Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1 Freizügigkeit - Einreise- und Aufenthaltsrecht der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten - Richtlinien 90/364 und 90/365 - Erfordernis von Existenzmitteln - Geforderter Betrag - Keine Verpflichtung, dieselben Beträge für die Begünstigten der beiden Richtlinien festzulegen - Ermessen der Mitgliedstaaten - Nationale Regelung, nach der für die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten höhere Einkünfte gefordert werden - Zulässigkeit
((Richtlinien 90/364 und 90/365 des Rates)
2 Freizügigkeit - Einreise- und Aufenthaltsrecht der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten - Richtlinien 90/364 und 90/365 - Bedingungen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis - Nachweis der Einhaltung dieser Bedingungen - Ermessen der Mitgliedstaaten in bezug auf den dazu geforderten Beweis - Grenzen - Nationale Regelung, nach der die Beweismittel beschränkt und Dokumente, die nicht von einer Behörde ausgestellt worden sind, abgelehnt werden - Unzulässigkeit
((Richtlinien des Rates 90/364 und 90/365)
3 Freizügigkeit - Einreise- und Aufenthaltsrecht der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten - Richtlinie 93/96 - Bedingungen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis - Nationale Regelung, nach der Studenten aus anderen Mitgliedstaaten über Existenzmittel in bestimmter Höhe verfügen müssen, die durch bestimmte Dokumente nachzuweisen sind - Unzulässigkeit
(Richtlinie des Rates 93/96)
Leitsätze
1 Obwohl die Richtlinien 90/364 über das Aufenthaltsrecht und 90/365 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen in bezug auf die Höhe der von den Begünstigten der beiden Richtlinien geforderten Existenzmittel denselben Wortlaut haben, müssen die Mitgliedstaaten nicht in beiden Fällen dieselben Beträge festlegen. Die Mitgliedstaaten verfügen auf diesem Gebiet über einen gewissen Spielraum. Die Tatsache allein, daß ein Mitgliedstaat für die Familienangehörigen von Personen, die berufstätig waren, eine günstigere Regelung vorsieht als für die Begünstigten der Richtlinie 90/364, beweist also nicht, daß die Mitgliedstaaten mit dem für letztere geltenden höheren Betrag ihren Spielraum überschreiten. (vgl. Randnrn. 25-26)
2 Die Richtlinien 90/364 über das Aufenthaltsrechts und 90/365 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen stellen zwar inhaltliche Bedingungen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, vor allem in bezug auf die Krankenversicherung und die Existenzmittel, auf, regeln aber nicht ausdrücklich, auf welche Weise die Begünstigen dieser Richtlinien nachweisen müssen, daß sie diese Bedingungen erfuellen. Gleichwohl müssen die Mitgliedstaaten ihre Befugnisse in diesem Bereich unter Beachtung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten wie auch der praktischen Wirksamkeit der Bestimmungen der Richtlinien, die Maßnahmen zur Beseitigung der Hindernisse für den freien Personenverkehr zwischen ihnen enthält, ausüben. Außerdem müssen sich die Mitgliedstaaten der verschiedenen Möglichkeiten bedienen, die andere gemeinschaftsrechtliche Regeln vor allem für die Führung des Nachweises der Deckung durch eine bestimmte sozialversicherungsrechtliche Regelung und der Höhe der von diesen Stellen gezahlten Pensionen und Renten mittels Bescheinigungen enthalten, die von den nationalen Sozialversicherungsstellen auf Antrag der Betroffenen ausgestellt wurden. Ein Mitgliedstaat verstößt daher gegen seine Verpflichtungen aus den Richtlinien 90/364 und 90/365, wenn er die zulässigen Beweismittel beschränkt und insbesondere vorschreibt, daß bestimmte Dokumente von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt oder beglaubigt werden müssen. (vgl. Randnrn. 34-37, Tenor 1)
3 Artikel 1 der Richtlinie 93/96 über das Aufenthaltsrecht der Studenten enthält unter den für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis notwendigen Bedingungen keine Bedingung in bezug auf Existenzmittel in einer bestimmten Höhe, die zudem durch bestimmte Dokumente nachgewiesen werden müßten. Es ist nur vorgesehen, daß der Student durch eine Erklärung oder andere, zumindest gleichwertige Mittel der nationalen Behörde glaubhaft macht, daß er für sich und gegebenenfalls seinen Ehegatten und seine unterhaltsberechtigten Kinder über Existenzmittel verfügt, so daß er und seine Familie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen.
Demnach verstößt ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie, wenn er von den Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die nach dieser Richtlinie die Anerkennung ihres Aufenthaltsrechts in diesem Mitgliedstaat sowie desjenigen ihrer Familienangehörigen beantragen, verlangt, daß sie den nationalen Behörden glaubhaft machen, über Existenzmittel in bestimmter Höhe zu verfügen, wenn er hinsichtlich des Mittels dieser Glaubhaftmachung dem Studenten nicht klar die Wahl zwischen der Erklärung und anderen, zumindest gleichwertigen Mitteln läßt und wenn er schließlich die Abgabe einer Erklärung nicht zuläßt, wenn Familienangehörige den Studenten begleiten. (vgl. Randnrn. 44, 46, 48, Tenor 1)
Parteien
In der Rechtssache C-424/98
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, zunächst vertreten durch A. Aresu, Juristischer Dienst, sodann durch Hauptrechtsberaterin K. Oldfelt Hjertonsson als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: C. Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg,
Klägerin,
gegen
Italienische Republik, vertreten durch Professor U. Leanza, Leiter des Servizio del contenzioso diplomatico des Außenministeriums, als Bevollmächtigten, Beistand: Avvocato dello Stato D. del Gaizo, Zustellungsanschrift: Italienische Botschaft, 5, rue Marie-Adélaïde, Luxemburg,
Beklagte,
wegen Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Richtlinien 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180, S. 26), 90/365/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen (ABl. L 180, S. 28) und 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten (ABl. L 317, S. 59) verstoßen hat, indem sie
- von den Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten verlangt, daß sie über Existenzmittel verfügen müssen, die den Mindestbetrag, über den die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verfügen müssen, um ein Drittel übersteigen,
- die zulässigen Beweismittel begrenzt und insbesondere vorschreibt, daß bestimmte Dokumente von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt oder beglaubigt worden sein müssen,
- von den Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die nach der Richtlinie 93/96 die Anerkennung ihres Aufenthaltsrechts in Italien sowie das ihrer Familienangehörigen beantragen, verlangt, daß sie den italienischen Behörden glaubhaft machen, über Existenzmittel in bestimmter Höhe zu verfügen, hinsichtlich des Mittels dieser Glaubhaftmachung dem Studenten nicht klar die Wahl zwischen der Erklärung und jedem anderen, zumindest gleichwertigen Mittel läßt und schließlich den Rückgriff auf die Erklärung nicht zuläßt, wenn Familienangehörige den Studenten begleiten,
erläßt
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten D. A. O. Edward (Berichterstatter) sowie der Richter L. Sevón, P. J. G. Kapteyn, P. Jann und H. Ragnemalm,
Generalanwalt: D. Ruiz-Jarabo Colomer
Kanzler: R. Grass
aufgrund des Berichts des Berichterstatters,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 16. November 1999,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 25. November 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) Klage erhoben auf Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Richtlinien 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180, S. 26), 90/365/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen (ABl. L 180, S. 28) und 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten (ABl. L 317, S. 59) verstoßen hat, indem sie
- von den Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten verlangt, daß sie über Existenzmittel verfügen müssen, die den Mindestbetrag, über den die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verfügen müssen, um ein Drittel übersteigen,
- die zulässigen Beweismittel begrenzt und insbesondere vorschreibt, daß bestimmte Dokumente von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt oder beglaubigt worden sein müssen,
- von den Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die nach der Richtlinie 93/96 die Anerkennung ihres Aufenthaltsrechts in Italien sowie das ihrer Familienangehörigen beantragen, verlangt, daß sie den italienischen Behörden glaubhaft machen, über Existenzmittel in bestimmter Höhe zu verfügen, hinsichtlich des Mittels dieser Glaubhaftmachung dem Studenten nicht klar die Wahl zwischen der Erklärung und jedem anderen, zumindest gleichwertigen Mittel läßt und schließlich den Rückgriff auf die Erklärung nicht zuläßt, wenn Familienangehörige den Studenten begleiten.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
2 Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 90/364 lautet:
"Die Mitgliedstaaten gewähren den Angehörigen der Mitgliedstaaten, denen das Aufenthaltsrecht nicht aufgrund anderer Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zuerkannt ist, sowie deren Familienangehörigen nach der Definition von Absatz 2 unter der Bedingung das Aufenthaltsrecht, daß sie für sich und ihre Familienangehörigen über eine Krankenversicherung, die im Aufnahmemitgliedstaat alle Risiken abdeckt, sowie über ausreichende Existenzmittel verfügen, durch die sichergestellt ist, daß sie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen.
Die Existenzmittel nach Unterabsatz 1 gelten als ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, unterhalb dessen der Aufnahmemitgliedstaat seinen Staatsangehörigen aufgrund der persönlichen Situation des Antragstellers und gegebenenfalls der Situation der nach Absatz 2 aufgenommenen Personen Sozialhilfe gewähren kann.
Ist Unterabsatz 2 nicht anwendbar, so gelten die Existenzmittel des Antragstellers als ausreichend, wenn sie die Mindestrente der Sozialversicherung des Aufnahmemitgliedstaats übersteigen."
3 Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 90/365 sieht vor:
"Die Mitgliedstaaten gewähren den Angehörigen der Mitgliedstaaten, die in der Gemeinschaft eine Tätigkeit als Arbeitnehmer oder als Selbständige ausgeübt haben, sowie deren Familienangehörigen nach der Definition von Absatz 2 unter der Bedingung das Aufenthaltsrecht, daß sie eine Invaliditäts-, Vorruhestands- oder Altersrente oder eine Rente wegen Arbeitsunfalls oder Berufskrankheit in einer solchen Höhe beziehen, daß sie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und einen Krankenversicherungsschutz genießen, der im Aufnahmemitgliedstaat alle Risiken abdeckt.
Die Existenzmittel des Antragstellers gelten als ausreichend, wenn sie einen Betrag übersteigen, unterhalb dessen der Aufnahmemitgliedstaat seinen Staatsangehörigen aufgrund der persönlichen Situation des Antragstellers und gegebenenfalls der Situation der nach Absatz 2 aufgenommenen Personen Sozialhilfe gewähren kann.
Ist Unterabsatz 2 in einem Mitgliedstaat nicht anwendbar, so gelten die Existenzmittel des Antragstellers als ausreichend, wenn sie den Betrag der Grundrente der Sozialversicherung übersteigen, die der Aufnahmemitgliedstaat zahlt."
4 Artikel 1 der Richtlinie 93/96, die im wesentlichen die vom Gerichtshof für nichtig erklärte (Urteil vom 7. Juli 1992 in der Rechtssache C-295/90, Parlament/Rat, Slg. 1992, I-4193) Richtlinie 90/366/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der Studenten ersetzt hat, bestimmt:
"In dem Bemühen, die Voraussetzungen für eine leichtere Ausübung des Aufenthaltsrechts zu präzisieren und für einen Angehörigen eines Mitgliedstaats, der zu einer Berufsausbildung in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen worden ist, den nichtdiskriminierenden Zugang zur beruflichen Bildung zu gewährleisten, erkennen die Mitgliedstaaten das Aufenthaltsrecht jedem Studenten zu, der Angehöriger eines Mitgliedstaats ist und dem dieses Recht nicht aufgrund einer anderen Bestimmung des Gemeinschaftsrechts zusteht, sowie seinen Ehegatten und unterhaltsberechtigten Kindern, sofern der betreffende Student durch eine Erklärung oder durch andere, zumindest gleichwertige Mittel, die er selbst wählt, der einzelstaatlichen Behörde glaubhaft macht, daß er über Existenzmittel verfügt, so daß er und seine Familie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen; dies gilt unter der Bedingung, daß er bei einer anerkannten Lehranstalt zum Erwerb einer beruflichen Bildung als Hauptzweck eingeschrieben ist und daß er einen Krankenversicherungsschutz genießt, der sämtliche Risiken im Aufnahmemitgliedstaat abdeckt."
Nationales Recht
5 Die drei in Randnummer 1 dieses Urteils genannten Richtlinien wurden durch das Dekret Nr. 470 vom 26. November 1992 über die Anwendung der Richtlinien 90/364, 90/365 und 90/366 über das Aufenthaltsrecht der Bürger der Gemeinschaft, der aus dem Arbeitsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen und der Studenten (GURI Nr. 286 vom 4. Dezember 1992; im folgenden: Dekret Nr. 470/92) in das italienische Recht umgesetzt.
6 Das Dekret Nr. 470/92 fügte in das Dekret Nr. 1656 vom 30. Dezember 1965 einige neue Bestimmungen ein (im folgenden: Dekret Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung), vor allem Artikel 5a über das Aufenthaltsrecht von Angehörigen eines Mitgliedstaats, die berufstätig waren, und Artikel 5c über das Aufenthaltsrecht von Angehörigen eines Mitgliedstaats, die über kein Aufenthaltsrecht nach anderen Vorschriften verfügen. Nach dem jeweiligen Absatz 1 dieser Artikel müssen die Betroffenen über Einkünfte verfügen, die das im italienischen System der allgemeinen Pflichtversicherung vorgesehene Mindestgehalt nicht unterschreiten dürfen.
7 Nach dem jeweiligen Absatz 2 der Artikel 5a und 5c des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung sind auch die unterhaltsberechtigten Familienangehörigen des Hauptbegünstigten aufenthaltsberechtigt. Artikel 5c Absatz 2 dieses Dekrets bestimmt jedoch, daß das Aufenthaltsrecht nur unter der Bedingung gewährt wird, daß der Hauptbegünstigte "über Gesamteinkünfte [verfügt], die für jedes Mitglied des Haushalts das Mindestgehalt im Sinne des Absatzes 1 [das im italienischen System der allgemeinen Pflichtversicherung vorgesehene Mindestgehalt] nicht unterschreiten", während das Aufenthaltsrecht der unterhaltsberechtigten Familienangehörigen des Begünstigten im Sinne des Artikels 5a (desjenigen, der eine berufliche Tätigkeit ausgeübt hat) "unter der Bedingung [gewährt wird], daß die in Unterabsatz 1 genannten Mindesteinkünfte für jeden Familienangehörigen um ein Drittel höher liegen".
8 Artikel 5b, der ebenfalls durch das Dekret Nr. 470/92 in das Dekret Nr. 1656 eingefügt worden ist, betrifft das Aufenthaltsrecht der Studenten und bestimmt in Absatz 1 insbesondere, daß "die eingeschriebenen Studenten aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften ..., die in Italien über Einkünfte verfügen, die nicht unter dem Mindestbetrag des italienischen Systems der allgemeinen Pflichtversicherung liegen, über ein Aufenthaltsrecht auf dem Gebiet der Republik verfügen". Den Familienangehörigen des Studenten wird in Absatz 2 dieses Artikels ein entsprechendes Recht "unter der Bedingung [gewährt], daß derjenige, der ihnen unterhaltspflichtig ist, über Gesamteinkünfte verfügt, die für jeden Familienangehörigen nicht unter dem Mindestbetrag des italienischen Systems der allgemeinen Pflichtversicherung liegen".
9 Außerdem sieht Artikel 5d des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung hinsichtlich der Dokumente, die zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis vorgelegt werden müssen, vor:
"1. Die Aufenthaltserlaubnis oder das Aufenthaltsdokument ... werden ... nach Vorlage folgender Dokumente ausgestellt:
...
b) Erklärung des zuständigen Konsulats über die Mitgliedschaft des Antragstellers im Gesundheitssystem eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft, entsprechende, in Italien gültige Versicherungspolice für Krankheit, ärztliche Behandlung und Krankenhausaufenthalt oder beglaubigte Kopie der Bescheinigung über die Mitgliedschaft im italienischen Gesundheitssystem;
c) für die Personen im Sinne des Artikels 5a Erklärung des zuständigen Konsulats, daß der Antragsteller eine Pension oder eine Rente wegen Arbeitsunfalls oder Berufskrankheit oder andere Einkünfte bezieht, unter Angabe der Höhe dieser Einkünfte;
d) für die Studenten im Sinne des Artikels 5b eine entsprechende Erklärung des Betroffenen vor der zuständigen Sozialversicherungsbehörde über die Höhe der zur Verfügung stehenden Einkünfte oder eine Kopie der in Buchstabe e genannten Dokumente;
e) für die unterhaltsberechtigten Familienangehörigen und die in Artikel 5d genannten Angehörigen anderer Mitgliedstaaten eine Kopie der den geltenden Bestimmungen des Heimat- oder Herkunftsstaats entsprechenden, konsularisch beglaubigten oder, soweit es um Einkünfte in Italien geht, von den zuständigen Stellen ausgestellten Bestätigungen der erforderlichen Einkünfte;
f) für die unterhaltsberechtigten Familienangehörigen eine von der zuständigen Behörde des Heimat- oder Herkunftsstaats ausgestellte Bescheinigung des Verwandtschaftsverhältnisses und der Unterhaltspflicht."
Vorprozessuales Verfahren
10 Da die Italienische Republik die Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 ihrer Ansicht nach nicht richtig in italienisches Recht umgesetzt hatte, forderte die Kommission die italienische Regierung mit Schreiben vom 13. Juni 1995 auf, sich nach Artikel 169 EG-Vertrag zu äußern.
11 Die italienischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 6. Dezember 1995, dem sowohl eine Anmerkung des Ministeriums für Arbeit als auch eine Anmerkung des Ministeriums für Soziale Sicherheit beigefügt war. Die Kommission erachtete diese Antwort für unzureichend und richtete mit Schreiben vom 11. November 1996 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik, in der sie diese aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.
12 Mit Schreiben vom 13. Dezember 1996 teilten die italienischen Behörden der Kommission mit, die Regierung werde nach Artikel 1 Unterabsatz 1 des Gesetzentwurfs über die "Bestimmungen über die Erfuellung von Verpflichtungen aus der Mitgliedschaft Italiens in den Europäischen Gemeinschaften - Gemeinschaftsgesetz 1995 - 1996", den der Ministerrat in seiner Sitzung vom 8. November 1998 angenommen habe, beauftragt, die notwendigen Vorschriften zur Ergänzung und Berichtigung zu erlassen, um die durch das Dekret Nr. 470/92 getroffene Regelung mit den in der vorliegenden Klage betroffenen drei Richtlinien in Übereinstimmung zu bringen.
13 Da die Kommission nach Erhalt dieses Schreibens nicht mehr über den Stand des Verfahrens zur Annahme dieser Bestimmungen unterrichtet worden war, gelangte sie zu der Auffassung, die Italienische Republik habe die erforderlichen Vorschriften bis heute nicht erlassen, um den Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 nachzukommen, oder sie zumindest nicht davon unterrichtet. Sie hat daher die vorliegende Klage erhoben.
Begründetheit
Höhe der Einkünfte der Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten
Vorbringen der Parteien
14 Mit diesem Klagegrund beantragt die Kommission die Feststellung, die Italienische Republik habe gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 90/364 verstoßen, indem sie "von den Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten verlange, daß sie über Existenzmittel verfügen [müßten], die den Mindestbetrag, über den die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verfügen [müßten], um ein Drittel [überstiegen]".
15 Aus der Gegenüberstellung der Artikel 5a und 5c des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung folge, daß die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten Einkünfte haben müßten, die diejenigen der Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten um ein Drittel überstiegen.
16 Da der Wortlaut der Richtlinien 90/364 und 90/365 hinsichtlich der Höhe der Existenzmittel, die von den Begünstigten dieser beiden Richtlinien verlangt werden könnten, übereinstimme, müsse die Italienische Republik die beiden Richtlinien auf dieselbe Weise umsetzen.
17 Die Kommission bestreitet hierzu nicht, daß die Mitgliedstaaten, wenn der Begünstigte der Richtlinie 90/364 oder 90/365 von einem oder mehreren Familienangehörigen begleitet werde, vorsehen könnten, daß die der Familie zur Verfügung stehenden Existenzmittel höher sein müßten, als wenn sich eine einzelne Person auf eine dieser beiden Richtlinien berufe. Zudem müsse der Mitgliedstaat einen gewissen Spielraum haben, innerhalb dessen die Bedingung zu beachten sei, daß die Betroffenen über "ausreichende Existenzmittel verfügen, [damit] sie ... nicht die Sozialhilfe ... in Anspruch nehmen müssen".
18 Gleichwohl sei die unterschiedliche Behandlung der Familienangehörigen im Sinne des Artikels 5d und des Artikels 5a des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung objektiv nicht gerechtfertigt. Wie aus der günstigeren Regelung für unterhaltsberechtigte Familienangehörige des von der Richtlinie 90/365 Begünstigten folge, hielten es die italienischen Behörden zur Vermeidung der Inanspruchnahme von Sozialhilfe für ausreichend, daß die betroffenen Personen die in dieser Regelung vorgesehenen Bedingungen erfuellten.
19 Die italienische Regierung weist in ihrer Erwiderung zu diesem Klagegrund darauf hin, daß ein Gesetzesentwurf zur Änderung der von der Kommission gerügten Vorschriften vorliege. Dieser Entwurf befinde sich in einem vorgerückten Stadium der interministeriellen Abstimmung.
Würdigung durch den Gerichtshof
20 Das Dekret Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung trifft für die Begünstigten der Richtlinien 90/364 und 90/365 eine unterschiedliche Regelung. Artikel 5d dieses Dekrets verlangt von den Begünstigten der Richtlinie 90/364, daß sie für jeden unterhaltsberechtigten Familienangehörigen über Gesamteinkünfte verfügen, die nicht unter dem im italienischen System der Pflichtversicherung vorgesehenen Mindestgehalt liegen. Demgegenüber verlangt Artikel 5a dieses Dekrets, daß die Begünstigten der Richtlinie 90/365 (Personen, die berufstätig waren) über Einkünfte in Höhe jenes Mindestgehalts, erhöht um ein Drittel für jeden unterhaltsberechtigten Familienangehörigen, verfügen.
21 Daraus folgt, daß der Begünstigte der Richtlinie 90/364 sowohl für sich selbst als auch für jeden Familienangehörigen, dem er Unterhalt gewährt, über den im italienischen Recht der Pflichtversicherung vorgesehenen Mindestbetrag verfügen muß, während dieser Mindestbetrag für die von der Richtlinie 90/365 betroffenen Personen, die berufstätig waren, für jeden unterhaltsberechtigten Familienangehörigen nur um ein Drittel erhöht wird.
22 Die Kommission hat den Unterschied zwischen der Höhe der Einkünfte, die das italienische Recht von den Begünstigten der beiden Richtlinien verlangt, anscheinend falsch beurteilt, indem sie die Auffassung vertrat, nach italienischem Recht müßten die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten über Existenzmittel verfügen, die den Mindestbetrag, über den die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verfügen müssen, um ein Drittel übersteigen. Tatsächlich aber werden von den Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten nach italienischem Recht Existenzmittel verlangt, die dreimal höher sind als diejenigen, über die die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verfügen müssen.
23 Außerdem ergibt sich aus den Akten, daß die Kommission der Italienischen Republik in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 11. November 1996 vorgeworfen hat, von jedem Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten zu verlangen, daß er über Existenzmittel verfüge, die "tre volte più elevato" (dreimal höher) seien als der Mindestbetrag, über den jeder Familienangehörige der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verfügen müsse. In der Klageschrift heißt es jedoch nicht mehr "tre volte più elevato", sondern nur "un terzo superiore" (um ein Drittel höher), ohne daß sich in den Akten der geringste Anhaltspunkt finden ließe, der diese Änderung erklären könnte.
24 Zudem untermauert die Kommission ihren Klagegrund in Bezug auf die höheren Existenzmittel, über die die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/364 Begünstigten verfügen müssen, lediglich mit einem schlichten Vergleich zwischen den Regelungen in den Richtlinien 90/364 und 90/365, indem sie sich zum einen auf den identischen Wortlaut beider Richtlinien hinsichtlich der Höhe der Existenzmittel, die von den Begünstigten verlangt werden können, bezieht und zum anderen darauf, daß die italienischen Behörden anscheinend den für die Familienangehörigen der von der Richtlinie 90/365 Begünstigten verlangten Betrag für ausreichend erachten.
25 Gleichwohl räumt die Kommission ein, die Mitgliedstaaten verfügten auf diesem Gebiet über einen gewissen Spielraum. Daher müssen die Mitgliedstaaten trotz desselben Wortlauts beider Richtlinien in bezug auf die Höhe der geforderten Existenzmittel für diese nicht in beiden Fällen dieselben Beträge festlegen.
26 Die Tatsache allein, daß ein Mitgliedstaat für die Familienangehörigen von Personen, die berufstätig waren, eine günstigere Regelung vorsieht als für die Begünstigten der Richtlinie 90/364, beweist also nicht, daß die Mitgliedstaaten mit dem für letztere geltenden höheren Betrag ihren Spielraum überschreiten.
27 Die Kommission hat folglich die Begründetheit der Klage hinsichtlich des ersten Punktes nicht bewiesen. Die Klage muß also insoweit abgewiesen werden.
Die von den Begünstigten der Richtlinien 90/364 und 90/365 vorzulegenden Dokumente
Vorbringen der Parteien
28 Die Kommission macht geltend, nach Artikel 5d des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung ließen die italienischen Behörden nur bestimmte Dokumente für den Nachweis zu, daß die Begünstigten der Richtlinien 90/364 und 90/365 die Voraussetzungen für die Gewährung des Aufenthaltsrechts erfuellten.
29 Voraussetzung für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sei nämlich, daß die Begünstigten der Richtlinien 90/364 und 90/365 eine Erklärung des Konsulats über die Mitgliedschaft des Antragstellers im Gesundheitssystem eines Mitgliedstaats, eine in Italien gültige Krankenversicherungspolice, die die ärztliche Behandlung und den Krankenhausaufenthalt abdecke, oder eine beglaubigte Kopie der Bescheinigung über die Mitgliedschaft im italienischen Gesundheitssystem vorlegten.
30 Außerdem müßten die Begünstigten der Richtlinie 90/365 eine konsularische Erklärung vorlegen, daß und in welcher Höhe sie eine Pension, eine Rente oder andere Einkünfte bezögen, während die Begünstigten der Richtlinie 90/364 und ihre unterhaltsberechtigten Familienangehörigen eine konsularisch beglaubigte Kopie der Dokumente vorlegen müßten, die im Heimat- oder Herkunftsmitgliedstaat über das Vorliegen der erforderlichen Existenzmittel ausgestellt worden seien, oder, wenn diese Einkünfte in Italien erzielt würden, die hierüber von den zuständigen Behörden ausgestellten Bescheinigungen.
31 Zudem müsse der Berechtigte für die unterhaltsberechtigten Familienangehörigen eine von der zuständigen Behörde des Heimat- oder Herkunftsmitgliedstaats ausgestellte amtliche Bescheinigung des Verwandtschaftsverhältnisses und der Unterhaltspflicht vorlegen.
32 In bestimmten Fällen könne es gerechtfertigt sein, Dokumente abzulehnen, die nicht von einer Behörde ausgestellt worden seien, um zu verhindern, daß falsche Dokumente verwendet werden. Die italienische Regelung, nach der die Begünstigten der Richtlinien 90/364 und 90/365 ausnahmslos Dokumente vorzulegen hätten, die von Behörden eines Mitgliedstaats ausgestellt worden seien, sei jedoch offensichtlich unverhältnismäßig. So könnten die Begünstigten dieser Richtlinien Schwierigkeiten haben, derartige Dokumente zu erhalten, da es möglicherweise nicht in jedem Mitgliedstaat eine öffentliche Stelle gebe, die bestätigen könne, daß jemand einem anderen gegenüber unterhaltsberechtigt sei. Außerdem könnten sich die italienischen Behörden meist durch andere gleichwertige Beweismittel davon überzeugen, daß die Bedingungen für das Aufenthaltsrecht erfuellt seien; die Betroffenen müßten daher die notwendigen Nachweise mittels jedes geeigneten Dokuments erbringen können.
33 Die italienische Regierung teilt nicht die Zweifel, die die Kommission vor allem daran geäußert hat, daß es in jedem Mitgliedstaat eine öffentliche Stelle gebe, die die Höhe der verfügbaren Einkünfte einer Person, die sich in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten wolle, bestätigen könne.
Würdigung durch den Gerichtshof
34 Es steht fest, daß die Richtlinien 90/364 und 90/365 inhaltliche Bedingungen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, vor allem in bezug auf die Krankenversicherung und die Existenzmittel, aufstellen und nicht ausdrücklich regeln, auf welche Weise die Begünstigen dieser Richtlinien nachweisen müssen, daß sie diese Bedingungen erfuellen.
35 Gleichwohl müssen die Mitgliedstaaten ihre Befugnisse in diesem Bereich unter Beachtung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten wie auch der praktischen Wirksamkeit der Bestimmungen der Richtlinien, die Maßnahmen zur Beseitigung der Hindernisse für den freien Personenverkehr zwischen ihnen enthält, ausüben, damit die Ausübung des Aufenthaltsrechts der Bürger der Europäischen Union und ihrer Familienangehörigen im Gebiet eines jeden Mitgliedstaats erleichtert wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Oktober 1998 in den verbundenen Rechtssachen C-193/97 und C-194/97, De Castro Freitas und Escallier, Slg. 1998, I-6747, Randnr. 23).
36 Außerdem müssen sich die Mitgliedstaaten der verschiedenen Möglichkeiten bedienen, die andere gemeinschaftsrechtliche Regeln vor allem für die Führung des Nachweises der Deckung durch eine bestimmte sozialversicherungsrechtliche Regelung und der Höhe der von diesen Stellen gezahlten Pensionen und Renten mittels Bescheinigungen enthalten, die von den nationalen Sozialversicherungsstellen auf Antrag der Betroffenen ausgestellt wurden.
37 Die Italienische Republik hat die ihr vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen überschritten, indem sie die zulässigen Beweismittel beschränkt und insbesondere vorgeschrieben hat, daß bestimmte Dokumente von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt oder beglaubigt worden sein müssen. In diesem zweiten Punkt ist der Klage der Kommission also stattzugeben.
Bestimmungen über die Existenzmittel der Studenten
Vorbringen der Parteien
38 Nach Auffassung der Kommission folgt aus den Bestimmungen der Artikel 5b und 5d des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung, daß die italienischen Behörden von den Studenten und ihren Familienangehörigen verlangen, daß sie über Existenzmittel in einer bestimmten Höhe verfügen, die nicht unter dem Mindestbetrag liegen dürfen, den das italienische System der allgemeinen Pflichtversicherung vorsieht. Außerdem sei in Artikel 5d Buchstabe d nicht eindeutig geregelt, ob der Student vor den zuständigen Behörden eine einfache Erklärung über seine Existenzmittel abgeben könne. Nach dem Wortlaut des Artikels 5d Buchstabe e dieses Dekrets müßten die Familienangehörigen des Studenten jedenfalls eines der darin genannten Dokumente vorlegen; für sie komme also die Möglichkeit, eine Erklärung abzugeben, nicht in Betracht.
39 Anders als die Richtlinien 90/364 und 90/365, die Angaben über die Mindesthöhe der verfügbaren Einkünfte der Begünstigten enthielten, sehe Artikel 1 der Richtlinie 93/96 vor, daß der durch diese Richtlinie Begünstigte der nationalen Behörde glaubhaft mache, "daß er über Existenzmittel verfügt, so daß er und seine Familie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe ... in Anspruch nehmen müssen". Hervorzuheben sei auch, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Ermittlung der Existenzmittel sogar den Begriff "ausreichend" vermieden habe, der sich demgegenüber in den Artikeln 1 Absatz 1 der Richtlinien 90/364 und 90/365 finde. Es genüge also, daß der Student über Existenzmittel in einer Höhe verfüge, daß er nicht gezwungen sei, die Sozialhilfe in Anspruch zu nehmen; dabei sei es seine Sache und nicht die der betreffenden nationalen Behörden, den für seinen Aufenthalt erforderlichen Betrag zu ermitteln.
40 Dieser Unterschied zwischen der Richtlinie 93/96 und den Richtlinien 90/364 und 90/365 sei zunächst dadurch gerechtfertigt, daß der Aufenthalt des Studenten - als solcher - vorübergehend sei, da er auf die Dauer der absolvierten Ausbildung begrenzt sei. Die Gefahr, daß der Student die Sozialhilfe in Anspruch nehme, sei daher geringer als bei den Begünstigten der beiden anderen Richtlinien. Sodann habe der Gemeinschaftsgesetzgeber die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis auf ein Jahr mit der Möglichkeit einer jährlichen Verlängerung beschränkt. Dadurch könnten die nationalen Behörden schneller eingreifen, wenn der Student gleichwohl die Sozialhilfe in Anspruch nehme. Schließlich könne der Student viel leichter als die Begünstigten der beiden anderen Richtlinien die ihm zur Verfügung stehenden Existenzmittel durch ein Arbeitseinkommen, unter Umständen aus einer Teilzeit- oder befristeten Tätigkeit, ergänzen, da er als Angehöriger eines Mitgliedstaats das Rechts habe, sich auf jedes Stellenangebot zu bewerben. Es sei jedoch schwierig, im voraus den Beweis zu erbringen, daß der Student seine Existenzmittel durch Einkünfte aus einer solchen Arbeit ergänzen werde.
41 Dasselbe gelte für die Familienangehörigen des Studenten, da ihr Aufenthaltsrecht vom Aufenthaltsrecht der für sie Unterhaltspflichtigen abgeleitet sei. Aus dem Wortlaut des Artikels 1 der Richtlinie 93/96 ergebe sich klar, daß der Student nur eine einzige Erklärung abzugeben habe, die für ihn wie für seine Familienangehörigen gelte.
42 Was die Versicherung gegenüber der nationalen Behörde anbelange, daß der Student und seine Familienangehörigen über Existenzmittel verfügten, so daß sie nicht die Sozialhilfe in Anspruch nehmen müßten, sei die Richtlinie 93/96 auch hinsichtlich der entsprechenden Beweismodalitäten bestimmt, da sie vorsehe, daß der Beweis "durch eine Erklärung oder durch andere, zumindest gleichwertige Mittel, die [der betreffende Student] selbst wählt," geführt werde. Die Richtlinie 93/96 verbiete also den Mitgliedstaaten, in bezug auf die Existenzmittel andere Beweismittel oder Dokumente vorzuschreiben. Aus dem Wortlaut des Artikels 5d Buchstabe d des Dekrets Nr. 1656/1965 in der geänderten Fassung ergebe sich jedoch nicht klar, daß die italienischen Behörden den Studenten tatsächlich die Wahl ließen, eine Erklärung abzugeben.
43 Die italienische Regierung hat sich zu diesem Klagegrund nicht geäußert.
Würdigung durch den Gerichtshof
44 Artikel 1 der Richtlinie 93/96 enthält unter den für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis notwendigen Bedingungen keine Bedingung in bezug auf Existenzmittel in einer bestimmten Höhe, die zudem durch bestimmte Dokumente nachgewiesen werden müßten. Es ist nur vorgesehen, daß der Student durch eine Erklärung oder andere, zumindest gleichwertige Mittel der nationalen Behörde glaubhaft macht, daß er für sich und gegebenenfalls seinen Ehegatten und unterhaltsberechtigte Kinder über Existenzmittel verfügt, so daß er und seine Familie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen. Dagegen wird in dieser Bestimmung die Anerkennung des Aufenthaltsrechts davon abhängig gemacht, daß der Student bei einer anerkannten Lehranstalt zum Erwerb einer beruflichen Bildung als Hauptzweck eingeschrieben ist und daß er einen Krankenversicherungsschutz genießt, der sämtliche Risiken im Aufnahmemitgliedstaat abdeckt.
45 Die Unterschiede des Wortlauts der Richtlinie 93/96 gegenüber dem Wortlaut der Richtlinien 90/364 und 90/365 erklären sich aus den von der Kommission in ihrer Klageschrift genannten und in Randnummer 40 dieses Urteils wiedergegebenen Gründen.
46 Daraus folgt, daß die Italienische Republik auch dadurch die ihr vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen mißachtet hat, daß sie von den Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die nach der Richtlinie 93/96 die Anerkennung ihres Aufenthaltsrechts in Italien sowie desjenigen ihrer Familienangehörigen beantragen, verlangt, daß sie den italienischen Behörden glaubhaft machen, über Existenzmittel in bestimmter Höhe zu verfügen, daß sie hinsichtlich des Mittels dieser Glaubhaftmachung dem Studenten nicht klar die Wahl zwischen einer Erklärung und anderen, zumindest gleichwertigen Mitteln läßt und daß sie schließlich die Abgabe einer Erklärung nicht zuläßt, wenn Familienangehörige den Studenten begleiten.
47 Der Klage der Kommission ist somit auch in diesem Punkt stattzugeben.
48 Demnach ist festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 verstoßen hat,
- daß sie die zulässigen Beweismittel beschränkt und insbesondere vorgeschrieben hat, daß bestimmte Dokumente von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt oder beglaubigt worden sein müssen, und
- daß sie von den Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die nach der Richtlinie 93/96 die Anerkennung ihres Aufenthaltsrechts in Italien sowie das ihrer Familienangehörigen beantragen, verlangt, daß sie den italienischen Behörden glaubhaft machen, über Existenzmittel in bestimmter Höhe zu verfügen, daß sie hinsichtlich des Mittels dieser Glaubhaftmachung dem Studenten nicht klar die Wahl zwischen der Erklärung und anderen, zumindest gleichwertigen Mitteln läßt und daß sie schließlich die Abgabe einer Erklärung nicht zuläßt, wenn Familienangehörige den Studenten begleiten.
49 Im übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
50 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung trägt die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens. Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann der Gerichtshof jedoch die Kosten teilen oder beschließen, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da die Italienische Republik und die Kommission mit ihrem Vorbringen teils obsiegt haben und teils unterlegen sind, haben sie jeweils ihre eigenen Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Richtlinien 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180, S. 26), 90/365/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen (ABl. L 180, S. 28) und 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten (ABl. L 317, S. 59) verstoßen,
- daß sie die zulässigen Beweismittel begrenzt und insbesondere vorgeschrieben hat, daß bestimmte Dokumente von der Behörde eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt oder beglaubigt worden sein müssen, und
- daß sie von den Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die nach der Richtlinie 93/96 die Anerkennung ihres Aufenthaltsrechts in Italien sowie das ihrer Familienangehörigen beantragen, verlangt, daß sie den italienischen Behörden glaubhaft machen, über Existenzmittel in bestimmter Höhe zu verfügen, daß sie hinsichtlich des Mittels dieser Glaubhaftmachung dem Studenten nicht klar die Wahl zwischen der Erklärung und jedem anderen, zumindest gleichwertigen Mitteln läßt und daß sie schließlich die Abgabe einer Erklärung nicht zuläßt, wenn Familienangehörige den Studenten begleiten.
2. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Italienische Republik und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften tragen ihre eigenen Kosten.
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