Tiivistelmä
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Avainsanat
1. Ennakkoratkaisukysymykset - Asian saattaminen yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi - Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettävistä kysymyksistä päättäminen - Kansallisen tuomioistuimen yksinomainen toimivalta
(EY:n perustamissopimuksen 177 artikla (josta on tullut EY 234 artikla))
2. Yhteisön oikeus - Periaatteet - Luottamuksensuoja - Rajat - Yhteistä markkinajärjestelyä koskevan säännöstön muuttaminen - Raakatupakka-alan palkkiojärjestelmää koskevat muutokset - Toimielinten harkintavalta
3. Maatalous - Yhteinen markkinajärjestely - Raakatupakka - Jalostuskiintiöjärjestelmän korvaaminen tuotantokiintiöjärjestelmällä tuotantovuoden aikana - Luottamuksensuojan periaatetta ei ole loukattu
(Neuvoston asetus N:o 711/95; komission asetus N:o 1066/95)
Tiivistelmä
1. Perustamissopimuksen 177 artiklassa (josta on tullut EY 234 artikla) määrätään yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisestä välittömästä yhteistyöstä menettelyssä, joka ei ole varsinainen oikeudenkäyntimenettely ja jossa asianosaisilla ei ole aloitevaltaa ja heidät vain kutsutaan kuultavaksi. Kyseisen määräyksen mukaan asian voi saattaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi vain kansallinen tuomioistuin eivätkä pääasian asianosaiset. Koska oikeus yhteisöjen tuomioistuimelle esitettävien kysymysten määrittämiseen kuuluu vain kansalliselle tuomioistuimelle, asianosaiset eivät voi muuttaa niiden sisältöä.
( ks. 29 kohta )
2. Vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu yhteisön perusperiaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa; näin on erityisesti maatalouden yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaisella alalla, jolla tavoitteiden saavuttaminen edellyttää jatkuvaa sopeutumista taloudellisen tilanteen vaihteluihin. Tästä seuraa, että taloudelliset toimijat eivät voi vedota saavutettuun oikeuteen sellaisen etuuden säilyttämiseksi, joka heidän osaltaan perustuu yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönottamiseen ja joka kyseisillä toimijoilla on ollut tietyllä hetkellä. Näin on määritettäessä jalostusyritysten perinteisille tuottajille tupakan toimitushetkellä maksamia palkkioita, joita on mahdollista alentaa vuosittain.
( ks. 37 ja 53 kohta )
3. Se, että jalostuskiintiöjärjestelmä korvattiin raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä tuotantokiintiöjärjestelmällä tuotantovuoden aikana raakatupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen N:o 2075/92 muuttamisesta annetulla asetuksella N:o 711/95, ei loukkaa luottamuksensuojan periaatetta eikä raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn taustalla olevia periaatteita, sillä asianomaiset taloudelliset toimijat tiesivät asetuksen N:o 2075/92 julkaisemispäivästä eli 30.7.1992 alkaen tuotantokiintiöjärjestelmän soveltamisesta satovuonna 1995 ja Italiassa viljeltäville lajikkeille tuona satovuonna varatuista kiintiöistä ennen taimien istuttamista, joka Italiassa suoritetaan huhtikuun loppupuolella.
Vuosien 1995, 1996 ja 1997 satojen osalta raakatupakka-alan kiintiöjärjestelmän yksityiskohtaisista säännöistä siltä osin kuin se koskee neuvoston asetusta N:o 2075/92 annetulla asetuksella N:o 1066/95 toteutettu tupakantuottajille myönnettyjen tilakohtaisten kiintiöiden laskentatavan muuttaminen ei myöskään ole loukannut heidän perusteltua luottamustaan, sillä näillä muutoksilla rajoitutaan mukauttamaan kyseistä laskentatapaa koskevat menettelysäännöt asetuksella N:o 711/95 lopullisesti vahvistettuun tuotantokiintiöjärjestelmään; tämä laskentatapa nimittäin perustuu edelleen viimeistä satovuotta edeltävien kolmen vuoden aikana jalostukseen toimitettujen määrien keskiarvoon määritettynä lajikeryhmittäin ja jättämällä satovuosi 1992 huomioon ottamatta.
( ks. 42, 45, 47, 49 ja 51 kohta )
Asianosaiset
Asiassa C-402/98,
jonka Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) on saattanut EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa
Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) ym.
vastaan
Ministero per le Politiche Agricole,
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA)
ja
Mario Pittaro
ennakkoratkaisun raakatupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 2075/92 muuttamisesta 27 päivänä maaliskuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 711/95 (EYVL L 73, s. 13), vuosien 1995, 1996 ja 1997 satojen osalta raakatupakka-alan kiintiöjärjestelmän yksityiskohtaisista säännöistä siltä osin kuin se koskee neuvoston asetusta (ETY) N:o 2075/92 12 päivänä toukokuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1066/95 (EYVL L 108, s. 5) ja raakatupakka-alalle säädetyn palkkiojärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 3478/92 muuttamisesta 12 päivänä toukokuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1067/95 (EYVL L 108, s. 11) pätevyydestä,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. C. Moitinho de Almeida (esittelevä tuomari) sekä tuomarit C. Gulmann, J.-P. Puissochet, V. Skouris ja F. Macken,
julkisasiamies: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,
ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
- Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) ym., edustajinaan asianajajat E. Cappelli, P. de Caterini ja A. Bandini, Rooma,
- Italian hallitus, asiamiehenään ulkoasiainministeriön diplomaattisten riita-asioiden osaston osastopäällikkö, professori U. Leanza, avustajanaan valtionasiamies D. Del Gaizo,
- Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään oikeudelliset neuvonantajat I. Díez Parra ja A. Tanca,
- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön virkamies F. P. Ruggeri Laderchi, avustajanaan asianajaja A. Cevese, Vicenza,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federican (ATB) ym., Italian hallituksen, neuvoston ja komission 20.1.2000 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 10.2.2000 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Tribunale amministrativo regionale del Lazio on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 11.3.1998 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 11.11.1998, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla ennakkoratkaisukysymyksen raakatupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 2075/92 muuttamisesta 27 päivänä maaliskuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 711/95 (EYVL L 73, s. 13), vuosien 1995, 1996 ja 1997 satojen osalta raakatupakka-alan kiintiöjärjestelmän yksityiskohtaisista säännöistä siltä osin kuin se koskee neuvoston asetusta (ETY) N:o 2075/92 12 päivänä toukokuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1066/95 (EYVL L 108, s. 5) ja raakatupakka-alalle säädetyn palkkiojärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 3478/92 muuttamisesta 12 päivänä toukokuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1067/95 (EYVL L 108, s. 11) pätevyydestä.
2 Kysymys on esitetty Agricola Tabacchi Bonavicina snc di Mercati Federican (ATB) ja 23 muun venetsialaisen tupakantuottajan (jäljempänä ATB ja muut valittajat) sekä Ministero per la Politiche Agricolen, Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolon (AIMA) (maatalousmarkkinoiden interventioviranomainen) ja Pittaron välisessä riita-asiassa, joka koskee ATB:lle ja muille asetuksen N:o 711/95, N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 nojalla satovuodeksi 1995 myönnettyjä tuotantokiintiöitä.
Sovellettava yhteisön lainsäädäntö
3 Markkinoiden vakauttamiseksi sekä raakatupakka-alalla - jolle on ominaista kysynnän ja tarjonnan välillä vallitseva epätasapaino - toimivan maatalousväestön kohtuullisen elintason varmistamiseksi kyseisen alan yhteistä markkinajärjestelyä koskevaa yhteisön säännöstöä muutettiin raakatupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2075/92 (EYVL L 215, s. 70). Tällä asetuksella yksinkertaistettiin markkinoiden hallintajärjestelmiä ja samalla varmistettiin tuotannon säätely tuotannon mukauttamiseksi markkinoiden tarpeisiin ja julkistaloudesta johtuviin vaatimuksiin sekä vahvistettiin valvontakeinoja, jotta hallintajärjestelmien avulla saavutettaisiin raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn kaikki tavoitteet.
4 Jalostusyritysten perinteisille tuottajille tupakan toimitushetkellä maksamien palkkioiden järjestelmä pidettiin voimassa asetuksella N:o 2075/92. Yhteisön tupakantuotannon rajoittamiseksi ja vaikeasti markkinoitavien lajikkeiden tuotannon hillitsemiseksi kyseisessä asetuksessa kuitenkin vahvistetaan yleinen enimmäistakuukynnys yhteisössä, joka kunkin lajikeryhmän osalta jaetaan erityisiksi takuukynnyksiksi.
5 Asetuksen N:o 2075/92 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:
"takuukynnysten noudattamisen varmistamiseksi olisi otettava käyttöön rajoitetuksi ajanjaksoksi jalostuskiintiöjärjestelmä; jäsenvaltioiden on jaettava siirtymäkauden ajan vahvistettujen takuukynnysten puitteissa jalostuskiintiöt asianosaisten laitosten kesken, ottaen huomioon, että yhteisön tätä tarkoitusta varten käyttöön ottamilla säännöillä pyritään varmistamaan oikeudenmukainen jakaminen aiemmin jalostettujen määrien perusteella siten, että todettuja poikkeavia tuotantolukuja ei kuitenkaan huomioida; on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta kiintiöt voidaan myöhemmin jakaa tuottajille hyväksyttävin ehdoin; jäsenvaltioilla on oltava käytettävissään riittävät tiedot, jotta ne voivat jakaa kiintiöt tuottajille aiemmin saatujen tulosten perusteella".
6 Asetuksen N:o 2075/92 II osastoon, jonka otsikko on "Tuotannon rajoittamista koskeva järjestelmä", sisältyvän 9 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
"3. Edellä olevan 2 kohdan mukaisesti vahvistettujen määrien perusteella ja tämän kuitenkaan rajoittamatta 5 kohdan soveltamista jäsenvaltiot jakavat siirtymäkauden aikana satovuosien 1993 ja 1994 jalostuskiintiöt ensimmäisen jalostusasteen yritysten kesken suhteessa viimeistä satovuotta edeltävien kolmen vuoden aikana jalostukseen toimitettujen määrien keskiarvoon lajikeryhmittäin. Vuoden 1992 tuotantoa ja kyseiseltä satovuodelta peräisin olevia toimituksia ei kuitenkaan oteta huomioon. Tämä jakaminen ei vaikuta yksityiskohtaisiin sääntöihin jalostuskiintiöiden jakamisesta seuraavina satovuosina.
- -
4. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin jakaa kiintiöt suoraan tuottajille, jos niillä on käytettävissään kaikkien viljelijöiden tuotannosta kolmen viimeistä satovuotta edeltävän satovuoden ajalta tarvittavat täsmälliset tiedot, jotka on eritelty tuotettujen ja jalostusyrityksiin toimitettujen lajikkeiden ja määrien mukaan."
7 Asetuksen N:o 2075/92 soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin 1.1.1992 annetuilla komission asetuksilla N:o 3477/92 ja N:o 3478/92, joista ensin mainittu koski raakatupakka-alan kiintiöjärjestelmää satovuosina 1993 ja 1994 ja jälkimmäinen kyseisen alan palkkiojärjestelmää.
8 Asetuksen N:o 3477/92 johdanto-osan 17. perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:
" - - Jäsenvaltioiden on tästä hetkestä alkaen toteutettava tarvittavat toimenpiteet kiintiöiden jakamiseksi suoraan tuottajille satovuodesta 1995 lähtien."
9 Kyseisen asetuksen 20 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltiot muodostavat automaattiset tietokannat, joihin kunkin jalostusyrityksen ja tuottajan osalta rekisteröidään yrityksen tai tupakantuotantotilan tunnistetiedot, niille myönnetyissä viljelytodistuksissa mainitut kiintiöt tai määrät sekä kaikki muut tarpeelliset tiedot kiintiöjärjestelmän valvomiseksi ja kiintiöiden jakamiseksi suoraan tuottajille satovuodesta 1995 lähtien".
10 Asetuksella N:o 711/95 muutettiin asetusta N:o 2075/92 ja päätettiin kiintiöiden jakamista jalostusyrityksille koskeva siirtymäkausi. Kyseisen asetuksen 1 artiklalla muutettiin erityisesti asetuksen N:o 2075/92 9 artiklan 3 kohtaa, jossa tämän jälkeen säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on jaettava tuotantokiintiöt 2 kohdan nojalla vahvistettujen määrien perusteella ja rajoittamatta 4 kohdan säännösten soveltamista tuottajien kesken suhteellisesti viimeistä satovuotta edeltävän kolmen vuoden aikana jalostettaviksi toimitettujen, lajikeryhmittäin eriteltyjen määrien keskiarvon perusteella. Vuoden 1992 tuotantoa ja kyseiseltä satovuodelta peräisin olevia toimituksia ei saa kuitenkaan ottaa laskelmissa huomioon, vaan ne korvataan viimeistä satovuotta edeltävän neljännen vuoden tuotannolla ja kyseiseltä satovuodelta peräisin olevilla toimituksilla. Kyseinen jakautuminen ei rajoita soveltamasta yksityiskohtaisia sääntöjä tuotantokiintiöiden jakamisesta seuraavien satovuosien osalta."
11 Asetuksen N:o 711/95 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Tämä asetus tulee voimaan seuraavana päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
Sitä sovelletaan satovuodesta 1995 - - ."
12 Asetus N:o 711/95 julkaistiin 1.4.1995, joten se tuli voimaan 2.4.1995. Komission ehdotus kyseiseksi asetukseksi julkaistiin 23.2.1995 (asiakirja KOM (94) lopullinen, EYVL C 46, s. 6).
13 Komissio julkaisi 4.4.1995 "tiedonannon yhteisön tupakantuottajille" (EYVL C 82, s. 3), jossa todetaan seuraavaa:
"Tupakka-alan tuottajien olisi otettava huomioon, että siihen tupakantuotantoon, josta he saavat yhteisön palkkion, sovelletaan vuoden 1995 saldon osalta edelleen kiintiön muodossa olevia rajoituksia.
Komission neuvostolle tekemän, Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä C 46, 23 päivänä helmikuuta 1995, s. 6 julkaistun ehdotuksen tämän alan perusasetuksen muuttamiseksi [asetus (ETY) N:o 2075/92] mukaan kiintiöt jaetaan ainoastaan tuottajien eikä ensimmäisen asteen jalostusyrittäjien kesken (nykyisessä järjestelmässä jäsenvaltiot voivat valita, panevatko ne täytäntöön järjestelmän, jossa kiintiöt jaetaan ensimmäisen asteen jalostusyrityksille, vaiko järjestelmän, jossa kiintiöt jaetaan tuottajien kesken). Satovuoden 1995 osalta nämä kiintiöt perustuvat satovuosina 1990, 1991 ja 1993 jalostukseen toimitettujen määrien keskiarvoon. Sen jälkeen kun neuvoston asetus on Euroopan parlamentin kuulemisen jälkeen muutettu, komissio aikoo muuttaa sen yksityiskohtaisia soveltamissääntöjä, jotta neuvoston asetuksessa käyttöön otetut muutokset otetaan huomioon. Näihin muutoksiin sisältyy erityisesti siirtyminen järjestelmästä, jossa kiintiöt jaetaan jalostajien kesken, järjestelmään, jossa kiintiöt jaetaan tuottajille. Tämä muutos vaikuttaa vuonna 1995 korjattavaan satoon.
Tuottajien olisi lisäksi otettava huomioon, että komissio ehdotti neuvostolle vuoden 1995 hintajärjestelmän yhteydessä jakoa eri tupakkalajikkeiden osalta seuraavasti:
- - "
14 Kyseinen tiedonanto sisältää lisäksi taulukon, jossa esitetään komission neuvostolle ehdottama erittely satovuoden 1995 kiintiöistä eri tupakkalajikkeiden ja jäsenvaltioiden osalta.
15 Asetuksen N:o 1066/95 3 artiklassa säädetään tuotantokiintiöiden jaon osalta seuraavaa:
" - -
Jäsenvaltioiden on annettava tuottajille kiintiötodistukset viimeistään satovuoden tammikuun 31 päivänä.
- -
Vuoden 1995 sadon osalta jäsenvaltioilla on lupa jatkaa toisessa alakohdassa tarkoitettua määräaikaa 31 päivään toukokuuta asti."
16 Asetuksen N:o 1066/95 20 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Tämä asetus tulee voimaan seuraavana päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä."
17 Asetus N:o 1066/95 julkaistiin 13.5.1995, joten se tuli voimaan 14.5.1995.
18 Asetuksessa N:o 1067/95 säädetään muun muassa viljelysopimuksista, palkkioiden maksujärjestelmästä, tarkastuksista ja seuraamuksista.
19 Kyseisen asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Tämä asetus tulee voimaan seuraavana päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
Tätä asetusta sovelletaan satovuodesta 1995 - - ."
20 Asetus N:o 1067/95 julkaistiin 13.5.1995, joten se tuli voimaan 14.5.1995.
21 Lisäksi 29.6.1995 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1550/95 (EYVL L 148, s. 39) vahvistetaan tupakanlehtien osalta palkkiot ja takuukynnykset tupakkalajikeryhmittäin satovuodeksi 1995. Asetuksen 3 artiklan mukaan se tulee voimaan päivänä, jona se julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, eli se tuli voimaan 30.6.1995.
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
22 ATB ja muut valittajat ovat vaatineet Tribunale amministrativo regionale del Laziota kumoamaan niiden tilakohtaisten kiintiöiden myöntämistä koskevat toimivaltaisten italialaisten viranomaisten toimenpiteet ja säännökset satovuoden 1995 kansallisen tupakantuotantokiintiön jakamisesta. Valittajat perustelevat vaatimustaan asetusten N:o 711/95, N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 pätemättömyydellä.
23 Kansallinen tuomioistuin toteaa, että tupakka kylvetään helmikuussa ja taimet istutetaan huhtikuussa. Asetus N:o 711/95 tuli voimaan 2.4.1995. Sen soveltamissäännöistä, jotka sisältyvät asetuksiin N:o 1066/95 ja N:o 1067/95, on voitu saada tieto vasta kyseisten asetusten julkaisupäivänä eli 13.5.1995. Kutakin tupakkalajiketta koskevat yleiset takuukynnykset, jotka ovat välttämättömiä kullekin tuottajalle myönnettävän kiintiön lopulliseksi määrittämiseksi, vahvistettiin satovuoden 1995 osalta vasta asetuksella N:o 1550/95 eli 29.6.1995. Näin ollen tupakantuottajien on pitänyt tehdä tuotantosuunnitelmansa lähinnä satovuosiin 1993 ja 1994 perustuvien tietojen pohjalta, ja ne ovat saaneet luotettavia tietoja vasta sadonkorjuuvaiheessa ja lopulliset tiedot vasta sen päätyttyä.
24 Kansallinen tuomioistuin päättelee tästä, että ATB:lle ja muille valittajille ei ole annettu mahdollisuutta mukauttaa satovuoden 1995 tuotantoaan asetuksilla N:o 711/95, N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 vahvistettuihin edellytyksiin, sillä uudet yhteisön säännökset annettiin vasta sen jälkeen kun liiketoiminnalliset päätökset oli jo tehty ja istutukset kyseisen satovuoden osalta saatettu päätökseen.
25 Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että ATB ja muut valittajat eivät riitauta uuden takuukynnysjärjestelmän soveltamista vaan yhteisön sääntelyn myöhäisen antamisajankohdan, sillä valittajat saivat tiedon järjestelmästä vasta silloin kun tupakantuotannossa oltiin vuoden 1995 osalta jo siirrytty viimeiseen tuotantovaiheeseen. Kansallisen tuomioistuimen mukaan vuoden 1995 tuotantokiintiöillä nimittäin muutetaan aikaisempaa jalostuskiintiöjärjestelmää ja aiheutetaan tuottajille korvaamattomia, jalostuskiintiöiden ja tuotantokiintiöiden välisen erotuksen suuruisia menetyksiä.
26 ATB:n ja muiden valittajien mielestä se, ettei mukauttavia siirtymäsäännöksiä ole annettu tai tuotantokiintiöihin perustuvan, "takuukynnyksiksi" kutsutun uuden järjestelmän vaikutuksia siirretty seuravalle satovuodelle, merkitsee raakatupakka-alan yhteistä markkinajärjestelyä sääntelevien perusperiaatteiden ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista. Yhtäältä ei nimittäin vaikuta mahdolliselta, että tuotantokiintiöiden käyttöön ottamisella tavoiteltavat päämäärät voitaisiin saavuttaa sellaisilla asetuksilla, jotka julkaistaan vasta sitten, kun tuottajien päätökset on jo tehty ja toteutettu. Toisaalta luottamuksensuojan periaate edellyttää, että tuotantoa rajoittavat toimenpiteet toteutetaan ja annetaan tiedoksi riittävän ajoissa, jotta niillä ei ole haitallisia vaikutuksia tuottajien investointeihin.
27 Edellä esitetyn perusteella Tribunale amministrativo del Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Ovatko 27.3.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 711/95 2 artikla, 12.5.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1066/95 20 artikla ja 12.5.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1067/95 2 artikla, joilla otetaan käyttöön uusi palkkioihin perustuva sääntely tupakanviljelyssä hetkellä, jolloin istutukset on jo tehty ja tuottajat ovat tehneet investointinsa kylvämistä suoritettaessa ja taimia pelloille istutettaessa voimassa olleen järjestelmän mukaisten kohtuulliseen arviointiin perustuvien kriteerien mukaisesti, tupakka-alan yhteistä markkinajärjestelyä sääntelevien periaatteiden ja luottamuksensuojan periaatteen vastaisia?"
28 Aluksi on huomattava, että ATB ja muut valittajat sekä Italian hallitus väittävät myös, että asetus N:o 1550/95, jolla vahvistetaan kunkin tupakkalajikkeen yleiset takuukynnykset, on pätemätön.
29 Tältä osin on muistettava, että perustamissopimuksen 177 artiklassa määrätään yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisestä välittömästä yhteistyöstä menettelyssä, joka ei ole varsinainen oikeudenkäyntimenettely ja jossa asianosaisilla ei ole aloitevaltaa ja heidät vain kutsutaan kuultavaksi. Kyseisen määräyksen mukaan asian voi saattaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi vain kansallinen tuomioistuin eivätkä pääasian asianosaiset. Koska oikeus yhteisöjen tuomioistuimelle esitettävien kysymysten määrittämiseen kuuluu vain kansalliselle tuomioistuimelle, asianosaiset eivät voi muuttaa niiden sisältöä (ks. mm. asia 44/65, Singer, tuomio 9.12.1965 (Kok. 1965, s. 1191, 1198).
30 Kuten komissio aivan oikein toteaa, Tribunal amministrativo regionale del Lazio ei ole pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua asetuksen N:o 1550/95 pätevyydestä.
31 Näin ollen tämän asetuksen pätevyyttä ei ole syytä tutkia.
Asetusten N:o 711/95, N:o 1066/95 ja 1067/95 pätevyys
32 ATB ja muut valittajat sekä Italian hallitus väittävät, että tupakantuotannon palkkiojärjestelmää koskevia säännöksiä on uudistettu asetuksilla N:o 711/95, N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 merkittävästi ottamalla käyttöön satovuodesta 1995 alkaen sovellettava lopullinen järjestely, jossa kullekin lajikkeelle vuosittain vahvistetun takuukynnyksen noudattaminen turvataan myöntämällä tuotantokiintiöt suoraan yksittäisille tuottajille eikä enää jalostusyrityksille.
33 ATB:n ja muiden valittajien mukaan niiden perusteltua luottamusta on loukattu siltä osin kuin toimenpiteitä, jotka saattavat vaikuttaa niiden investointeihin, ei ole annettu niille tiedoksi riittävän ajoissa, sillä kyseisiä asetuksia sovelletaan satovuonna 1995, vaikka ne julkaistiin kesken viljelykautta. Lisäksi näillä asetuksilla loukataan raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn taustalla olevia periaatteita ja erityisesti periaatetta, jonka mukaan kiintiöiden jakamista koskevat määräajat on vahvistettava niin varhain, että tuottajat pystyvät ottamaan kyseiset tiedot huomioon mahdollisimman hyvin tupakan tuotannossa. Tämä periaate ilmenee asetuksen N:o 3477/92 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta sekä asetuksen N:o 1066/95 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ja 3 artiklan toisesta kohdasta, jossa kansallisille viranomaisille asetetaan velvollisuus antaa tuottajille kiintiötodistukset viimeistään satovuoden tammikuun 31 päivänä, vaikka kyseisessä säännöksessä jäsenvaltioille annetaankin vuoden 1995 sadon osalta lupa jatkaa tätä määräaikaa 31 päivään toukokuuta asti.
34 Asetus N:o 711/95 ja sen täytäntöönpanoasetukset eli asetus N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 ovat kyseisten asianosaisten mukaan siis vaikutuksiltaan taannehtivia, mitä asetuksen N:o 711/95 tavoitteet eivät edellytä; asetuksella N:o 711/95 pyritään nimittäin pikemminkin ohjaamaan tuotantoa saatujen kokemusten valossa siten, että jäsenvaltiot voivat maksaa palkkiot suoraan tuottajille.
35 ATB ja muut valittajat sekä Italian hallitus muistuttavat tältä osin, että asiassa C-368/89, Crispoltoni, 11.7.1991 annetun tuomion (Kok. 1991, s. I-3695, jäljempänä asia Crispoltoni I) 18 kohdan mukaan kiintiöjärjestelmän käyttöön ottamisella tavoiteltavia päämääriä ei voida saavuttaa, jos siihen liittyvät toimenpiteet toteutetaan myöhässä eli silloin, kun viljeltävän maa-alan laajentamispäätökset ja istutukset on jo tehty.
36 ATB ja muut valittajat sekä Italian hallitus väittävät lisäksi, että se, että asetus N:o 711/95, N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 on annettu myöhässä, on pakottanut tupakantuottajat laskemaan tilakohtaiset kiintiönsä itse noudattaen aikaisempina satovuosina jalostuskiintiöiden määrittämisessä käytettyä tapaa. Kyseisten kiintiöiden laskentatapaa on kuitenkin muutettu asetuksella N:o 1066/95 aivan odottamatta.
37 Ensiksi on todettava, että vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu yhteisön perusperiaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa; näin on erityisesti maatalouden yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaisella alalla, jolla tavoitteiden saavuttaminen edellyttää jatkuvaa sopeutumista taloudellisen tilanteen vaihteluihin. Tästä seuraa, että taloudelliset toimijat eivät voi vedota saavutettuun oikeuteen sellaisen etuuden säilyttämiseksi, joka heidän osaltaan perustuu yhteisen markkinajärjestelyn käyttöönottamiseen ja joka kyseisillä toimijoilla on ollut tietyllä hetkellä (ks. erityisesti yhdistetyt asiat C-133/93, C-300/93 ja C-362/93, Crispoltoni ym., tuomio 5.10.1994, Kok. 1994, s. I-4863, 57 ja 58 kohta ja asia C-372/96, Pontillo, tuomio 17.9.1998, Kok. 1998, s. I-5091, 22 ja 23 kohta).
38 Näin on etenkin pääasian kaltaisessa tapauksessa, johon sovellettavassa yhteisön säännöksessä eli asetuksen N:o 2075/92 9 artiklassa edellytetään kaikkien jäsenvaltioiden soveltavan viimeistään satovuodesta 1995 alkaen uutta järjestelmää, jossa kiintiöt jaetaan suoraan tuottajille, ja säädetään siis, että jäsenvaltiot voivat satovuosina 1993 ja 1994 jatkaa kiintiöiden jakamista jalostusyrityksille vain tilapäisesti (ks. tämän viimeisen huomion osalta yhdistetyt asiat C-254/94, C-255/94 ja C-269/94, Fattoria autonoma tabacchi ym., tuomio 12.9.1996 (Kok. 1996, s. I-4235, 36 kohta).
39 Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Crispoltoni I antamassa tuomion 20 ja 21 kohdassa tosin todennut, että raakatupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 727/70 muuttamisesta 25 päivänä huhtikuuta 1988 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1114/88 (EYVL L 110, s. 35) ja tavoitehintojen, interventiohintojen ja tupakanlehtien ostajille myönnettävien palkkioiden, pakatun tupakan johdettujen interventiohintojen, viitelaatujen, tuotantovyöhykkeiden sekä taattujen enimmäismäärien vahvistamisesta vuoden 1988 sadon osalta ja asetuksen (ETY) N:o 1975/87 muuttamisesta 19 päivänä heinäkuuta 1988 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2268/88 (EYVL L 199, s. 20) olivat pätemättömiä siltä osin kuin niissä vahvistettiin taattu enimmäismäärä vuonna 1988 korjatulle Bright-lajikkeen tupakalle; yhteisöjen tuomioistuin totesi tältä osin, että vaikka toimenpiteet, joilla yhteisön tupakantuotannon kasvua pyrittiin rajoittamaan ja vaikeasti markkinoitavien lajikkeiden tuotantoa hillitsemään, olivat kyseisten taloudellisten toimijoiden ennakoitavissa, heillä oli kuitenkin oikeus siihen, että heidän investointeihinsa mahdollisesti vaikuttavat toimenpiteet annettiin heille tiedoksi riittävän ajoissa.
40 Asiassa Crispoltoni I annetussa tuomiossa kyseessä olleiden asetusten osalta näin ei ollut. Tämän tuomion 14-16 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin nimittäin totesi, että asetukset N:o 1114/88 ja N:o 2268/88 olivat vaikutukseltaan taannehtivia, koska niissä säädettiin interventiohintojen ja palkkioiden alentamisesta niiden tilanteiden varalta, että vuonna 1988 korjatulle Bright-lajikkeen tupakalle vahvistetut taatut enimmäismäärät ylittyvät, ja koska asetukset oli julkaistu vuoden 1988 huhtikuun ja heinäkuun lopussa eli ajankohtina, jolloin siemenet oli kuluvan vuoden osalta jo kylvetty ja taimet istutettu maahan.
41 Kuten asiassa C-324/96, Petridi, 26.3.1998 annetun tuomion (Kok. 1998, s. I-1333) 45 kohdassa täsmennetään, yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Crispoltoni I antamassaan tuomiossa lausunut sellaisen taattuja enimmäismääriä koskevan järjestelmän taannehtivasta soveltamisesta vuoden 1988 tupakkasatoon, joka oli kyseessä oleville taloudellisille toimijoille tuntematon sekä yhteisön tupakkamarkkinoita koskevien uusien organisointitoimenpiteiden luonteen että niiden voimaantulopäivän osalta.
42 Asetusta N:o 711/95 annettaessa tilanne oli kuitenkin erilainen. Asetuksen N:o 2075/92 julkaisemispäivästä eli 30.7.1992 alkaen asianomaiset taloudelliset toimijat tiesivät, että jalostuskiintiöjärjestelmä pysytetään voimassa Italiassa vain tilapäisesti ja että uutta tuotantokiintiöjärjestelmää sovellettaisiin satovuodesta 1995 alkaen.
43 Siten 1.4.1995 julkaistulla asetuksella N:o 711/95 vain vahvistettiin tuotantokiintiöjärjestelmän soveltaminen satovuonna 1995, kun taas komissio oli antanut kyseistä asetusta koskevan ehdotuksensa jo 23.2.1995.
44 Lisäksi on huomattava, että 4.4.1995 julkaistussa tiedonannossa komissio oli kiinnittänyt tupakantuottajien huomion siihen, että jalostuskiintiöjärjestelmästä oltiin siirtymässä tuotantokiintiöjärjestelmään ja että tämä muutos vaikuttaisi satovuoden 1995 viljelmiin. Kyseinen tiedonanto sisälsi myös taulukon, jossa esitettiin komission neuvostolle ehdottama eri lajikeryhmille varattujen kiintiöiden jako jäsenvaltioiden kesken satovuonna 1995 ja jossa Italiassa viljeltävien lajikkeiden osalta mainitaan samat määrät kuin asetuksessa N:o 1550/95.
45 Edellä esitetystä seuraa, että asianomaiset taloudelliset toimijat tiesivät tuotantokiintiöjärjestelmän soveltamisesta satovuonna 1995 ja Italiassa viljeltäville lajikkeille tuona satovuonna varatuista kiintiöistä ennen taimien istuttamista, joka Italiassa suoritetaan huhtikuun loppupuolella. Tupakantuotannossa suurimmat kustannukset johtuvat taimien istuttamisesta, ja tuottajien on siis päätettävä viljeltävän maa-alueen laajuudesta kyseisenä ajankohtana.
46 Näin ollen asetuksella N:o 711/95 ei loukata tupakantuottajien perusteltua luottamusta eikä raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn taustalla olevia periaatteita.
47 Lisäksi toisin kuin ATB ja muut valittajat sekä Italian tasavalta väittävät, asetuksen N:o 2075/92 yksityiskohtaisiin soveltamissääntöihin asetuksilla N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 tehdyillä raakatupakka-alan kiintiö- ja palkkiojärjestelmää koskevilla muutoksilla ei myöskään loukata tupakantuottajien perusteltua luottamusta.
48 Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 2075/92 9 artiklan 3 kohdassa jalostuskiintiöt edellytetään laskettavan lajikeryhmittäin suhteessa viimeistä satovuotta edeltävien kolmen vuoden aikana jalostukseen toimitettujen määrien keskiarvoon jättämällä satovuosi 1992 kuitenkin huomioon ottamatta. Tätä samaa menetelmää sovellettiin myös tuotantokiintiöiden määrittämiseen niissä jäsenvaltioissa, jotka päättivät olla soveltamatta jalostuskiintiöitä koskevia siirtymäsäännöksiä.
49 Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 25-29 kohdassa aivan oikein huomauttaa, vertailtaessa raakatupakka-alan kiintiöjärjestelmän yksityiskohtaiset soveltamissäännöt satovuosiksi 1993 ja 1994 vahvistavan asetuksen N:o 3477/92 säännöksiä kyseiset soveltamissäännöt satovuosiksi 1995, 1996 ja 1997 vahvistavan asetuksen N:o 1066/95 säännöksiin voidaan havaita, etteivät tilakohtaisten kiintiöiden laskentatavan olennaiset piirteet ole muuttuneet. Tämä laskentatapa nimittäin perustuu edelleen viimeistä satovuotta edeltävien kolmen vuoden aikana jalostukseen toimitettujen määrien keskiarvoon määritettynä lajikeryhmittäin ja jättämällä satovuosi 1992 huomioon ottamatta. Asetuksella N:o 1066/95 tehdyillä muutoksilla rajoitutaan mukauttamaan kyseistä laskentatapaa koskevat menettelysäännöt asetuksella N:o 711/95 lopullisesti vahvistettuun tuotantokiintiöjärjestelmään.
50 Lisäksi Italian hallituksen huomautuksista ilmenee, että tämä kiintiöiden laskentatavan mukauttaminen ei ole estänyt Italian viranomaisia jakamasta 28.2.1995 päivätyllä soveltamisohjeella väliaikaisesti tupakantuottajille satovuotta 1995 koskevia kiintiöitä ja vahvistamasta niitä soveltamisohjeella 24.5.1995 eli vain 11 päivää asetuksen N:o 1066/95 julkaisemisen jälkeen.
51 Edellä esitetystä seuraa, että asetuksella N:o 1066/95 toteutettu tupakantuottajille myönnettyjen tilakohtaisten kiintiöiden laskentatavan mukauttaminen ei ole loukannut heidän perusteltua luottamustaan eikä raakatupakka-alan yhteisen markkinajärjestelyn taustalla olevia periaatteita.
52 Tähän on syytä lisätä, että kuten komissio perustellusti huomauttaa, tuotantokiintiöjärjestelmä vähentää sitä riskiä, että tuottajien tilakohtaisia kiintiöitä pienennettäisiin heidän tahdostaan riippumatta, sillä toisin kuin aikaisemmassa jalostuskiintiöjärjestelmässä kyseisessä järjestelmässä tupakantuottajien kiintiöitä ei enää voida pienentää samassa suhteessa kuin jalostusyritysten kiintiöitä vain jalostusyrityksiä koskevista syistä.
53 Vaikka asetuksella N:o 1067/95 vahvistetut muutokset olisivatkin aiheuttaneet ATB:lle ja muille valittajille myönnettyjen palkkioiden pienenemisen, on riittävää todeta, että kuten tämän tuomion 37 kohdassa huomautetaan, taloudelliset toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa, mikä koskee erityisesti maatalouden yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaista alaa, jolla tavoitteiden saavuttaminen edellyttää jatkuvaa sopeutumista taloudellisen tilanteen vaihteluihin. Näin on määritettäessä palkkioita, joita on mahdollista alentaa vuosittain (ks. em. asia Pontillo, tuomion 28 kohta).
54 Edellä esitetyn perusteella kansalliselle tuomioistuimelle on vastattava, että esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, joka vaikuttaisi asetusten N:o 711/95, N:o 1066/95 ja N:o 1067/95 pätevyyteen.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
55 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneelle Italian hallitukselle sekä neuvostolle ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto)
on ratkaissut Tribunale amministrativo regionale del Lazion 11.3.1998 tekemällään päätöksellä esittämän kysymyksen seuraavasti:
Esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ole tullut esiin mitään sellaista seikkaa, joka vaikuttaisi
- raakatupakka-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 2075/92 muuttamisesta 27 päivänä maaliskuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 711/95
- vuosien 1995, 1996 ja 1997 satojen osalta raakatupakka-alan kiintiöjärjestelmän yksityiskohtaisista säännöistä siltä osin kuin se koskee neuvoston asetusta (ETY) N:o 2075/92 12 päivänä toukokuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1066/95 ja
- raakatupakka-alalle säädetyn palkkiojärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 3478/92 muuttamisesta 12 päivänä toukokuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1067/95 pätevyyteen.
Full & Egal Universal Law Academy