Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Questões prejudiciais - Reenvio ao Tribunal de Justiça - Determinação das questões a colocar - Competência exclusiva do órgão jurisdicional nacional
[Tratado CE, artigo 177._ (actual artigo 234._ CE)]
2 Direito comunitário - Princípios - Protecção da confiança legítima - Limites - Alteração da regulamentação relativa a uma organização comum de mercado - Alterações introduzidas ao regime de prémios no sector do tabaco em rama - Poder de apreciação das instituições
3 Agricultura - Organização comum de mercado - Tabaco em rama - Substituição do regime de quotas de transformação por um sistema de quotas de produção no decurso de um ano de produção - Princípio da protecção da confiança legítima - Violação - Inexistência
(Regulamento n._ 711/95 do Conselho; Regulamento n._ 1066/95 da Comissão)
Sumário
1 O artigo 177._ do Tratado (actual artigo 234._ CE) institui uma cooperação directa entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais através de um processo não contencioso, estranho a qualquer iniciativa das partes e no decurso do qual estas são apenas convidadas a apresentar as suas observações. Nos termos desta disposição, cabe ao juiz nacional, e não às partes no processo principal, a apresentação do pedido ao Tribunal de Justiça. Estando a faculdade de determinar as questões a submeter ao Tribunal de Justiça reservada ao juiz nacional, as partes não podem modificar-lhes o conteúdo. (cf. n._ 29)
2 Embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica. Daí resulta que os operadores económicos não podem invocar um direito adquirido à manutenção de uma vantagem, resultante para eles da entrada em funcionamento da organização comum de mercado, e de que beneficiaram num dado momento. É o que se passa em relação à determinação dos prémios pagos pela empresa de transformação no acto da entrega do tabaco aos produtores tradicionais, que podem ser reduzidos de um ano para outro. (cf. n._ 37, 53)
3 O facto de, no âmbito da organização comum de mercado do tabaco em rama, o regime de quotas de transformação ter sido substituído, no decurso de um ano de produção, por um sistema de quotas de produção, pelo Regulamento n._ 711/95 que altera o Regulamento n._ 2075/92 que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama, não constitui uma violação ao princípio da confiança legítima nem uma violação dos princípios em que se baseia a referida organização comum de mercado, dado que, desde 30 de Julho de 1992, data da publicação deste último regulamento, os operadores económicos interessados tinham conhecimento da aplicação do sistema das quotas de produção à colheita de 1995, bem como das quantidades disponíveis no que diz respeito às variedades cultivadas em Itália para a referida colheita antes da plantação das plantas jovens, que é efectuada neste Estado-Membro por volta do final do mês de Abril.
Também não foi infringida a confiança legítima dos produtores de tabaco pelas alterações, feitas pelo Regulamento n._ 1066/95 relativo às normas de execução do Regulamento n._ 2075/92 no que respeita ao regime de quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1995, 1996 e 1997, ao método de cálculo das quotas individuais atribuídas a estes, dado que estas alterações se limitam a adaptar ao sistema de quotas de produção definitivamente instaurado pelo Regulamento n._ 711/95 as normas práticas desse método de cálculo, o qual continua a fundamentar-se na média das quantidades entregues durante os três anos que precederam a colheita anterior, repartidas por grupo de variedades, com exclusão, todavia, da colheita de 1992. (cf. n.os 42, 45, 47, 49, 51)
Partes
No processo C-402/98,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), pelo Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itália), destinado a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre
Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) e o.
e
Ministero per le Politiche Agricole,
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
Mario Pittaro,
uma decisão a título prejudicial sobre a validade dos Regulamentos (CE) n.os 711/95 do Conselho, de 27 de Março de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n._ 2075/92 que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 73, p. 13), 1066/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, relativo às normas de execução do Regulamento (CEE) n._ 2075/92 do Conselho no que respeita ao regime de quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1995, 1996 e 1997 (JO L 108, p. 5), e 1067/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n._ 3478/92 relativo às normas de execução do regime de prémios previstos no sector do tabaco em rama (JO L 108, p. 11),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: J. C. Moitinho de Almeida (relator), presidente de secção, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, V. Skouris e F. Macken, juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) e o., por E. Cappelli, P. de Caterini e A. Bandini, advogados no foro de Roma,
- em representação do Governo italiano, pelo professor U. Leanza, chefe do serviço do contencioso diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por D. del Gaizo, avvocato dello Stato,
- em representação do Conselho da União Europeia, por I. Díez Parra e A. Tanca, consultores jurídicos, na qualidade de agentes,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F. P. Ruggeri Laderchi, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por A. Cevese, advogado no foro de Vicenza,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) e o., do Governo italiano, do Conselho e da Comissão na audiência de 20 de Janeiro de 2000,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Fevereiro de 2000,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 11 de Março de 1998, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de Novembro do mesmo ano, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), uma questão prejudicial sobre a validade dos Regulamentos (CE) n.os 711/95 do Conselho, de 27 de Março de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n._ 2075/92 que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 73, p. 13), 1066/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, relativo às normas de execução do Regulamento (CEE) n._ 2075/92 do Conselho no que respeita ao regime de quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1995, 1996 e 1997 (JO L 108, p. 5), e 1067/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n._ 3478/92 relativo às normas de execução do regime de prémios previstos no sector do tabaco em rama (JO L 108, p. 11).
2 Esta questão foi suscitada no quadro de um litígio que opõe a Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) e 23 outros produtores de tabaco da região do Veneto (a seguir «ATB e o.») ao Ministero per le Politiche Agricole, à Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA) (organismo de Estado para as intervenções no mercado agrícola) e a M. Pittaro, na sequência da atribuição à ATB e o., nos termos dos Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95, das quotas de produção para a colheita de 1995.
A regulamentação comunitária aplicável
3 Para garantir a estabilização dos mercados bem como um nível de vida equitativo à população agrícola no sector do tabaco em rama, caracterizado por uma inadequação da oferta à procura, o Regulamento (CEE) n._ 2075/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 215, p. 70), alterou o regime comunitário que rege a organização comum de mercado nesse sector (a seguir «OCM do tabaco em rama»). O referido regulamento simplificou os mecanismos de gestão do mercado, ao assegurar simultaneamente o controlo da produção para o adaptar às necessidades do mercado e às exigências orçamentais e ao reforçar os meios de controlo a fim de os mecanismos de gestão atingirem plenamente os objectivos da OCM do tabaco em rama.
4 O Regulamento n._ 2075/92 manteve o regime dos prémios aos produtores tradicionais, pagos pela empresa de transformação no acto da entrega do tabaco. Todavia, para limitar a produção comunitária de tabaco e desincentivar ao mesmo tempo a produção de variedades de tabaco de difícil escoamento, o referido regulamento fixa um limiar de garantia global máximo para toda a Comunidade, repartido em limiares de garantia específicos para cada grupo de variedades.
5 Nos termos do oitavo considerando do Regulamento n._ 2075/92:
«Considerando que, para garantir a observância dos limiares de garantia, é necessário estabelecer, por um período limitado, um regime de quotas de transformação; que cabe aos Estados-Membros distribuir, a título transitório e dentro dos limiares de garantia fixados, as quotas de transformação pelas empresas interessadas, de acordo com regras comunitárias, estabelecidas para o efeito, destinadas a garantir uma repartição equitativa, com base nas quantidades transformadas no passado, não sendo, todavia, levadas em consideração as produções anormais registadas; que serão tomadas as medidas necessárias a fim de permitir posteriormente a distribuição das quotas aos produtores, em condições satisfatórias; que os Estados-Membros que disponham dos dados necessários podem atribuir as quotas aos produtores com base nos resultados obtidos no passado.»
6 O artigo 9._ do Regulamento n._ 2075/92, que faz parte do título II, intitulado «Regime de controlo da produção», prevê, nos seus n.os 3 e 4:
«3. Com base nas quantidades fixadas nos termos do disposto no n._ 2 e sem prejuízo da aplicação do n._ 5, os Estados-Membros distribuirão as quotas de transformação a título transitório para as colheitas de 1993 e 1994, pelas empresas de primeira transformação, proporcionalmente à média, por grupo de variedades, das quantidades entregues para transformação durante os três anos que precederam a colheita anterior. Não serão, todavia, tomadas em consideração a produção de 1992 e as entregas provenientes dessa colheita. Essa distribuição não afectará as modalidades de distribuição das quotas de transformação para as colheitas seguintes.
...
4. Todavia, os Estados-Membros podem proceder à distribuição das quotas directamente aos produtores, desde que disponham, para todos os produtores, de dados precisos referentes às três colheitas que precederam a colheita anterior, quanto a variedades e quantidades produzidas e entregues às empresas de transformação.»
7 Os Regulamentos (CEE) n.os 3477/92 e 3478/92 da Comissão, de 1 de Dezembro de 1992 (JO L 351, respectivamente pp. 11 e 17), estabeleceram as normas de execução do Regulamento n._ 2075/92, o primeiro no que diz respeito ao regime das quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1993 e 1994 e o segundo no que diz respeito ao regime de prémios previsto nesse mesmo sector.
8 O Regulamento n._ 3477/92 dispõe, no seu décimo sétimo considerando:
«... os Estados-Membros devem desde já tomar as medidas adequadas para se dotarem dos meios necessários para a distribuição das quotas directamente aos produtores a partir da colheita de 1995».
9 O artigo 20._ do mesmo regulamento dispõe:
«Os Estados-Membros constituirão uma base de dados informatizada na qual serão registados, para cada empresa de transformação e para cada produtor, os dados que permitam a identificação dos seus estabelecimentos ou explorações, as quotas ou as quantidades que constam dos certificados de cultura que lhes são atribuídos, bem como qualquer outro dado útil para efeitos de, por um lado, controlo do regime de quotas e, por outro, da distribuição das quotas directamente aos produtores a partir da colheita de 1995.»
10 O Regulamento n._ 711/95 alterou o Regulamento n._ 2075/92 e pôs termo ao regime transitório de atribuição das quotas às empresas de transformação. O seu artigo 1._ altera, nomeadamente, o artigo 9._, n._ 3, do Regulamento n._ 2075/92, que passou a ter a seguinte redacção:
«Com base nas quantidades fixadas nos termos do n._ 2 e sem prejuízo da aplicação do n._ 4, os Estados-Membros distribuirão as quotas de produção pelos produtores, proporcionalmente à média, por grupo de variedades, das quantidades entregues para transformação durante os três anos anteriores ao ano da última colheita. Não serão, todavia, tomadas em consideração a produção de 1992 e os fornecimentos provenientes dessa colheita, que serão substituídos pelos do ano anterior ao da última colheita. Essa distribuição não afectará o sistema de distribuição de quotas de produção para as colheitas seguintes.»
11 O artigo 2._ do Regulamento n._ 711/95 prevê:
«O presente regulamento entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
O presente regulamento é aplicável a partir da colheita de 1995...»
12 Publicado em 1 de Abril de 1995, o Regulamento n._ 711/95 entrou em vigor em 2 de Abril. A proposta da Comissão relativa a este regulamento tinha sido publicada em 23 de Fevereiro de 1995 [documento COM(94) 555 final, JO C 46, p. 6].
13 Em 4 de Abril de 1995, a Comissão publicou um «Aviso aos produtores de tabaco na Comunidade» (JO C 82, p. 3) nos termos do qual:
«São avisados os produtores no sector do tabaco que o seu direito à produção de tabaco em relação ao qual recebem um prémio da Comunidade continuará sujeito a restrições sob a forma de quotas na colheita de 1995.
A proposta de alteração do regulamento de base do sector [Regulamento (CEE) n._ 2075/92] apresentada pela Comissão ao Conselho, publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias n._ C 46 de 23 de Fevereiro de 1995, página 6, prevê designadamente a atribuição de quotas apenas aos produtores e não aos primeiros transformadores (no sistema actual, os Estados-Membros podiam optar pela instituição de um sistema baseado na atribuição de quotas aos primeiros transformadores ou aos produtores). Em relação à colheita de 1995, essas quotas basear-se-ão nas quantidades médias entregues para transformação nas colheitas de 1990, 1991 e 1993. Uma vez adoptado o regulamento do Conselho, após consulta do Parlamento Europeu, a Comissão procederá à alteração das respectivas regras de execução, a fim de ter em conta as modificações nele introduzidas. Verificar-se-á, em especial, uma transferência de um sistema de quotas atribuídas ao nível dos primeiros transformadores para uma sistema de quotas atribuídas ao nível dos produtores. As plantações efectuadas para a colheita de 1995 serão já afectadas por esta mudança.
Além disso, os produtores são igualmente avisados de que a Comissão tem proposto ao Conselho, no contexto do `pacote de preços' de 1995, a seguinte discriminação das quotas pelos diversos grupos de variedades de tabaco em relação à colheita de 1995.
...»
14 O referido aviso tem ainda um quadro que recapitula, por variedades de tabaco e por Estado-Membro, a discriminação das quotas propostas ao Conselho pela Comissão para a colheita de 1995.
15 No que diz respeito à repartição das quotas de produção, o artigo 3._ do Regulamento n._ 1066/95 prevê:
«...
Os Estados-Membros fornecerão as declarações de quota aos produtores até 31 de Janeiro do ano da colheita.
...
Para a colheita de 1995, os Estados-Membros podem prorrogar o prazo referido no presente artigo até 31 de Maio.»
16 O artigo 20._ do Regulamento n._ 1066/95 dispõe:
«O presente regulamento entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.»
17 Publicado em 13 de Maio de 1995, o Regulamento n._ 1066/95 entrou em vigor em 14 de Maio.
18 O Regulamento n._ 1067/95 estabelece nomeadamente os contratos de cultura, os sistemas de pagamentos dos prémios, os controlos e as sanções.
19 Nos termos do artigo 2._ deste regulamento:
«O presente regulamento entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
O presente regulamento é aplicável a partir da colheita de 1995...»
20 Publicado em 13 de Maio de 1995, o Regulamento n._ 1067/95 entrou em vigor em 14 de Maio.
21 Além disso, o Regulamento (CE) n._ 1550/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995 (JO L 148, p. 39), fixou, para a colheita de 1995, os prémios e os limiares de garantia para o tabaco em folha por grupo de variedades de tabaco. Nos termos do seu artigo 3._, este regulamento entrou em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, isto é, em 30 de Junho de 1995.
O litígio no processo principal e a questão prejudicial
22 A ATB e o. pediram ao Tribunale amministrativo regionale del Lazio a anulação dos actos e disposições adoptados pelos organismos italianos competentes que repartem a quota nacional de produção de tabaco para a colheita de 1995 e relativos à atribuição das suas quotas individuais. Baseiam as suas acções na invalidade dos Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95.
23 O órgão jurisdicional de reenvio recorda que o tabaco é semeado em Fevereiro e que as plantas jovens são plantadas nos campos no mês de Abril. Ora, o Regulamento n._ 711/95 entrou em vigor em 2 de Abril de 1995. As normas de execução deste último, contidas nos Regulamentos n.os 1066/95 e 1067/95, só foram conhecidas na data da sua publicação, ou seja, em 13 de Maio de 1995. Por último, os limiares de garantia globais para cada variedade de tabaco, que são indispensáveis para a determinação definitiva da quota atribuída a cada produtor, só foram fixados, para a colheita de 1995, com a adopção do Regulamento n._ 1550/95, quer dizer, em 29 de Junho de 1995. Consequentemente, os produtores de tabaco tiveram de orientar as suas escolhas de produção com base nos dados resultantes, essencialmente, das colheitas de 1993 e 1994 e só começaram a receber as primeiras indicações sérias durante a colheita, enquanto as informações definitivas só chegaram ao seu conhecimento depois do fim da referida colheita.
24 O órgão jurisdicional deduziu deste facto que a ATB e o. não foram colocados em situação de adaptar a sua produção para a colheita de 1995 aos critérios fixados pelos Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95, uma vez que a nova regulamentação comunitária foi adoptada numa data em que as escolhas económicas tinham já sido aprovadas e quando as plantações relativas à referida colheita estavam acabadas.
25 O órgão jurisdicional nacional salienta que a ATB e o. não criticam o novo regime de aplicação dos limiares de garantia, mas contestam o carácter tardio da adopção da regulamentação comunitária, que chegou ao seu conhecimento no momento em que a produção de tabaco para a colheita de 1995 tinha já entrado na sua fase final. Com efeito, segundo o órgão jurisdicional nacional, as quotas de produção para o ano de 1995 modificam o regime anterior das quotas de transformação, causando aos produtores uma perda irreversível, igual à diferença entre as quotas de transformação e as de produção.
26 A não adopção de disposições transitórias de adaptação ou a falta de reporte, para o ano seguinte, dos efeitos do novo regime, chamado dos «limiares de garantia», baseado nas quotas de produção, têm, segundo a ATB e o., as características de uma verdadeira infracção aos princípios fundamentais da OCM do tabaco em rama, bem como ao princípio da confiança legítima. Com efeito, por um lado, não parece que o objectivo prosseguido pela criação de uma quota de produção possa ser atingido através dos regulamentos publicados quando os produtores já tomaram as suas decisões e as executaram. Por outro lado, o referido princípio da protecção da confiança legítima impõe que as medidas que limitam a produção sejam adoptadas e comunicadas atempadamente, a fim de não terem repercussões negativas nos investimentos dos produtores.
27 Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 2._ do Regulamento (CE) n._ 711/95 do Conselho, de 27 de Março de 1995, bem como o artigo 20._ do Regulamento (CE) n._ 1066/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, e o artigo 2._ do Regulamento (CE) n._ 1067 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, ao introduzirem uma nova modalidade de regulamentação do regime de prémios à produção de tabaco quando as plantações estavam já efectuadas e os produtores haviam já investido de acordo com critérios de avaliação razoáveis fundados na regulamentação comunitária vigente no momento da sementeira e da plantação nos campos, violam os princípios de uma correcta organização comum do mercado agrícola no sector do tabaco, bem como o princípio da confiança legítima?»
28 Há que salientar em primeiro lugar que a ATB e o. bem como o Governo italiano contestam também a validade do Regulamento n._ 1550/95 que procedeu à fixação dos limiares de garantia globais para cada variedade de tabaco.
29 Há que recordar a este respeito que o artigo 177._ do Tratado institui uma cooperação directa entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais através de um processo não contencioso, estranho a qualquer iniciativa das partes e no decurso do qual estas são apenas convidadas a apresentar as suas observações. Nos termos desta disposição, cabe ao juiz nacional, e não às partes no processo principal, a apresentação do pedido ao Tribunal de Justiça. Estando a faculdade de determinar as questões a submeter ao Tribunal de Justiça reservada ao juiz nacional, as partes não podem modificar-lhes o conteúdo (v., nomeadamente, acórdão de 9 de Dezembro de 1965, Singer, 44/65, Colect. 1965-1968, pp. 251, 257).
30 Ora, como salienta justificadamente a Comissão, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio não interrogou o Tribunal de Justiça a título prejudicial sobre a validade do Regulamento n._ 1550/95.
31 Nestas condições, não há que examinar a validade deste regulamento.
Quanto à validade dos Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95
32 A ATB e o. bem como o Governo italiano sustentam que os Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95 introduziram inovações importantes na regulamentação do regime dos prémios para a produção de tabaco, ao instaurarem um regime definitivo, aplicável a partir da colheita de 1995, no qual o cumprimento do limiar de garantia fixado anualmente para cada variedade é assegurado pela atribuição das quotas de produção directamente aos diferentes produtores e já não às empresas de transformação.
33 Alegam que foi prejudicada a sua confiança legítima porque as medidas susceptíveis de terem efeitos nos seus investimentos não lhes foram comunicadas atempadamente, uma vez que os referidos regulamentos são aplicáveis à colheita de 1995 embora tenham sido publicados em plena campanha agrícola. Esses regulamentos também não tomaram em consideração os princípios nos quais assenta a OCM do tabaco em rama e, em especial, o princípio segundo o qual há que fixar os prazos para distribuição das quotas suficientemente cedo para permitir aos produtores terem em conta, na medida do possível, esses dados aquando da produção do tabaco. Este princípio resulta do terceiro considerando do Regulamento n._ 3477/92 e do segundo considerando do Regulamento n._ 1066/95, bem como do artigo 3._, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 1066/95, que instaura a obrigação de as autoridades nacionais fornecerem aos produtores as declarações de quota até 31 de Janeiro do ano da colheita, embora, apenas para a colheita de 1995, essa disposição autorize os Estados-Membros a prorrogar esse prazo até 31 de Maio.
34 O Regulamento n._ 711/95 e os seus regulamentos de execução, os Regulamentos n.os 1066/95 e 1067/95, teriam assim um alcance retroactivo que não é exigido pelo objectivo do Regulamento n._ 711/95; com efeito, este tem por objectivo orientar melhor a produção, ao permitir aos Estados-Membros pagar os prémios directamente aos produtores.
35 A ATB e o. bem como o Governo italiano recordam a este respeito que, segundo o n._ 18 do acórdão de 11 de Julho de 1991, Crispoltoni (C-368/89, Colect., p. I-3695, a seguir «acórdão Crispoltoni I»), o objectivo procurado pela instituição de uma contingentação da produção não podia ser atingido se adopção das respectivas medidas ocorresse tardiamente, quando as decisões respeitantes à extensão das áreas a cultivar tinham já sido tomadas e quando as plantações tinham já sido efectuadas.
36 Alegam também que o atraso na adopção dos Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95 obrigou os produtores de tabaco a calcularem eles próprios as suas quotas individuais com base no método que tinha sido aplicado às colheitas anteriores para a determinação das quotas de transformação. Ora, o Regulamento n._ 1066/95, de modo totalmente imprevisível, alterou o método de cálculo dessas quotas.
37 Há que recordar em primeiro lugar que, embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica. Daí resulta que os operadores económicos não podem invocar um direito adquirido à manutenção de uma vantagem, resultante para eles da entrada em funcionamento da organização comum de mercado, e de que beneficiaram num dado momento (v., nomeadamente, acórdãos de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n.os 57 e 58, e de 17 de Setembro de 1998, Pontillo, C-372/96, Colect., p. I-5091, n.os 22 e 23).
38 É tanto mais assim num caso como o do processo principal, em que a regulamentação comunitária aplicável, ou seja, o artigo 9._ do Regulamento n._ 2075/92, previa que o novo regime de atribuição directa das quotas aos produtores deveria ser aplicado por todos os Estados-Membros o mais tardar em relação à colheita de 1995, só podendo estes últimos continuar a atribuir as quotas às empresas de transformação a título transitório relativamente às colheitas de 1993 e 1994 (v., quanto a este aspecto, o acórdão de 12 de Setembro de 1996, Fattoria Autonoma Tabacchi e o., C-254/94, C-255/94 e C-269/94, Colect., p. I-4235, n._ 36).
39 Na verdade, nos n.os 20 e 21 do acórdão Crispoltoni I, o Tribunal de Justiça decidiu que os Regulamentos (CEE) n.os 1114/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n._ 727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 110, p. 35), e 2268/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988, que fixa, para a colheita de 1988, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores do tabaco em folha, os preços da intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e que altera o Regulamento (CEE) n._ 1975/87 (JO L 199, p. 20), eram inválidos na medida em que previam uma quantidade máxima garantida para o tabaco da variedade Bright colhido em 1988; para o fazer, o Tribunal de Justiça salientou que, embora os operadores económicos envolvidos devessem considerar previsíveis medidas destinadas a limitar qualquer aumento da produção de tabaco na Comunidade e a desencorajar a produção das variedades que apresentam dificuldades de escoamento, podiam, no entanto, esperar que eventuais medidas com repercussões nos seus investimentos lhes fossem anunciadas em tempo útil.
40 Ora, não foi esse o caso em relação aos regulamentos em causa no processo que deu origem ao acórdão Crispoltoni I. Com efeito, nos n.os 14 a 16 desse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que os Regulamentos n.os 1114/88 e 2268/88 tinham efeitos retroactivos, na medida em que impunham a redução dos preços de intervenção e dos prémios em caso de ser excedida a quantidade máxima garantida para o tabaco da variedade Bright colhido em 1988 e na medida em que tinham sido publicados, respectivamente, no fim do mês de Abril e de Julho de 1988, ou seja, em datas em que, por um lado, as sementeiras para o ano em curso tinham já sido efectuadas e, por outro, a plantação no campo das plantas jovens tinha sido igualmente realizada.
41 Todavia, como foi especificado no n._ 45 do acórdão de 26 de Março de 1998, Petridi (C-324/96, Colect., p. I-1333), no acórdão Crispoltoni I, o Tribunal de Justiça pronunciou-se quanto à aplicação retroactiva, à colheita de tabaco de 1988, do regime das quantidades máximas garantidas, quando este era desconhecido dos operadores económicos interessados tanto no que respeita à natureza das novas medidas de organização do mercado do tabaco na Comunidade como no que respeita à data da sua entrada em vigor.
42 Em contrapartida, a adopção do Regulamento n._ 711/95 situa-se num contexto diferente. Com efeito, desde 30 de Julho de 1992, data da publicação do Regulamento n._ 2075/92, os operadores económicos interessados sabiam que o sistema das quotas de transformação só tinha sido mantido em Itália a título provisório e que o novo sistema das quotas de produção seria aplicado a partir da colheita de 1995.
43 O Regulamento n._ 711/95, publicado em 1 de Abril de 1995, apenas confirmou a aplicação do sistema das quotas de produção à colheita de 1995, mesmo que a proposta da Comissão relativa a este regulamento tivesse ocorrido desde 23 de Fevereiro de 1995.
44 Além disso, há que recordar que, através de um aviso publicado em 4 de Abril de 1995, a Comissão tinha chamado a atenção dos produtores de tabaco para a passagem do sistema das quotas de transformação ao das quotas de produção e para o facto de as culturas da colheita de 1995 serem afectadas por esta alteração. O referido aviso continha também um quadro mencionando a repartição, entre os Estados-Membros, das quantidades disponíveis por grupo de variedades que a Comissão propunha ao Conselho para a colheita de 1995 e indicando, para as variedades cultivadas em Itália, quantidades idênticas às indicadas no Regulamento n._ 1550/95.
45 Resulta do que precede que os operadores económicos interessados tinham conhecimento da aplicação do sistema das quotas de produção à colheita de 1995, bem como das quantidades disponíveis no que diz respeito às variedades cultivadas em Itália para a referida colheita antes da plantação das plantas jovens, que é efectuada em Itália por volta do final do mês de Abril. Ora, é esta operação que acarreta as maiores despesas na cultura do tabaco e é, pois, no momento em que é efectuada que os produtores devem decidir a dimensão das superfícies a cultivar.
46 Nestas condições, o Regulamento n._ 711/95 não deixou de ter em conta a confiança legítima dos produtores de tabaco nem os princípios nos quais se fundamenta a OCM do tabaco em rama.
47 Além disso, contrariamente ao que pretendem a ATB e o. bem como o Governo italiano, também não foi infringida a confiança legítima dos produtores de tabaco pelas alterações feitas, pelos Regulamentos n.os 1066/95 e 1067/95, às modalidades de execução do Regulamento n._ 2075/92 no que diz respeito ao regime de quotas e de prémios no sector do tabaco em rama.
48 Há que recordar a este respeito que o artigo 9._, n._ 3, do Regulamento n._ 2075/92 impunha que se calculassem as quotas de transformação proporcionalmente à média, por grupo de variedades, das quantidades entregues para transformação durante os três anos que precederam a colheita anterior, com exclusão, todavia, da colheita de 1992. O mesmo sistema era aplicado para determinar as quotas de produção nos Estados-Membros que decidissem não aplicar o regime transitório de quotas de transformação.
49 Como salienta justamente o advogado-geral nos n.os 25 a 29 das suas conclusões, resulta de uma comparação das disposições do Regulamento n._ 3477/92, que fixou as normas de execução do regime de quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1993 e 1994, com as do Regulamento n._ 1066/95, que fixou essas normas para as colheitas de 1995, 1996 e 1997, que os elementos essenciais do método de cálculo das quotas individuais não foram alterados. Com efeito, esse método é fundamentado na média das quantidades entregues durante os três anos que precederam a colheita anterior, repartidas por grupo de variedades, com exclusão, todavia, da colheita de 1992. As alterações efectuadas pelo Regulamento n._ 1066/95 limitam-se a adaptar as normas práticas desse método de cálculo ao sistema das quotas de produção instaurado definitivamente pelo Regulamento n._ 711/95.
50 Por outro lado, resulta das observações do Governo italiano que esta adaptação do método de cálculo das quotas não impediu a administração italiana, por uma circular de 28 de Fevereiro de 1995, de atribuir aos produtores de tabaco, a título provisório, quotas para a colheita de 1995 e de o confirmar por uma circular de 24 de Maio de 1995, isto é, apenas onze dias depois da publicação do Regulamento n._ 1066/95.
51 Decorre do que precede que a adaptação, pelo Regulamento n._ 1066/95, do método de cálculo das quotas individuais atribuídas aos produtores de tabaco não infringiu a sua confiança legítima nem os princípios em que é fundamentada a OCM do tabaco em rama.
52 É necessário acrescentar a este respeito que, como a Comissão justamente salientou, o regime das quotas de produção diminui os riscos de redução das quotas individuais dos produtores, por razões independentes da vontade destes, uma vez que, neste regime e diferentemente do regime precedente das quotas de transformação, os produtores de tabaco já não podem sofrer reduções das suas quotas proporcionalmente às que incidem sobre as quotas das empresas de transformação, por razões que apenas dizem respeito a estas últimas.
53 Mesmo pressupondo que as modificações previstas pelo Regulamento n._ 1067/95 tenham provocado uma redução dos prémios pagos à ATB e o., basta declarar que, como é recordado no n._ 37 do presente acórdão, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica. É o que se passa em relação à determinação dos prémios, que podem ser reduzidos de um ano para outro (v. acórdão Pontillo, já referido, n._ 28).
54 Nestas condições, há que responder ao órgão jurisdicional de reenvio que o exame da questão colocada não revela qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos Regulamentos n.os 711/95, 1066/95 e 1067/95.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
55 As despesas efectuadas pelo Governo italiano, bem como pelo Conselho e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Tribunale amministrativo regionale del Lazio, por despacho de 11 de Março de 1998, declara:
O exame da questão colocada não revela qualquer elemento susceptível de afectar a validade:
- do Regulamento (CE) n._ 711/95 do Conselho, de 27 de Março de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n._ 2075/92 que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama;
- do Regulamento (CE) n._ 1066/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, relativo às normas de execução do Regulamento (CEE) n._ 2075/92 do Conselho no que respeita ao regime de quotas no sector do tabaco em rama para as colheitas de 1995, 1996 e 1997, e
- do Regulamento (CE) n._ 1067/95 da Comissão, de 12 de Maio de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n._ 3478/92 relativo às normas de execução do regime de prémios previsto no sector do tabaco em rama.
Full & Egal Universal Law Academy