Tiivistelmä
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Avainsanat
1 Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne - Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi siitä, onko kanne perusteltu - Huomioon otettava tilanne - Tilanne perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä
(EY:n perustamissopimuksen 169 artikla (josta on tullut EY 226 artikla))
2 Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Sijoittautumisvapaus - Palvelujen tarjoamisen vapaus - Poikkeukset - Toiminnot, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön - Vartioimisyritysten ja turva-alan yritysten toiminta ei liity julkisen vallan käyttöön
(EY:n perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäinen kohta ja 66 artikla (joista on tullut EY 45 artiklan ensimmäinen kohta ja EY 55 artikla))
3 Palvelujen tarjoamisen vapaus - Rajoitukset - Vartioimisyritysten velvollisuutta pitää toimipaikkansa kansallisella alueella ei voida hyväksyä - Asiassa ei ole kyse yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyviä syitä koskevasta oikeutusperusteesta
(EY:n perustamissopimuksen 56 ja 59 artikla (joista on muutettuina tullut EY 46 ja EY 49 artikla) sekä 66 artikla (josta on tullut EY 55 artikla))
4 Henkilöiden vapaa liikkuvuus - Työntekijät - Sijoittautumisvapaus - Rajoitukset - Turva-alan yritysten johtajille ja henkilöstölle asetettua asumisedellytystä ei voida hyväksyä - Asiassa ei ole kyse yleiseen turvallisuuteen liittyviä syitä koskevasta oikeutusperusteesta
(EY:n perustamissopimuksen 48 ja 52 artikla sekä 56 artiklan 1 kohta (joista on muutettuina tullut EY 39 ja EY 43 artikla sekä EY 46 artiklan 1 kohta))
5 Palvelujen tarjoamisen vapaus - Yleisellä edulla perustellut rajoitukset - Hyväksyttävyys - Edellytykset
(EY:n perustamissopimuksen 59 artikla (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) ja 60 artikla (josta on tullut EY 50 artikla))
6 Palvelujen tarjoamisen vapaus - Vartioimisyrityksen henkilöstö - Kansallisen lainsäädännön mukaan myönnettyä henkilökorttia koskeva vaatimus - Vaatimusta ei voida hyväksyä
Tiivistelmä
1 Arvioitaessa perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla nostetun kanteen yhteydessä sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia.
(ks. 22 kohta)
2 Perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisessä kohdassa (josta on tullut EY 45 artiklan ensimmäinen kohta), jota tarvittaessa luetaan yhdessä perustamissopimuksen 66 artiklan (josta on tullut EY 55 artikla) kanssa, määrätty poikkeus on poikkeuksena sijoittautumisvapauden perustavanlaatuiseen oikeussääntöön rajoitettava koskemaan vain sellaisia toimintoja, jotka sellaisenaan liittyvät välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön. Vartioimisyritysten, turva-alan yritysten ja sisäisten vartiointipalvelujen toiminta eivät ole sellaisia toimintoja.
(ks. 24-26 kohta)
3 Jäsenvaltio, joka vaatimalla vartioimisyrityksiä pitämään toimipaikkansa kansallisella alueellaan tekee palvelujen tarjoamisen tällä alueella mahdottomaksi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille, rikkoo perustamissopimuksen 59 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan. Tällaista vaatimusta ei voida perustella yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvillä syillä. Jäsenvaltioiden oikeudella rajoittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta näillä perusteilla ei myöskään ole tarkoitus saattaa yksityisen turva-alan kaltaisia talouselämän aloja tämän periaatteen soveltamisalan ulkopuolelle alalle pääsyn osalta, vaan sillä on tarkoitus antaa jäsenvaltioille oikeus estää sellaisten henkilöiden pääsy niiden alueelle tai oleskelu siellä, joiden pääsy kyseisille alueille tai oleskelu siellä merkitsisi sellaisenaan vaaraa yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle.
(ks. 27-29 ja 41 kohta sekä tuomiolauselma)
4 Kansallisen oikeuden mukainen säännös, jonka mukaan vartioimisyritysten ja sisäisten vartiointipalvelujen johdon ja henkilöstön hallinto- ja logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä lukuun ottamatta on asuttava sen jäsenvaltion alueella, johon ne ovat sijoittautuneet, rajoittaa sijoittautumisvapautta ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Tätä asuinpaikkavaatimusta ei voida perustella sillä, että asianomaisten henkilöiden taustan ja menettelytapojen tarkistaminen on välttämätöntä. Tarve saada näitä seikkoja koskevia tietoja voidaan nimittäin tyydyttää vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavilla keinoilla eli turvautumalla tarvittaessa jäsenvaltioiden viranomaisten väliseen yhteistyöhön. Lisäksi kaikkia johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneita yrityksiä voidaan valvoa ja niihin voidaan kohdistaa sanktioita niiden johtajien asuinpaikasta riippumatta.
(ks. 31-34 ja 41 kohta sekä tuomiolauselma)
5 Palvelujen tarjoamisen vapautta perustamissopimuksen mukaisena perustavanlaatuisena periaatteena voidaan rajoittaa vain yleistä etua koskevien pakottavien syiden perusteella annetuilla säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa toimiviin henkilöihin tai yrityksiin, ja näin sikäli kuin tätä etua ei suojella palvelujen tarjoajaan sen sijoittautumisvaltiossa sovellettavin säännöksin.
(ks. 37 kohta)
6 Kansallisen oikeuden säännös, jonka mukaan jokaisella vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun henkilöstöön kuuluvalla on oltava kansallisen lainsäädännön mukaisesti annettu henkilökortti, on palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuva rajoitus. Tällaisen henkilökortin saamisen edellytykset ovat nimittäin omiaan lisäämään kustannuksia palvelujen tarjoamisessa valtiosta toiseen. Toiseen jäsenvaltioon tulevalla palvelun tarjoajalla on sitä paitsi oltava henkilökortti tai passi, joten erillistä henkilöllisyysasiakirjaa koskeva vaatimus ei ole oikeassa suhteessa siihen, että asianomaiset henkilöt on voitava tunnistaa.
(ks. 39-41 kohta ja tuomiolauselma)
Asianosaiset
Asiassa C-355/98,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön virkamies M. Patakia, prosessiosoite c/o saman yksikön virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
kantajana,
vastaan
Belgian kuningaskunta, asiamiehenään ulkoasiain-, ulkomaankauppa- ja kehitysyhteistyöministeriön oikeudellisen osaston pääneuvonantaja J. Devadder, prosessiosoite Luxemburgissa Belgian suurlähetystö, 4 rue des Girondins,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut 10.4.1990 loi sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage -nimisessä laissa säännökset, joiden mukaan
a) mainitussa laissa tarkoitetun yrityksen toiminta edellyttää etukäteen annettua lupaa, johon liittyy eräitä ehtoja, nimittäin
- velvoite, jonka mukaan vartioimisyrityksellä on oltava toimipaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan henkilöillä, jotka
- vastaavat vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta
tai
- ovat työssä sellaisessa yrityksessä tai sellaisen yrityksen lukuun taikka osallistuvat sen toimintaan, lukuun ottamatta yrityksen sisäistä hallinto- tai logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä,
on oltava kotipaikka tai ainakin vakituinen asuinpaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneella yrityksellä on oltava toimilupa riippumatta niistä selvityksistä ja takeista, jotka yritys on jo esittänyt toimintansa harjoittamiseksi siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut;
b) jokaisella, joka aikoo suorittaa Belgiassa vartiointia tai sisäistä vartiointipalvelua, on oltava tämän lain mukaisesti myönnetty henkilökortti,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: kuudennen jaoston puheenjohtaja J. C. Moitinho de Almeida, joka hoitaa viidennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit L. Sevón, C. Gulmann, J.-P. Puissochet ja P. Jann (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: F. G. Jacobs,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon esittelevän tuomarin kertomuksen,
kuultuaan julkisasiamiehen 16.9.1999 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 29.9.1998 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut 10.4.1990 loi sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage -nimisessä laissa (laki vartioimisyrityksistä, turva-alan yrityksistä ja sisäisistä vartiointipalveluista, Moniteur belge 29.5.1990, s. 10963; jäljempänä laki) säännökset, joiden mukaan
a) mainitussa laissa tarkoitetun yrityksen toiminta edellyttää etukäteen annettua lupaa, johon liittyy eräitä ehtoja, nimittäin
- velvoite, jonka mukaan vartioimisyrityksellä on oltava toimipaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan henkilöillä, jotka
- vastaavat vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta
tai
- ovat työssä sellaisessa yrityksessä tai sellaisen yrityksen lukuun taikka osallistuvat sen toimintaan, lukuun ottamatta yrityksen sisäistä hallinto- ja logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä,
on oltava kotipaikka tai ainakin vakituinen asuinpaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneella yrityksellä on oltava toimilupa riippumatta niistä selvityksistä ja takeista, jotka yritys on jo esittänyt toimintansa harjoittamiseksi siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut;
b) jokaisella, joka aikoo suorittaa Belgiassa vartiointia tai sisäistä vartiointipalvelua, on oltava tämän lain mukaisesti myönnetty henkilökortti.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2 Lain 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
"1. Vartioimisyrityksellä tarkoitetaan tässä laissa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka tarjoaa muille jatkuvasti tai satunnaisesti
a) irtaimen tai kiinteän omaisuuden vartioimis- ja suojaamispalveluja;
b) henkilöiden suojaamispalveluja;
c) omaisuuskuljetusten vartioimis- ja suojaamispalveluja;
d) hälytyskeskusten ylläpitopalveluja.
2. Sisäisellä vartiointipalvelulla tarkoitetaan tässä laissa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön omaa tarvettaan varten järjestämiä 1 momentin a, b ja c kohdassa tarkoitettuja toimintoja paikoissa, joihin yleisöllä on pääsy.
3. Turva-alan yrityksellä tarkoitetaan tässä laissa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka tarjoaa muille jatkuvasti tai satunnaisesti hälytysjärjestelmien ja hälytyskeskusten suunnittelu-, asennus- ja huoltopalveluita.
- - "
3 Lain 2 §:n mukaan vartioimisyritystä ei saa harjoittaa eikä sisäistä vartiointipalvelua saa järjestää ilman sisäasiainministerin etukäteen ja oikeusministeriä kuultuaan myöntämää lupaa. Vartioimisyritykset voivat olla oikeudelliselta muodoltaan Euroopan unionin jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisia oikeushenkilöitä, mutta niiden toimipaikan on oltava Belgiassa. Lain 4 §:n mukaan turva-alan yritystoimintaa ei saa harjoittaa ilman sisäasianministerin etukäteen myöntämää lupaa.
4 Lain 5 §:n mukaan henkilöillä, jotka vastaavat vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta, on oltava kotipaikka tai ainakin vakinainen asuinpaikka Belgiassa. Tämä vaatimus koskee lain 6 §:n mukaan myös vartioimisyritysten ja sisäisten vartiointipalvelujen henkilöstöä hallinto- ja logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä lukuun ottamatta.
5 Lain 8 §:n mukaan henkilöillä, jotka ovat työssä vartioimisyrityksessä tai sisäisessä vartiointipalvelussa taikka työskentelevät sellaisen lukuun, on oltava sisäasiainministerin antama henkilökortti.
6 Lakia on muutettu 28.8.1997 lukien lailla, joka on annettu 18.7.1997 (Moniteur belge 28.8.1997, s. 21964). Nämä muutokset eivät kuitenkaan vaikuta lain niihin osiin, jotka ovat käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
7 Komissio esitti 11.4.1996 päivätyssä kirjeessä Belgian hallitukselle virallisen huomautuksen, jossa se kehotti kyseistä hallitusta esittämään sille käsityksensä lain säännösten yhteensopivuudesta palvelujen tarjoamisen vapauden, sijoittautumisvapauden ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden kanssa.
8 Belgian hallitus vastasi 14.6.1996, että laissa kyseisiin vapauksiin tehdyt rajoitukset olivat oikeutettuja EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa ja 56 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla), luettuna tarvittaessa yhdessä EY:n perustamissopimuksen 66 artiklan kanssa (josta on tullut EY 55 artikla), määrättyjen poikkeusten perusteella.
9 Komissio lähetti Belgian kuningaskunnalle 10.6.1997 päivätyn perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa lausunnon tiedoksisaamisesta.
10 Belgian hallitus vetosi 6.5.1998 päivätyssä vastauksessaan yksityisen turva-alan erityisluonteeseen ja viittasi tältä osin EY:n perustamissopimuksen 55 artiklaan (josta on tullut EY 45 artikla).
11 Belgian hallitus katsoi erityisesti, että velvollisuus, jonka mukaan toimipaikan on oltava Belgiassa, on perusteltu perustamissopimuksen 56 artiklassa tarkoitetuista yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Etukäteen myönnettyä lupaa tai etukäteistä hyväksymistä koskevan vaatimuksen osalta Belgian hallitus korosti, ettei tällä alalla ole jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja ettei ole osoitettu, että muissa jäsenvaltioissa tuotettaisiin Belgian luvan alaisia palveluja vastaavia palveluja. Kotipaikkaa tai vakituista asuinpaikkaa koskevasta vaatimuksesta se totesi, että on välttämätöntä seurata sitä, ketkä ovat hakeutumassa turva-alalle ("screening").
12 Komissio ei tyytynyt tähän vastaukseen, minkä vuoksi se nosti käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
13 Komissio katsoo, että lakiin sisältyy useita palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvia rajoituksia. Nämä rajoitukset johtuvat velvollisuudesta, jonka mukaan vartioimisyrityksillä on oltava toimipaikka Belgiassa, vaatimuksesta, joka koskee vartioimisyrityksen harjoittamislupaa ja turva-alan yrityksen harjoittamisen edellytyksenä olevaa hyväksyntää, sekä velvollisuudesta, jonka mukaan vartioimisyritysten ja sisäisten vartiointipalvelujen henkilöstöllä on oltava Belgian sisäasiainministerin antama henkilökortti.
14 Komissio katsoo lain rajoittavan myös sijoittautumisvapautta ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, koska siinä säädetään asuinpaikkaa koskeva velvoite vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta vastaaville henkilöille sekä näiden yritysten tai näiden vartiointipalvelujen henkilöstölle hallinto- ja logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä lukuun ottamatta.
15 Komissio katsoo, ettei perustamissopimuksen 55 artiklaa voida soveltaa, koska vartioimisyritysten, sisäisten vartiointipalvelujen ja turva-alan yritysten toiminta ei liity julkisen vallan käyttöön.
16 Velvoitteesta, jonka mukaan toimipaikan on oltava Belgiassa, komissio katsoo, että tällainen vaatimus voidaan perustella perustamissopimuksen 56 artiklassa tarkoitetuilla yleiseen järjestykseen liittyvillä syillä vain, jos on osoitettu, että asianomaisen henkilön tai yrityksen toiminta uhkaa välittömästi, tosiasiallisesti ja riittävän vakavasti yhteiskunnan perustavanlaatuista etua. Sellaista uhkaa ei ole näytetty olevan tässä tapauksessa. Komissio katsoo lisäksi, ettei kyseinen vaatimus ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.
17 Myös Belgian sisäasiainministerin myöntämää lupaa tai hyväksyntää sekä sen antamaa henkilökorttia koskevat vaatimukset ovat komission mielestä suhteettomia silloin, kun kysymys on satunnaisesta palvelusuorituksesta. Lain mukaan ei ole mahdollista ottaa huomioon takeita, jotka palvelun tarjoaja on jo esittänyt toimintansa harjoittamiseksi siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut. Sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21 päivänä toukokuuta 1973 annetun neuvoston direktiivin 73/148/ETY (EYVL L 172, s. 14) 4 artiklan 2 kohdan mukaan henkilöllä, joka tulee tilapäisesti Belgian alueelle tarjoamaan palveluja, on jo oltava voimassa oleva henkilötodistus tai passi.
18 Komissio katsoo, ettei laissa säädettyjä asuinpaikkaa koskevia vaatimuksia puolestaan voida perustella sillä, että on välttämätöntä seurata sitä, ketkä ovat hakeutumassa turva-alalle ("screening").
19 Belgian hallitus korostaa, että luonteensa vuoksi vartiointitoiminta edellyttää tiukkaa sääntelyä, jollaista ei ole yhteisön tasolla eikä useimmissa jäsenvaltioissa. Kyseisen hallituksen mukaan jokainen vartioimisyritys voi periaatteessa uhata todellisuudessa ja riittävän vakavasti yhteiskunnan perustavanlaatuista etua eli yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta.
20 Asuinpaikkaa koskevien vaatimusten osalta Belgian hallitus ilmoittaa olevansa tietoinen asiassa C-114/97, komissio vastaan Espanja, 29.10.1998 annetusta tuomiosta (Kok. 1998, s. I-6717) ja lisää, että tämän tuomion vuoksi mahdollisuudet lain riidanalaisten säännösten muuttamiseen ovat parhaillaan tutkittavina.
21 Belgian hallitus lähetti 23.8.1999 päivätyssä, yhteisöjen tuomioistuimelle osoitetussa kirjeessä tiedoksi 10.4.1990 annetun lain muuttamisesta 9.6.1999 annetun lain tekstin (Moniteur belge 29.7.1999, s. 28316) sekä jäljennöksen kirjeestä, jolla se on pyytänyt komissiota harkitsemaan kanteesta luopumista tässä oikeudenkäynnissä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
22 Belgian hallituksen 23.8.1999 päivätystä ilmoituksesta on todettava, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. esim. asia C-316/96, komissio v. Italia, tuomio 16.12.1997, Kok. 1997, s. I-7231, 14 kohta).
23 Belgian hallitus ei puolestaan kiistä, että käsiteltävän kanteen kohteena olevat lain säännökset, sellaisina kuin ne olivat voimassa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, rajoittavat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta. Sen sijaan se katsoo, että nämä toimenpiteet ovat oikeutettuja.
24 Aluksi on todettava, ettei tässä tapauksessa voida soveltaa perustamissopimuksen 55 artiklan ensimmäisen kohdan, luettuna tarvittaessa yhdessä perustamissopimuksen 66 artiklan kanssa, mukaista poikkeusta.
25 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä poikkeus on rajoitettava koskemaan vain sellaisia toimintoja, jotka sellaisenaan liittyvät välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön (asia 2/74, Reyners, tuomio 21.6.1974, Kok. 1974, s. 631, 45 kohta; Kok. Ep. II, s. 309 ja em. asia komissio v. Espanja, tuomion 35 kohta).
26 Vartioimisyritysten, turva-alan yritysten ja sisäisten vartiointipalvelujen toiminta ei yleensä välittömästi ja nimenomaisesti liity julkisen vallan käyttöön, eikä Belgian hallitus ole esittänyt seikkoja, joista voitaisiin päätellä asian olevan toisin.
Velvoite, jonka mukaan toimipaikan on oltava Belgiassa
27 On todettava, että vaatimus, jonka mukaan vartioimisyrityksen toimipaikan on oltava Belgiassa, on suoraan vastoin palvelujen tarjoamisen vapautta, koska muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten on vaatimuksen vuoksi mahdotonta tarjota palveluja Belgiassa (ks. asia 205/84, komissio v. Saksa, tuomio 4.12.1986, Kok. 1986, s. 3755, 52 kohta).
28 Tämän vaatimuksen perusteeksi esitetyistä yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä on todettava, että yleisen järjestyksen käsitteeseen voidaan vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta. Yleiseen järjestykseen perustuvaa poikkeusta on tulkittava suppeasti, kuten kaikkia poikkeuksia perustamissopimuksen perusperiaatteista (ks. vastaavasti asia C-348/96, Calfa, tuomio 19.1.1999, Kok. 1999, s. I-11, 21 ja 23 kohta).
29 Jäsenvaltioiden oikeudella rajoittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden ja kansanterveyden perusteella ei myöskään ole tarkoitus saattaa yksityisen turva-alan kaltaisia talouselämän aloja tämän periaatteen soveltamisalan ulkopuolelle alalle pääsyn osalta, vaan sillä on tarkoitus antaa jäsenvaltioille oikeus estää sellaisten henkilöiden pääsy niiden alueelle tai oleskelu siellä, joiden pääsy kyseisille alueille tai oleskelu siellä merkitsisi sellaisenaan vaaraa yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomion 42 kohta).
30 Koska Belgian hallituksen väite, jonka mukaan jokainen vartioimisyritys voi periaatteessa uhata todellisuudessa ja riittävän vakavasti yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta, on ilmeisesti perusteeton tai ainakin todistamaton, sillä ei voida oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta, joka johtuu tällaista liikettä harjoittavien yritysten velvollisuudesta, jonka mukaan niiden toimipaikan on oltava Belgiassa.
Asuinpaikkaa koskeva velvoite
31 Vartioimisyritysten ja sisäisten vartiointipalvelujen johdolle ja henkilöstölle hallinto- ja logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä lukuun ottamatta asetettu asuinpaikkaa koskeva velvoite rajoittaa sekä sijoittautumisvapautta (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomion 44 kohta) että työntekijöiden vapaata liikkuvuutta (ks. asia C-350/96, Clean Car Autoservice, tuomio 7.5.1998, Kok. 1998, s. I-2521, 27-30 kohta).
32 Tätä vaatimusta ei voida perustella sillä, että asianomaisten henkilöiden taustan ja menettelytapojen tarkistaminen on välttämätöntä, kuten Belgian hallitus on katsonut vastauksessaan perusteltuun lausuntoon.
33 Tarve saada tietoja johtajien ja henkilöstön menettelytavoista voidaan nimittäin tyydyttää vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavilla keinoilla eli turvautumalla tarvittaessa jäsenvaltioiden viranomaisten väliseen yhteistyöhön.
34 Lisäksi kaikkia johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneita yrityksiä voidaan valvoa ja niihin voidaan kohdistaa sanktioita niiden johtajien asuinpaikasta riippumatta (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Espanja, tuomion 47 kohta).
Etukäteen myönnettyä lupaa tai etukäteistä hyväksyntää koskeva vaatimus
35 Kansallinen lainsäädäntö, jossa muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen osalta tiettyjen palvelujen tarjoaminen valtion alueelle edellyttää viranomaisten myöntämää hallinnollista lupaa, merkitsee vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 59 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvaa rajoitusta (ks. mm. asia C-43/93, Vander Elst, tuomio 9.8.1994, Kok. 1994, s. I-3803, 15 kohta).
36 Vartiointi- ja turva-alan erityisluonteesta sekä lainsäädännön puuttumisesta yhteisön tasolla ja useimmissa jäsenvaltioissa, mihin Belgian hallitus on vedonnut perustellakseen tätä vaatimusta, on todettava, että laki menee joka tapauksessa pitemmälle kuin olisi välttämätöntä tavoiteltuun päämäärään eli näiden toimialojen tiiviiseen valvontaan pääsemiseksi.
37 On nimittäin syytä huomauttaa, että palvelujen tarjoamisen vapautta perustamissopimuksen mukaisena perustavanlaatuisena periaatteena voidaan rajoittaa vain yleistä etua koskevien pakottavien syiden perusteella annetuilla säännöksillä, joita sovelletaan kaikkiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa toimiviin henkilöihin tai yrityksiin, ja näin sikäli kuin tätä etua ei suojella palvelujen tarjoajaan sen sijoittautumisvaltiossa sovellettavin säännöksin (ks. asia 279/80, Webb, tuomio 17.12.1981, Kok. 1981, s. 3305, 17 kohta).
38 Koska Belgian lainsäädäntö edellyttää kaikkien yritysten täyttävän samat vaatimukset etukäteen myönnettävän luvan tai etukäteisen hyväksymisen saamiseksi, sen mukaan ei ole mahdollista ottaa huomioon niitä velvoitteita, jotka palvelun tarjoajaa jo koskevat siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut.
Henkilökorttia koskeva vaatimus
39 Vaatimus, jonka mukaan jokaisella vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun henkilöstöön kuuluvalla on oltava Belgian sisäasiainministerin antama henkilökortti, on myös katsottava palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvaksi rajoitukseksi. Tällaisen henkilökortin saamisen edellytykset ovat nimittäin omiaan lisäämään kustannuksia palvelujen tarjoamisessa valtiosta toiseen.
40 Kuten komissio on aiheellisesti korostanut, toiseen jäsenvaltioon tulevalla palvelun tarjoajalla on sitä paitsi oltava henkilökortti tai passi. Tästä seuraa, että Belgian sisäasiainministerin antamaa erillistä henkilöllisyysasiakirjaa koskeva vaatimus ei ole oikeassa suhteessa siihen, että asianomaiset henkilöt on voitava tunnistaa.
41 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut laissa säännökset, joiden mukaan
a) laissa tarkoitetun yrityksen toiminta edellyttää etukäteen annettua lupaa, johon liittyy eräitä ehtoja, nimittäin
- velvoite, jonka mukaan vartioimisyrityksellä on oltava toimipaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan henkilöillä, jotka
- vastaavat vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta
tai
- ovat työssä sellaisessa yrityksessä tai sellaisen yrityksen lukuun taikka osallistuvat sen toimintaan, lukuun ottamatta yrityksen sisäistä hallinto- tai logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä,
on oltava kotipaikka tai ainakin vakituinen asuinpaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneella yrityksellä on oltava toimilupa riippumatta niistä selvityksistä ja takeista, jotka yritys on jo esittänyt toimintansa harjoittamiseksi siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut;
b) jokaisella, joka aikoo suorittaa Belgiassa vartiointia tai sisäistä vartiointipalvelua, on oltava tämän lain mukaisesti myönnetty henkilökortti.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
42 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Belgian kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Belgian kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut 10.4.1990 loi sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage -nimisessä laissa säännökset, joiden mukaan
a) mainitussa laissa tarkoitetun yrityksen toiminta edellyttää etukäteen annettua lupaa, johon liittyy eräitä ehtoja, nimittäin
- velvoite, jonka mukaan vartioimisyrityksellä on oltava toimipaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan henkilöillä, jotka
- vastaavat vartioimisyrityksen tai sisäisen vartiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta
tai
- ovat työssä sellaisessa yrityksessä tai sellaisen yrityksen lukuun taikka osallistuvat sen toimintaan, lukuun ottamatta yrityksen sisäistä hallinto- tai logistisissa tehtävissä toimivaa henkilöstöä,
on oltava kotipaikka tai ainakin vakituinen asuinpaikka Belgiassa;
- velvoite, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneella yrityksellä on oltava toimilupa riippumatta niistä selvityksistä ja takeista, jotka yritys on jo esittänyt toimintansa harjoittamiseksi siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut;
b) jokaisella, joka aikoo suorittaa Belgiassa vartiointia tai sisäistä vartiointipalvelua, on oltava tämän lain mukaisesti myönnetty henkilökortti.
2) Belgian kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Full & Egal Universal Law Academy