Conclusie van de advocaat generaal
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de bepalingen van de artikelen 5 en 85 EG-Verdrag (thans de artikelen 10 EG en 81 EG).
2. De Pretore di Pinerolo (Italië) moet de wettigheid beoordelen van een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de advocaten van zijn land verleende diensten. De litigieuze tariefregeling is vastgesteld door de Italiaanse minister van Justitie op basis van een ontwerp van de Nationale Raad van de Orde van advocaten.
I - De nationale wettelijke regeling
A - Consiglio Nazionale Forense
3. Krachtens de artikelen 52 tot en met 55 van het regio decreto legge (koninklijk wetsdecreet) nr. 1578 van 27 november 1933, is de Consiglio Nazionale Forense (Nationale Raad van de Orde van advocaten; hierna: CNF") gevestigd bij de minister van Justitie.
4. Dit orgaan is samengesteld uit advocaten, een per ressort van een Corte d'appello, die door hun confrères worden gekozen. De CNF heeft inzonderheid tot taak de tariefregeling voor de honoraria op te stellen.
B - Wettelijke bepalingen inzake honoraria
5. Artikel 57 van het wetsdecreet bepaalt dat de criteria voor de vaststelling van de honoraria en de vergoedingen van advocaten en procuratori" in burgerlijke en strafzaken en bij de verlening van buitengerechtelijke bijstand om de twee jaar bij besluit van de CNF worden vastgesteld.
6. Nadat de tariefregeling door de CNF is opgesteld, wordt zij ter goedkeuring aan de minister van Justitie voorgelegd. Alvorens die goedkeuring te verlenen, moet de minister het advies inwinnen van het Comitato interministeriale dei prezzi (interministerieel comité voor de prijzen; hierna: CIP") en de Consigilio di Stato (Italiaanse Raad van State) raadplegen. Het ministerieel decreet houdende goedkeuring van de tariefregeling moet vervolgens door de Corte dei Conti (Italiaanse Rekenkamer) worden geviseerd en geregistreerd. Hierdoor wordt de tariefregeling verbindend.
7. Artikel 58 van het wetsdecreet preciseert dat de criteria bedoeld in artikel 57 worden bepaald aan de hand van het belang van de zaak en de aanleg waarin de zaak bij de rechter is aangebracht. Voor elke verrichting of reeks verrichtingen moeten een maximum- en een minimumbedrag worden vastgesteld. Bij buitengerechtelijke bijstand wordt rekening gehouden met het belang van de zaak.
8. Artikel 60 van het wetsdecreet betreft de vaststelling van de honoraria door de gerechtelijke instanties.
9. Het bepaalt dat de vaststelling van de honoraria door de gerechtelijke instanties plaatsvindt op grond van de in artikel 57 genoemde criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de moeilijkheid van de zaak en het aantal behandelde geschilpunten. De vastgestelde honoraria moeten binnen de maximum- en de minimumgrenzen van artikel 58 blijven. Nochtans kan de rechter in bepaalde bijzondere omstandigheden van die grenzen afwijken, mits hij zijn beslissing toereikend motiveert.
C - De litigieuze tariefregeling
10. De in het hoofdgeding bedoelde tariefregeling vloeit voort uit het besluit van de CNF van 12 juni 1993. Het is goedgekeurd bij ministerieel decreet nr. 585 van 5 oktober 1994 (hierna: ministerieel decreet nr. 585/94" of litigieus decreet").
11. Artikel 1 van het litigieuze decreet bevat de goedkeuring van het besluit van de CNF.
12. Artikel 2 van dit decreet bepaalt dat 50 % van de tariefverhogingen in de aangehechte tabel zullen ingaan op 1 oktober 1994 en de overige 50 % op 1 april 1995".
13. Artikel 1 van het besluit van de CNF bepaalt dat de honoraria van de advocaten zijn aangegeven in de tabel van bijlage A bij dit besluit. De honoraria betreffende de verrichtingen van de procuratori" zijn vermeld in de tabel van bijlage B.
14. Ingevolge artikel 4 van het besluit van de CNF mag niet worden afgeweken van de vastgestelde minimumbedragen voor de honoraria voor de door advocaten en procureurs verleende diensten.
15. De vermelde maximumbedragen kunnen echter worden overschreden in gevallen waarin een kennelijke onevenredigheid dreigt te ontstaan tussen de verrichtingen en de vastgestelde tarieven. Eveneens bestaat de mogelijkheid om lagere dan de minimumbedragen vast te stellen, mits de partij die daarbij belang heeft een advies van de raad van de bevoegde orde overlegt.
II - Feiten en hoofdgeding
16. Arduino is strafrechtelijk vervolgd wegens het in strijd met de bepalingen van de wegenverkeerswetgeving inhalen op een weggedeelte waar dit niet was toegestaan. Er vond een botsing plaats met de auto van de heer Dessi, die zich voor de Pretore di Pinerolo civiele partij heeft gesteld.
17. Na afloop van de procedure zijn de kosten van de civiele partij ten laste van Arduino gebracht. De advocaat van Dessi heeft zijn declaratie, gebaseerd op de tariefregeling die bij ministerieel decreet nr. 585/94 was goedgekeurd, ingediend. De Pretore di Pinerolo heeft echter de litigieuze tariefregeling buiten toepassing gelaten en de honoraria op een lager bedrag vastgesteld dan het minimumtarief.
18. In cassatie heeft de Corte suprema di cassazione (Italië) het bestreden vonnis vernietigd. Zij was van oordeel dat het buiten toepassing laten van de litigieuze tariefregeling onwettig was en wees de zaak op dit punt terug naar de Pretore di Pinerolo.
19. De verwijzende rechter overweegt dat er in de Italiaanse rechtsorde twee verschillende stromingen binnen de rechtspraak bestaan met betrekking tot de vraag of de bij ministerieel decreet nr. 585/94 goedgekeurde tariefregeling al dan niet een mededingingsbeperkende overeenkomst in de zin van artikel 85 van het Verdrag is.
Volgens de eerste stroming vertoont het litigieuze decreet dezelfde kenmerken als de tariefregeling die in 's Hofs arrest van 18 juni 1998 aan de orde was. De CNF is een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, en geen enkele wettelijke bepaling schrijft voor dat hij bij de vaststelling van zijn besluiten rekening moet houden met criteria van algemeen belang. De litigieuze tariefregeling leent zich ertoe om de mededinging te beperken zodat de nationale rechter deze buiten toepassing moet laten.
Volgens een tweede stroming binnen de rechtspraak is de litigieuze tariefregeling niet het resultaat van een discretionaire beslissing van de CNF. De overheid speelt een beslissende rol in zowel de fase van opstelling als de fase van goedkeuring van de tariefregeling. Daarom kan niet worden aangenomen dat het Italiaanse openbaar gezag aan particuliere marktdeelnemers de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied heeft overgedragen.
20. De verwijzende rechter zet uiteen dat hij, gezien deze twee stromingen in de rechtspraak, gesteld wordt voor het volgende uitleggingsprobleem.
Hij vraagt zich af of, in het bijzonder wegens de omstandigheid dat overheidsorganen aan de goedkeuringsprocedure deelnemen [...] de [...] bij ministerieel decreet nr. 585/94 vastgestelde tariefregeling voor advocaten [...] een besluit van een ondernemingsvereniging [vormt] dat ten gevolge heeft dat de mededinging [...] wordt [...] beperkt" in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
In het bevestigende geval vraagt de verwijzende rechter zich af of het dan op grond van de bijzondere aard van de beroepswerkzaamheid van de advocaat [...] gerechtvaardigd [is] bindende tarieven voor te schrijven, zodat de besluiten van de CNF overeenkomstig artikel 85, lid 3, toch verenigbaar zijn met het EG-Verdrag".
III - Prejudiciële vragen
21. Bijgevolg heeft de Pretore di Pinerolo besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende twee vragen te stellen:
1) Valt het bij ministerieel decreet nr. 585/94 goedgekeurde besluit van de CNF, waarbij een bindende tariefregeling voor advocaten werd vastgesteld, binnen de werkingssfeer van het verbod van artikel 85, lid 1, van het Verdrag?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
Valt die regeling dan onder de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 85, lid 3, van het Verdrag?"
IV - Ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing
22. De Italiaanse regering betwijfelt of de onderhavige prejudiciële verwijzing ontvankelijk is. Zij formuleert in dit verband twee categorieën opmerkingen.
23. In de eerste plaats vraagt zij zich af of het geschil in het hoofdgeding wel een reëel geschil is.
Zij zet uiteen dat de verzekeringsmaatschappij van Arduino naar aanleiding van het arrest van de Corte suprema di cassazione de door Dessi gemaakte kosten heeft vergoed. In verband met deze betaling heeft Dessi ervan afgezien, zich in het vervolg van het hoofdgeding nog langer civiele partij te stellen, en heeft de advocaat van Arduino de Pretore di Pinerolo om ontslag van rechtsvervolging verzocht. Bij de huidige stand van de procedure is het hoofdgeding derhalve zonder voorwerp geraakt.
Gelet op deze omstandigheden valt het voor de Italiaanse regering moeilijk te begrijpen waarom de verwijzende rechter erop staat de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding bedoelde tariefregeling met het gemeenschapsrecht te onderzoeken. Zij acht het niet uitgesloten dat de Pretore di Pinerolo de gelegenheid heeft aangegrepen om een vraagstuk op te lossen waarover in Italië een controverse bestaat.
24. In de tweede plaats is de Italiaanse regering van mening, dat de verwijzingsbeschikking geen toereikende beschrijving geeft van de juridische en feitelijke context waarbinnen de vragen zijn gerezen. De Pretore di Pinerolo heeft niet aangegeven op welke gronden hij de tariefregeling in het hoofdgeding buiten toepassing heeft gelaten.
25. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de in artikel 177 van het Verdrag (thans artikel 234 EG) voorgeschreven samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend aan de nationale rechter, aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, staat om zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing als de relevantie van de aan het Hof gestelde vragen te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop de antwoorden.
Het Hof heeft echter ook geoordeeld, dat het in uitzonderlijke gevallen aan hem staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een prejudiciële vraag wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.
26. Aangaande de eerste opmerking van de Italiaanse regering ben ik van mening dat het Hof niet beschikt over de nodige bewijsmiddelen om vast te stellen dat het hoofdgeding van hypothetische aard is.
In het belang van een goede rechtsbedeling zou het zeker wenselijk zijn geweest dat de Pretore di Pinerolo zich ervan had overtuigd dat het hoofdgeding daadwerkelijk bestaat en met name dat partijen niet tot een overeenkomst inzake de kosten zijn gekomen. Evenwel moet worden geconstateerd dat de Italiaanse regering heeft nagelaten het bestaan van een dergelijke overeenkomst te bewijzen. Onder die omstandigheden dient het Hof zich te voegen naar de gegevens die de nationale rechter heeft verschaft.
In zijn verwijzingsbeschikking bevestigt de Pretore di Pinerolo, dat hij de verenigbaarheid van de litigieuze tariefregeling met het gemeenschapsrecht moet beoordelen. Zonder dit nauwkeurig te onderbouwen, zet de verwijzende rechter uiteen, dat hij de instantie moet beëindigen en [...] de kosten waarin de civiele partij is vervallen, moet vaststellen op grond van de rekening van haar advocaat [...], door toepassing van de tarieven die in het [litigieuze] decreet zijn aangegeven, zonder daarvan te mogen afwijken behoudens onder uitzonderlijke omstandigheden die dwingend in het [Italiaanse] recht zijn genoemd".
Bovendien is het mogelijk dat de nationale rechter, ook wanneer de partijen tot een overeenkomst ten aanzien van de kosten zouden zijn gekomen, gehouden is ambtshalve de wettigheid van de litigieuze tariefregeling te verifiëren.
27. Onder die omstandigheden kan op grond van de gegevens van het dossier niet worden vastgesteld dat het hoofdgeding van louter hypothetische aard is.
28. Aangaande de tweede opmerking van de Italiaanse regering herinner ik eraan dat het vereiste van een toereikende beschrijving van het juridische en feitelijke kader van de zaak, in wezen twee doelstellingen dient.
29. In de eerste plaats moet het Hof op grond van de in de verwijzingsbeschikking vervatte informatie het gemeenschapsrecht kunnen uitleggen op een wijze die voor de nationale rechter van nut is. Deze eisen gelden in het bijzonder op bepaalde gebieden die door complexe feitelijke en juridische situaties worden gekenmerkt, zoals het gebied van het mededingingsrecht.
In casu vertoont de verwijzingsbeschikking bepaalde leemten. De Pretore di Pinerolo beschrijft slechts gedeeltelijk de bevoegdheden waarover de Italiaanse autoriteiten in de goedkeuringsprocedure van de door de CNF opgestelde tariefregeling beschikken. Die inlichtingen zijn echter aangevuld met de antwoorden van de Italiaanse regering op de vragen die het Hof haar op dit punt heeft gesteld. Ik ben derhalve van mening, dat ondanks de leemten in de verwijzingsbeschikking het Hof in staat is een nuttig antwoord te geven op de door de Pretore di Pinerolo gestelde vragen.
30. In de tweede plaats moeten de in de verwijzingsbeschikkingen verstrekte gegevens de regeringen van de lidstaten en andere belanghebbende partijen de mogelijkheid bieden, overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG opmerkingen te maken. Het Hof dient erop toe te zien, dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat alleen de verwijzingsbeschikkingen ter kennis van de belanghebbende partijen worden gebracht.
In casu blijkt uit de opmerkingen die de regeringen van de lidstaten hebben gemaakt, dat de in de verwijzingsbeschikking verstrekte gegevens hen in staat hebben gesteld een nuttig standpunt in te nemen met betrekking tot de prejudiciële vragen. Weliswaar heeft de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen te kennen gegeven dat bepaalde aspecten van de goedkeuringsprocedure van de litigieuze tariefregeling haar onduidelijk waren, doch de desbetreffende inlichtingen zijn aangevuld met de schriftelijke opmerkingen van partijen en ter kennis van de Franse regering gebracht. Ter terechtzitting heeft deze een genuanceerd en definitief standpunt ter zake van de door de verwijzende rechter gestelde vragen ingenomen.
31. Ik ben derhalve van mening dat de door de Pretore di Pinerolo gestelde prejudiciële vragen ontvankelijk zijn.
V - Voorwerp van de prejudiciële vragen
32. Zoals de meeste interveniënten, ben ik van mening dat de prejudiciële vragen anders moeten worden geformuleerd.
33. Zoals zij thans luiden, hebben de vragen van de Pretore di Pinerolo uitsluitend betrekking op artikel 85 van het Verdrag. De verwijzende rechter vraagt zich af of de litigieuze tariefregeling in strijd is met artikel 85, lid 1, en, zo ja, of zij onder de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 85, lid 3, kan vallen.
34. Uit de beschrijving van het wettelijk kader van de zaak blijkt evenwel, dat de litigieuze tariefregeling een overheidsmaatregel vormt. Het besluit van de CNF inzake de vaststelling van de tariefregeling voor de honoraria is formeel opgenomen in ministerieel decreet nr. 585/94. De litigieuze tariefregeling vormt derhalve een maatregel van wettelijke of bestuursrechtelijke aard.
35. Uit vaste rechtspraak blijkt evenwel, dat artikel 85 van het Verdrag op zich niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de lidstaten betrekking heeft. Dit artikel ziet enkel op het gedrag van ondernemingen. Alleen artikel 5 van het Verdrag, gelezen in combinatie met artikel 85 van het Verdrag, schrijft aan de lidstaten voor, geen maatregelen van wettelijke of bestuursrechtelijke aard te nemen of te handhaven, die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken.
36. Om het de verwijzende rechter mogelijk te maken de verenigbaarheid van de litigieuze tariefregeling met het gemeenschapsrecht te beoordelen, moeten daarom de prejudiciële vragen aldus worden verstaan, dat zij betrekking hebben op artikel 5 en artikel 85 van het Verdrag.
37. Bij de huidige stand van de rechtspraak is het Hof van oordeel dat een overheidsmaatregel het nuttig effect van de mededingingsregels in drie gevallen ongedaan kan maken: (1) wanneer een lidstaat het totstandkomen van met artikel 85 strijdige afspraken, besluiten van ondernemersverenigingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen oplegt of begunstigt; (2) wanneer een lidstaat de werking van een dergelijk kartel versterkt, en (3) wanneer een lidstaat aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen.
38. Aan de hand van deze rechtspraak moet derhalve het voorwerp van de prejudiciële verwijzing nader worden bepaald.
39. De Pretore di Pinerolo heeft niet het oog op het eerste in de rechtspraak vermelde geval.
Het is juist dat artikel 57 van het wetsdecreet bepaalt, dat CNF om de twee jaar de criteria voor de vaststelling van de honoraria en de vergoedingen van advocaten dient op te stellen. De vraag zou daarom kunnen worden gesteld, of deze bepaling het totstandkomen van met artikel 85 strijdige besluiten van ondernemersverenigingen oplegt of begunstigt. Zoals de Italiaanse regering echter beklemtoont, bevat het dossier geen enkele aanwijzing dat de verwijzende rechter twijfelt aan de verenigbaarheid van artikel 57 van het wetsdecreet met de voorschriften van de artikelen 5 en 85 van het Verdrag.
40. Daarentegen komt het tweede geval mij in casu relevant voor.
Het staat immers vast dat de Pretore di Pinerolo gegevens voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht wenst te ontvangen, op grond waarvan hij de wettigheid van de litigieuze tariefregeling kan beoordelen. Die tariefregeling zou echter onverenigbaar met de artikelen 5 en 85 van het Verdrag kunnen zijn wanneer de Italiaanse autoriteiten door de vaststelling van ministerieel decreet nr. 585/94 de werking van een kartel in de zin van artikel 85 van het Verdrag hebben versterkt. Teneinde de verwijzende rechter van een nuttig antwoord te voorzien, moet deze vraag derhalve worden onderzocht.
41. Tot slot schijnt de Pretore di Pinerolo uitdrukkelijk het oog te hebben op het derde in de rechtspraak vermelde geval.
Uit het dossier blijkt namelijk, dat de verwijzende rechter zich tot het Hof heeft gewend naar aanleiding van het arrest CNSD, waarin is vastgesteld dat de in die zaak betrokken Italiaanse wetgever de tariefbepalingsbevoegdheid van de overheid volledig aan de particuliere marktdeelnemers [had] overgelaten". Door een overzicht te geven van de in de Italiaanse rechtspraak bestaande controverse, stelt de Pretore di Pinerolo mijns inziens bovendien de vraag aan de orde, of de Italiaanse overheidsinstanties de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers hebben overgedragen.
42. Op grond van bovenstaande beschouwingen geef ik daarom het Hof in overweging de prejudiciële vragen zodanig te herformuleren, dat zij strekken tot vaststelling:
- of de artikelen 5 en 85 van het Verdrag zich ertegen verzetten dat een lidstaat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel vaststelt, waarbij op basis van een ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten zoals de CNF, een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria van de beroepsgenoten wordt goedgekeurd, wanneer deze overheidsmaatregel wordt genomen in het kader van een procedure als die waarin in de Italiaanse wetgeving is voorzien; en
- of de artikelen 5 en 85 van het Verdrag zich ertegen verzetten dat een lidstaat in het kader van een dergelijke procedure aan een beroepsorganisatie van advocaten zoals de CNF, de bevoegdheid overdraagt om een ontwerp van tariefregeling op te stellen waarin minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten worden vastgesteld.
VI - De versterking van de werking van een kartel (eerste vraag)
43. Aangaande de eerste vraag zij eraan herinnerd, dat in de huidige rechtspraak van het Hof een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel slechts dan als onverenigbaar met de artikelen 5 en 85 van het Verdrag wordt beschouwd, wanneer die overheidsmaatregel wordt voorafgegaan door een akkoord dat zelf in strijd is met artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
Voor de vaststelling, of de Italiaanse autoriteiten de artikelen 5 en 85 van het Verdrag hebben geschonden door de werking van een kartel te versterken, moet derhalve in de eerste plaats worden onderzocht, of in casu aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 85, lid 1, van het Verdrag is voldaan.
A - Artikel 85, lid 1, van het Verdrag
44. Artikel 85, lid 1, van het Verdrag verbiedt alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst".
45. In dit verband moeten achtereenvolgens vier vragen worden onderzocht, te weten: (1) vormen de advocaten die hun werkzaamheden in Italië verrichten ondernemingen"; (2) moet de CNF geacht worden een ondernemersvereniging" te zijn; (3) hebben de besluiten van de CNF tot doel of tot gevolg dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt beperkt, en (4) kunnen die besluiten de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
1. Het begrip onderneming
46. Blijkens vaste rechtspraak is het Hof van oordeel dat in de context van het mededingingsrecht het begrip onderneming elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd".
Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat het begrip economische activiteit" van toepassing is op iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt. In het algemeen heeft een activiteit een economisch karakter wanneer zij, althans in beginsel, door een particuliere onderneming en met winstoogmerk kan worden verricht.
47. In casu blijkt uit het dossier, dat de advocaten die hun werkzaamheden in Italië uitoefenen, als beoefenaren van een vrij beroep diensten aanbieden, bestaande in het verstrekken van juridisch advies alsmede vertegenwoordiging van hun cliënten voor de rechterlijke instanties. De Italiaanse advocaten bieden derhalve diensten aan op een bepaalde markt, te weten de markt van de juridische dienstverlening. Bovendien blijkt uit het dossier dat de Italiaanse advocaten hun werkzaamheden met winstoogmerk verrichten. De verwijzende rechter heeft gepreciseerd dat de betrokkenen als tegenprestatie voor de door hen verleende diensten een vergoeding van hun cliënten verlangen en ontvangen.
48. Onder die omstandigheden moet het verlenen van juridische diensten door de Italiaanse advocaten als een economische activiteit in de zin van de rechtspraak van het Hof worden beschouwd.
49. Anders dan de Italiaanse regering betoogt, wordt aan deze conclusie geen afbreuk gedaan door het feit dat de advocaat deontologische voorschriften in acht moet nemen en evenmin door het feit dat hij werkzaamheden verricht die verband houden met de rechtsbedeling.
In het arrest CNSD heeft het Hof immers de Italiaanse douane-expediteurs onder het begrip onderneming in de zin van artikel 85 van het Verdrag gebracht, ofschoon zij, evenals de advocaten, onderworpen zijn aan disciplinaire voorschriften, uitgevaardigd door een beroepsorganisatie. Trouwens, het feit dat de advocaat belast is met het verlenen van een openbare dienst" heeft niet tot gevolg dat hij niet aan het mededingingsrecht onderworpen is, maar kan er mijns inziens wel toe leiden dat hij onder de werkingssfeer van artikel 90, lid 2, van het Verdrag (thans artikel 86, lid 2, EG) valt.
50. Bijgevolg moet de advocaat die zijn werkzaamheden in Italië verricht, geacht worden een onderneming in de zin van het communautaire mededingingsrecht te zijn.
2. Het begrip ondernemersvereniging
51. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de CNF als een ondernemersvereniging moet worden gekwalificeerd.
52. In mijn conclusie in de zaak Wouters heb ik nauwkeurig de voorwaarden onderzocht waaronder het begrip ondernemersvereniging kan worden toegepast op een beroepsorganisatie van advocaten. Ik verwijs derhalve grotendeels naar hetgeen ik aldaar over dit onderwerp heb uiteengezet.
53. Blijkens de arresten CNSD en Pavlov is het Hof van oordeel dat een entiteit geen ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag is, wanneer zij enerzijds in meerderheid is samengesteld uit vertegenwoordigers van de overheid, en anderzijds krachtens de nationale wetgeving verplicht is haar besluiten te nemen met inachtneming van een reeks criteria van openbaar belang.
54. In casu voldoet de CNF niet aan deze dubbele voorwaarde. Uit de gegevens van het dossier blijkt, dat de CNF uitsluitend bestaat uit advocaten die door de leden van hun beroepsgroep worden gekozen. Bovendien heeft de verwijzende rechter gepreciseerd, zonder door de Italiaanse regering te worden tegengesproken, dat geen enkele bepaling van nationaal recht de CNF verplicht noch zelfs maar aanspoort om bij de vaststelling van de tariefregeling voor de honoraria rekening te houden met het algemeen belang.
55. Bijgevolg moet de CNF als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag worden beschouwd.
56. Anders dan de Italiaanse regering betoogt, wordt aan deze conclusie geen afbreuk gedaan door het feit dat de CNF een publiekrechtelijk lichaam is dat over disciplinaire bevoegdheden beschikt. Het speelt evenmin een rol dat de CNF zelf geen enkele economische activiteit uitoefent, dat zij belast is met een taak van openbaar belang of dat zij inderdaad haar besluiten in het algemeen belang kan vaststellen.
57. Uit deze overwegingen volgt dat de besluiten van de CNF besluiten van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag vormen.
3. De beperking van de mededinging
58. Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de door de CNF genomen besluiten ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging [...] wordt verhinderd, beperkt of vervalst".
59. Het onderzoek dat het Hof naar de verenigbaarheid van een overeenkomst met artikel 85, lid 1, van het Verdrag instelt, verloopt doorgaans in twee opeenvolgende etappes.
60. In de eerste plaats gaat het Hof na, of de overeenkomst tot doel heeft de mededinging te beperken. Daartoe stelt het een objectief onderzoek in naar de doeleinden van de overeenkomst, bezien in verband met de economische context waarin zij toepassing moet vinden. Wanneer de overeenkomst tot doel heeft de concurrentie te verhinderen, te beperken of te vervalsen, is zij bij artikel 85, lid 1, van het Verdrag verboden en behoeft op de concrete gevolgen daarvan geen acht meer te worden geslagen. Dit geldt ook voor de besluiten van ondernemersverenigingen.
Daarom zijn overeenkomsten of besluiten van ondernemersverenigingen, die er uitsluitend toe strekken de mededinging tussen de partijen of tussen de partijen en derden te beperken of te vervalsen, in strijd met artikel 85, lid 1, van het Verdrag. Dit is het geval bij horizontale overeenkomsten tot vaststelling van de verkoopprijs van producten of van de prijs van diensten.
61. Wanneer de overeenkomst niet specifiek tot doel heeft de mededinging te beperken, onderzoekt het Hof vervolgens of zij niet ten gevolge heeft dat de mededinging wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Daarbij verbiedt artikel 85, lid 1, van het Verdrag zowel de daadwerkelijke als ook de zuiver potentiële mededingingsbelemmeringen, mits deze voldoende merkbaar zijn.
62. In de onderhavige zaak heeft de CNF twee verschillende besluiten genomen. Bij het eerste besluit heeft zij het ontwerp voor een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de verrichtingen van de beroepsgenoten opgesteld. Bij het tweede besluit heeft de CNF het ontwerp voor de tariefregeling aan de Italiaanse autoriteiten voorgelegd teneinde de regeling verbindend te doen verklaren.
63. Aan de hand van artikel 85, lid 1, van het Verdrag zal ik deze twee besluiten onderzoeken.
a) Het ontwerp voor de tariefregeling
64. In het communautaire mededingingsrecht zijn afspraken over de prijzen bijzonder ernstig". Het Hof is van oordeel dat een overeenkomst waarbij de prijzen voor producten of diensten worden vastgesteld, uiteraard tot doel heeft de mededinging op die markt te vervalsen.
65. Artikel 85, lid 1, van het Verdrag verbiedt overeenkomsten tot vaststelling van vaste prijzen, minimumprijzen, maximumprijzen of aanbevolen prijzen.
66. Mijns inziens kunnen deze beginselen niet worden toegepast op het besluit van de CNF inzake het ontwerp voor de tariefregeling.
67. In de eerste plaats heeft het besluit van de CNF niet tot doel de mededinging te beperken in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
68. Ik herinner eraan dat volgens artikel 57 van het wetsbesluit de CNF om de twee jaar de criteria voor de vaststelling van de honoraria en de vergoedingen van advocaten en procuratori" moet opstellen. Het ontwerp voor de tariefregeling wordt vervolgens voorgelegd aan de minister van Justitie, die het advies moet inwinnen van het CIP en de Raad van State. Op grond van al deze verschillende informaties beslist de minister van Justitie of de tariefregeling al dan niet moet worden opgenomen in een overheidsmaatregel teneinde de tarieven verbindend te maken.
69. Hieruit blijkt dat, anders dan bij normale prijsafspraken, het besluit van de CNF houdende de tariefregeling, een voorbereidende maatregel vormt in de wetgevingsprocedure die in de Italiaanse rechtsorde is voorzien. Het wordt vereist door de nationale wetgeving en heeft een zuiver consultatieve functie. Dat besluit strekt er derhalve toe de overheidsinstanties in staat te stellen een regeling aan te nemen die is aangepast aan de bijzonderheden en aan de noden van het beroep.
70. In de tweede plaats heeft het besluit van de CNF inzake de tariefregeling niet tot gevolg dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt beperkt.
71. Uit de gegevens van het dossier volgt namelijk, dat het ontwerp voor de tariefregeling uitsluitend aan de Italiaanse minister van Justitie wordt voorgelegd. Zolang de minister dit niet heeft goedgekeurd, zijn de beroepsgenoten en derden wettelijk verplicht de tariefregeling toe te passen die in het vorige ministerieel decreet is voorzien. Het litigieuze besluit bewerkt derhalve geen enkele beperking van de mededinging op de Italiaanse markt van de juridische dienstverlening. Een eventuele beperking van de mededinging is enkel het gevolg van een latere handeling van de Italiaanse autoriteiten, wanneer zij het ministerieel decreet houdende goedkeuring van het ontwerp van de CNF aannemen.
72. Bijgevolg ben ik van mening, dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag zich er niet tegen verzet dat een beroepsorganisatie van advocaten zoals de CNF een ontwerp voor een tariefregeling opstelt met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten, wanneer dit ontwerp uitsluitend is bestemd om aan de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat te worden voorgelegd in het kader van een wetgevingsprocedure als bij artikel 57 van het wetsbesluit is voorzien.
b) De kennisgeving van het ontwerp voor de tariefregeling aan de overheidsinstanties
73. Het tweede besluit van de CNF komt neer op een verzoek van particuliere marktdeelnemers aan de overheidsinstanties van een lidstaat om aan de door hen gesloten ontwerpovereenkomst verbindende kracht te verlenen.
74. In zijn conclusie in de zaak Albany, reeds aangehaald, heeft advocaat-generaal Jacobs een duidelijke uiteenzetting gegeven van de redenen waarom de indiening van een dergelijk verzoek niet bij artikel 85, lid 1, van het Verdrag is verboden. Hij beklemtoonde:
De enkele poging van ondernemingen, de overheid zover te krijgen dat zij de effecten van een bepaalde overeenkomst uitbreidt tot andere deelnemers aan het economisch verkeer, valt niet onder het verbod van artikel 85, lid 1, [van het Verdrag].
Om te beginnen tast een dergelijke actie op zich de mededinging of de vrijheid van eenieder om aan de mededinging deel te nemen, niet aan. Beperkingen [van de mededinging] zijn een gevolg van daaropvolgend overheidsingrijpen.
Ten tweede is het indienen van een gecoördineerd verzoek aan de overheid onderdeel van ons democratisch bestel. Natuurlijke of rechtspersonen mogen zich organiseren en samen hun verzoek bij de regering of de wetgever indienen. De overheidsinstanties moeten dan beslissen of het voorgestelde optreden in het openbaar belang is. Zij hebben de uitsluitende bevoegdheid, maar ook de alleenverantwoordelijkheid voor hun beslissing."
75. Ik sluit mij bij deze beoordeling aan, en geef daarom in overweging te verklaren dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag zich er niet tegen verzet dat een beroepsorganisatie van advocaten zoals de CNF aan de overheidsinstanties van een lidstaat een ontwerp voor een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten voorlegt, met het doel die tariefregeling verbindend te maken voor alle beroepsgenoten en derden.
76. Bijgevolg zijn de twee besluiten van de CNF verenigbaar met de voorschriften van artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
77. Ik moet er echter op wijzen dat het Hof in het arrest BNIC, reeds aangehaald, anders heeft geoordeeld ten aanzien van overeenkomsten die binnen het Bureau national interprofessionnel du Cognac (BNIC) zijn gesloten.
Het BNIC was een beroepsorganisatie, samengesteld uit vertegenwoordigers van de groep" handel en de groep" wijnbouw. Het had een overeenkomst gesloten waarin de minimumprijs voor bepaalde producten was vastgesteld en die overeenkomst aan de Franse autoriteiten voorgelegd teneinde ze verbindend te maken voor alle leden van de vertegenwoordigde beroepen. Eén van de handelaren, die door het BNIC was gedagvaard, had de verenigbaarheid van de overeenkomst met de mededingingsvoorschriften van het Verdrag betwist.
Voor het Hof betoogde het BNIC dat de binnen het Bureau gesloten overeenkomsten geen dwingende rechtskracht hebben en dat het Bureau ten aanzien van de centrale overheid een louter adviserende rol heeft; enkel de overheid kan de overeenkomsten bij ministerieel besluit verbindend maken."
Het Hof verwierp dit argument omdat: [...] voor de toepassing van artikel 85, lid 1, de concrete gevolgen van een overeenkomst niet in aanmerking behoeven te worden genomen, wanneer zij ertoe strekt de vrije mededinging te beperken, te verhinderen of te vervalsen. Welnu, een overeenkomst waarbij voor een product een minimumprijs wordt vastgesteld en die aan de overheid ter bekrachtiging van die minimumprijs is voorgelegd om die minimumprijs verbindend te maken voor al degenen die op de betrokken markt aan het economisch verkeer deelnemen, strekt uiteraard ertoe, de mededinging op die markt te vervalsen."
78. Mijns inziens zijn de beginselen, vastgelegd in het arrest BNIC, reeds aangehaald, buitengewoon streng wanneer het gaat om het onderzoek van zaken als de onderhavige.
79. Het staat namelijk vast, dat de meeste economische sectoren worden gekenmerkt door de complexiteit van de betrokken producten of diensten, alsmede door een voortdurende verandering door de snelle ontwikkelingen van kennis en techniek. Juist wegens deze kenmerken kunnen de overheidsinstanties grote moeilijkheden ondervinden bij het zelfstandig vaststellen van een gedetailleerde regeling die up-to-date en passend is voor de verschillende betrokken sectoren. De overheidsinstanties moeten daarom op de een of andere manier procedures kunnen invoeren om met de vertegenwoordigers van de economische sectoren die onder een bepaalde regeling kunnen vallen, tot overeenstemming te geraken.
Zoals de Commissie heeft beklemtoond, kunnen de in het arrest BNIC, reeds aangehaald, vastgestelde beginselen de invoering van dergelijke procedures verhinderen. Het gevaar bestaat dat maatregelen waarbij de marktdeelnemers voorstellen - met name inzake prijzen - aan de overheidsinstanties voorleggen, dan wel maatregelen waarbij die marktdeelnemers voldoen aan door die overheidsinstanties zelf gedane verzoeken, als overeenkomsten die de mededinging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag beperken, moeten worden gekwalificeerd. Anders gezegd, het gevaar bestaat dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag aldus wordt uitgelegd dat het in de weg staat aan elke gemeenschappelijke actie van particuliere marktdeelnemers, die tot doel heeft de overheidsinstanties inlichtingen te verschaffen of hun besluiten inhoudelijk te beïnvloeden.
80. Op grond van bovenstaande overwegingen geef ik derhalve het Hof in overweging te verklaren, dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag zich er niet tegen verzet dat een beroepsorganisatie van advocaten zoals de CNF een ontwerp voor een tariefregeling opstelt met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten, en het overeenkomstig de geldende nationale voorschriften aan de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat voorlegt, met als doel die tariefregeling bindend te maken voor alle beroepsgenoten en derden.
81. Aangezien de twee door de CNF genomen besluiten de mededinging niet beperken, is het onnodig na te gaan of zij de handel tussen de lidstaten nadelig beïnvloeden.
B - De artikelen 5 en 85 van het Verdrag
82. Thans dient te worden onderzocht, of de Italiaanse autoriteiten de artikelen 5 en 85 van het Verdrag hebben geschonden, omdat zij door het vaststellen van het ministerieel decreet nr. 585/94 de werking van een besluit van een ondernemersvereniging hebben versterkt in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
83. Dienaangaande verwijs ik naar de rechtspraak, volgens welke voor de vaststelling dat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel onverenigbaar is met de artikelen 5 en 85 van het Verdrag, het bestaan van een band tussen de overheidsmaatregel en het particuliere gedrag van een of meerdere ondernemingen wordt verlangd. Door deze voorwaarde moet worden voorkomen dat overheidsmaatregelen worden onderzocht wegens de daaraan verbonden mededingingsbeperkende werking. In hun conclusies in de zaken Meng, Reiff, Ohra Schadeverzekeringen en DIP e.a. hebben de advocaten-generaal Thesauro, Darmon en Fennelly op overtuigende wijze de redenen uiteengezet waarom de rechtspraak op dit punt bijval verdient. Het is daarom niet nodig nogmaals op deze verschillende argumenten in te gaan.
84. Evenwel is het Hof in enige recente arresten bij de precisering van zijn voorwaarden een stap verder gegaan. Het heeft een parallel getrokken tussen de rechtmatigheid van het particuliere gedrag en het geoorloofde karakter van de overheidsmaatregel. Het Hof is van mening dat wanneer een overeenkomst, een besluit van een ondernemersvereniging of een onderling afgestemde feitelijke gedraging niet in strijd is met artikel 85, lid 1, de maatregel van de staat die de werking ervan versterkt, automatisch verenigbaar is met de bepalingen van de artikelen 5 en 85 van het Verdrag.
85. Op grond van deze recente rechtspraak zou geconcludeerd moeten worden dat de artikelen 5 en 85 van het Verdrag zich niet verzetten tegen de toepassing van ministerieel decreet nr. 585/94. Het litigieuze decreet zou verenigbaar zijn met de genoemde bepalingen, alleen al omdat de door de CNF genomen besluiten niet in strijd zijn met artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
86. Ik ben echter van mening dat een dergelijk automatisme nauwelijks beantwoordt aan de economische werkelijkheid. In zoverre toont de onderhavige zaak de beperkingen van de huidige rechtspraak.
87. In casu heb ik vastgesteld dat het besluit van de CNF inzake de tariefregeling de mededinging niet beperkt, omdat een eventuele mededingingsbeperking het gevolg zou zijn van latere handelingen van de Italiaanse Staat. Ook het besluit van de CNF waarbij het ontwerp van de tariefregeling aan de Italiaanse autoriteiten wordt voorgelegd, is niet in strijd met artikel 85, lid 1, van het Verdrag, omdat enkel het ministerieel decreet houdende goedkeuring van de tariefregeling een beperking van de mededinging tot gevolg zou kunnen hebben.
Volgens de huidige rechtspraak kan het ministerieel decreet echter niet onder artikel 5 van het Verdrag vallen, juist omdat de besluiten van de CNF de mededinging niet beperken. Bij de huidige stand van de rechtspraak volgt daaruit, dat de door de CNF getroffen maatregelen noch de door de Staat getroffen maatregel op grond van het communautaire mededingingsrecht kunnen worden verboden, ofschoon de combinatie van deze twee maatregelen de mededinging merkbaar zou kunnen beperken.
88. Evenals advocaat-generaal Jacobs ben ik van mening, dat het in gevallen als het onderhavige bevredigender is ervan uit te gaan dat de overheidsmaatregel de artikelen 5 en 85 van het Verdrag kan schenden ongeacht de rechtmatigheid van het gedrag van de particuliere marktdeelnemers. Met andere woorden, het moet mogelijk zijn vast te stellen dat een overheidsmaatregel de mededinging merkbaar beperkt, zelfs wanneer het gedrag van de marktdeelnemers dat aan de interventie van de Staat ten grondslag ligt, op zich niet in strijd is met artikel 85, lid 1, van het Verdrag.
89. Mijns inziens moet ook de lidstaat zijn gedrag ten aanzien van de bepalingen van artikel 5 van het Verdrag kunnen rechtvaardigen. Een lidstaat kan namelijk legitieme redenen hebben om de werking van een overeenkomst in de zin van artikel 85 van het Verdrag te versterken. In een dergelijk geval kan de verplichting tot loyale samenwerking, voorzien in artikel 5 van het Verdrag, een lidstaat niet beletten wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen te treffen die een legitiem doel dienen, ook al wordt de mededinging daardoor beperkt.
90. Daarom dienen criteria te worden uitgewerkt, aan de hand waarvan een lidstaat een mededingingsbeperkende maatregel ten aanzien van artikel 5 van het Verdrag kan rechtvaardigen.
91. Mijns inziens zou het Hof hiervoor drie beoordelingscriteria kunnen hanteren. Het zou ervan kunnen uitgaan dat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel die de werking van een overeenkomst versterkt, met de artikelen 5 en 85 van het Verdrag verenigbaar is, mits: (1) de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat een doeltreffende inhoudelijke controle op de overeenkomst uitoefenen; (2) de overheidsmaatregel een legitiem doel van algemeen belang dient, en (3) de overheidsmaatregel evenredig is aan het beoogde doel.
De eerste voorwaarde, betreffende het bestaan van een doeltreffende controle, zou dienen te verzekeren dat de overheidsinstanties daadwerkelijk overgaan tot een inhoudelijk onderzoek van de overeenkomst. Zij heeft derhalve tot doel te voorkomen dat de overheidsinstanties de marktdeelnemers een soort blanco volmacht geven.
Op grond van de tweede voorwaarde zou kunnen worden nagegaan, of de overheidsmaatregel inderdaad een doel van algemeen belang beoogt. Naar immers mag worden aangenomen, handelen particuliere ondernemers normaal gesproken in hun eigen belang en niet in het algemeen belang, wanneer zij onderling overeenkomsten sluiten. De gevolgen van hun overeenkomsten zijn dan ook niet noodzakelijkerwijs in het algemeen belang." Krachtens de tweede voorwaarde zouden de overheidsinstanties derhalve alleen het recht hebben om de werking van een tussen particuliere marktdeelnemers gemaakte afspraak te versterken, wanneer zij zeker zijn dat hetgeen is afgesproken in het algemeen belang is.
Tot slot zou de derde voorwaarde moeten verzekeren, dat de mededingingsbeperkende werking van de overheidsmaatregelen binnen de grenzen blijft van hetgeen noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.
92. Conform deze opvatting zal ik dus onderzoeken of ministerieel decreet nr. 585/94 de mededinging op de Italiaanse markt van de juridische dienstverlening merkbaar beperkt. In het bevestigende geval zal ik nagaan of het litigieuze decreet op grond van artikel 5 van het Verdrag kan worden gerechtvaardigd.
1. Het bestaan van een mededingingsbeperking
93. Er zij aan herinnerd dat de prijs het voornaamste instrument van de mededinging is. De functie van de mededinging op het stuk van de prijzen is een zo laag mogelijk prijsniveau te handhaven en het goederen- en het dienstenverkeer tussen de lidstaten te bevorderen. Naar gelang van de productiviteit en het aanpassingsvermogen van de ondernemingen dient zij een optimale spreiding der activiteiten mogelijk te maken.
94. In casu voorziet ministerieel decreet nr. 585/94 in een bindende regeling van minimum- en maximumtarieven voor de door advocaten in Italië verleende diensten.
95. Het staat vast, dat minimumprijzen een ernstige vorm van mededingingsbeperking vormen. Zij beletten dat de marktdeelnemers met elkaar concurreren door middel van prijzen die lager zijn dan de vastgestelde minima. Aldus voorkomen zij dat de consumenten de betrokken producten of diensten tegen de laagste prijs verkrijgen. Tevens versterken zij kunstmatig de belemmeringen voor de toegang tot de markt van nieuwe marktdeelnemers, omdat zij beletten dat deze een snel en doeltreffend middel hanteren om tot de markt door te dringen.
96. Ook maximumprijzen kunnen de mededinging merkbaar beperken. In de sector van de vrije beroepen geldt als een van de voornaamste bezwaren, dat maximumprijzen in de praktijk tot een stelsel van vastgestelde prijzen uitgroeien en daarmee een kunstmatige verhoging van de marktprijzen uitlokken.
97. Bijgevolg dient geconcludeerd te worden dat ministerieel decreet nr. 585/94 de mededinging op de Italiaanse markt van de juridische dienstverlening merkbaar belemmert.
2. De rechtvaardiging van de mededingingsbeperking
98. Deze constatering betekent echter niet dat ministerieel decreet nr. 585/94 onverenigbaar is met de artikelen 5 en 85 van het Verdrag. Er dient nog te worden nagegaan of het litigieuze decreet kan worden gerechtvaardigd ten aanzien van de bepalingen van artikel 5 van het Verdrag. Overeenkomstig de drie zojuist uiteengezette voorwaarden zal ik onderzoeken of: (1) de Italiaanse autoriteiten op het besluit van de CNF een doeltreffende controle hebben uitgeoefend; (2) ministerieel decreet nr. 585/94 een doelstelling van algemeen belang dient, en (3) het litigieuze decreet, gezien zijn doelstelling, evenredig is.
a) Het bestaan van een doeltreffende controle door de Italiaanse autoriteiten
99. Aangaande de eerste voorwaarde ben ik van mening, dat de Italiaanse autoriteiten, gezien de modaliteiten van de goedkeuringsprocedure van de tariefregeling, een doeltreffende controle op de door de CNF vastgestelde tariefregeling kunnen uitoefenen.
100. Alvorens de tariefregeling goed te keuren, dient de Italiaanse minister van Justitie immers het advies van het CIP in te winnen en de Raad van State te raadplegen. Het ministerieel decreet moet vervolgens voor visum en registratie worden voorgelegd aan de Corte dei Conti (Italiaanse Rekenkamer).
101. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat het CIP een staatsorgaan is, dat is samengesteld uit acht ministers en drie deskundigen, benoemd door de voorzitter van de Raad van ministers. Het heeft inzonderheid tot taak de prijzen van courante consumptiegoederen vast te stellen, de naleving van die prijzen te controleren en te adviseren inzake de tarieven van de beoefenaren van vrije beroepen.
102. De Raad van State moet zijnerzijds beoordelen of de door de CNF vastgestelde tariefregeling in overeenstemming is met de wet en de daarbij vastgestelde criteria.
103. De verwijzingsbeschikking bevat slechts onvolledige gegevens over de bevoegdheden van de minister van Justitie, reden waarom het Hof de Italiaanse regering heeft verzocht die gegevens ter terechtzitting aan te vullen.
Volgens de door de Italiaanse regering verstrekte informatie is de minister van Justitie niet bevoegd de besluiten van de CNF te vervangen door de zijne. Wél mag hij op eigen initiatief de inhoud van de besluiten wijzigen. In dat geval moet de CNF die wijzigingen in zijn oorspronkelijk ontwerp voor de tariefregeling opnemen. Bovendien kan de minister de CNF er - indirect - toe nopen de inhoud van zijn besluiten te wijzigen, omdat de door de CNF opgestelde tariefregeling zonder goedkeuringsdecreet niet verbindend is. In dat geval moeten de beroepsgenoten en derden de tarieven van het vorige ministerieel decreet blijven toepassen.
104. Tot slot onderzoekt de Rekenkamer, alvorens haar visum te verlenen en tot registratie over te gaan, de wettigheid van het ministerieel decreet houdende goedkeuring van de tariefregeling.
105. Uit al deze elementen blijkt dat de Italiaanse autoriteiten, gezien de modaliteiten van de goedkeuringsprocedure van de tariefregeling, een bijzonder diepgaande controle op de besluiten van de CNF kunnen uitoefenen.
106. Evenwel volstaat deze vaststelling nog niet voor de conclusie dat de Italiaanse autoriteiten een doeltreffende controle op de inhoud van de overeenkomst uitoefenen. Er moet immers nog worden nagegaan of de overheidsinstanties de hun bij de wet verleende bevoegdheden ook daadwerkelijk gebruiken. Zonder een daadwerkelijke uitoefening van deze bevoegdheden moet worden aangenomen dat de overheidsinstanties de afspraken die binnen de CNF tot stand zijn gekomen, zonder meer goedkeuren.
107. In casu kan aan het dossier de volgende informatie worden ontleend. Het CIP en de Raad van State hebben een reeks opmerkingen gemaakt over de gevolgen van de inwerkingtreding van het besluit van de CNF van 12 juni 1993 voor de inflatie. Deze organen suggereerden een stapsgewijze invoering van de door de CNF vastgestelde tariefverhogingen. De minister van Justitie heeft zich achter de opvattingen van het CIP en de Raad van State geschaard: hij heeft de CNF verzocht zijn besluit te wijzigen en de helft van de tariefverhogingen met zes maanden uit te stellen. De CNF heeft de opmerkingen van de minister van Justitie in een tweede besluit, van 29 september 1994, verwerkt.
Bovendien heeft de Italiaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen betoogd dat de minister [van Justitie] een reeks opmerkingen heeft gemaakt die slechts gedeeltelijk samenvielen met die van de Raad van State en waaraan de CNF zich grotendeels heeft moeten conformeren om te voorkomen dat de nieuwe tariefregeling (bij gebrek aan goedkeuring) niet zou worden bekrachtigd".
108. Het komt mij voor, dat deze inlichtingen niet volstaan om het Hof in staat te stellen uitspraak te doen over de doeltreffendheid van de door de Italiaanse autoriteiten uitgeoefende controle.
De informatie betreffende het uitstel van de tariefverhogingen doet vermoeden dat de Italiaanse autoriteiten een reële controle op de besluiten van de CNF uitoefenen. Deze informatie moet mijns inziens echter worden bevestigd door nadere bewijzen voor de Pretore di Pinerolo.
Zo zal de verwijzende rechter de door de Italiaanse regering in de loop van de onderhavige procedure ter sprake gebrachte interventies van de minister van Justitie kunnen onderzoeken. Hij zal eveneens kunnen nagaan of de overheidsinstanties ter zake van de litigieuze tariefregeling of andere ontwerpen voor tariefregelingen bezwaren hebben geformuleerd of wezenlijke opmerkingen hebben gemaakt tegenover de CNF (bijvoorbeeld, of de minister van Justitie al eens heeft geweigerd een besluit van de CNF goed te keuren omdat de tariefverhogingen te groot waren).
Daarbij is het beslissende criterium niet of de overheidsinstanties talrijke wijzigingen in het ontwerp voor de tariefregeling hebben verlangd. Het komt er veeleer op aan, na te gaan of de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk ingrijpen om de inhoud van de besluiten van de CNF op voor het beroep en voor derden wezenlijke punten te controleren.
b) Het door ministerieel decreet nr. 585/94 beoogde doel van algemeen belang
109. Met betrekking tot de tweede voorwaarde bevat het dossier weinig informatie.
110. De Pretore di Pinerolo en de Italiaanse regering hebben niet gepreciseerd welke doeleinden met ministerieel decreet nr. 585/94 worden nagestreefd. Alleen de civiele partij heeft over dit onderwerp in de loop van het onderhavige geding enkele opmerkingen gemaakt. Ter terechtzitting heeft zij betoogd dat ministerieel decreet nr. 585/94 in wezen beoogde een hoog kwaliteitsniveau te garanderen voor de door de beroepsgenoten verleende diensten.
111. Aangezien deze informatie niet afkomstig is van de Italiaanse regering noch van de verwijzende rechter, zal ik ze bij wijze van hypothese onderzoeken. Het staat in de eerste plaats aan de Pretore di Pinerolo om de doeleinden vast te stellen die daadwerkelijk met de litigieuze tariefregeling worden nagestreefd, en te controleren of die doeleinden beantwoorden aan het algemeen belang.
112. Aangaande de door de civiele partij genoemde doelstelling dient te worden beklemtoond, dat de kwaliteit van de door de beoefenaren van vrije beroepen geleverde diensten in menig opzicht van cruciaal belang is.
In de eerste plaats verlenen de beoefenaren van vrije beroepen diensten die verband houden met wezenlijke aspecten van de maatschappij, zoals de volksgezondheid (medische beroepen), justitie (advocaten) of de openbare veiligheid en stedenbouw (architecten). Deze verschillende diensten kunnen eveneens directe en onmiddellijke repercussies hebben op belangrijke aspecten van het leven van de burgers, zoals hun fysieke integriteit.
In economisch opzicht zijn de gevolgen van de door de beoefenaren van vrije beroepen verleende diensten niet beperkt tot hun adressaten. Zoals advocaat-generaal Jacobs beklemtoonde, leveren zij eveneens zogeheten externaliteiten" op, bestaande in verliezen of winsten voor de gehele maatschappij. De vraag naar professionele diensten is dikwijls een afgeleide vraag, wat betekent dat hun product (juridisch advies en architectenontwerp) een halffabrikaat is in een langere productieketen. De kwaliteit van die diensten is een van de doorslaggevende elementen in tal van sectoren van een nationale economie."
Tot slot worden de markten van de professionele dienstverlening gekenmerkt door een zogeheten informatie-asymmetrie". Aangezien de consument de kwaliteit van de diensten zelden zelf kan beoordelen, is het noodzakelijk bepaalde voorschriften voor de handhaving van de kwaliteit van die diensten te formuleren.
113. Zoals uit deze overwegingen blijkt, is de handhaving van een hoog kwaliteitsniveau voor de dienstverlening van de beroepsgroep van de advocaten ontegenzeggelijk een legitieme doelstelling van algemeen belang.
c) De evenredigheid van ministerieel decreet nr. 585/94
114. Krachtens de derde voorwaarde dient nog te worden onderzocht of de bij ministerieel decreet nr. 585/94 vastgestelde maatregelen evenredig zijn met hun doel.
115. Uit vaste rechtspraak blijkt, dat voor de vaststelling of een maatregel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het beoogde doel en niet verder gaan dan voor de bereiking van dat doel noodzakelijk is.
116. In casu voorziet ministerieel decreet nr. 585/94 in een bindende regeling van minimum- en maximumtarieven voor de door de advocaten in Italië verleende diensten.
117. Voorzover het doel van het litigieuze decreet erin zou bestaan de kwaliteit van de dienstverlening van de beroepsgenoten te handhaven, komt het mij voor dat een dergelijke maatregel niet geschikt is voor het bereiken van het gestelde doel.
In de eerste plaats bestaat er mijns inziens geen oorzakelijk verband tussen de hoogte van de verlangde honoraria en de kwaliteit van de verleende diensten. Niet valt in te zien hoe een stelsel van verplichte prijzen de beroepsgenoten ervan kan weerhouden middelmatige diensten aan te bieden wanneer zij daarnaast niet over bekwaamheden, deskundigheid of plichtsbesef beschikken. In de tweede plaats wordt de kwaliteit van de prestaties verzekerd - of behoort zij te worden verzekerd - door geheel andere maatregelen, zoals die welke de toegangsvoorwaarden tot het beroep en de beroepsaansprakelijkheid van advocaten regelen.
118. Bijgevolg ben ik van mening dat wanneer het doel van ministerieel decreet nr. 585/94 bestaat in de handhaving van de kwaliteit van de door de advocaten in Italië verleende diensten, het litigieuze decreet niet kan worden gerechtvaardigd ten aanzien van de bepalingen van artikel 5 van het Verdrag.
119. Mitsdien geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden, dat de artikelen 5 en 85 van het Verdrag zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel vaststelt, waarbij op grond van een ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten wordt goedgekeurd, mits: (1) de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat een doeltreffende controle uitoefenen op de inhoud van de door de beroepsorganisatie voorgestelde tariefregeling; (2) de overheidsmaatregel houdende goedkeuring van de tariefregeling een legitiem doel van algemeen belang beoogt, en (3) de overheidsmaatregel evenredig is met het beoogde doel.
VII - De overdracht van bevoegdheden aan particuliere marktdeelnemers (tweede vraag)
120. Met zijn tweede vraag wenst de Pretore di Pinerolo in wezen te vernemen of, gelet op de modaliteiten van de goedkeuringsprocedure van de tariefregeling, de Italiaanse autoriteiten de artikelen 5 en 85 van het Verdrag hebben geschonden omdat zij aan hun eigen regeling het overheidskarakter hebben ontnomen door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen.
121. Dienaangaande breng ik in herinnering dat het Hof principieel bezwaar heeft tegen wetgevende maatregelen waardoor de Staat afstand doet van zijn rol en aan ondernemingen de bevoegdheden verschaft die zij nodig hebben om hun eigen politiek te verwezenlijken".
Het Hof is van oordeel dat een regeling haar overheidskarakter behoudt wanneer de overheid zich de bevoegdheid voorbehoudt om zelf de essentiële voorwaarden van het economisch besluit vast te stellen. Dit is klaarblijkelijk het geval wanneer de overheidsmaatregel zelf het verbod dat de eventuele mededingingsbeperkende gevolgen meebrengt, formuleert. Dit is eveneens het geval wanneer het besluit door particuliere ondernemers wordt genomen maar de overheidsinstanties het recht hebben het goed te keuren, te verwerpen, te wijzigen of te vervangen door een eigen besluit. Onder die omstandigheden kan aan het overheidskarakter van een regeling geen afbreuk worden gedaan door het enkele feit dat zij is vastgesteld na voorafgaand overleg met de vertegenwoordigers van particuliere marktdeelnemers.
122. In casu gaat het om de vraag, of de Italiaanse autoriteiten zich de bevoegdheid hebben voorbehouden om zelf de inhoud van de tariefregeling voor de honoraria van de advocaten vast te stellen. Om deze vraag te beantwoorden moeten eerst de bevoegdheden worden geïdentificeerd waarover de overheidsinstanties in de goedkeuringsprocedure van de tariefregeling beschikken. Aangezien ik dit probleem al heb behandeld bij het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag, kan grotendeels worden verwezen naar de aldaar gegeven uiteenzetting.
123. In de punten 99 tot en met 105 van deze conclusie heb ik geconstateerd dat de modaliteiten van de goedkeuringsprocedure van de tariefregeling de Italiaanse autoriteiten in staat stellen om de besluiten van de CNF grondig te controleren.
124. Aangaande de bevoegdheden van de minister van Justitie heb ik aangegeven dat volgens de door de Italiaanse regering verstrekte inlichtingen de minister van Justitie bevoegd is om op eigen initiatief de inhoud van de besluiten te wijzigen. In dat geval dient de CNF die wijzigingen in het oorspronkelijke ontwerp voor de tariefregeling op te nemen. Bovendien kan de minister van Justitie de CNF ertoe nopen de inhoud van zijn besluiten te wijzigen, aangezien de door de CNF vastgestelde tariefregeling zonder goedkeuringsdecreet geen verbindende kracht heeft. In dat geval zijn de beroepsgenoten en derden gehouden om de tarieven te blijven toepassen, die zijn vastgesteld in het vorige ministerieel decreet.
125. Gelet op deze elementen ben ik van mening dat de Italiaanse overheidsinstanties zich - indirect - de bevoegdheid hebben voorbehouden om de inhoud van de tariefregeling van de honoraria van de advocaten te bepalen.
126. Ik heb er evenwel op gewezen dat de door de overheidsinstanties uitgeoefende controle op het gedrag van de particuliere marktdeelnemers een doeltreffende controle moet zijn. Nagegaan moet derhalve worden of, in de praktijk, de Italiaanse overheidsinstanties daadwerkelijk de bevoegdheden uitoefenen die hun bij de wet zijn toegekend. Is dit niet het geval, dan moet worden geconcludeerd dat de overheidsinstanties hun bevoegdheden op het gebied van de vaststelling van de tarieven daadwerkelijk aan particuliere marktdeelnemers hebben overgedragen.
127. Dienaangaande heb ik al geconstateerd dat de elementen van het dossier niet volstonden om het Hof in staat te stellen, zelf over deze kwestie uitspraak te doen. Het staat derhalve aan de Pretore di Pinerolo dit onderzoek uit te voeren.
Daarbij zal doorslaggevend zijn of de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk overgaan tot de controle van de inhoud van de besluiten van de CNF op de punten die van wezenlijk belang zijn voor de beroepsgroep en voor derden.
128. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden, dat de artikelen 5 en 85 van het Verdrag zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat aan een beroepsorganisatie van advocaten zoals de CNF de bevoegdheid toekent om een ontwerp voor een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten vast te stellen, mits: (1) de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat zich de bevoegdheid voorbehouden om direct of indirect de inhoud van de tariefregeling voor de honoraria te bepalen, en (2) die instanties daadwerkelijk de bevoegdheden uitoefenen die hun bij de wet zijn toegekend.
VIII - Conclusie
129. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door de Pretore di Pinerolo gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
1) De voorschriften van de artikelen 5 en 85 EG-Verdrag (thans artikelen 10 EG en 81 EG) verzetten zich er niet tegen dat een lidstaat een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel vaststelt, waarbij op grond van een ontwerp van een beroepsorganisatie van advocaten zoals de Consigilio Nazionale Forense een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten wordt goedgekeurd, mits: (1) de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat een doeltreffende controle uitoefenen op de inhoud van de door de beroepsorganisatie voorgestelde tariefregeling; (2) de overheidsmaatregel houdende goedkeuring van de tariefregeling een legitiem doel van algemeen belang beoogt, en (3) de overheidsmaatregel evenredig is met het beoogde doel. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of dit het geval is.
2) De artikelen 5 en 85 van het Verdrag verzetten zich er niet tegen dat een lidstaat aan een beroepsorganisatie van advocaten zoals de Consiglio Nazionale Forense de bevoegdheid toekent om een ontwerp voor een tariefregeling met minimum- en maximumbedragen voor de honoraria voor de door de beroepsgenoten verleende diensten op te stellen, mits: (1) de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat zich de bevoegdheid voorbehouden om direct of indirect de inhoud van de tariefregeling voor de honoraria te bepalen, en (2) die instanties daadwerkelijk de bevoegdheden uitoefenen die hun bij de wet zijn toegekend. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of dit het geval is."
Full & Egal Universal Law Academy