos regimes de auxílios geridos pela CELF, mas anulou a decisão de 18 de Maio de 1993, na parte em que esta dizia respeito ao subsídio concedido exclusivamente à CELF para o tratamento das pequenas encomendas de livros de língua francesa, devido a um vício de processo, ou seja, pelo facto de a Comissão não ter instaurado o procedimento contraditório a que se refere o artigo 93._, n._ 2, do Tratado.
20 Ao contrário do que pretende a Comissão, esta anulação assim fundamentada não confere à qualificação da medida como «auxílio de Estado», instituída sem notificação prévia e, por conseguinte, «ilegal», efectuada pela decisão de 18 de Maio de 1993, força de caso julgado. Com efeito, a Comissão não estava vinculada pelo acórdão SIDE/Comissão, já referido, salvo no que respeita a permitir a participação dos interessados no procedimento de exame aprofundado. Quanto ao mais, a Comissão conservava os seus poderes discricionários de apreciação quanto ao fundo da medida em causa.
21 Nestas condições, há que reconhecer que a decisão impugnada não confirma uma conclusão definitiva constante de um acto anterior, de modo que o recurso é admissível.
Quanto ao mérito
22 Em apoio do seu recurso destinado a obter a anulação da decisão impugnada na medida em que afasta a aplicação do artigo 90._, n._ 2, do Tratado, o Governo francês invoca três fundamentos, dos quais um a título principal e os dois restantes a título subsidiário.
23 A título principal, este governo contesta o facto de a Comissão ter considerado que, como o auxílio tinha sido declarado compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92._, n._ 3, alínea d), do Tratado, já não era necessário examinar as actividades da CELF à luz do artigo 90._, n._ 2, dado que a aplicação do artigo 92._ do Tratado não poderia ter por efeito impedir a CELF de tratar as pequenas encomendas, actividade para a qual recebe um auxílio estatal. Ao aplicar assim a um auxílio novo este raciocínio que só faz sentido no caso de um auxílio já existente, a Comissão teria cometido um erro de direito.
24 A título subsidiário, o Governo francês imputa à Comissão um erro de facto, por esta entender que os poderes públicos não tinham confiado à CELF a gestão de um serviço de interesse económico geral, e um erro de direito, por entender que, em qualquer caso, o artigo 90._, n._ 2, do Tratado só é aplicável nos casos em que o operador titular da missão de serviço de interesse económico geral esteja em situação de monopólio.
25 Com estes fundamentos invocados a título subsidiário, a recorrente refere-se à parte XII da decisão impugnada, na qual a Comissão, embora considerando que não deve tomar posição sobre a questão da aplicação do artigo 90._, n._ 2, do Tratado, apreciou, no entanto, as actividades subsidiadas à luz desta disposição.
26 De onde decorre que a análise dos fundamentos subsidiários só será útil no quadro do presente recurso se o Tribunal entender que a Comissão cometeu um erro de direito ao excluir a aplicação do artigo 90._, n._ 2, do Tratado.
27 Relativamente ao fundamento invocado a título principal, o Governo francês sustenta que resulta dos artigos 92._ e 93._ n.os 2 e 3, do Tratado, que, ao contrário de um auxílio existente, um auxílio novo não pode ser executado enquanto não tiver sido declarado compatível com o mercado comum. Existiria, no entanto, um único caso em que um auxílio deste tipo poderia ser executado, sem ter sido tomada uma decisão sobre a compatibilidade. Seria precisamente este o caso quando a empresa beneficiária do auxílio é susceptível de beneficiar da derrogação às regras da concorrência prevista no artigo 90._, n._ 2, do Tratado.
28 A este propósito, o Governo francês precisa que a eventual aplicabilidade do artigo 90._, n._ 2, do Tratado permite derrogar não à obrigação de notificação prévia, dado que esta formalidade administrativa não é susceptível de obstar ao exercício da missão específica confiada à CELF, mas à obrigação de suspensão provisória.
29 Segundo a recorrente, os auxílios de Estado aos quais se aplica o artigo 90._, n._ 2, do Tratado exigem, pela sua própria natureza, um tratamento específico em matéria processual. Esta disposição permitiria, designadamente, afastar a obrigação de suspensão provisória que resulta do artigo 93._, n._ 3, do Tratado quando essa suspensão seja susceptível de impedir o cumprimento da missão de serviço público em causa.
30 O Governo francês conclui, portanto, pela inaplicabilidade necessária e automática da obrigação de suspensão no caso de auxílios a empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, como as referidas no artigo 90._, n._ 2, do Tratado, a fim de evitar qualquer solução de continuidade na gestão desses mesmos serviços.
31 Recorde-se que, segundo jurisprudência constante, o objectivo prosseguido pelo n._ 3 do artigo 93._ é impedir a entrada em vigor de auxílios incompatíveis com o Tratado (acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz, 120/73, Colect., p. 553, n._ 4). Além disso, o Tribunal de Justiça sublinhou por várias vezes que a última frase do n._ 3 do artigo 93._ do Tratado constitui a garantia do mecanismo de controlo instituído por este artigo, que, por sua vez, é essencial para garantir o funcionamento do mercado comum. De onde decorre, segundo esta jurisprudência, que, mesmo que o Estado-Membro considere a medida de auxílio compatível com o mercado comum, tal facto não pode autorizá-lo a ignorar as disposições claras do artigo 93._ do Tratado (v. os despachos de 21 de Maio de 1977, Comissão/Reino Unido, 31/77 R e 53/77 R, Recueil, p. 921, n.os 17 e 18, e de 20 de Setembro de 1983, Comissão/França, 171/83 R, Recueil, p. 2621, n._ 12).
32 De onde resulta que o objecto da disposição introduzida pelo artigo 93._, n._ 3, do Tratado não é uma simples obrigação de notificação, mas uma obrigação de notificação prévia que, como tal, comporta e implica o efeito suspensivo consagrado pela última frase deste número. Ao contrário do que pretende o Governo francês, esta disposição não permite, portanto, dissociar as obrigações nela previstas, isto é, as de notificação de qualquer novo auxílio e as de suspensão provisória da execução desse auxílio. Assim sendo, o fundamento principal não procede.
33 Esta conclusão impõe-se por maioria de razão quando, como no caso ora em apreço, os auxílios nunca foram notificados à Comissão. Por conseguinte, ainda que a dissociação pretendida pela recorrente existisse na lei - o que foi rejeitado no número precedente deste acórdão -, não teria permitido, perante a falta de notificação, excluir a existência de uma violação ao direito comunitário.
34 Deve, assim, ser rejeitado o fundamento principal, o que tem como consequência que não se justifica o exame dos dois fundamentos alegados a título subsidiário pela recorrente.
35 Nestas condições, há que rejeitar o recurso na íntegra.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
36 Por força do n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da República Francesa nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
1) O recurso é rejeitado.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.
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